В структуре расходов на судебную власть в бюджетной классификации предусмотрены две статьи: федеральная судебная система и судебная система субъектов Российской Федерации. Из отчета об исполнении бюджета Хабаровского края по расходам (приложение А) следует, что в 2002-2004 годах расходы на судебную власть субъекта РФ не были предусмотрены (рисунок 2.8).

Рисунок 2.8 - Расходы краевого бюджета на судебную власть

Таким образом, все расходы судебной системы краевого бюджета Хабаровского края идут на обеспечение финансовыми ресурсами федеральной судебной системы. В 2002-2003 гг. их сумма возросла на 32,038 млн. руб. (92 процента), в 2003-2004 гг. - на 55,472 (83 процента).

Также в рассматриваемом бюджете отсутствуют такие разделы бюджетных расходов, как «Международная деятельность», «Национальная оборона», т.к. эти расходы ложатся на федеральный бюджет.

Раздел 0500 «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства»

Рассмотрим статью «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства». В 2004 году в бюджетной классификации в этой статье расходов произошли изменения. Такой вид расходов, как «государственная противопожарная служба» (прежний код 509) из этой статьи был исключен. Расходы на противопожарную службу теперь учитываются в составе статьи «Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий». Новый код «государственной противопожарной службы» 1304. Соответственно, изменилась структура расходов по статье «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства». На рисунке 2.9 структура представлена по годам.



Рисунок 2.9 - Структура расходов краевого бюджета на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства

Основную долю этого вида расходов составляют расходы на функционирование органов внутренних дел. В связи с исключением из этой статьи расходов на содержание противопожарной службы доля расходов на функционирование органов внутренних дел возросла с 82 до 99 процентов. Необходимо отметить, что, несмотря на эти изменения, общие расходы по данной статье возросли на 1011,59 млн. руб. за счет значительного увеличения в 2003-2004 гг. расходов на функционирование органов внутренних дел. Рост составил 163 процента.

По данному разделу в бюджете Хабаровского края не предусмотрены расходы на уголовно-исполнительную систему, органы государственной безопасности, органы прокуратуры и другие виды расходов, предусмотренные в федеральном бюджете.

Расходы бюджета по разделу «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» за три квартала 2004 года исполнены на 88,5 процентов от запланированного объема финансовых средств по данному разделу.

Раздел 0600 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу»

Следующей по бюджетной классификации идет статья «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу». Расходы по этой статье в бюджете Хабаровского края отсутствуют.

Раздел 0700 «Промышленность, энергетика и строительство»

Рассмотрим структуру статьи «Промышленность, энергетика и строительство». В бюджетной классификации в ней выделяется несколько видов расходов:

- топливно-энергетический комплекс;

- конверсия оборонной промышленности;

- другие отрасли промышленности;

- строительство, архитектура;

- технические регламенты, стандартизация и обеспечение единства измерений;

- воспроизводство минерально-сырьевой базы;

- содержание органов специального строительства.

В бюджете Хабаровского края из них используется три вида расходов: топливно-энергетический комплекс, другие отрасли промышленности, строительство и архитектура.



Рисунок 2.10 - Расходы бюджета Хабаровского края по статье «Промышленность, энергетика и строительство»

Видим, что основным направлением финансирования по этой статье в Хабаровском крае является строительство и архитектура. На протяжении рассматриваемого периода объем финансирования по ней увеличился на 882,238 млн. руб. Удельный вес в структуре расходов по этой статье в 2002 году составил 78,5 процентов. В 2003 году он увеличился до 86,3 процентов, а в 2004 году снизился до 75,5 процентов.

Топливно-энергетический комплекс также занимает значительную долю расходов бюджета. В 2003 году его доля снизилась, но в 2004 году снова увеличилась.

По расходам на промышленность, энергетику и строительство бюджет Хабаровского края исполнен в 2004 году на 97 процентов.

Раздел 0800 «Сельское хозяйство и рыболовство»

При плане 857 млн. руб. по разделу «Сельское хозяйство и рыболовство» фактически расходовано 682 млн. руб. средств бюджета края, что составляет 80 процентов к плану.

По бюджетной классификации в раздел «Сельское хозяйство и рыболовство» входят следующие статьи расходов:

- сельскохозяйственное производство;

- земельные ресурсы;

- заготовка и хранение сельскохозяйственной продукции;

- рыболовное хозяйство;

- прочие мероприятия в области сельского хозяйства.

В бюджете Хабаровского края предусмотрены только три вида расходов: на сельскохозяйственное производство, земельные ресурсы и прочие мероприятия в области сельского хозяйства. В 2004 году расходы по данному разделу исполнены 80 процентов. Структура расходов по данному разделу и ее динамика приведена на рисунке 2.11.

Рисунок 2.11 - Структура расходов бюджета Хабаровского края по разделу «Сельское хозяйство и рыболовство»

Основным направлением расходования бюджета по разделу «Сельское хозяйство и рыболовство» (от 66 до 76 процентов) в 2002-2004 гг. является сельскохозяйственное производство. Значительную долю также (от 23 до 33 процентов) занимают расходы на земельные ресурсы.

Раздел 0900 «Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия»

На 38,4 процентов ниже исполнения бюджета по расходам в целом исполнены расходы по данному разделу. Фактические расходы на содержание службы охраны окружающей среды за три квартала 2004 года составили 87874 тыс. руб. при плане 146144 тыс. руб., что составляет 60,1 процентов к плану.

Структура расходов по данному разделу представлена на рисунке 2.12.

Рисунок 2.12 - Структура расходов бюджета Хабаровского края на охрану окружающей среды

Видим, что структура расходов бюджета по рассматриваемому разделу значительно различается по годам. В 2002 году основную долю составили прочие расходы в области охраны окружающей природной среды и природных ресурсов (64,2 процента), охрана окружающей природной среды, животного и растительного мира (19,5 процентов), охрана водных (7,6 процентов) и лесных (8,4 процентов) ресурсов.

В 2003 году основу всех расходов по разделу составили расходы по охране окружающей природной среды, животного и растительного мира и прочие расходы. В 2004 году увеличились расходы на охрану лесных ресурсов (удельный вес в структуре расходов увеличился до 20 процентов), прочие расходы снизились. Основную долю, по-прежнему, составили расходы на охрану окружающей природной среды, животного и растительного мира (72,2 процента). Таким образом, в структуре расходов увеличиваются расходы на охрану окружающей природной среды, животного и растительного мира, значительно возросли расходы на охрану лесных ресурсов, при этом снижаются прочие расходы. В 2004 году резко снизились расходы на содержание гидрометеорологической службы, а расходы на охрану водных ресурсов в 2003-2004 годах полностью отсутствовали.

Раздел 1000 «Транспорт, связь и информатика»

По разделу бюджета «Транспорт, связь и информатика» - субсидии автотранспортным организациям на компенсацию выпадающих доходов, связанных с перевозкой пассажиров, в 2004 году использовано средств бюджета в сумме 345368 тыс. руб. при плане 403179 тыс. руб., или план выполнен на 85,7 процентов, что на 12,9 процентов ниже исполнения бюджета по расходам в целом.

В бюджетной классификации предусмотрены следующие виды расходов по данному разделу:

- автомобильный транспорт;

- железнодорожный транспорт;

- воздушный транспорт;

- водный транспорт;

- прочие виды транспорта;

- связь;

- информатика (информационное обеспечение).

На рисунке 2.13 приведена структура расходов бюджета Хабаровского края в 2004 году по данному разделу. Основная доля средств бюджета края (36,2 процентов), которая идет на расходы по статье «Транспорт, связь и информатика» финансирует автомобильный транспорт. 25 процентов средств по данному разделу идет на железнодорожный транспорт. 17,4 процентов - на воздушный транспорт.



Рисунок 2.13 - Структура расходов бюджета Хабаровского края по разделу «Транспорт, связь и информатика»

Меньшие доли разделили между собой водный транспорт, прочие виды транспорта и информатика. Расходы на связь занимают совсем незначительную долю в общих расходах краевого бюджета.

Раздел 1100 «Развитие рыночной инфраструктуры»

На развитие рыночной инфраструктуры при плане на три квартала 2004 года 18074 тыс. руб. фактически использовано 14112 тыс. руб., что составляет 78,1 процентов к плану и ниже исполнения бюджета по расходам в целом на 13 процентов. В 2002 году средства краевого бюджета, предназначенные для развития рыночной инфраструктуры, полностью направлялись на поддержку малого бизнеса и предпринимательства (рисунок 2.14). Однако, уже в 2003 году средства, направляемые на поддержку малого бизнеса и предпринимательства, составили всего 140 тыс. руб. из 8760 тыс. руб., предназначенных для развития рыночной инфраструктуры.



Рисунок 2.14 - Расходы краевого бюджета на развитие рыночной инфраструктуры

Таким образом, и в 2003, и в 2004 годах средства краевого бюджета по данному разделу были направлены, главным образом, на финансирование различных мероприятий по развитию рыночной инфраструктуры, прямо не связанных с поддержкой малого бизнеса и предпринимательства.

Раздел 1200 «Жилищно-коммунальное хозяйство»

В среднем за 2002-2004 годах в структуре расходов бюджета расходы на содержание ЖКХ составили 12 процентов.

При плане 4452924 тыс. руб., фактические расходы по данному разделу за три квартала 2004 года составили 5286342 тыс. руб., или план выполнен на 84,2 процента, что ниже исполнения бюджета по расходам в целом на 14,3 процентов. Доминирующую роль в расходах по содержанию ЖКХ играют расходы на коммунальное хозяйство, которые составили в 2002 году 72,6 процентов от общей суммы выше указанных расходов (рисунок 2.15). Однако, их доля снижается. В 2003 году она составила 63,7 процентов, в 2004 году - 56,6 процентов.



Рисунок 2.15 - Структура расходов бюджета Хабаровского края на жилищно-коммунальное хозяйство

Наряду с этим увеличивается доля расходов на жилищное хозяйство. За 2002-2004 года расходы на жилищное хозяйство увеличились на 979 млн. руб. или в 2,4 раза.

Раздел 1300 «Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий»

При плане 618391 тыс. руб. фактически по разделу бюджета «Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» за три квартала 2004 года использовано 435723 тыс. руб. (70,5 процентов к плану), что составляет 0,3% в структуре расходов бюджета за отчетный период и ниже исполнения бюджета по расходам в целом на 28,1 процентов.

Раздел 1400 «Образование»

В общих расходах бюджета за три квартала 2004 года 22,1 процента составили расходы на образование. При плане 10111175 тыс.руб. фактические расходы составили 9665265 тыс. руб., или 95,6 процентов к плану, что ниже исполнения бюджета по расходам в целом на 3 процента. Более половины средств бюджета (66,8 процентов) по разделу «Образование» направлено на общее образование - 6455267 тыс. руб.; 16 процентов - на дошкольное образование; 2,4 процента на среднее профессиональное образование; 1,4 процента на подготовку и повышение квалификации и 0,2 процента на начальное профессиональное образование (рисунок 2.16).

Рисунок 2.16 - Структура расходов консолидированного бюджета каря на образование в 2004 году

Расходы на образование в Хабаровском крае в 2002-2003 году имели такую же структуру, т.е. значительных изменений в ней за три года не произошло.

Раздел 1500 «Культура, искусство и кинематография»

Фактические расходы на культуру и искусство в структуре расходов бюджета 2004 года составили 2,4 процента. При плане 1136998 тыс. руб., фактически произведены расходы в сумме 1028444 тыс. руб., или 90,5 процентов к плану, что ниже исполнения бюджета по расходам в целом на 8,1 процентов. 99,4 процентов расходов по данному разделу использованы на содержание учреждений, подведомственных управлению по культуре и искусству. Структура расходов по данному разделу представлена на рисунке 2.17.

Рисунок 2.17 - Структура расходов бюджета Хабаровского края по разделу «Культура, искусство и кинематография»

Видим, что практически все расходы, предназначенные для данного раздела, направляются на содержание учреждений культуры и искусства (от 96 процентов в 2002 году, до 99,45 процентов в 2004 году). В 2002-2003 годах из краевого бюджета немного поддерживалась кинематография, однако в 2004 году этот вид расходов отсутствует. Прочие мероприятия в области культуры и искусства по данному разделу не превышают 3,77 процентов, в 2004 году объем финансирования по ним снизился.

Раздел 1600 «Средства массовой информации»

На расчеты за информационные услуги СМИ по плану на три квартала 2004 года необходимо направить 156332 тыс. руб., фактически использовано средств бюджета края в сумме 132818 тыс. руб., или план выполнен на 85 процентов, что ниже исполнения бюджета по расходам в целом на 13,6 процентов.

Раздел 1700 «Здравоохранение и физическая культура»

В расходах бюджета за отчетный период (три квартала 2004 года) расходы на содержание учреждений, финансируемых через управление здравоохранения, составили 14,3 процентов, что в абсолютной величине составляет 6682262 тыс. руб. План по расходам данного раздела выполнен на 93,3 процента, что на 5,3 процента ниже исполнения бюджета по расходам в целом.

Рисунок 2.18 - Расходы краевого бюджета на здравоохранение и физическую культуру

Основную долю в расходах бюджета Хабаровского края по разделу «Здравоохранение и физическая культура» составляют расходы на здравоохранение. Из 2847 млн. руб., расходованных по данному разделу в 2002 году, 2665 млн. руб. направлены на поддержку здравоохранения. При объем этого вида расходов растет. Темп роста в 2004-2003 гг. составил 154,8 процентов.

Увеличивается также удельный вес расходов на обязательное медицинское страхование. В абсолютном выражении расходы на обязательное медицинское страхование возросли в 2003-2004 гг. на 705,7 млн. руб. или на 132 процента.

Объем расходов на физическую культуру и спорт также увеличивается, однако его доля в общем объеме расходов по данному разделу снижается.

Раздел 1800 «Социальная политика»

На 7,4 процента ниже исполнения бюджета города по расходам в целом профинансирован раздел бюджета «Социальная политика» за три квартала 2003 года. При плане 4170181 тыс. руб. фактически по данному разделу использовано средств бюджета в сумме 3801196 тыс. руб., или план выполнен на 91,2 процента.

Рисунок 2.19 - Структура расходов бюджета Хабаровского края на социальную политику

Более половины расходов на социальную политику составляют расходы по прочим мероприятиям в области социальной политики. Они занимают от 55 до 62 процентов общих расходов бюджета по данному разделу. От 18 до 22 процентов занимают расходы на содержание учреждений социального обеспечения и служб занятости. Возрастают расходы на молодежную политику, за 2002-2004 их удельный вес увеличился с 5,25 до 7,77 процентов. Также возрастают расходы на социальную помощь. Расходы на обеспечение государственных пособий гражданам, имеющих детей, снижаются.

Раздел 1900 «Обслуживание государственного и муниципального долга»

В 2004 году на обслуживание государственного долга (выплата процентов за пользование кредитом) направлено 558051 тыс. руб. при плане 415530 тыс. руб., что составляет 134,3 процентов к плану. Расходы по данному разделу исполнены на 35,7 процентов больше, чем бюджет по расходам в целом.

Раздел 2600 «Дорожное хозяйство»

В 2004 году на дорожное хозяйство направлено 283069 тыс. руб. при плане 316618 тыс. руб., что составляет 89,5 процентов к плану. Расходы по данному разделу исполнены на 9 процентов меньше, чем бюджет по расходам в целом.

Раздел 3000 «Прочие расходы»

В 2004 году на прочие расходы направлено 5802988 тыс. руб. при плане 994272 тыс. руб., что составляет 583,6 процентов к плану. Расходы по данному разделу исполнены на 485 процентов больше, чем бюджет по расходам в целом.

В заключение раздела можно сделать следующие выводы.

Бюджет Хабаровского края на всем протяжении рассматриваемого периода является дефицитным, за исключением 2001 года, в котором доходы бюджета превысили его расходы. Расходы бюджета имеют высокие темпы роста. Проводимая администрацией края и администрациями муниципальных образований городов и районов Хабаровского края работа по исполнению бюджета края позволила выполнить установленные в 2002-2004 годах контрольные показатели необходимых расходов. Из бюджета профинансированы жизненно необходимые расходы, обеспечена своевременная выплата заработной платы работникам бюджетной сферы и стабилизирована выплата заработной платы работникам жилищно-коммунального хозяйства.

По итогам исполнения бюджета за три квартала 2004 года на поддержку приоритетных отраслей экономики края было направлено 3437 млн. рублей в виде государственных гарантий и бюджетных кредитов. Это позволило продолжить строительство газопроводов, восстанавливать производство на заводах края.

Бюджет края в 2002-2004 годах носил социальный характер. Из общего объема бюджетных расходов 78 процентов направлено на финансирование социально-культурных мероприятий и обеспечение жизнедеятельности народного хозяйства края. При этом, однако, недостаточно решались вопросы оздоровления финансового состояния отраслей.

3. Основные направления реформирования бюджетной системы на региональном уровне

В настоящее время управлением расходами региональных и местных бюджетов занимаются преимущественно финансовые органы администраций (правительств) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Чаще всего финансовые органы озабочены необходимостью осуществить финансирование расходов, не обеспеченных доходной базой. Показатели повышения эффективности расходов, которыми отчитываются исполнители, в бюджетах не учитываются и в этом смысле не являются достоверными. Одной из основных проблем, мешающих вести работу по повышению эффективности расходования средств региональных и местных бюджетов, является недостаточный уровень менеджмента в общественном секторе, понимаемый как проведение постоянной работы, связанной с планированием бюджетных расходов в увязке с конкретными видами общественных услуг, сравнительного анализа эффективности расходования бюджетных средств на основе сопоставления индикаторов, мониторинга деятельности бюджетной сети по оказанию общественных услуг.

Как показывают примеры, приводимые в средствах массовой информации, повышение эффективности бюджетных расходов производится административными методами, под давлением вышестоящих инстанций, а чаще отмечаются случаи скрытого противодействия повышению эффективности таких расходов. При этом подразделения региональных и местных органов власти и управления, ответственные за работу по снижению бюджетных расходов, не определяются. Нормативная база в недостаточной мере регулирует все этапы расходования денежных средств территориальных бюджетов; не имеется системы, стимулирующей и контролирующей работу органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельных служащих по проведению более рациональной политики в отношении бюджетных расходов. Информации для разработки и принятия управленческих решений по оптимизации расходов региональных бюджетов также недостаточно.

В условиях дефицита большинства региональных бюджетов вопрос о том, куда направить средства, является неактуальным, так как их хватает в основном на финансирование самых необходимых потребностей. Существенный рост доходов консолидированных региональных бюджетов после девальвации рубля в августе 1998 года поставил перед финансовыми органами проблему отсутствия прозрачных методик эффективного и корректного планирования расходов бюджета. При этом основой для управления бюджетными расходами должна являться прозрачность финансовой отчетности, наличие нормативов и правил, в соответствии с которыми планируются расходы по всем уровням бюджетной системы.

В соответствии с международным опытом, управление расходами начинается с анализа направлений расходования средств и сопоставления затрат и полученных результатов. Обзоры расходов региональных бюджетов на финансирование отдельных отраслей, проведенные 2000-2002 годах в шести субъектах Российской Федерации в рамках проекта МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системе на региональном уровне», показали, что полномочия региональных бюджетов по финансированию общественных услуг размыты и определение их перечня в полном объеме не представляется возможным. Те услуги, которые сейчас финансируются за счет бюджетов, не имеют описания (паспорта услуги), и качество их не определено, что не позволяет подсчитать величину затрат на их предоставление. Без знания о том, что должно финансироваться, становится непонятным, что действительно необходимо, а от чего можно отказаться, сократив нерационально производимее расходы.

В настоящее время одним из основных способов «оптимизации» расходов региональных бюджетов является сокращение финансирования, что приводит к неконтролируемому снижению качества услуг, нарушениям сложившихся технологий производства работ и надежности инженерных систем. По экспертным оценкам, обеспечение полного финансирования текущих расходов региональных бюджетов может быть осуществлено за счет принятия комплексных мер, включающих сокращение издержек оказания бюджетных услуг, оптимизацию количества и изменение структуры оказываемых услуг, увеличение стоимости бюджетных услуг, оплачиваемых потребителями, ревизию и сокращение льгот, наведение порядка с их получением, сокращения несанкционированного пользования общественными услугами и т.п.

Основными направлениями повышения эффективности бюджетных расходов на региональном и муниципальном уровнях являются:

- укрупнение бюджетных учреждений;

- расширение самостоятельности бюджетных учреждений и приближение полномочий к уровню, на котором представляются общественные услуги;

- прекращение финансирования расходов, потерявших актуальность;

- унификация и стандартизация общественных услуг;

- централизация выполнения некоторых функций (бухгалтерский учет для бюджетных учреждений);

- нормирование расходов бюджетных учреждений;

- приведение в соответствие численности персонала с объемом оказываемых общественных услуг (количеством потребителей общественных услуг) по всем бюджетным учреждениям;

- выявление неиспользуемых основных фондов бюджетных учреждений и их сокращение;

- создание квазирынков поставщиков общественных услуг.

Существующая форма бюджетной отчетности не дает возможности оценить степень эффективности расходования бюджетных средств как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

Ввиду отсутствия имеющейся информации о собственно расходах, которые можно считать нерациональными, неэффективными, интересным представляется проведение анализа расходования средств региональных и местных бюджетов, идущих по статьям бюджетной классификации, которые могут включать в себя такие неэффективные расходы. С разной степенью допущения к таким статьям могут быть отнесены следующие:

- субсидии на промышленность, энергетику и строительство;

- субсидии на сельское хозяйство и рыболовство;

- жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе субсидии, трансферты населению;

- государственное управление и местное самоуправление, в том числе оплата труда, приобретение оборудования и предметов длительного пользования;

- частично - образование, здравоохранение и физическая культура, социальная политика, в том числе оплата труда;

- а также статья «Прочие расходы», в том числе бюджетные ссуды.

Абсолютные значения суммарных расходов консолидированного бюджета Хабаровского края по перечисленным направлениям, в том числе доля субсидий по этим направлениям, представлены на рисунке 3.1

Рисунок 3.1 - Расходы бюджета Хабаровского края за три квартала 2004 года

Анализ исполнения абсолютных значений суммарных расходов консолидированного бюджета Хабаровского края показал, что максимальные расходы приходятся по статьям: «Образование», «Здравоохранение и физическая культура», «Прочие расходы» и «Жилищно-коммунальное хозяйство».

Из рисунка 3.1 видим, что основной составляющей расходов на жилищно-коммунальное хозяйство являются субсидии - более половины всех расходов по статье. Это соотношение наблюдается на всем протяжении рассматриваемого периода. Расходы на субсидии ЖКХ превышают даже такие расходы, как расходы на промышленность, энергетику и строительство, сельское хозяйство и рыболовство, приблизительно равны расходам на государственное управление и самоуправление.

Доля субсидий велика и в расходах на сельское хозяйство и рыболовство. Постепенно увеличиваясь, к 2004 году она составила более 60 процентов всех расходов на сельское хозяйство и рыболовство.

Наиболее ярким примером нерационального расходования средств регионального бюджета является предоставление финансовой помощи производителям сельскохозяйственной продукции посредствам бюджетного кредитования. Нередко, будучи формальным кредитом, такая финансовая помощь фактически является субсидированием, т.к. значительное количество кредитов не возвращается.

По данным за 2004 год средняя доля кредитов сельскохозяйственным производителям в общем объем регионального бюджета выглядит относительно небольшим: 1 процент. Однако при этом не учитываются кредиты, предоставляемые государственными и муниципальными организациями, которые имеют место в реальной жизни.

В бюджете субъектов Российской Федерации расходы на поддержку сельскохозяйственных предприятий предусматривается не только по статье «Сельское хозяйство и рыболовство». Некоторые виды расходов не отражаются в бюджете из-за отсутствия соответствующей строки в бюджетном классификаторе, например, расходы на оказание консультационных услуг. Часть расходов проходит по другим статьям.

Не отражается в явном виде в региональном бюджете получение средств на агропромышленный комплекс из федерального бюджета. В результате регионы не имеют полной информации о средствах, которые получают сельскохозяйственные производители за счет бюджета, поэтому оценка эффективности расходования бюджетных средств затруднена.

Главный недостаток сложившегося классификатора состоит в том, что он задает структуру расходов на поддержку АПК в регионально бюджете. Основным направление поддержки сельского хозяйства в бюджетах всех уровней должно быть оказание ветеринарных, контролирующих, информационных услуг, финансирование образования в АПК и прочие услуги, оказание которых необходимо для нормального функционирования сектора. Однако общие услуги в бюджетах регионов, в том числе и Хабаровском крае, составляют около 10 процентов, остальное - это субсидии. Такая структура бюджетных расходов задается существующим бюджетным классификатором, в котором некоторые статьи расходов на общие услуги просто не предусмотрены, а некоторые, такие как расходы на образование и социальные программы, финансируются по другим разделам.

Бюджетные расходы на АПК очень часто определяются не стратегическими целями развития сектора в регионе, но бюджетным классификатором.

Поэтому необходимо изменение системы бюджетного классификатора расходов на сельское хозяйство и рыболовство, направляемое на наиболее полное отражение расходов на сельское хозяйство, с одной стороны, но сохраняющее для регионов возможность гибкого отражения расходов на свои программы развития агропромышленного комплекса в рамках этого классификатора.

Таким образом, первоочередная задача на пути повышения эффективности расходования бюджетных средств - увеличение прозрачности региональных бюджетов и полное отражение всех расходов на аграрный сектор в бюджете.

Представляется, что одним из нерациональных направлений расходования финансовых средств из регионального бюджета являются расходы на ЖКХ. Существующая тарифная политика, проводимая региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, дотирует за счет перекрестного субсидирования тех, кто лучше обеспечен жильем, а бюджетная и налоговая политика стимулирует коммерческое строительство нового жилья, увеличивая объем субсидий на его оплату.

Данные таблицы 2.6 показали, что доля расходов консолидированного бюджета Хабаровского края на жилищно-коммунальное хозяйство превышает среднестатистический уровень по Российской Федерации на 2,4 процента, а уровень по Московской области на 7,6 процентов (в Хабаровском крае удельный вес ЖКХ в общих расходах бюджета 15,1 процента; по РФ - 12,7 процента; по Московской области - 7,5 процента).

Поэтому существующую бюджетную политику в Хабаровском крае в области субсидирования ЖКХ необходимо менять.

Кроме описанных выше расходов по направлениям субсидирования отраслей реального сектора экономики и поддержки ЖКХ, нерациональное расходование средств из бюджета Хабаровского края имеет место по другим статьям бюджетной классификации, в том числе по таким: «Образование», «Здравоохранение и физическая культура», «Государственное управление и самоуправление», «Прочие расходы».

Среднедушевые расходы по этим статьям бюджета в некоторых регионах, в том числе Хабаровском крае, значительно превышают средний по стране (таблица 3.1).

Видим, что среднедушевые расходы на образование в Хабаровском крае превышают средний по стране в 2 раза, государственное управление и местное самоуправление - в 3,3 раза, здравоохранение и физическую культуру - в 7,2 раза.

Таблица 3.1 - Сравнение среднедушевых расходов по некоторым статьям в Хабаровском крае со средним по РФ (за 2004 год), тыс. руб.

Вид расходов	Хабаровский край	Российская Федерация	Коэффициент соотношения (ст.2/ст.3)
Образование	6504,3	3174,8	2,0
Здравоохранение и физическая культура	4195	582,5	7,2
Государственное управление и местное самоуправление	2519	768	3,3
Прочие расходы	3905	592,5	6,6

Безусловно, одним из наиболее очевидных свидетельств нерациональности расходования средств из региональных бюджетов может быть статья «Прочие расходы». В некоторых регионах именно в этой статье скрываются расходы, идущие на цели, которые сложно обосновать с точки зрения действующего бюджетного законодательства.

В ряде субъектов РФ среднедушевые расходы по этой статье превышают среднее значение по стране в десятки раз. В Хабаровском крае - в 6,6 раз.

Все больше регионов активнее используют эту статью, хотя при любом анализе расходование средств именно по ней вызывает больше всего вопросов и сомнений в их целесообразности и эффективности.

Другой очевидной формой неэффективного расходования бюджетных средств на региональном и местном уровнях является часто неоправданное и завышенное представление региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления гарантий и поручительств коммерческим предприятиям, а также предоставление индивидуальных налоговых льгот, что можно рассматривать как скрытое субсидирование данных предприятий за счет бюджетных средств.

Проведенный анализ расходования средств из консолидированного регионального бюджета в 2002-2004годах демонстрирует возможности сокращения объемов отдельных статей бюджетных расходов Хабаровского края без значительного «ущерба» для самого региона, предприятий, расположенных на его территории и его жителей.

При этом следует иметь в виду, что в России как в стране с переходной экономкой, находящейся на этапе становления подлинно федеративных отношений, не окончательно закрепился весь перечень полномочий, приходящийся на субнациональный уровень. В этой связи оптимизация расходов консолидированных региональных бюджетов должна проходить в рамках общих усилий государства, направленных на становление подлинной федерации и страны с рыночной экономикой.

Общей рекомендацией в данной связи является, прежде всего, выполнение положений, заложенных в одобренной федеральным правительством «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». С целью содействия экономическому росту, повышению качества жизни граждан необходимо провести комплекс мероприятий, направленных на улучшение состояния региональных и местных бюджетов.

Сложившееся отношение налоговых доходов федерального и консолидированных региональных бюджетов (приблизительно 60 к 40) можно считать оптимальным. Отмена нефинансируемых федеральных мандатов, включающих значительное число социально значимых федеральных законов, имеет свои ограничения, в том числе и политические. Поэтому их необходимо постепенно преобразовывать в финансируемые мандаты, обеспечивая субвенциями из федерального бюджета, а значит увеличивая объемы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. В связи с этим следует более внимательно подходить к вопросам бюджетных средств на региональном и местном уровнях.

Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к региональным и местным бюджетам, избегая чрезмерной регламентации управления региональными и местными бюджетами, подрывающей самостоятельность и ответственность субъектов РФ и муниципальных образований. В частности, например, следует предоставить региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления право выбора между кассовым обслуживанием исполнения бюджета органами федерального казначейства на основе соглашений и созданием собственных казначейств, отвечающих единым стандартам. В дополнение к минимальным требованиям федеральное правительство должно разработать дополнительные, более высокие стандарты качества управления региональными и местными финансами.

Таким образом, в общем, представляется целесообразным наряду с повышением самостоятельности существенно повысить ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за неэффективное управление своими бюджетами.

С некоторой долей условности к нерациональным расходам региональных бюджетов можно отнести значительную часть сумм средств, идущих в качестве субсидий в промышленность и сельское хозяйство, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, а также расходы по статье «Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам». Общая сумма таких расходов по Хабаровскому краю за три квартала 2004 года составила 17083 млн. руб. или 39 процентов от общей суммы бюджетных расходов (таблица 3.2).

Таблица 3.2 - Объем резервов расходов консолидированного бюджета Хабаровского края по итогам исполнения за три квартала 2004 года

Статья расходов	Объем резервов
	Тыс. руб.	% к общей сумме расходов краевого бюджета
Субсидии в промышленности, энергетике и строительстве	1250000	2,9
Субсидии в сельском хозяйстве и рыболовстве	274646	0,6
ЖКХ	1956358	4,5
Образование	3221755	7,4
Здравоохранение и физическая культура	4155973	9,5
Государственное управление и местное самоуправление	1871703	4,3
Прочие расходы	4352241	10,0
Всего	17082676	39,1

Кроме того, значительные объемы «резервов» региональных бюджетов скрываются в суммах предоставляемых региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления налоговых льгот, гарантий и поручительств хозяйствующим субъектам. Единовременное сокращение объема таких льгот, гарантий и поручительств невозможно, в том числе из-за необходимости выполнения субъектами Российской Федерации ряда условий, выдвигаемых федеральным законодательством. Однако представляется целесообразным сократить практику необоснованного предоставления индивидуальных налоговых льгот. Следует упорядочить систему возникновения на территории России регионов с особым налоговым режимом («внутренних оффшоров»).

Реализация данных мер позволить оздоровить состояние региональных и местных бюджетов, а также всей бюджетной системы страны. Переориентация нерациональных расходов региональных и местных бюджетов должна быть нацелена, прежде всего, на финансирование таких социально и экономически значимых отраслей, как наука, промышленность, энергетика, строительство. Одной из открывающихся возможностей может стать увеличение оплаты труда, пенсий и других выплат населению, предоставление льгот по приобретению жилья и др.

Нежелательным является изменение вследствие оптимизации расходования средств на региональном и местном уровнях пропорций в пользу федерального бюджета. В то же время, в целях дальнейшего обеспечения конституционного принципа равного доступа граждан страны к бюджетным услугам независимо от места проживания, следует внести изменения, прежде всего, в налоговое законодательство.

Однако такие шаги должны быть просчитаны с учетом анализа расходов собственно федерального бюджета, сложившейся территориальной структуры налоговой базы, а также возможности повышения эффективности бюджетных расходов в образовании, здравоохранении и других направлений социальной сферы.

Заключение

Переход экономики России к рыночным методам организации и регулирования хозяйственных процессов в значительной мере связан с целенаправленной аккумуляцией, эффективным распределением и рациональным использованием региональных финансовых ресурсов.

В бюджете сегодня фокусируются все острые проблемы экономического развития региона. В проводимой в Российской Федерации экономической реформе многие проблемы, прежде всего, связаны с неудовлетворительным функционированием финансово-бюджетного механизма. Особую важность приобретает анализ бюджетного процесса на региональном уровне, так как правильная его организация имеет большое значение для решения социально-экономических проблем развития территории. Дипломная работа посвящена такому важному элементу бюджетного процесса, как исполнение бюджета по расходам. В ней проведен анализ системы расходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере Хабаровского края). При этом проведено исследование основных теоретических аспектов бюджета субъекта РФ как составной части бюджетной системы, проведен анализ действующего порядка составления и исполнения расходной части бюджета Хабаровского края, а также определены основные направления реформирования бюджетной системы Российской Федерации на региональном уровне.

По результатам изучения основных теоретических аспектов бюджета субъекта РФ можно сделать следующие выводы.

Бюджет субъекта Российской Федерации - это форма образования и расходования средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций региона. Назначением бюджетов субъектов РФ является: создание финансовой базы функционирования региональных органов государственной власти; социально-экономическое развитие региона; выравнивание уровней экономического и социального развития территорий; направление финансовых ресурсов на решение стратегических задач; установление оптимальных пропорций финансирования капитальных и текущих затрат.

Органы государственной власти субъектов РФ наделены собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности. В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относятся: управление проектами региональных бюджетов, распределение доходов между региональным бюджетом и местными бюджетами, разграничение полномочий по осуществлению расходов между региональным и местными бюджетами и другие функции.

Система межбюджетных отношений Российской Федерации имеет много недостатков. Ее реформирование в 1999-2002 гг. разрешило некоторые проблемы, однако недостатки законодательно установленных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ неизбежно оборачиваются недостатками ответственности за результаты управления общественными финансами, которые негативно сказываются на экономической и социальной жизни регионов и страны в целом.

Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам. Основную долю бюджетов большинства субъектов РФ составляют налоговые доходы. Остальная доля доходов приходится на безвозмездные перечисления средств из бюджетов других уровней в форме дотаций, трансфертов и субвенций, неналоговые доходы и доходы от целевых бюджетных фондов.

Анализ действующего порядка составления и исполнения расходной части бюджета Хабаровского края дал следующие результаты.

Составление проекта краевого бюджета осуществляется департаментом финансов Хабаровского края и начинается не позднее чем за шесть месяцев до начала очередного финансового года.

Первый этап формирования краевого бюджета - разработка администрацией края плана-прогноза функционирования экономики Хабаровского края на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. План-прогноз составляется на основе анализа социально-экономической ситуации в Хабаровском крае с учетом данных о состоянии сводного финансового баланса, отчетных данных об исполнении консолидированного и краевого бюджетов в срок до 1 августа.

Второй этап формирования краевого бюджета - распределение главными распорядителями кредитов предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации и по получателям бюджетных средств, а также разработка администрацией края предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Расходы бюджета имеют высокие темпы роста. Проводимая администрацией края и администрациями муниципальных образований городов и районов Хабаровского края работа по исполнению бюджета края позволила выполнить установленные в 2002-2004 годах контрольные показатели необходимых расходов. Из бюджета профинансированы жизненно необходимые расходы, обеспечена своевременная выплата заработной платы работникам бюджетной сферы и стабилизирована выплата заработной платы работникам жилищно-коммунального хозяйства.

По итогам исполнения бюджета за три квартала 2004 года на поддержку приоритетных отраслей экономики края было направлено 3437 млн. рублей в виде государственных гарантий и бюджетных кредитов. Это позволило продолжить строительство газопроводов, восстанавливать производство на заводах края. Бюджет края в 2002-2004 годах носил социальный характер. Из общего объема бюджетных расходов 78 процентов направлено на финансирование социально-культурных мероприятий и обеспечение жизнедеятельности народного хозяйства края. При этом, однако, недостаточно решались вопросы оздоровления финансового состояния отраслей. Анализ исполнения расходов консолидированного бюджета Хабаровского края показал, что максимальные расходы приходятся по статьям: «Образование», «Здравоохранение и физическая культура», «Прочие расходы» и «Жилищно-коммунальное хозяйство».

Основной составляющей нерациональных видов расходов на жилищно-коммунальное хозяйство являются субсидии - более половины всех расходов по статье. Расходы на субсидии ЖКХ превышают даже такие расходы, как расходы на промышленность, энергетику и строительство, сельское хозяйство и рыболовство, приблизительно равны расходам на государственное управление и самоуправление. Доля субсидий велика и в расходах на сельское хозяйство и рыболовство.

Бюджетные расходы на АПК очень часто определяются не стратегическими целями развития сектора в регионе, но бюджетным классификатором. Поэтому необходимо изменение системы бюджетного классификатора расходов на сельское хозяйство и рыболовство, направляемое на наиболее полное отражение расходов на сельское хозяйство, с одной стороны, но сохраняющее для регионов возможность гибкого отражения расходов на свои программы развития агропромышленного комплекса в рамках этого классификатора. Кроме описанных выше расходов по направлениям субсидирования отраслей реального сектора экономики и поддержки ЖКХ, нерациональное расходование средств из бюджета Хабаровского края имеет место по другим статьям бюджетной классификации, в том числе по таким: «Образование», «Здравоохранение и физическая культура», «Государственное управление и самоуправление», «Прочие расходы». Среднедушевые расходы по этим статьям бюджета в некоторых регионах, в том числе Хабаровском крае, значительно превышают средний по стране. С некоторой долей условности к нерациональным расходам региональных бюджетов можно отнести значительную часть сумм средств, идущих в качестве субсидий в промышленность и сельское хозяйство, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, а также расходы по статье «Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам». Общая сумма таких расходов по Хабаровскому краю за три квартала 2004 года составила 17083 млн. руб. или 39 процентов от общей суммы бюджетных расходов.

В связи с этим основными направлениями реформирования бюджетной системы на региональном уровне должны быть:

- совершенствование системы бюджетного классификатора расходов;

- выявление и устранение нерациональных расходов регионального бюджета;

- направление выявленных резервов бюджетных средств на развитие приоритетных отраслей экономики и повышение уровня жизни населения;

- повышение самостоятельности и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за неэффективное управление своими бюджетами.

Переориентация нерациональных расходов региональных и местных бюджетов должна быть нацелена, прежде всего, на финансирование таких социально и экономически значимых отраслей, как наука, промышленность, энергетика, строительство. Одной из открывающихся возможностей может стать увеличение оплаты труда, пенсий и других выплат населению, предоставление льгот по приобретению жилья и другое.

Реализация данных мер позволить оздоровить состояние региональных и местных бюджетов, а также всей бюджетной системы страны.

Список литературы

1. Конституция (Основной закон) Российской Федерации: принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР десятого созыва, 12 апр. 1978 г., с изменениями и дополнениями от 21 апр., 9 дек. и 10 дек. 1992 г. - М.: Известия, 1993. - 126с.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: ФЗ от 17.07.98 г. // http://www.budgetrf.ru

3. О бюджетной системе Хабаровского края на 2002 год: Закон N 9 от 31.01.02 // www.openbudget.ru

4. О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год: Закон N 82 от 30.12.02 // www.openbudget.ru

5. О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год: Закон N 155 от 29.12.03 // www.openbudget.ru

6. О налогах и сборах Хабаровского края: Закон N 163 от 24.12.99 // www.openbudget.ru

7. Артемьева С.С. Механизм межбюджетных отношений: опыт и проблемы / Науч. ред. П.В. Шичкин - Саранск: Тип. «Красный Октябрь», 1998. - 60с.

8. Артоболевский С.С. Региональная политика России: обзор современного положения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 6. Экономика. - 2002. - № 2. - С.12-18

9. Балахничева Л.Н. Организация исполнения бюджета: Учебно-методический комплекс. - Новосибирск: СибАГС, 2001. - 96с.

10. Баранов А.О., Пирожков С.М. Управление региональными финансами в условиях рынка // ЭКО. - №1999. - №12. - С.54-62

11. Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики.- 1999. - №3. - С.33-52

12. Богачева О.В. Анализ региональных различий в бюджетном обеспечении субъектов Российской Федерации и механизмов их финансовой поддержки // Экономист. - 2001. - №6 - С. 57-66

13. Бушмин Е.В. Реформа межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу // Финансы. - 2000. - №6. - С.4-8

14. Бюджетная система субъектов РФ: Учебное пособие / Ростов-н/Д, 1996. - 110с.

15. Бюджетная система России: Учеб. для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. - 550с.

16. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - М.: Юрайт, 1999. - 314с.

17. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учеб. пособие / Л.Г. Баранова, О.В. Врублевская и др. - М.: Перспектива, ИНФРА-М, 1998. - 222с.

18. Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К?», 2002. - 344с.

19. Волков А.А. Реализация территориального интереса в бюджетном федерализме // Финансы. - 2001. - № 9. - С. 7-10

20. Герасимов Б.И., Дьякова О.В. Региональная экономика: качество казначейского исполнения бюджета по расходам / Под науч. ред. д.э.н. Б.И. Герасимова. - Тамбов: Изд-во Тамбовского государственного технического университета, 2001. - 140с.

21. Глазырин М., Королев В. Механизмы использования потенциала саморазвития муниципальных образований // Экономист. - 2000. - №8. -С.53-60.

22. Годин А.М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2002. - 340с.

23. Гранберг А. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации // Вопросы экономики. - 2001. - № 9. - С.15-28

24. Гришин В.И. Фактор стабилизации экономического и социального положения в регионах // Финансы. - 2001. - № 8. - С. 3-6.

25. Денисов Е.Ф., Павлов Г.С., Тимошенко О.Ф. Финансовая и денежно-кредитная система. Федеральный и местные бюджеты: Учебное пособие / Под ред. В.А. Гневко, А.Ф. Бучинского - СПб.: ИУЭ, 1998. - 358с.

26. Дьяконова Л.А. Организация управления финансовыми ресурсами в регионе в условиях совершенствования межбюджетных отношений // Финансы. - 1999. - №8. - С.9-12

27. Игудин А.Г. Анализ распределения полномочий по основным видам бюджетных расходов между уровнями власти и региональная ассиметрия в бюджетной сфере Российской Федерации // Финансы. - 2000. - №8. - С.17-23

28. К равновесию уровней государственной власти // Экономика России: XXI век. - №12 // http:// www.ruseconomy.ru/nomer12_200306/ ec34.html

29. Клисторин В.И., Новикова Т.С., Суспицын С.А. Совершенствование межбюджетных отношений в регионе / Под ред. д.э.н. Г.А. Унтуры. - Новосибирск: Изд-во ИЭ и ОПП СО РАН, 2000. - 164с.

30. Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в субъекте РФ: Монография. - М.: Изд-во Российской экономической академии, 2000. - 152с.