По мнению Г.Б. Поляка, в последнее десятилетие наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется [15, с.70].

Финансовой базов деятельности территориальных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и использовать свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

«Территориальные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства» [20, с.50]. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Кроме этого, из данных бюджетов в определенной степени финансируется и развитие отраслей производственной сферы.

Региональными бюджетами являются бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований - республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований и городов Москвы и Санкт-Петербурга. В Бюджетном кодексе Российской Федерации бюджеты республик, краев, областей и автономных образований именуются бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией, межбюджетные отношения в Российской Федерации развиваются как система взаимоотношений двух партнеров - федерального центра и субъектов. Как отмечает О.В. Богачева: «В условиях такой модели бюджетного федерализма, в которой роль местного самоуправления принижена и в значительной мере определяется субъектами федерации, особое значение приобретает решение задач по сбалансированию интересов федерального центра и субъектов федерации. Ключевыми факторами ее устойчивости являются «прозрачность» бюджетных взаимоотношений, учет специфики субъектов, сглаживание аномальных различий в их бюджетном положении» [12, с.58].

В работе [18, с.102] П.И. Вахриным приводится такое определение регионального бюджета: «Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - это форма образования и расходования средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций региона». В этом заключается его экономическое содержание.

Бюджетный фонд субъекта Федерации является государственной собственностью.

Региональный бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Региональные бюджеты - составная часть финансовой системы Российской Федерации. К региональным бюджетам относятся бюджеты 21 республики в составе Российской Федерации, 55 краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты 10 автономных округов.

В процессе перехода к рыночной экономике, когда механизм прямого контроля ослабевает, для обеспечения стабилизации и роста производства необходимо в большей степени опираться на инструменты бюджетной и денежной политики. Бюджет становится основным средством мобилизации государственных ресурсов и их распределения. На него в большей степени оказывают влияние происходящие в экономике изменения, правительственный контроль за которыми ослаблен и которые не поддаются точному прогнозированию [42, с.43].

Региональные бюджеты - центральное звено территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации.

На рисунке 1.1 приведена структура бюджета субъекта РФ.

Таким образом, бюджет субъекта Российской Федерации состоит из областного бюджета, бюджета городов областного подчинения и бюджетов районов области. Бюджеты городов областного подчинения, в свою очередь, состоят из городских бюджетов и бюджетов городских районов. В бюджеты районов области входят районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, а также бюджеты сел, поселков и других населенных пунктов.

Размещено на http://www.allbest.ru/

36

Рисунок 1.1 - Структура бюджета субъекта Российской Федерации [17, с.15]

Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружающих среды. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется.

С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.

Традиционно считается, что Российская Федерация имеет высокий уровень финансовой поддержки субъектов Федерации, но международная статистика показывает, что это не так. Объем средств финансовой помощи в России по отношению к валовому внутреннему продукту - около 2,5% - является весьма скромным показателем по международным меркам, особенно если принять во внимание масштаб имеющихся межрегиональных различий [36, с.8].

Предполагается, что объемы финансовой помощи субъектам Российской Федерации в ближайшие годы будут возрастать, и прежде всего, из-за сохранения большого количества нефинансируемых федеральных мандатов, т.е. различного рода финансовых обязательств, возложенных федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты. Именно повышенная доля консолидированных региональных бюджетов в расходах всей бюджетной системы страны по отношению к аналогичной доле в доходах (см. таблицу 1.1) является причиной высокой значимости межбюджетного регулирования в стране и вообще большого внимания, уделяемого федеральным правительством расходам региональных и местных бюджетов.

Б.И. Герасимов выделяет следующие основные функции, которые выполняет бюджет любого уровня, в том числе региональный [20, с.31]:

1) перераспределение дохода;

2) регулирование и стимулирование экономики;

3) финансовое обеспечение социальной политики;

4) контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.

Таблица 1.1 - Основные межбюджетные пропорции в Российской Федерации [36, с.9]

* - прогноз

Таким образом, важное значение имеют региональные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

В работе [18, с.103-104] автором подчеркивается исключительная роль региональных бюджетов субъектов Российской Федерации в экономическом и социальном развитии территорий и дается объяснение этому утверждению.

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах регионов Российской Федерации позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Создание финансовой базы функционирования региональных органов власти - главная роль региональных бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно-территориального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них назначения, создают финансовую базу для осуществления функций органов власти субъектов Федерации.

Во-вторых, формирование региональных бюджетов, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность регионам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие региона. Региональные бюджеты позволяют органам власти в регионах обеспечить планомерное развитие образовательных учреждений, медицинских учреждений, учреждений культуры и искусства, жилищного фонда и дорожного хозяйства.

В-третьих, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, содержанию исторических учреждений культуры и др.

В-четвертых, имея в распоряжении финансовые бюджетные средства, органы власти регионов могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы.

В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти регионов могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач, развитие в регионе приоритетных отраслей экономики, промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы.

В последнее время органы власти регионов стали делать бюджетные средства на инвестиции (реальные и финансовые). А.О. Баранов отмечает, что такие инвестиции будут формировать государственную собственность в республике, крае, области. «Это делается для укрепления позиций государства как хозяйствующего субъекта» [10, с.60].

В шестых, региональные бюджеты через финансовые ресурсы оказывают воздействие на оптимальные пропорции финансирования капитальных и текущих затрат и стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, а также создание новых местных производств и промыслов, что позволяет создавать новые рабочие места и вносить вклад в решение проблемы снижения безработицы в регионе.

Однако, характеризуя роль и назначение региональных бюджетов, как замечает М. Глазырин, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике страны, инфляция и расстроенность финансовой системы не позволяют региональным бюджетам выполнять в полной мере свое предназначение. К таким негативным факторам можно отнести бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами) [21, с.54].

Роль региональных бюджетов в социально-экономическом развитии региона может еще больше возрастать при определенных условиях. Такими условиями являются, прежде всего, наделение соответствующими полномочиями органов власти субъектов Российской Федерации по формированию и исполнению бюджетов.

В каждом регионе действуют созданные в соответствии с законами органы власти, наделенные полномочиями по регулированию экономики и социальной жизни в регионах. Жители каждого региона страны получают новые возможности заботиться о себе. Улучшение жизни зависит теперь не только и не столько от центральной власти, от самих людей, но и от власти на местах, от ее решений, от способности реализовать свои решения на деле [24, с.4]. Переход к рыночной экономике способствует децентрализации. Полномочия региональных органов власти расширяются, роль региональных бюджетов усиливается.

В основе региональных бюджетных систем - региональные налоги, сборы, льготы, дотации, расходные обязанности, региональные финансовые и бюджетные отношения с государственным бюджетом и с местными бюджетами.

Регионы ежегодно составляют свой бюджет. Это детальный финансовый план, разрабатываемый на определенный период времени. Он включает в себя оценки будущих доходов и расходов.

С помощью бюджета регион контролирует расходование своих средств и собирает информацию для определения приоритетов при формировании различных фондов [26, с.9].

Бюджет используется для оценки уровня и качества социальных услуг, предоставляемых регионом своим жителям. Его величина позволяет судить об уровне развития региона, эффективности региональной экономики, умелости и ответственности местной власти.

Располагая информацией о выполнении бюджетных заданий, региональные власти могут видеть, есть ли источники для развития в самом регионе, каковы ресурсы для проведения инвестиционных и других программ, каковы перспективы развития промышленных и сельскохозяйственных предприятий, расширения сферы услуг, создания новых рабочих мест, увеличения занятости [38, с.7].

Таким образом, назначением бюджетов субъектов РФ является: во-первых, создание финансовой базы функционирования региональных органов государственной власти; во-вторых, социально-экономическое развитие региона; в-третьих, выравнивание уровней экономического и социального развития территорий; в-четвертых, направление финансовых ресурсов на решение стратегических задач; в-пятых, установление оптимальных пропорций финансирования капитальных и текущих затрат.

1.2 Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относятся:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов региональных бюджетов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации;

- составление и рассмотрение проектов региональных бюджетов и консолидированных бюджетов субъектов Федерации, их утверждение и исполнение, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении региональных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

- распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Федерации между региональным бюджетом и местными бюджетами;

- определение порядка направления в региональный бюджет доходов от использования собственности субъекта Федерации, доходов от налогов, сборов и иных доходов регионального бюджета;

- разграничение полномочий по осуществлению расходов между региональным и местными бюджетами в соответствии с федеральным законодательством;

- установление совместно с федеральными органами власти порядка и условий предоставления финансовой помощи региональным бюджетам;

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из регионального бюджета местным бюджетам;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из регионального бюджета местным бюджетам;

- установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

- определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Федерации;

- осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Федерации и управление государственным долгом субъекта Федерации.

Представительные органы субъектов Российской Федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и вводить налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации [16, с.48-49].

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в переделах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете.

Вместе с тем органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом РФ.

Федеративное устройство государства обуславливает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, но также не означает их полной автономии от федерального центра. Бюджетные права субъектов Федерации и РФ как единого государства тесно взаимосвязаны, так как правовое положение субъектов оказывает непосредственное влияние на бюджетное устройство страны в целом. Во многих сферах бюджетной деятельности Российской Федерации государство оказывает существенное влияние на региональный уровень.

Существующая система организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации весьма сложна. Это обусловлено тем, что кардинальные изменения основ организации государственных и муниципальных финансов произошли буквально в течение несколько лет. Следствием этого стало одновременное применение форм организации бюджетного процесса, характерных для бывшего СССР, для западных стран и невиданных ранее гибридов [50, с.31].

По мнению С.Н. Чернова, «развитие бюджетного федерализма в России до сих пор осложняется неопределенностью как общего юридического статуса РФ, так и каждого типа региона» [51]. Действительно, определение бюджетно-правового статуса субъектов РФ является одной из актуальнейших проблем современной юридической науки, так как от решения данного вопроса зависят механизмы перераспределения финансовых ресурсов и стабильность федеративного государства.

Данный процесс происходит на обширной нормативно-правовой основе, однако принятие большого количества регулирующих документов не решило проблему повышения бюджетной самостоятельности регионов. Необходимо отметить, что сложившаяся в нашей стране система межбюджетных отношений, несмотря на предпринятые в 90-е годы ХХ века попытки реформ, не отвечает основным принципам бюджетного федерализма. В стране сохраняется очень высокая централизация налогово-бюджетных полномочий.

Большинство законодательных актов страдают целым рядом недостатков, которые не позволяют бюджетной системы РФ функционировать так, как этого требует принципы федеративного государственного устройства. К этим недостаткам, прежде всего, относятся [37, с.119]:

- наличие не разграниченных предметов совместного ведения;

- неоправданная централизация нормативного правового регулирования на федеральном уровне;

- разграничение полномочий только в отношении осуществления расходов (а не ответственности за обеспечение их финансовыми средствами);

- подмена разграничений функций органов власти разграничением прав собственности на учреждения, которые эту функцию выполняют;

- использование термина «государственный» без конкретизации того, относится ли он к федеральным органам власти или к органам власти субъекта РФ;

- противоречия между положениями различных законодательных актов, устанавливающих расходные обязательства;

- установление законодательством такого объема расходных обязательств, которые в итоге превышают доходные источники всех органов власти.

А.В. Максимов отмечает, что распределение отраслевых расходных полномочий между центром и субъектами Федерации должно строиться в соответствии с одинаковой моделью на всей территории страны ради обеспечения ее единства [34, с.12].

Для развития федеративных отношений в бюджетном праве принципиальное значение имеет закрепленный ст. 5 Конституции РФ принцип равенства субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром. Относительно бюджетного федерализма этот принцип отражает два аспекта:

1) равенство бюджетной компетенции всех субъектов РФ между собой;

2) равенство взаимоотношений с федеральным бюджетом.

Фактически Российская Федерация асимметрична. Проблема асимметричности - это проблема совместимости или несовместимости юридического равенства субъектов РФ с их фактическим равенством [44, с.83].

Даже на основе анализа официальной статистики по субъектам Российской Федерации за 90-ые годы (ежегодно публикуются Государственным Комитетом по Статистике) можно сделать вывод, что уровень социально-экономического развития и жизненный уровень населения существенно отличаются от региона к региону. Эти различия становятся особенно очевидными при проведении сравнения со странами, входящими в Европейский Союз. При этом можно утверждать, что в течение 90-х годов, региональные различия стали более резкими [7, с.15].

Но, как отмечает А.И. Трейвиш, «нет ничего фатального в разнообразии и в асимметрии развития российских регионов. Они могут двигаться в различных направлениях (дивергентно или конвергентно) с разнообразными сочетаниями роста и падения, регресса или прогресса. Такие тенденции наблюдались в прошлом, видны в настоящем и будут так же действительны в будущем, прогноз которого нельзя связать с какой-то одной и простой тенденцией. Даже если рост (желанный, но постоянно откладываемый) будет сопряжен с нарастанием асимметрии, он должен усилить доводы в пользу проведения более активной региональной политики и дать ей дополнительные ресурсы» [46, с.50-51].

Бюджеты субъектов РФ перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Известно, что основная часть расходов региональных бюджетов регламентируется централизованно установленными нормами, а более 80% налоговых доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Ограниченные федеральным центром налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за качество территориальных бюджетов на федеральный центр.

Кроме того, В.И. Клисторин в своей работе [29, с.23] отмечет еще одни недостаток бюджетной системы РФ: «В большинстве субъектов Российской Федерации распределение доходных и расходных полномочий не зафиксировано в законодательном порядке (помимо того, что зафиксировано на федеральном уровне) и постепенно пересматривается. Фактически в последние годы на муниципальный уровень передавались дополнительные расходные полномочия без аналогичного увеличения доходной базы бюджетов городов и районов».

Как отмечает А.А. Волков в работе [19, с.8], «в современных условиях важнейшей целью является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разного уровня. Это требует изменения территориальных основ местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений, в частности, между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления».

Представление органам власти субъектов РФ и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - основная задача реформы межбюджетных отношений.

В развитие конституционного принципа разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов Бюджетный кодекс (ст.84-87) выделяет области исключительной расходной компетенции каждого из трех уровней бюджетной системы (федерального, регионального и местных бюджетов), а также расходы совместного ведения. При этом разграничение расходной компетенции, закрепленное в Бюджетном кодексе и сложившееся на практике, не совпадает с тем разграничением, которое установлено в Конституции.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом 17 июля 1998г., перечислены также направления расходов, которые должны финансироваться исключительно из бюджетов субъектов Федерации [45, с.11]:

- обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации;

- обслуживание и погашение государственного долга субъекта Федерации;

- проведение выборов и референдумов субъектов Федерации;

- обеспечение реализации региональных целевых программ;

- формирование государственной собственности субъектов Федерации;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации;

- содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации.

Основой для разграничения полномочий между федеральным центром и регионами являются положения Конституции РФ 1993 г. В статье 71 Конституции определено, что находится в ведении федеральных органов государственной власти [27, с.18].

Договорный характер взаимоотношений между органами власти разных уровней по перераспределению отдельных полномочий вытекает и из других положений Конституции. Так, согласно п.2 статьи 78 «Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Или п.3: «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий».

Как отмечает М.Е. Чичелов, «на современном этапе развития федеративных отношений остро стоят проблемы в сфере разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» [52, с.21].

Недостаток законодательно установленных полномочий органов государственной власти субъектов страны и органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов, а также общая «неразделенность» бюджетов разных уровней оборачиваются низкой ответственностью за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики, отсутствием стимулов и возможностей для реструктуризации бюджетных расходов, оптимизации налоговой нагрузки на экономику и обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов.

В 1999-2002 гг. на федеральном уровне были приняты меры по разрешению структурных проблем. Так, в 2000 г. принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», предусматривающий возможность приостановки (отмены) действия Законом о бюджете решений, не обеспеченных источниками финансирования [28].

В отношении «необеспеченных мандатов» территориальных бюджетов наиболее последовательной мерой стал перевод в денежную форму льгот по оплате жилья и коммунальных услуг военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов с полным их финансовым обеспечением, начиная с 1 июля 2001 г., за счет средств федерального бюджета.

В 2002 г. Правительство РФ внесло в Госдуму проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах жилищной политики в Российской Федерации». Закон принят Госдумой в первом чтении. Он предусматривает упорядочение системы льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ по регулированию льгот, финансируемых из территориальных бюджетов.

В 2001 г. в составе федерального бюджета создан Фонд компенсаций, за счет субвенций и субсидий которого обеспечивается финансирование территориальными бюджетами Федеральных законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а также ряда федеральных законов, устанавливающих льготы для лиц, пострадавших от радиации.

С 2002 г. в составе федерального бюджета создан Фонд софинансирования социальных расходов. Из него профинансировано 11% расходов территориальных бюджетов на повышение заработной платы, а также 25% расходов на выплату адресных жилищных пособий населению, что стало одним из факторов повышения уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг с 64% в декабре 2001 г. до 76% по итогам 11 месяцев 2002г.

С точки зрения разграничения доходных источников наиболее последовательной мерой, реализованной в 1999-2002 гг., стало закрепление Бюджетным кодексом РФ распределения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов страны доходов от налога на добычу полезных ископаемых.

Кроме того, была проведена централизация неравномерно размещенных доходов (НДС и акцизов на табачные изделия) с передачей в консолидированные бюджеты субъектов РФ более равномерно размещенных и немобильных доходных источников. Изменено распределение доходов от федерального налога на прибыль организаций (зачисление в федеральный бюджет по ставке 6%, зачисление в бюджеты субъектов РФ по ставке 16% с правом предоставления льгот в пределах ставки 4% и зачисление в местные бюджеты по ставке 2%).

Тем не менее, как отмечает П. Шинкаренко в своей работе [53], бюджетное устройство России остается крайне централизованным даже по меркам унитарных государств. Расходы региональных и особенно местных бюджетов перегружены федеральными мандатами (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), а основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных сверху расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных сверху же доходных источников.

В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности сбалансировать свои финансы. Это позволяет им переложить политическую и финансовую ответственность за состояние бюджетов и социальной сферы на федеральный центр, сохранив за собой практически неограниченные возможности по проведению «неформальной» бюджетной политики (исполнение бюджетов в режиме «выборочного» секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования, в том числе у подконтрольных финансовых структур и т.д.)

Таким образом, несмотря на проведение в 1999-2002 гг. реформ, система межбюджетных отношений Российской Федерации не отвечает основным принципам бюджетного федерализма. Реформирование бюджетной системы разрешило некоторые проблемы, однако недостатки законодательно установленных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ неизбежно оборачиваются недостатками ответственности за результаты управления общественными финансами, которые негативно сказываются на экономической и социальной жизни регионов и страны в целом. Поэтому система межбюджетных отношений в России требует совершенствования как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

1.3 Состав и структура доходов бюджетов субъектов РФ

«Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [18, с.105].

Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам [30, с.53].

Основными доходными источниками, которыми располагают органы местного самоуправления, являются [25, с.123]:

1. Налоги.

2. Неналоговые поступления.

3. Доходы от собственной хозяйственной деятельности.

4. Муниципальный кредит.

В доходы бюджетов субъектов Российской Федерации полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Иные налоговые доходы поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации налоги и сборы. Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ подразделяются на:

а) собственные налоговые доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации;

б) отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

К неналоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации относятся:

а) часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных платежей в бюджет, в размерах, установленных законами субъектов РФ;

б) доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ (аренда и т.п.);

в) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении субъекта РФ;

г) средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ;

д) доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней;

е) иные налоговые доходы (штрафы и т.п.).

Состав доходных источников бюджета субъектов РФ отличается от состава федерального бюджета тем, что имеет, во-первых, поступления из федерального бюджета в виде субвенций, дотаций взаимных расчетов, средств из федерального фонда финансовой поддержки регионов. Вместе с тем в отличие от федерального у бюджета субъекта РФ отсутствуют доходы в виде таможенных пошлин, нет поступлений иностранных кредитов, займов [43, с.12].

Первые две группы являются в той или иной степени средствами, которые государство собирает с населения и предприятий. С этой точки зрения их размеры ограничены налогоспособностью населения и предприятий.

Третья и четвертая группы напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб грамотно и рачительно ими распоряжаться.

Рациональное управление доходами бюджета региона должно взаимодействие своих основных функций последовательно связывать как с этапами управленческого процесса (подготовительный, фискальный, контрольно-аналитический), так и с достижением обоснованного (необходимого) размера суммарного дохода и структуры бюджета при сложившихся социально-экономических условиях и действующих факторах внешней и внутренней среды [32, с.6].

Все четыре источника доходов зависят также от состояния законодательства, поскольку именно в нем определяется правоспособность органов местного самоуправления.

Состояние городских финансов определяется следующими факторами [49, с.78]:

1) состоянием хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования;

2) ресурсами, расположенными на территории муниципального образования;

3) объемом прав и полномочий, предоставляемых органам местного самоуправления государством;

4) профессионализмом самих муниципальных служащих.

В бюджеты субъектов Федерации зачисляются доходы от региональных налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются федеральным налоговым законодательством, а пропорции их разграничения на постоянной основе и распределения в порядке бюджетного регулирования между региональным бюджетом и местными бюджетами определяются законом о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год и Федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”.

К налоговым доходам бюджетов субъектов Федерации также относятся отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в региональные бюджеты по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за исключением доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам.

Региональными являются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и законами субъектов Российской Федерации, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ, законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. По региональным налогам представительный орган власти субъекта Федерации самостоятельно устанавливает налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по нему. При установлении регионального налога законодательный орган субъекта Федерации может предусмотреть налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком [39, с.7]. В Российской Федерации в 1991-1998 гг. было 4 региональных (республиканских, областных) налога. Теперь к налогам республик в составе РФ, краев, областей, автономных округов (региональным налогам) в соответствии с Федеральным законом «Об основах налоговой системы Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 10 февраля 1999г. №32-ФЗ) относятся 6 налогов:

1) налог на имущество предприятий и организаций;

2) дорожный налог;

3) транспортный налог;

4) налог с продаж;

5) налог на игорный бизнес;

6) единый налог на вмененный доход для определения видов деятельности. Среди указанных налогов наибольшее значение для доходов бюджета имеют: налог на имущество предприятий и организаций; налог с продаж и единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. Состав доходов региональных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации за 2000 год характеризуют данные таблицы 1.2 [18, с.106], [40].

Таблица 1.2 - Структура доходов региональных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации за 2000 год (в % к итогу)

В доходах бюджетов субъектов Федерации наибольшую долю (от 56 до 93%) имеют налоговые доходы. Неналоговые доходы составляют от 2 до 10% в общей сумме доходов в зависимости от уровня экономического развития региона. Остальная доля доходов приходится на безвозмездные перечисления средств из бюджетов других уровней в форме дотаций, трансфертов и субвенций. В некоторых регионах они могут составлять значительную долю, например, в Хабаровском крае доля безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней в общей сумме доходов в 2000 году составила 37,21%.

Поступления от целевых бюджетных фондов составляют 4-12%.

Из таблицы видим, что величина налоговых доходов различается по регионам. Формирование и величину налогового потенциала региона определяют следующие внутренние факторы, которые в достаточной степени подвержены влиянию региональной законодательной и исполнительной власти [39, с.11]:

1. Региональный законодательный (через введение налогов и изменения ставок налогов).

2. Факторы формирования налоговой базы региона (ресурсно-сырьевые, производственные, трудовые, информационные, инвестиционные, инновационные и экологические).

Бюджетным кодексом Российской Федерации урегулированы вопросы относительно распределения доходов от налогообложения добытых полезных ископаемых. 60% от суммы налога, начисленной налогоплательщикам по добытым полезным ископаемым (за исключением добытых полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых), распределяется в доход регионального бюджета.

При добыче общераспространенных полезных ископаемых полная сумма налога подлежит уплате в доход бюджетов субъектов Российской Федерации.

Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным ископаемым в виде углеводородного сырья, распределяется следующим образом:

- 80% от суммы налога - в доход федерального бюджета;

- 20% от суммы налога - в доход регионального бюджета.

При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

К неналоговым доходам регионального бюджета относятся [35, с.11]:

- средства, получаемые от продажи регионального имущества;

- средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в собственности региона;

- средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

- средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в региональной собственности, под залог, в доверительное управление;

- плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;

- доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим субъектам Федерации;

- часть прибыли региональных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

- другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в региональной собственности;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Федерации.

В доходы региональных бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.