Механизмы функционирования и реализации государственной аграрной политики в условиях модернизации

Размещено на http://allbest.ru

На правах рукописи

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени доктора политических наук

Механизмы функционирования и реализации государственной аграрной политики в условиях модернизации

(политологический анализ)

Специальность 23.00.02 политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Абрамова Ирина Евгеньевна

Ростов-на-Дону 2009

Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы

Научный консультант: заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор политических наук, профессор Понеделков Александр Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Бакушев Валерий Владимирович

доктор юридических наук, профессор Мясников Анатолий Павлович

доктор социологических наук, профессор Мостовая Ирина Владимировна

Ведущая организация: Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

Защита состоится «17» декабря 2009 г. в 10.00 на заседании диссертационного совета Д 502.008.02 по политическим наукам при Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, \ул. Пушкинская, 70, аудитория № 514.

С диссертацией можно познакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы.

Автореферат разослан «16» ноября 2009 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим присылать по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, к. 304.

Ученый секретарь

диссертационного совета Кислицын С.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Период социально-экономических преобразований российского общества конца ХХ века оказался чрезвычайно тяжелым для российского села. Реформы тех лет, проводимые без учета социальных и экономических последствий институциональных преобразований отношений собственности на землю, показали, что формирование аграрной политики на основе безразличия к уровню и качеству жизни, безразличия к судьбам конкретных людей, приводит к разорению значительной части крестьян и деградации системообразующей отрасли народного хозяйства.

Завершение основного трансформационного этапа социально-экономических реформ поставило новые задачи перед российским обществом. Институты рыночной экономики в аграрной сфере в основном были сформированы, но эффективность их функционирования была предельно низкой, о чем свидетельствовали основные показатели экономического развития. Общество, общественное мнение требовало существенной корректировки курса российской аграрной политики.

К началу второго десятилетия реформ складываются благоприятные экономические и политические условия для кардинальной трансформации аграрной политики России: во-первых, в стране приостановлен спад производства, во-вторых, наступила социально-политическая стабилизация. Однако, простыми мерами усиления бюджетного финансирования отрасли в рамках реализации некоторого количества целевых программ решить проблемы, корни которых уходят в фундаментальные проблемы социально-экономического развития не представляется возможным. Так, например, макроэкономическая стабилизация привела к еще более ощутимому диспаритету цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, что отражается в соотношении уровня оплаты труда в сельском хозяйстве и экономике в целом, недоступности инвестиционных ресурсов для сельского хозяйства.

Прежняя концепция социально-экономического развития, если не менять аграрную политику концептуально, ведет к закреплению и углублению противоречия между общественным производством в целом и аграрным сектором. Например, по официальному прогнозу социально-экономического развития, подготовленному Правительством России, на ближайшие годы прогнозировался рост сельского хозяйства в среднем на уровне не более 1-1,5 % в год. Но если предполагается, что экономика России будет расти более высокими темпами на 5-7 % в год, то разница в темпах роста аграрного сектора и других отраслей приведет к консервации разрыва между селом и городом. При средних темпах роста 1-1,5 % в некоторых регионах наступит полнейший коллапс сельскохозяйственного производства, чем еще обострится проблема территориально-региональных различий. В этих условиях Поставленная Президентом РФ задача удвоения ВВП до 2010-2015 гг. вряд ли может быть реализована. Аграрный сектор, жизненно важный для многих российских территорий, не должен оказаться вне зоны экономического роста. Но в основных программных документах экономической политики России до недавнего времени не было упоминания о проблемах АПК как основного жизнеобеспечивающего сектора экономики страны. Таким образом, требуется изменение концепции аграрной политики, поскольку без существенных изменений сельское хозяйство России не может развиваться, а Россия не может существовать без развития собственной аграрной экономики.

К сожалению, все усилия направлены, в основном, на решение текущих проблем, даже национальные проекты определены максимум с трехлетней перспективой. Нет концепции развития АПК как системы национального проектирования. Причина, думается, в том, что власть вынуждена решать фундаментальные вопросы российского будущего путем запоздалого реагирования на дисфункции политической системы. Чтобы преодолеть такое отношение к жизненно важным проблемам, следует изменить принципы и механизмы формирования аграрной политики как внутри страны, так и на международной арене. В условиях международного финансово-экономического кризиса актуализируется проблема участия государства в выстраивании более справедливых правил игры на глобальных продовольственных рынках, что невозможно без эффективной координации на международном уровне.

Сельское хозяйство России располагает огромными возможностями по наращиванию объемов товарной продукции и способно не только обеспечить продовольственную безопасность страны, но и стать фактором конкурентоспособности страны на мировом рынке. Достижение этих перспектив возможно если не в ближайшие годы, то в среднесрочной перспективе. Условием является не только скорейшее изменение концепции аграрной политики, рассмотрение отрасли как постоянного приоритета, но и создание политического механизма выработки и корректировки курса аграрной политики России. Все вышеуказанное обусловило актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследования проблем формирования и функционирования агарной политики в отечественной научной литературе характеризуются фрагментарностью и слабой концептуализированностью, хотя отдельные аспекты и направления проработаны весьма тщательно.

В связи с проведением в 90-е годы радикальных рыночных реформ российского общества наиболее актуальны были исследования трансформационных процессов в сельском хозяйстве, вопросов изменения земельных отношений, трансформации форм хозяйствования, создания многоукладной экономики. В работах Кузнецова В.В., Кузнецова И.В., Лысенко Е.Г., Гарькавого В.В., Попова А.А., Максимова Г.В., Василенко В.Н., Серкова А.Ф., Алтухова А.И., Тарасова А.Н., Вермеля Д.Ф., Лукашева Н.И., Миндрина А.С. и др. рассматривались экономические аспекты рыночных преобразований в АПК

Российских ученых интересовали вопросы разработки концепции рыночных реформ в сельском хозяйстве (работы Клюкача В.А., Алферьева В.Л., Кябби М.Э., Свободина В., Мятикова В.К., Кузнецова В.В. др.). Выдвинутые авторами положения, данные оценки результатов реформ, несомненно, имеют научно-теоретическую и научно-практическую значимость. Поскольку рыночные аграрные преобразования в России коренным образом изменили систему земельных отношений, закономерно, что этой проблеме уделяется большое внимание (работы Петрова В.П., Бондаренко Т.Г., Писаревой Л.В., Рябова Д.Ю., Югая А.М. и др.) Быкадоров В.П., Конобеев В.Н., Конобеев Ю.В., Тарасов А.Н., Василенко С.С., Чешев А.С., Вальков В.Ф. посвятили ряд работ изменениям земельных отношений с точки зрения создания экономической основы рационального землепользования и рыночного функционирования. Следует отметить появление исследований, обобщающих современные представления о реформационных процессах в аграрной сфере (исследования Калугиной З.И., Петрикова А.В., Серкова А.Ф. Лужкова Ю.М., Горбунова Г.А. и др.). В масштабном исследовании А.А. Никонова, не только доказывается фактическая необходимость реформирования аграрного сектора, подробно анализируется ход и результаты реформ, но и итоги реформ конца ХХ века увязываются с историей отечественной сельскохозяйственной мысли и практикой аграрного реформирования на протяжении трех веков отечественной истории. Трансформациионно-транзитивный компонент аграрных реформ (1861-2001 годы) исследован в монографическом исследовании Фролова А.Ф., Шишкина А.Ф., Шишкиной Н.В. Работа Ю.М. Лужкова «Сельский капитализм в России: столкновение с будущим» содержит ретроспективный анализ аграрной экономики и политики государства с начала XX века, подробное исследование ее современного состояния. Автор показывает, что сельское хозяйство всегда оказывались лишь инструментом для решения государственных проблем, в то время как роль сельского хозяйства как отрасли мировой экономики растет. Поэтому формирование устойчивого и эффективного сельского хозяйства России превращается в фактор глобальной конкурентоспособности государства.

Одним их важнейших итогов реформирования аграрного сектора стало становление в России института частной собственности на землю и формирование многоукладности сельскохозяйственной экономики. А. Емельянов дает сравнительную характеристику и объясняет механизмы взаимодействия форм хозяйств в аграрной экономике. Вопросы теории и практики становления многоукладности АПК России исследовали А.А. Шутьков, В.Р. Боев, А.Ф. Серков, Н. Бекренева и др. Предложенный отечественными учеными анализ основных экономических показателей позволяет утверждать, что к настоящему времени сложилось довольно устойчивое соотношение вклада каждого из трех основных укладов в производство сельхозпродукции.

Шатова А.В., Зубкова Т.В., Дубова Л.Н., рассмотрев развитие личных подсобных хозяйств в условиях переходной экономики, изучив организационно-экономическую и социальную базу хозяйств населения, изложили теоретические и методологические вопросы функционирования этого уклада в АПК. В упомянутых выше работах, в частности, исследуется современное состояние крестьянских подворий, их ресурсный потенциал, товарность и взаимоотношения с общественным производством.

В трудах социологов А.М. Никулина, О.П. Фадеева, Г.А. Родионовой, В.Г. Виноградского и др. доказывается довольно жесткое экономическое сцепление таких форм, как крупное сельскохозяйственное предприятие и личное подсобное хозяйство, и анализируются негативные последствия такого «симбиоза» для модернизации социально-трудовой сферы села. Нельзя не отметить такой мощный исследовательский пласт - разработку научных основ развития сельскохозяйственной кооперации. Наиболее значим вклад таких ученых как: Буздалов И.Н., Добрынин В.А., Серова С.В., Шакиров Ф.К., Крылов Н.В., Меркулов А.В., Маслов С.Л., Пажитнов К.А., Попов Н.А., Хинчук A.M., Фролов В.И., Паладина М.И., Ткач А.В. Чупров А.И. и др. Упомянутые авторы анализируют мировой и отечественный опыт кооперации, доказывают положительную экономическую динамику, связанную с развитием снабженческо-сбытовой кооперации на селе. Довольно подробно в большом количестве исследований подняты вопросы интеграции в АПК России, представлены проблемы развития крупного аграрного производства, с развитием которых связываются успехи модернизации сельскохозяйственного производства. Анализируя влияние проводимой государством политики на институциональные изменения в хозяйственном механизме агропромышленного производства за годы реформ, большинство авторов отмечают незавершенность трансформации земельных отношений и формирования рыночной инфраструктуры в АПК страны, чем обосновываются предложения по структурной модернизации отрасли, развитию нормативно-правовой базы функционирования АПК.

Известно, что преобразование политико-экономической системы страны в ходе социально-экономических реформ 1990-х гг., проходило не путем реструктуризации и перехода к новым механизмам хозяйствования, а за счет либерализации цен, ускоренной приватизации, последовавшего за ней передела собственности, ограничения государственного регулирования, что не могло не сказаться на функционировании социальной сферы. Российские ученые убедительно доказали кризис и деградацию социальной сферы российского села. В этой связи следует сослаться на работы В.А. Артемова, который проводил регулярные исследования динамики образа жизни сельского населения, тенденций повседневной деятельности сельчан, Л.В. Бондаренко, В.В. Пациорковского, О.В. Лиловой, исследовавших развитие социальных процессов на селе, состояние социально-трудовой сферы села, социально-психологический климат села.

Исследования 90-х годов были сосредоточены, в основном, на подготовке и анализе результатов рыночных реформ аграрного сектора. Но реформы представляют собой одно из направлений аграрной политики государства. Выпустив из виду ее многофункциональность, политики и правительство получило результат - постоянное снижение аграрного производства. Поэтому в начале нового века актуализировались исследования аграрной политики как целостной системы политико-экономической деятельности государства. В связи с этим исследователи вновь обращаются к проблеме государственного регулирования АПК, государственной помощи селу. В работах последних лет содержится обстоятельный анализ особенностей господдержки в аграрном секторе (Горбунов Г., Гордеев А., Серова Е., Тарасов А.Н., Эльдиева Т., Ушачев И.), опыта государственного регулирования в развитых странах (Милосердов В., Назаренко В., Папцов А., Зимнин С.). Глобализация мировой экономики и подготовка к присоединению России к ВТО особенно актуализируют тему государственной поддержки сельхозпроизводителей.

Известный ученый Р.Р. Гумеров полагает, что аграрная политика российского государства прошла путь развития от попыток реализации либералистских догм к экономическому прагматизму, выраженному в установке развития агропромышленного комплекса как приоритета народнохозяйственного роста. Хотя проблема реализации политики заключается в том, что эта установка, по сути, прямо противоречит проводимой федеральным правительством радикально-либералистской аграрной политике, согласно которой перспективное развитие агропромышленного комплекса зависит от действия пресловутой «невидимой руки рынка».

В 2004-2005 гг. появились крупные работы, посвященные проблеме устойчивого развития сельских территорий. Одной из таких работ является коллективная монография «Политика развития сельских территорий России: поселения XXI века». Авторы (Артамонов А.Д., Бетин О.И., Богданов И.Я., Гордеев А.В., Мерзлов А.В., Сергеев И.И.), используя методологию системного подхода, успешно обосновывают концепцию устойчивого развития сельских территорий, подробно освещают механизмы и конкретные инструменты обеспечения успешной реализации перехода к устойчивому развитию, и предлагают авторский вариант концепции развития сельских территорий, содержащий цель и задачи, принципы, этапы и критерии оценки данного процесса. Сущность и функции сельских территорий, проблемы и перспективы устойчивого их развития, основные концептуальные подходы к устойчивому развитию рассматривается в работах В. Баутина, Н. Андреевой, С. Жданова, А. Колосова, В. Кузнецова, А. Петрикова. В качестве главного фактора устойчивого развития сельских территорий А.С. Миндрин предлагает считать занятость сельского населения. В исследованиях А. Бойцова, В. Баутина, Б. Панкова, Р. Дроздова, И. Ушачева, А. Петрикова, Н. Андреевой и др. обосновывается экономическая целесообразность организации различных видов несельскохозяйственной деятельности в сельских поселениях, что будет способствовать повышению занятости и доходов населения.

Основой развития как сельскохозяйственной, так и альтернативной деятельности должны стать природно-территориальный и социальный потенциалы конкретных поселений, считают исследователи. Исследования региональных и муниципальных аспектов развития аграрной сферы представлены в работах А. Алтухова, Н. Борхунова, Е.С. Савченко, А.Н. Семина, А.Н. Тарасова и др.

Завершая данный литературный обзор, следует отметить, что изучение проблем агарного сектора России ведется в основном в научных учреждениях и организациях Российской академии сельскохозяйственных наук, в отдельных институтах РАН. Существуют рабочие группы, творческие группы, лаборатории, отдельные сотрудники, занимающиеся аграрной проблематикой. Столь высокая степень институционализированности аграрных исследований способна создать надежную теоретико-методологическую базу исследования и способствовать накоплению массива эмпирических данных для обобщения и выводов.

Начавшийся в 2008 г. мировой финансово-экономический кризис внес существенные коррективы в реализацию государственной аграрной политики. Обострились дисфункции существующей модели взаимодействий государства с сельхозпроизводителями, возросли требования к качеству политических решений связанных с обеспечением интеллектуальными, финансовыми и иными ресурсами, обострилась конкуренция с зарубежными сельхозпроизводителями за рынки сбыта. Научное же осмысление происходящих процессов существенно отстает от потребностей политической стратегии и практики. Все вышеуказанное обусловило появление научной лакуны, заполнению которой посвящено настоящее диссертационное исследование.

Цель диссертационного исследования - дать оценку аграрной политики России, выявить существующие дисфункции и предложить меры по их устранению.

Для этого, как нам представляется, необходимо решить следующие задачи: сельскохозяйственный земля аграрный собственность

1. Рассмотреть базовые принципы формирования приоритетов государственной политики и определить место аграрной политики в системе национальных интересов России.

2. Выявить диалектичность государственной аграрной политики таких детерминант как государственное регулирование и поддержка частной инициативы.

3. Установить значение научных знаний в разработке и реализации государственной аграрной политики на современном этапе развития России;

4. Выявить взаимосвязь реализации базовых принципов аграрной политики и элитологических механизмов формулирования приоритетов национальных интересов страны;

5. Установить влияние дисфункций современной аграрной политики на развитие страны;

6. Сформулировать особенности реализации аграрной политики России в условиях мирового финансово-экономического кризиса.

7. Дать оценку перспектив роли регионов в реализации государственной аграрной политики.

8. Выявить вектор перераспределительных отношений властных полномочий между федеральной и региональными элитами.

9. Оценить опыт реализации национального проекта «Развитие АПК» с точки зрения перспектив дальнейшего использования этой формы государственного управления аграрной сферой.

10. Сформулировать базовые направления взаимодействий государства с функционирующими в сфере АПК акторами.

11. Выявить механизмы формирования системной связи внутренней и внешней аграрной политики в условиях экономической глобализации.

12. Проанализировать влияние возможного вступления страны в ВТО на политику развития отечественного АПК.

Объектом исследования является государственная аграрная политика России.

Предметом исследования выступают политические особенности реализации государственной аграрной политики в условиях ее модернизации».

Теоретико-методологической базой исследования выступают основные положения институциональной теории, теории институциональных матриц, теории модернизации, теории групп интересов, функциональных группировок в политике, теории организации, теории множественности способов координации экономической деятельности, концепции национальных интересов в политике, теории глобализации и др. Важное место среди используемого методологического инструментария занимают базовые положения теории элит.

Методологической основой диссертационного исследования являются базовые положения системного анализа государственной политики страны в аграрной сфере, а также диалектический метод изучения объективных политико-экономических законов, закономерностей, явлений и политических процессов. При осуществлении диссертационного исследования использовались общенаучные методы: структурно-функциональный, исторический, сравнительного анализа.

Эмпирической базой оценок и обобщений исследования проблем аграрной политики выступают работы отечественных политологов, результаты исследования актуальных проблем осуществления приоритетного национального проекта «Развитие АПК» (с участием автора), проведенное в 13 регионах Южного федерального округа, мониторинг социально-трудовой сферы села, проводимый учеными ВНИИЭиН, материалы Росстата, статистические данные Минсельхоза РФ и других ведомств, а также вторичный анализ данных прикладных политических, социологических, экономических исследований социально репрезентативного уровня.

Новизна предлагаемого исследования заключается в следующем:

- сформулированы базовые принципы формирования приоритетов государственной политики и определено место аграрной политики в системе национальных интересов России;

- установлена диалектичность аграрной политики проявляющаяся в тесной взаимосвязи традиционно считающихся антагонистических детерминант государственного регулирования и поддержки частной инициативы;

- установлено несоответствующее требованиям времени слабое использование научных знаний при разработке и реализации государственной аграрной политики на современном этапе развития России;

- доказано, что в отличие от перестроечных лет и ситуации 90-х годов развитие аграрного сектора экономики признается правящей элитой государственным приоритетом;

- установлено влияние дисфункций современной аграрной политики на развитие страны проявляющееся в том, что часть территории исключается из процесса социально-экономического развития;

- сформулированы базовые принципы реализации аграрной политики в условиях мирового финансово-экономического кризиса;

- установлено возрастание в реализации государственной аграрной политики на современном этапе развития России роли регионов;

- доказано, что формирование многоуровневой модели аграрной политики России означает отказ федеральной элиты и региональных элит от перераспределительных отношений властных полномочий;

- установлено, что приоритетный национальный проект «Развитие АПК» стал основным методом государственного регулирования и стимулирования роста производительности труда в аграрной сфере;

- сформулированы лежащие в основе аграрной политики базовые направления взаимодействий государства с функционирующими в сфере АПК акторами;

- установлено влияние в условиях экономической глобализации международных акторов на трансформацию аграрной политики страны;

- предложены меры по повюшении конкурентоспособности отечественного АПК в условиях возможного вступления России в ВТО.

Тезисы, выносимые на защиту:

1. Происходящие в рамках реализации в современной России аграрной политики институциональные изменения носят разновекторный характер. Базовыми принципами формирования приоритетов государственной политики являются: ориентация на повышение производительности труда и качества выпускаемой продукции, отход от практиковавшихся во времена СССР экстенсивных методов развития, обеспечение продовольственной безопасности страны. В системе национальных интересов России. модернизация АПК рассматривается как фактор повышения конкурентоспособности страны и повышения качества жизни населения.

2. Диалектичность политики проявляется в тесной взаимосвязи, традиционно считающихся антагонистическими детерминант - государственного регулирования и поддержки частной инициативы. В настоящее время государственная политика направлена на усиление государственного регулирования отрасли, направленное на защиту отечественного производителя, так и на стимулирование предпринимательской инициативы.

3. При разработке и реализации государственной аграрной политики на современном этапе развития России недостаточно используются научные знания, что препятствуют росту производительности труда и повышению качества производимой продукции. Представляется целесообразным разработка государственной программы повышения меритократичности на всех уровнях организации сельскохозяйственного производства и повышения интеллектуального капитала жителей села.

4. Развитие аграрного сектора экономики признается правящей элитой государственным приоритетом в силу огромного экономического потенциала сельского хозяйства (земельно-ресурсный потенциал и растущий внутренний спрос на продукцию сельского хозяйства), необходимости превращения сельского хозяйства в базовую отрасль в системе продовольственной безопасности страны, возможности для сельского хозяйства выступить в роли «мультипликатора» экономического роста и развития.

5. Слабость аграрной политики России ведет к тому, что большая часть ее территории исключается из процесса социально-экономического развития. Следствием социально-экономического упадка сельских территорий является ухудшение демографической ситуации, нарушение как внутренней, так и внешней политической стабильности страны.

6. В условиях общемирового финансово-экономического кризиса правительство России оперативно приняло меры по поддержке отрасли сельхозпроизводства. В частности, был расширен доступ сельхозпроизводителей к системе лизинга техники, упрощен доступ к инвестиционным кредитам, временно были повышены таможенные пошлины на ввоз импортной сельхозтехники. Представляется целесообразным в рамках реализации государственной аграрной политики разработать представителями государства с участием экспертов гражданского общества модель посткризисного развития АПК, включающую долговременные меры демпфирования негативных проявлений международных кризисов на экономику страны.

7. Обеспечение целей государственного экономического развития аграрного сектора возможно только через активное региональное развитие, которое в максимальной степени способно достичь интеграции государственных, коллективных и индивидуальных интересов и отношений, мобилизации усилий для осуществления крупных народнохозяйственных проектов государственной аграрной политики. Методологической основой должна стать новая концепция региональной аграрной политики, ориентированной на саморазвитие территорий. В связи с вышеуказанным происходит перераспределение функций между федерацией и входящими в ее состав субъектами.

8. Формирование многоуровневой модели аграрной политики России означает отказ федеральной элиты и региональных элит от перераспределительных отношений властных полномочий, включающих перебрасывание проблем с одного уровня на другой, что не способно комплексно решить проблемы роста сельскохозяйственного производства. Требуется реформирование системы субъект-объектных аграрно-политических взаимодействий в многоуровневой системе государственно-политического регулирования аграрного развития.

9. Основным методом государственного регулирования и стимулирования роста производительности труда в современной России стали национальные проекты как система приоритетных мероприятий. При этом регион и муниципальное образование должны стать активными и ответственными субъектами аграрной политики, разрабатывая и реализуя соответствующие целевые программы.

10. Базовыми, и при этом закрепленными в нормативных документах направлениями взаимодействий государства с функционирующими в сфере АПК акторами, должны являться: развитие и обеспечение свободы хозяйствования, предпринимательской инициативы субъектов аграрной сферы на основе разработки четкой концепции регулирования земельных отношений; усиление мер государственного регулирования, направленных на контроль и поддержку системы продовольственной безопасности страны в условиях мирового финансово-экономического кризиса; ориентация господдержки на рост производительности труда; использование многообразных организационных форм хозяйствования.

11. Процессы социально-политической и экономической глобализации трансформируют национальные модели аграрной политики. И дело не только в формировании мировой агропродовольственной системы, деятельности организаций, определяющих принципы и правила экономического обмена (ВТО/ГАТТ). Глобализация становится необходимым условием модернизации сельскохозяйственного производства, условием устойчивого развития и экономического роста, превращая в необходимость процесс поиска системной связи внутренней и внешней аграрной политики.

12. В условиях возможного вступления страны в ВТО успех политики развития отечественного АПК может быть обеспечен за счет сочетания принципов саморегулирования и целенаправленности развития, управления политико-экономическими процессами, основанном международном опыте. Необходима разработка целевых программ повышения конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции, обучения работников АПК действиям в условиях инновационного развития отрасли с ориентацией на лучшие международные образцы кооперации и внедрения достижений научно-технического прогресса.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что результаты и выводы проведенного исследования расширяют представления о характере и направленности современных процессов в аграрной сфере и могут быть использованы для решения теоретических и практических проблем формирования и реализации государственной и региональной аграрной политики, реформы местного самоуправления, разработки программ устойчивого развития территорий. Отдельные выводи и положения могут быть использованы в процессе преподавания политологии, аграрной социологии, курсов специальных дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные научные результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в 4 монографиях и 6 статьях, опубликованных в журналах, включенных в перечень ВАК, а также 39 статьях и брошюрах общим объемом около 90 п.л. Результаты исследований докладывались в выступлениях на международных, межрегиональных и региональных конференциях, «круглых столах», симпозиумах в 2004-2009 гг. Результаты исследования неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы в 2007-2009 гг.

Структура исследования подчинена целям и задачам исследования и включает пять глав, введение и заключение.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе диссертационного исследования «Базовые детерминанты формирования аграрной политики» доказывается, что сельское хозяйство России располагает огромными возможностями по наращиванию объемов товарной продукции животноводства и растениеводства, не смотря на то, что в нынешнее время доля сельскохозяйственного производства в валовом внутреннем продукте не велика - всего 5-6%.

Отставание развития сельского хозяйства от других отраслей народного хозяйства заложено еще в дореформенный период. Но чтобы аграрный сектор занял достойное место в экономике страны, следует изменить приоритеты экономической политики в соответствии с ролью и местом сельскохозяйственного производства в системе национальных интересов и государственных приоритетов.

Политико-экономические детерминанты аграрной политики: приоритеты развития государства и национальные интересы в контексте развития аграрного сектора. Анализ хода и результатов социально-экономических реформ российского общества в 90-е годы показал, что избранная стратегия реформирования не в полной мере отвечала национальным интересам России, поскольку радикальные действия, направленные на структурную перестройку экономики, привели к снижению реальных доходов российского населения и его депопуляции. Поэтому продолжение реформ должно исходить из ясного и четкого понимания национальных интересов и государственных приоритетов.

Приоритеты государственной политики обычно определяются интересами правящей элиты, господствующих социальных групп, интересами доминирующего в государстве этноса и т.д., могут соответствовать объективным потребностям общественного развития, но могут и не отвечать таковым. Национальный интерес определяется и формируется потребностями общественного развития. Итоги предшествующего десятилетия реформ заставляют отказаться от признания исключительной приоритетности таких целей как создание рыночных институтов, реализация либерально-демократических свобод и т.д. Данные цели важны, но только в контексте главной проблемы - повышения уровня благосостояния россиян. Поэтому система национальных интересов должна строится вокруг обеспечения достойных условий жизни всем гражданам страны и создания условий для улучшения жизни будущих поколений россиян.

Национальный интерес как цель экономической политики реализуется в системе приоритетов. Экономический рост, эффективность производства, институциональные изменения и другие приоритеты должны быть ориентированны, прежде всего, на обеспечение уровня жизни и благосостояния населения. Отсутствие осознания соотношения целей и средств приводит к проблеме экономического роста как самодовлеющего приоритета. И даже в том случае, если риторика отдельных реформаторов содержит высказывания о повышении благосостояния как цели политики, реальная деятельность может содержать меры, которые приводят к завуалированному отказу от этой цели.

Проблема российского экономического роста - доминирование сырьевого сектора в экономике. По природным ресурсам конкурентоспособность России превышает практически все страны мира. Считается, что развитые страны по совокупным запасам обеспечены на 15-16 лет. В то время как Россия только по разведанным богатствам недр обеспечена на 50-75 лет, количество неразведанных запасов оценивается экспертами на 1-3 порядка больше Федоренко Н.П. Россия: уроки прошлого и лики будущего. М.: Экономика, 2001. С. 76. .

Огромное богатство природных ресурсов приводит к тому, что важнейший национальный приоритет - рост благосостояния граждан не реализуется в настоящем и ставится под угрозу его реализация в будущем. К сожалению, проблема зависимости экономики от нефтегазового сектора не решалась в прошлом. Не смотря на некоторые обнадеживающие тенденции в настоящем ситуация достаточно критична. Российская экономика по-прежнему чувствительна к конъюнктуре мировых цен на энергоносители. Альтернативой должен стать рост на основе высокой инвестиционной активности прежде всего отечественных предпринимателей.

Экономическая политика российского государства должна быть направлена на прорывы по отдельным направлениям научно-технического прогресса, таким как развитие аэрокосмической индустрии, разработку биотехнологий, развитие технологий связи, информационных сетей, спутниковой или оптиковолоконной связи и т.д. Указанная совокупность высокотехнологических отраслей способна мультиплицировать экономический рост, поскольку порождает спрос на множество товаров и услуг различных отраслей экономики. Однако, данные рекомендации, на наш взгляд, содержат некоторые существенные недочеты: во-первых, они концентрируются на западной модели воспроизводства и индустриального развития, забывая об особенностях развития российского хозяйственного потенциала, а во-вторых, упускают из виду возможности еще одного «экономического мультипликатора» - сельского хозяйства.

По расчетам специалистов, рост объема производства в сельском хозяйстве на 1000 руб. влечет за собой увеличение потребности в выпуске машин и оборудования на 2,3 тыс. руб., а по другим отраслям (поставщикам ресурсов) - почти на 3 тыс. руб. Один работник сельского хозяйства способен обеспечить занятость еще 6-7 человек в других сферах производства Ушачев И. Роль и место сельского хозяйства в экономике России // АПК: экономика, управление. 2002. № 5. С. 28..

В настоящее время происходит осознание, что развитие аграрного сектора является одним из важнейших приоритетов государственной экономической политики, напрямую связанным с главной целью - ростом благосостояния и качества жизни российских граждан.

Проблемы аграрно-промышленного комплекса страны, цель развития которого - улучшение качества жизни населения, прозвучали на самом высоком политическом уровне.

Впервые в новой России понятие «продовольственная безопасность» юридически закреплено в Федеральных целевых программах. При этом представление о продовольственной безопасности все более отходит от традиционного представления о возможностях самообеспечения и из количественной плоскости переходит в плоскость гарантий качества и доступности. Сосредоточенность на количественном подходе к обеспечению продовольственной безопасности ведет к абстрактным дискуссиям о допустимости и объемах импорта продовольствия, в то время как речь должна идти о кардинальной перестройке сельскохозяйственного производства России с учетом естественно-природных условий и культурно-исторических традиций.

Определение агарного сектора как области национального интереса связано с поселенческой структурой России. Не смотря на то, что сельское население в соответствии с данными статистки составляет не более трети, большинство жителей так или иначе связаны с сельским хозяйством родом деятельности, образом жизни, способом хозяйственного самообеспечения.

Понимание же этой особенности России приводит к признанию приоритетности аграрной политики, поскольку именно она направлена на обеспечение достойной жизни граждан не только мегаполисов, форпостов новой информационной экономики, но и на повышение уровня жизни жителей на всей территории страны, связанных с сельским хозяйством через экономическую многооукладность и хозяйственное самообеспечение. Таким образом, в аграрную политику закладывается приоритет территориальной эффективности, что, на наш взгляд не противоречит эффективности отраслевой. Но постановка во главу угла реформирования именно принцип территориальности, требует уделять больше внимания аграрной политике, поскольку происходит перераспределение социально важных функций в сторону сельских территорий и сельского хозяйства.

С учетом национальных приоритетов и социально-экономических, социокультурных функций села, можно сказать, что агропромышленный комплекс России - ключевой сектор национальной экономики, обеспечивающий продовольственную безопасность страны как часть системы общей национальной безопасности, обеспечивающий внутреннюю политическую устойчивость, способствующий повышению качества жизни населения страны, улучшению демографической ситуации, развитию сельских территорий и соответственно всей территории России.

Реализация указанных приоритетов зависит от успеха экономической политики, как системы мероприятий, осуществляемых государством. Выбор направлений и инструментов требует рассмотрения соотношения государственного регулирования и частной инициативы в сельском хозяйстве, уточнения границ государственного вмешательства в аграрную сферу.

Государственное регулирование и частная инициатива - диалектические детерминанты аграрной политики. Проблема государственного вмешательства в сельское хозяйство специфична и определяется особенностями сельскохозяйственной деятельности и крестьянского хозяйства как особой организационной формы, сочетающей природную необходимость и хозяйственную свободу, лично-инициативное отношение к труду. Задача государства - не создавать такой степени хозяйственной несвободы крестьянина, при которой происходит постепенная деградация крестьянства, ведь в условиях несвободы земледельческого труда происходит разрушение органического взаимодействия человека и природы.

В традиционном обществе государство выступало субъектом качественного отношения к сельскому хозяйству, наряду с отдельным человеком, общиной, этносом, поскольку оно представляло собой в первую очередь политико-территориальную общность. Современное представление о государстве как инструменте реализации частных интересов граждан отрывает его от «почвенной» конкретики и проецирует в качестве цели абстрактную, имеющую количественно-цифровое выражение задачу повышения национального благосостояния. Аграрная политика в этой ситуации также понимается как процедура количественного регулирования сельскохозяйственного производства. Забывается его качественная особенность, связь с природной средой и природой человека. И поэтому в спорах о проблемах госрегулирования экономики зачастую исчезает специфика аграрного производства. На аграрную политику проецируются противостояние двух концепций: либеральной экономической модели, основанной на свободе личной инициативы экономических субъектов, и модели, предполагающей почти полное огосударствление экономики.

В кризисный период конца 80-х - начала 90-х эти две альтернативы обсуждались в качестве возможного пути российской реформы. Хотя в экономической истории и экономической практике существуют промежуточные формы, сочетающие частнохозяйственную инициативу и определенные формы государственного регулирования. Сторонники обеих альтернатив находили аргументы в их пользу. Одни ссылались на экономический успех развитых стран, на убыточность колхозов и совхозов в Советском Союзе. Научные аргументы против государственного регулирования подчеркивали сковывание личной инициативы, а также указывали факторы, в институциональной теории именуемые «провалами» государства, т.е. случаи, когда государство не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов: ограниченность необходимой для принятия решений информации, несовершенство политического процесса, ограниченность контроля над бюрократией, неспособность государства полностью предусмотреть и контролировать ближайшие и отдаленные последствия принятых им решений. Меры, предпринятые государством, нередко приводят к отличным от поставленных целей последствиям. В условиях рыночной экономики эти ограничения компенсируются эффектами функционирования рыночных механизмов. Но в условиях советского тотального огосударствления эти провалы обретают тотальное звучание и тотально-разрушительные последствия.

Социально-исторические и политические условия хозяйствования отразились в конституировании различных типов экономической политики. Кроме классического, либерального англосаксонского типа оформился западноевропейский, скандинавский и тип социальной рыночной экономики. Данные типы экономической политики, в отличие от планового хозяйства советского типа опираются на частнохозяйственную предпринимательскую деятельность, но при этом предполагают разную степень и формы государственного участия в экономике и различные ориентиры социальной политики. Но даже в рамках определенного типа экономической политики наблюдается различное отношение к принципам экономической свободы и государственного регулирования на каждом этапе становления рынка. Теоретиками установлен волнообразный характер обращения к принципам госрегулирования, даже в либеральных экономиках.

Еще более существенны колебания свободной рыночной экономики в сторону госрегулирования в аграрном секторе, ведь сравнительно с промышленностью и торговлей сельскохозяйственное производство характеризуется низкой инвестиционной привлекательностью в связи с сезонностью и длительностью производственного цикла, сильной зависимостью от природно-климатических факторов. Объективные сложности приспособления природозависимого сельскохозяйственного производства к закономерностям функционирования свободного рынка заставляют политиков осознать, что сельское хозяйство - особая сфера экономической деятельности и пересмотреть систему взаимоотношений государства и аграриев. В диссертации подробно рассматривается опыт осуществления государственного регулирования агарного производства США и других развитых стран, на основании которого делается вывод, что государственная поддержка не ограничивается исключительно финансированием производителей продукции сельского хозяйства, а осуществляется как управление процессами в агросфере, т.е. аграрная политика. Осуществляется управление сельскохозяйственным производством через его регламентацию, через регулирование количества производимой продукции, через контроль за качеством продукции, поощрение и развитие определенных организационных форм производства, влияния на специализацию производства сельскохозяйственных продуктов и т.д. Способы реализации - государственные закупки, оптовые рынки, кредит, прямые выплаты сельхозпроизводителям и т.д., используется обширный спектр мер экономического воздействия на развитие аграрного производства.

Россия - особый географический мир, климатические особенности которого обостряют риск ведения сельскохозяйственного производства. Территориальный фактор также провоцирует высокую степень государственного вмешательства в сельскохозяйственное производство. О том, что в российской истории всегда присутствовало государственное регулирование экономики, писали представители евразийской школы, ссылаясь на концепцию «месторазвития». Популярная ныне теория институциональных матриц подчеркивает постоянное воспроизводство исторически развивающихся форм конкретных социальных отношений, воспроизводство определенных институтов, характерных для каждого конкретного общества. В российском обществе постоянно воспроизводятся институты унитарно-централизованного политического устройства и государственного вмешательства в экономическое развитие. Таким образом, значение государственных институтов в реформировании аграрной сферы уменьшаться не должно, речь может идти только об изменении форм государственного участия, например, индикативное планирование, вместо и директив из центра и тотального контроля.

Научное знание как детерминанта формирования и реализации современной аграрной политики. Специфические черты аграрного производства изначально ставят его в менее благоприятное положение по сравнению с другими отраслями экономики. Эти особенности оказывают значительное влияние на особенности управления АПК и возможности государственного регулирования агропромышленного производства. Однако, важна не столько степень аграрного протекционизма, сколько рациональная, научно-обоснованная система мер государственной поддержки аграрного сектора, что усиливает роль и ответственность аграрной науки.

Анализ аграрной политики США показывает, что финансирование науки было одним из первых актов государственной поддержки сельского хозяйства, во многом благодаря законодательной инициативе развивалась аграрная наука, ставшая основой современного технико-технологического состояния аграрного сектора США. Последние законы о перспективах развития сельского хозяйства США прочеркивают необходимость специального финансирования аграрной науки даже при сокращении общего объема выплат. Особенно отмечаются исследования современных биотехнологий.

Изучение российской аграрной политики показывает множество примеров экономической политики, непродуманной и научно необоснованной. Жизнь доказывает необходимость участия науки на всех этапах социально-экономических преобразований в аграрном секторе: сбор информации, разработка проекта, анализ эффективности политических механизмов реализации проектов, мониторинг и экспертная оценка хода реформ. Однако, политическая реальность заключается не только в невнимании власти к возможностям науки, но и в парадоксальном отторжении от науки, преследовании ученых.

Приход ученых во власть способен решить проблему только отчасти - повысить уровень специальной компетенции представителей власти. Эффект может дать только организация регулярного взаимодействия аграрной науки и политики, институциональное оформление этого взаимодействия, прежде всего, на уровне экспертной оценки политико-аграрных проектов.

Во второй главе исследуется направленность изменений российской государственной аграрной политики в процессе формирования рыночной экономики

Цель аграрной политики - повышение конкурентоспособности отечественного сельхозпроизводства, его устойчивости, обеспечение доходности отрасли, развитие аграрного рынка. Но развитие рынка требует создания условий получения доходов для сельхозтоваропроизводителей, субъектов хозяйственной деятельности в данной отрасли, формирования соответствующей институциональной среды. Поэтому проектирование институциональных преобразований представляет собой основное содержание агарной политики трансформационного общества, сопровождающееся как всякое политическое действие борьбой вокруг основных институтов, в данном случае института собственности на землю. Изменение земельных отношений в ходе реформ и формирование новой структуры сельскохозяйственного комплекса составляет основные направления аграрной политики в процессе формирования рыночной экономики.

Проектирование институциональных преобразований в российской экономике и аграрный сектор. Формирование рыночных институтов составляют главное содержание социально-экономических реформ 90-х годов ХХ в. Аграрная реформа - одно из направлений социально-экономического реформирования российского общества и поэтому несет в себе общие всему процессу недостатки и противоречия - опора на либералистские представление о рынке как «естественном порядке», усиленном навязывании «рыночных» моделей, и отказе от любых иных институциональных форм на основании их якобы отсталости, дорыночности. Результатом рыночного реформирования, осуществленного по указанному сценарию, становятся противоречия и деформации институционального порядка России.

Прежде всего, легализация и формализация норм и правил, сложившихся спонтанно в рамках прежней системы, приводит к появлению не только, и не столько норм цивилизованного рынка, сколько к закреплению теневого порядка, натурализации хозяйства, приватизации общественной и политической жизни. Импортированные институты вступают в противоречие с нерыночной институциональной средой. Можно сказать, что в итоге в России складываются две несовместимые институциональные системы: одни институты ориентированы на вхождение в рыночную систему, другие вступают с ними в противоречие, так как ориентированы на использование административного ресурса и воспроизводят отношения административно-командной системы. Например, отказ от традиционных форм государственной поддержки сельского хозяйства притом, что не сложились институты эффективного кредитования сельхозпроизводителя. Такое институциональное состояние ведет к потере ответственности за неэффективное и даже губительное для земли хозяйствование, к обострению социальных проблем и усилению социальной дифференциации населения.