Формирование и использование Фонда обязательного медицинского страхования РФ

20

Формирование и использование Фонда обязательного медицинского страхования РФ

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Нормативно-правовое регулирование формирования и использования Фонда обязательного медицинского страхования РФ

1.1 Фонд обязательного медицинского страхования - цели, задачи, функции, структура

1.2 Законодательное регулирование формирования ФОМС

1.3 Законодательное регулирование использования ФОМС

2. Современное состояние формирования и использования ФОМС

2.1 Анализ деятельности ФОМС

2.2 Структура доходов

2.3 Структура расходов

3. Предложения по улучшению формирования и использования ФОМС

3.1 Разработка предложений

3.2 Определение эффективности

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В стране в настоящее время действует Федеральная целевая программа «Здоровье», призванная осуществлять поддержку здоровья населения, однако до настоящего времени недостаточно разработаны вопросы мониторирования здоровья населения, не отработана методология непрерывного анализа, оценки и прогнозирования как состояния здоровья, так и социально-гигиенических факторов, влияющих на уровень и структуру заболеваемости, смертности, травматизма, потери трудоспособности и инвалидности населения. В этой связи для принятия конкретных управленческих решений необходимо, применительно к конкретному региону, периодически проводить углубленный анализ состояния здоровья населения на основе единых методологических приемов с использованием компьютерных технологий, которые позволят, учитывая дефицит бюджетного финансирования, своевременно корректировать как объем необходимых лечебно-профилактических мероприятий, так и структурные изменения в системе здравоохранения региона. Необходим комплексный подход и системный анализ деятельности учреждений здравоохранения соответствующего региона с учетом состояния сети лечебно-профилактических учреждений, их структуры, материально-технического оснащения, темпов развития, потребности населения в соответствующих видах медицинской помощи и ее удовлетворения, организационно-правового, информационного, штатного, финансового и других видов ресурсного обеспечения..

С точки зрения системного подхода и системного анализа здравоохранение региона, как народно-хозяйственный комплекс, относят к большим медицинским системам.

Проблемы управления большими медицинскими системами имеют целый ряд особенностей на уровне промышленно развитого региона, которые необходимо учитывать при разработке новых теоретических и прикладных аспектов. В первую очередь к ним относятся: тесная взаимосвязь медико-демографических и экологических характеристик с социально-экономическими показателями; зависимость состояния здоровья населения и деятельности лечебно-профилактических учреждений от устойчивости финансирования системы здравоохранения; влияние обеспеченности ресурсами системы здравоохранения на объем и качество предоставляемой медицинской помощи и другие. Эти особенности необходимо учитывать при разработке эффективного механизма управления на всех уровнях региональной системы здравоохранения, их концептуального и методологического обоснования с ориентацией на анализ динамики состояния здоровья населения и ресурсного обеспечения этой социальной сферы.

Проблемы медицинского обеспечения широко обсуждаются в научной литературе, тем не менее большинство публикаций только обозначает всем уже известные проблемы, не предлагая действенных путей их решения.

Таким образом, актуальность темы дипломной работы обусловлена не только важностью и востребованностью медицинского страхования в современной России, но и необходимостью поиска выхода из сложившейся ситуации, когда в стране недостаточно средств для осуществления необходимого медицинского обеспечения граждан, правовые основы обязательного медицинского страхования являются остро дискуссионными и существует еще масса других проблем.

Целью настоящей дипломной работы является разработка рекомендаций по совершенствованию работы Фонда обязательного медицинского страхования. Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

ѕ охарактеризованы цели, задачи, функции и структура Фонда обязательного медицинского страхования;

ѕ дан анализ законодательного регулирования формирования средств Фонда обязательного медицинского страхования;

ѕ рассмотрено законодательное регулирование использования средств Фонда обязательного медицинского страхования;

ѕ дан анализ деятельности Фонда;

ѕ охарактеризована структура доходов ФОМС;

ѕ проанализирована структура расходов ФОМС;

ѕ разработаны предложения по совершенствованию деятельности Фонда обязательного медицинского страхования;

ѕ определена эффективность некоторых предложений.

Таким образом, объектом исследования в дипломной работе является Фонд обязательного медицинского страхования; предметом - его формирование и использование.

Теоретическая значимость дипломной работы заключается в разработке предложений по совершенствованию деятельности Фонда обязательного медицинского страхования.

Практическая значимость заключается в предложении включения в состав субъектов преступления, связанного с нецелевым расходованием средств Фонда не только работников Фонда, но и руководящих работников коммерческих и других организаций.

Дипломная работа написана на 70 листах и состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения и списка использованной литературы.

1. Нормативно-правовое регулирование формирования и использования Фонда обязательного медицинского страхования РФ

1.1 Фонд обязательного медицинского страхования - цели, задачи, функции, структура

В июне 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О медицинском страховании граждан РСФСР Закон Российской Федерации от 28.06.1991 №1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29.12.2006 №258-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 04.07.1991, №27, ст. 920.». Он явился исходным пунктом поэтапного перехода к системе обязательного медицинского страхования, призванной укрепить финансовую базу здравоохранения, повысить роль экономических регуляторов деятельности медицинских учреждений.

Медицинское страхование - форма социальной защиты интересов населения в охране здоровья, имеющая своей целью гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия (Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-I "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации"). При платной медицине данный вид страхования является инструментом для покрытия расходов на медицинскую помощь, при бесплатной медицине - это дополнительный источник финансирования медицинских затрат.

Медицинское страхование осуществляется в двух видах: обязательном и добровольном. Обязательное страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам страны равные возможности в получении медицинской помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основе соответствующих государственных программ и обеспечивает гражданам получение дополнительных медицинских и иных услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования. Оно может быть коллективным и индивидуальным.

В основе обязательного медицинского страхования лежат следующие основные организационно-экономические и правовые принципы.

1. Всеобщий характер. Все граждане РФ независимо от пола, возраста, состояния здоровья, места жительства, уровня личного дохода имеют право на получение медицинских услуг, включенные в государственную (базовую) программу ОМС.

2. Государственный характер. Средства ОМС находятся в государственной собственности РФ. Государство в лице местных органов исполнительной власти выступает непосредственным страхователем неработающего населения. Оно осуществляет контроль за сбором, перераспределением и использованием средств обязательного медицинского страхования, обеспечивает финансовую устойчивость системы ОМС, гарантирует выполнение обязательств перед застрахованными.

3. Некоммерческий характер. Средства ОМС не могут стать доходом (прибылью) юридических и физических лиц, являющихся акционерами или учредителями страховых медицинских организаций, участвующих в операциях ОМС. Прибыль (доход), получаемая от операций ОМС, может направляться только на развитие системы ОМС и учреждений здравоохранения.

4. Общественная солидарность и социальная справедливость. Все члены общества имеют равные права на получение медицинской помощи за счет средств ОМС, однако фактически потребление медицинских услуг осуществляется лишь отдельными, нуждающимися в них лицами.

Страховые платежи по ОМС уплачиваются за всех граждан, но востребование финансовых ресурсов осуществляется лишь по обращению за медицинской помощью (принцип «здоровый платит за больного»). Номенклатура и объем предоставляемых услуг не зависит от абсолютного размера платежа по ОМС. Граждане с различным уровнем дохода и соответственно с различным объемом начислений на заработную плату имеют одинаковые права на получение медицинских услуг, входящих в программу обязательного медицинского страхования (принцип «богатый платит за бедного»).

Участниками ОМС являются:

1) страхователи (для неработающего населения - государство в лице местных органов исполнительной власти, для работающего населения - предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности и хозяйственно-правового статуса);

2) застрахованные - все граждане РФ, а также граждане иностранных государств, постоянно проживающие на территории России;

3) территориальные и федеральные фонды ОМС (специализированные некоммерческие финансово-кредитные учреждения, реализующие государственную политику в области ОМС);

4) страховые медицинские организации, имеющие лицензию на право деятельности по ОМС;

5) медицинские учреждения, имеющие лицензию на право оказания медицинской помощи, входящей в программы ОМС.

Источниками средств ОМС являются:

1) части единого социального налога по ставкам, установленным законодательством Российской Федерации;

2) части единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности в установленном законодательством размере;

3) иные поступления, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Финансовые средства территориальных фондов обязательного медицинского страхования (далее - территориальные фонды) образуются за счет:

1) части единого социального налога по ставкам, установленным законодательством Российской Федерации;

2) части единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности в установленном законодательством размере;

3) страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, уплачиваемых органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления с учетом территориальных программ обязательного медицинского страхования в пределах средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах на здравоохранение;

4) иных поступлений, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Уплата единого социального налога в частях, зачисляемых в фонд и территориальные фонды, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. №117-ФЗ «Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006) // Собрание законодательства РФ, 07.08.2000, №32, ст. 3340.».

Порядок уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в территориальные фонды предусмотрен Положением о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательного страхования, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. №4543-1 «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год», другими нормативными правовыми актами, нормативно-методическими документами, утверждаемыми в установленном порядке.

Платежи за работающее и неработающее население перечисляются в специализированные финансово-кредитные учреждения - Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Эти учреждения созданы на основе Постановления Верховного Совета РФ №4543-1 Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.1993 №4543-1 «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год» (в ред. Федерального закона от 05.08.2000 №118-ФЗ) // Российская газета, №81, 28.04.1993., в рамках которого было утверждено Положение о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и Положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

Фонды обязательного медицинского страхования - это самостоятельные государственные некоммерческие финансово-кредитные учреждения, осуществляющие выполнение Закона о медицинском страховании и реализующие государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан.

ФФОМС обеспечивает реализацию Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», права граждан в системе обязательного медицинского страхования, достижение социальной справедливости и равенства граждан в системе ОМС, участвует в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области ОМС и комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы ОМС и созданию условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. №857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования Постановление Правительства Российской Федерации от 29.07.1998 №857 «Об утверждении Устава Федерального фонда Обязательного медицинского страхования (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.12.2006 №861) // Собрание законодательства РФ, 10.08.1998, №32, ст. 3902.»).

Основными задачами Федерального фонда являются:

1) финансовое обеспечение установленных законодательством Российской Федерации прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования в целях, предусмотренных Законом о медицинском страховании;

2) обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

3) аккумулирование финансовых средств Федерального фонда для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования.

Основными функциями ФФОМС являются:

1) осуществление выравнивания финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

2) разработка и в установленном порядке внесение предложения о размере взносов на обязательное медицинское страхование;

3) осуществление в соответствии с установленным порядком аккумулирования финансовых средств Федерального фонда;

4) выделение в установленном порядке средств территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе на безвозвратной и возвратной основе, для выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования;

5) осуществление совместно с территориальными фондами обязательного медицинского страхования и органами Федеральной налоговой службы контроля за своевременным и полным перечислением страховых взносов (отчислений) в фонды обязательного медицинского страхования;

6) осуществление совместно с территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования, в том числе путем проведения соответствующих ревизий и целевых проверок;

7) осуществление в пределах своей компетенции организационно-методической деятельности по обеспечению функционирования системы обязательного медицинского страхования;

8) внесение в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования;

9) участие в разработке базовой программы обязательного медицинского страхования граждан;

10) осуществление сбора и анализа информации в том числе о финансовых средствах системы обязательного медицинского страхования и представление соответствующих материалов в Правительство РФ;

11) организация в порядке, установленном Правительством РФ, подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования;

12) изучение и обобщение практики применения нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования;

13) обеспечивание в порядке, установленном Правительством РФ, организации научно-исследовательских работ в области обязательного медицинского страхования;

14) участие в порядке, установленном Правительством РФ, в международном сотрудничестве по вопросам обязательного медицинского страхования;

15) ежегодно в установленном порядке представление в Правительство РФ проектов федеральных законов об утверждении бюджета Федерального фонда на соответствующий год и о его исполнении.

Финансовые средства фондов ОМС находятся в государственной собственности РФ, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Порядок расходования средств при проведении ОМС, принципы финансового взаимодействия органов исполнительной власти, Федерального и территориальных фондов ОМС, других субъектов медицинского страхования определены Постановлением Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год» и «Временным порядком финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан Временный порядок финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. №27, 02.07.2001.» (утв. Федеральным фондом ОМС 5 апреля 2001 г. №1518/21-1). В соответствии с ними из поступивших на основные счета территориального фонда средств части единого социального налога, части единого налога на вмененный доход, подлежащих зачислению в территориальный фонд, страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, а также иных поступлений, предусмотренных законодательством Российской Федерации, территориальный фонд осуществляет:

1) финансирование страховых медицинских организаций по дифференцированным среднедушевым нормативам для оплаты медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС;

2) оплату медицинских услуг, оказываемых гражданам, застрахованным территориальным фондом (в случае осуществления обязательного медицинского страхования территориальным фондом);

3) финансирование мероприятий по здравоохранению в рамках региональных целевых программ, утвержденных в установленном порядке, для медицинских учреждений, функционирующих в системе ОМС;

4) формирование нормированного страхового запаса, предназначенного для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования на территории субъекта РФ;

5) формирование средств, предназначенных на обеспечение им управленческих функций по нормативу, устанавливаемому исполнительным директором по согласованию с правлением территориального фонда в процентах к размеру всех поступивших средств без учета остатка финансовых средств на начало года.

Документом, удостоверяющим право застрахованного на получение медицинских услуг, включенных в территориальную программу обязательного медицинского страхования, является страховой полис единой формы для всей территории региона. При необходимости по согласованию с медицинским учреждением страховщик вправе использовать иные формы направительных документов для оказания медицинской помощи.

Оплата медицинской помощи производится на основе «Договора на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по ОМС», заключаемого медицинским учреждением и страховщиком, и может осуществляться в двух вариантах:

1) непосредственная оплата территориальным фондом ОМС медицинских услуг, оказанных медицинскими учреждениями (в данном случае фонд или его филиал выступает в качестве страховщика - выполняет функции медицинской страховой организации);

2) ТФОМС передает средства обязательного медицинского страхования на основе сведений о заключенных договорах страхования и в соответствии с дифференцированным среднедушевым нормативом финансирования ОМС страховым медицинским организациям, которые осуществляют расчеты с медицинскими учреждениями.

Взаимодействие фонда обязательного медицинского страхования и медицинской страховой организации, а также их взаимная ответственность регламентируются договором о финансировании обязательного медицинского страхования и положением о проведении обязательного медицинского страхования филиалами территориального фонда обязательного медицинского страхования.

Состав тарифа на медицинские и иные услуги, предоставляемые по территориальной программе ОМС, определяются в соответствии с действующими нормативными документами решением согласительной комиссии, в которую на паритетных началах входят заинтересованные стороны, а именно: представители территориального фонда ОМС и его филиалов, органов государственного управления, страховых медицинских организаций, профессиональных медицинских ассоциаций (при отсутствии последних интересы медицинских учреждений могут представлять профсоюзы медицинских работников). При этом заключается Территориальное тарифное соглашение (Генеральное соглашение о ценах и тарифах).

Оплата оказанной медицинской помощи осуществляется страховщиком на основании счетов, предъявляемых медицинскими учреждениями. Порядок оплаты медицинской помощи регламентируется положением о порядке оплаты медицинских услуг в системе ОМС, в котором определяются виды и способы оплаты медицинских услуг на территории.

Медицинские учреждения любой формы собственности, имеющие лицензию на право оказания определенных видов медицинской помощи, используют поступившие средства в соответствии с заключенными договорами на оплату медицинской помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию, на оплату медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС по тарифам, принятым в рамках тарифного соглашения по обязательному медицинскому страхованию на территории субъекта РФ.

Средства, поступившие от территориального фонда на отдельные мероприятия по здравоохранению, используются медицинскими учреждениями, функционирующими в системе ОМС, в рамках утвержденных целевых программ по здравоохранению.

При возникновении страхового случая с застрахованным по обязательному медицинскому страхованию за пределами территории страхования медицинские услуги, оказанные в объеме базовой программы обязательного медицинского страхования, оплачиваются территориальными фондами ОМС по месту оказания медицинской помощи.

Благодаря включению обязательного (социального) медицинского страхования в различные организационно-экономические модели здравоохранения достигается высокая степень социальной защиты населения в части обеспечения гарантированного объема бесплатной медицинской помощи (программа обязательного медицинского страхования). Формируется эффективная система финансирования медицинских учреждений и оплаты труда врачей Колоколов Г.Р. Комментарий законодательства о медицинском обслуживании населения. М., 2005..

1.2 Законодательное регулирование формирования ФОМС

В последнее время при формировании бюджетов государственных внебюджетных фондов (далее - ГВФ) все более отчетливо стали проявляться проблемы правового регулирования, вызванные, прежде всего, несовершенством действующего бюджетного законодательства, а также разнородностью тех общественных отношений, которые складываются при исполнении бюджетов ГВФ.

Существующие ГВФ образованы как самостоятельные организации, управляющие государственными финансовыми средствами, главными задачами которых, в частности, являются: 1) финансовое обеспечение государственных гарантий и прав граждан на получение пенсий, пособий, бесплатной медицинской помощи; 2) управление финансовыми средствами и поддержание стабильности финансовой системы государственного социального страхования; 3) финансирование государственных целевых программ в социальной сфере и др.

Для достижения поставленных задач фонды наделены целым рядом властных полномочий, позволяющих им осуществлять управление финансовыми средствами обязательного социального страхования, к которым относятся полномочия по контролю за соблюдением законодательно установленного порядка уплаты обязательных страховых взносов; распределение и перечисление аккумулированных финансовых ресурсов получателям в соответствии с целевым назначением; накопление финансовых резервов для обеспечения финансовой устойчивости; осуществление инвестирования и других финансовых операций; осуществление контроля за целевым использованием получателями финансовых средств ГВФ и др.

Заметим, что ГВФ самостоятельно осуществляют сбор и контроль за уплатой только тех обязательных платежей, которые не относятся к налоговым платежам, например, обязательные страховые взносы на медицинское страхование неработающего населения, обязательные страховые взносы на страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В то же время контроль за уплатой единого социального налога и взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляют налоговые органы.

Бюджеты ГВФ, несмотря на то, что они образуются вне бюджетов всех уровней, входят в качестве составной части в бюджетную систему Российской Федерации (ст. 10 БК РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №265-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, №31, ст. 3823.), поскольку денежные средства ГВФ предназначены для финансового обеспечения задач и функций государства в сфере социального обеспечения. При этом необходимо отметить, что бюджеты ГВФ включаются в бюджетную систему РФ только на ее федеральном и региональном уровнях. Что же касается третьего (местного) уровня бюджетной системы РФ, то необходимо учитывать, что, во-первых, невозможно создание именно государственных внебюджетных фондов на местном уровне, поскольку система местного самоуправления согласно Конституции РФ отделена от системы государственной власти; во-вторых, создание муниципальных внебюджетных фондов, предназначенных для социальных нужд, а также полномочия по принятию их бюджетов в настоящее время в Бюджетном кодексе не установлены. Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 02.03.2007 №24-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822.» не предусматривает в составе экономической основы местного самоуправления средства муниципальных внебюджетных фондов. Поэтому, даже если муниципальное образование создает муниципальное учреждение, в названии которого содержатся термин «внебюджетный фонд», это отнюдь не означает, что речь идет именно о создании внебюджетного публичного фонда с учетом особых требований, предъявляемых бюджетным законодательством к формированию доходов и статусу внебюджетного фонда.

Процессы управления финансовыми средствами ГВФ во многом определяются правовым режимом их средств, основной составляющей которого является положение о том, что финансовые средства как федеральных, так и региональных ГВФ находятся в собственности Российской Федерации, т.е. у государственных внебюджетных фондов эти средства находятся на праве оперативного управления. Более того, Федеральным законом от 20.08.2004 №120-ФЗ Федеральный закон Российской Федерации от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (в ред. Федерального закона от 19.12.2006 №237-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 23.08.2004, №34, ст. 3535. внесены такие изменения в Бюджетный кодекс РФ, которые предусматривают возможность только в случаях, установленных федеральными законами, исполнять расходные обязательства Российской Федерации или субъектов РФ за счет средств государственных внебюджетных фондов.

Важной проблемой особого правового режима финансовых средств ГВФ является вопрос о возможности изъятия этих средств у фондов. В Положениях о фондах, в ст. 143 БК РФ и иных нормативных актах, регулирующих деятельность ГВФ, устанавливается запрет на изъятие финансовых средств ГВФ без указания конкретных лиц, которым адресован этот запрет. Тем не менее на практике изъятие средств ГВФ происходит путем установления соответствующих норм в федеральных законах. Однако если такое изъятие средств ГВФ осуществляется, то обычно оно носит временный характер и связано с необходимостью ликвидации финансового дисбаланса в той или иной сфере. В дальнейшем законодатель, как правило, устанавливает порядок возврата временно изъятых денежных средств в бюджеты ГВФ. То есть, по существу, все изъятия средств ГВФ являются не чем иным, как временным заимствованием этих средств для достижения определенных целей, как связанных, так и не связанных с финансированием социальной сферы. Подобным финансовым операциям со средствами ГВФ способствует тот факт, что все ГВФ имеют статус финансово-кредитных учреждений, что позволяет государству перераспределять собираемые финансовые средства из одного фонда в другой на возвратной или безвозвратной основе.

Целевой характер средств ГВФ и их обособление от бюджетных средств накладывают значительные ограничения на их использование в гражданском обороте в качестве предмета того или иного договора. В связи с этим серьезной проблемой правового регулирования остается отсутствие законодательно установленного состава нецелевого использования средств ГВФ, несмотря на то что необходимость такого установления отмечена в целом ряде законодательных актов.

Действующим законодательством (за исключением Уголовного кодекса РФ) устанавливаются меры ответственности только за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289 БК РФ и ст. 15.14 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.02.2007 №19-ФЗ) // Российская газета, №256, 31.12.2001.), которые практически невозможно применить в случае нецелевого использования средств ГВФ ввиду их особой целевой направленности и отсутствия казначейского исполнения бюджетов ГВФ. Поэтому в некоторых случаях ответственность за нецелевое использование средств ГВФ устанавливается сторонами в гражданско-правовых договорах, например в договоре финансирования между ТФОМС и страховой медицинской организацией. Помимо этого, вопрос об ответственности самого государственного внебюджетного фонда как юридического лица за нецелевое использование средств своего бюджета вообще не может быть поставлен в условиях действующего бюджетного законодательства, поскольку изъятие нецелевым образом использованных средств у фонда в федеральный или региональный бюджет само по себе будет являться нецелевым использованием, так как нарушает принцип обособления средств ГВФ от бюджетных и особое предназначение этих средств для осуществления социальных страховых выплат.

Еще одной проблемой является и то, что действующее банковское законодательство «не защищает» средства ГВФ, поступающие на банковские счета получателей-организаций (таких, например, как медицинские учреждения), от обращения на взыскание на эти денежные средства по иным обязательствам получателей со стороны третьих лиц (например, по выплате заработной платы или по решению налоговых органов о списании недоимок). В результате денежные средства ГВФ, перечисленные получателям для конкретных целей, списываются со счетов получателей по исполнительным документам, предъявленным в банк, в пользу лиц, не имеющих никакого отношения к системе обязательного социального страхования. Так, например, денежные средства, перечисленные из ТФОМС на счет страховой медицинской организации, списывались по инкассовому распоряжению налогового органа или на основании судебного акта о взыскании задолженности по арендной плате. Помимо этого, банкротство кредитных организаций также приводило к значительным потерям средств ГВФ.

Таким образом, в настоящее время существует целый ряд проблем правового регулирования управления финансовыми средствами ГВФ, требующих скорейшего законодательного разрешения, к наиболее значительным из которых относятся:

1) приведение в соответствие с законодательством «учредительных» документов ГВФ;

2) детальное законодательное установление порядка исполнения бюджета каждого из ГВФ, соответствующего назначению средств фонда;

3) урегулирование в Бюджетном кодексе форм расходов бюджетов ГВФ, а также общих вопросов исполнения бюджетов ГВФ в условиях дефицита или профицита бюджета ГВФ;

4) законодательное определение категории «нецелевое использование средств ГВФ»;

5) урегулирование вопросов временного заимствования, изъятия или перераспределения средств ГВФ в рамках межбюджетных отношений между бюджетами различных фондов, а также между федеральными (региональными) бюджетами и бюджетами ГВФ;

6) введение в банковское и налоговое законодательство норм о защите от списания на цели, не предназначенные для финансирования социальных выплат или оплаты медицинской помощи, средств ГВФ, перечисленных на счета получателей этих средств Ногина О.А. Проблемы правового регулирования управления финансовыми средствами государственных внебюджетных фондов // Финансовое право, 2005, №1..

Федеральным законом «О бюджете федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год Федеральный закон Российской Федерации «О бюджете Федерального Фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год» от 29.12.2006 №243-ФЗ // Российская газета. №297, 31.12.2006.» установлено, что доходы бюджета Фонда на 2007 год формируются за счет следующих источников:

1) налогов, подлежащих зачислению в бюджет Фонда в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) сумм недоимки, пеней и иных финансовых санкций по взносам в Фонд, подлежащих зачислению в бюджет Фонда в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) средств федерального бюджета, передаваемых в бюджет Фонда в соответствии с законодательством Российской Федерации, в размере, установленном Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год Федеральный закон Российской Федерации от 19.12.2006 №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» // Собрание законодателства РФ, 25.12.2006, №52, ст. 5504.», на:

а) обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей);

б) реализацию мероприятий в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

в) проведение пилотного проекта в субъектах Российской Федерации, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения;

г) дополнительную диспансеризацию работающих граждан;

д) диспансеризацию находящихся в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

е) финансовое обеспечение государственного задания на оказание дополнительной медицинской помощи;

ж) оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан по обеспечению лекарственными средствами;

4) прочих доходов, подлежащих зачислению в бюджет Фонда в соответствии с законодательством Российской Федерации.

1.3 Законодательное регулирование использования ФОМС

В ст. 147 Бюджетного кодекса РФ установлено рамочное положение, согласно которому расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, ее субъектов, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами и законами субъектов РФ.

Более детально цели и порядок расходования средств государственных внебюджетных фондов прописаны в ст. 19 Федерального закона от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования Федеральный закон Российской Федерации от 16.07.1999 №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (в ред. Федерального закона от 05.03.2004 №10-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 19.07.1999, №29, ст. 3686.».

Средства государственных внебюджетных фондов имеют целевое назначение и могут направляться на:

ѕ выплату в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ пенсий и социальных пособий, а также финансирование здравоохранения;

ѕ доставку пенсий и социальных пособий;

ѕ финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности государственных внебюджетных фондов (включая содержание его центральных и территориальных органов);

ѕ иные цели, предусмотренные законодательством РФ об обязательном социальном страховании.

Расходы, не предусмотренные бюджетами государственных внебюджетных фондов на соответствующий год, осуществляются только после внесения изменений в указанные бюджеты в установленном федеральным законом порядке.

Порядок использования временных свободных средств государственных внебюджетных фондов определяется федеральным законом.

Нецелевое расходование денежных средств государственных внебюджетных фондов не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное нарушение, в соответствии с законодательством РФ.

Статья 148 БК РФ устанавливает казначейское исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов, при котором регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство РФ.

Статья 149 БК РФ предполагает, что заключительная стадия бюджетного процесса включает в себя три этапа:

ѕ составление органом управления государственного внебюджетного фонда отчета об исполнении его бюджета;

ѕ представление Правительством РФ такого отчета на рассмотрение Федерального Собрания РФ;

ѕ рассмотрение и утверждение такого отчета Федеральным Собранием РФ.

Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда рассматривается и утверждается Федеральным Собранием в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления данного фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта РФ на рассмотрение и утверждение законодательному органу субъекта Российской Федерации в форме закона субъекта РФ Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н.Козырина. М., 2002..

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2007 №102 Постановление Правительства Российской Федерации от 19.02.2007 №102 «О порядке направления в 2007 году Федеральным фондом обязательного медицинског страхования в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхова7ния средств на выполнение территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования» // Российская газета, №37, 21.02.2007 №9, ст. 1091. Фонд направляет в бюджеты территориальных фондов:

а) субсидии на выполнение территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования (далее - субсидии);

б) средства федерального бюджета на оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по обеспечению лекарственными средствами в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования (далее - средства федерального бюджета на лекарственное обеспечение).

Субсидии направляются в бюджеты территориальных фондов ежемесячно

Средства федерального бюджета на лекарственное обеспечение направляются Фондом в бюджеты территориальных фондов ежемесячно при .их поступлении из федерального бюджета в размере одной двенадцатой годового объема средств, предусмотренных на указанные цели в приложении 4 к Федеральному закону «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год».

В случае недостаточности средств федерального бюджета на лекарственное обеспечение Фонд по итогам расходования средств за отчетный квартал вправе направить на указанные цели субсидии, а также другие средства в соответствии со статьей 13 Федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год».

Для решения вопроса о направлении субсидии на оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по обеспечению лекарственными средствами в Фонд представляется заявка по утвержденной форме.

К заявке прилагается отчет территориального фонда об использовании средств федерального бюджета на лекарственное обеспечение за отчетный период, предоставляемый по форме и в порядке, которые устанавливаются Фондом.

Территориальный фонд ведет раздельный учет средств, представляемых в качестве субсидии, и средств федерального бюджета на лекарственное обеспечение и ежеквартально, не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным, представляет в Фонд отчет по форме, устанавливаемой Фондом по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации.

Решение о направлении субсидии на оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по обеспечению лекарственными средствами принимается Фондом на основании предусмотренной пунктом 6 настоящих Правил заявки не позднее 10 рабочих дней с даты ее поступления.

Направление субсидии в бюджет территориального фонда осуществляется Фондом в течение 5 рабочих дней с даты принятия соответствующего решения.

В случае необоснованного превышения потребности в средствах федерального бюджета на лекарственное обеспечение Фонд вправе принять решение об отказе в направлении субсидии в бюджет территориального фонда и проинформировать об этом территориальный фонд в течение 5 рабочих дней с даты принятия соответствующего решения.

Фонд перечисляет в бюджеты территориальных фондов платежными поручениями средства, предусмотренные пунктами 3 и 4 настоящих Правил, на отдельные счета территориальных фондов, открытые в установленном порядке в учреждениях Центрального банка Российской Федерации на балансовом счете по учету средств территориальных фондов.

Контроль за целевым использованием средств на выполнение территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Современное состояние формирования и использования ФОМС

2.1 Анализ деятельности ФОМС

Деятельность правления ФОМС в 2004 году осуществлялась в соответствии с Положением о правлении Федерального фонда обязательного медицинского страхования и была направлена на выполнение задач и функций, отнесенных к компетенции правления Уставом ФОМС по координации и совершенствованию работы Федерального фонда обязательного медицинского страхования в целях обеспечения проведения государственной политики по развитию системы обязательного медицинского страхования и решению следующих приоритетных задач:

ѕ совершенствование правового регулирования деятельности системы обязательного медицинского страхования и участие в подготовке нормативной базы;

ѕ финансовое обеспечение конституционных прав граждан Российской Федерации на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования в условиях единого социального налога;

ѕ обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи в рамках базовой программы ОМС на территории Российской Федерации;

ѕ аккумулирование финансовых средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования;

ѕ усиление контроля за использованием средств ОМС.

В соответствии с планом работы правления ФОМС на 2004 год проведено три заседания правления, на которых рассмотрены около 30 вопросов по обеспечению реализации Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и Федерального Закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи » с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным Законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных Законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -- Федеральный Закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ).

Принимая во внимание, что действующая система обязательного медицинского страхования в переходный период оправдала себя как форма социальной защиты граждан Российской Федерации в охране их здоровья, правление ФОМС уделяло особое внимание сохранению достигнутой финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования.

В декабре 2004 года был рассмотрен вопрос «Об исполнении бюджета Федерального фонда ОМС за 9 месяцев 2004 года и направлении средств, прогнозируемых доходов, поступивших сверх сумм, установленных Федеральным Законом «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2004 год». В ходе обсуждения вопроса было отмечено, что ожидаемые фактические доходы ФОМС за 9 месяцев и в целом за год превысят суммы доходов, предусмотренные бюджетом ФОМС на 2004 год, в связи с чем правлением ФОМС было принято решение о направлении ожидаемых фактических доходов на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов ОМС в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования. Предполагаемое превышение средств Правлением ФОМС было рекомендовано территориальным фондам ОМС направить на увеличение остатков средств на начало 2005 года для обеспечения финансирования территориальных программ ОМС в I квартале 2005 года.

Во исполнение Федерального Закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2005 год» правлением ФОМС рассмотрено и утверждено «Положение о порядке направления территориальным фондам обязательного медицинского страхования субсидий на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей), перечисляемых из федерального бюджета» и «Положение о порядке направления субсидий на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей) из средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования». Правлением ФОМС также был рассмотрен проект Положения о порядке направления средств нормированного страхового запаса Федерального фонда обязательного медицинского страхования на выравнивание финансовой деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования по финансированию территориальных программ обязательного медицинского страхования и принято решение о его доработке с учетом замечаний и предложений председателя и членов правления ФОМС. На каждом заседании правления ФОМС рассматривалась информация о субвенциях, выделенных ФОМС территориальным фондам ОМС за истекший период и период между заседаниями правления ФОМС.

В целях осуществления контроля за деятельностью Федерального фонда обязательного медицинского страхования правлением ФОМС ежегодно назначается аудиторская проверка с представлением результатов, комплекса мер по устранению выявленных недостатков и обеспечением контроля за их устранением.

Ревизионной комиссией ФОМС осуществляется контроль за исполнением решений правления по вопросам финансово-кредитной деятельности ФОМС и использованием средств на содержание ФОМС.

Правлением ФОМС рассмотрен и утвержден отчет о деятельности Федерального фонда ОМС за 2003 год, план основных направлений деятельности Федерального фонда ОМС на 2004 год, рассмотрена и принята к сведению информация о принятии Федерального Закона «О бюджете Федерального фонда ОМС на 2005 год», утверждена поквартальная и годовая смета на содержание Федерального фонда ОМС на 2004 год и другие вопросы.

Правлением ФОМС рассмотрены организационные вопросы деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования и правления ФОМС. В связи с изменениями в деятельности ФОМС рассматривался вопрос по согласованию изменений в структуре и штатном расписании ФОМС, утверждены планы работы правления и ревизионной комиссии Федерального фонда ОМС на 2004 год и другие.

В целях выполнения основных задач, возложенных на Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Уставом, нормативно-правовая работа ФОМС проводилась по следующим направлениям:

ѕ осуществление подготовки нормативных правовых актов, разработанных ФОМС, к государственной регистрации, проводимой Минюстом России;

ѕ изучение и обобщение арбитражной практики по делам с участием Федерального и территориальных фондов ОМС;

Федеральным фондом обязательного медицинского страхования были разработаны проекты Федеральных Законов «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2005 год» (Федеральный Закон Российской Федерации принят 20.12.2004 № 165-ФЗ) и «Об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2003 год» (Федеральный Закон Российской Федерации принят 20.12.2004 № 164-ФЗ); «О внесении изменения в Федеральный Закон «О Федеральном бюджете на 2004 год».

ФОМС проведена большая работа по рассмотрению и подготовке материалов по проектам законов, подзаконных актов и нормативно-методических документов, поступающих в Федеральный фонд ОМС: