Механизмы функционирования и реализации государственной аграрной политики в условиях модернизации

Автор, подробно рассмотрев технологии институционального проектирования в аграрной сфере, пришел к выводу, что оптимальное институциональное проектирование аграрной сферы должно исходить из принципа плюрализма способов координации сельскохозяйственной деятельности, которые не совпадают с границами организованных или институционально зафиксированных видов деятельности. А также, при проектировании институтов аграрной сферы не следует заниматься попытками подгонки институтов к рыночным моделям, необходима эффективная комбинация многоукладной экономики, государственной поддержки сельского хозяйства и государственного регулирования сельхозпроизводства.

Политическая борьба элит вокруг отношений собственности на землю, изменение земельных отношений в ходе реформ. Нарастающий кризис в сельском хозяйстве пытались остановить еще в советское время, разрабатывая крупномасштабные программы. Разрабатываемые программы (например, принятая в 1982 г. Продовольственная программа) носили по сути технико-технологический характер. Конец 80-х - начало 90-х годов ознаменовались становлением политических процедур решений основных государственных проблем. Наряду с позитивными политическими изменениями возникают феномены, ранее неизвестные стране, но имевшие значительные разрушительные последствия - «война законов», «парад суверенитетов». Поэтому институциональные изменения в сельском хозяйстве из технико-технологической проблемы формирования эффективных структур хозяйствования превратились в арену жесточайшей политической борьбы.

Политическая борьба искусственно затягивала решение проблем аграрного сектора, не смотря на поспешность принятия многих нормативно-правовых актов. Большинство изменений проводились не вполне легитимными способами. В результате наличная структура хозяйствования разрушалась.

Итогом реформы, тем не менее, явилось становление в России института частной собственности на землю и формирование многоукладности. Однако, комплексная оценка итогов реформирования показывает, что преодоления деформаций аграрных отношений не произошло. Если ранее хронический аграрный кризис был следствием всеобщего огосударствления, не учитывающего специфики регионального сельского хозяйства, то теперь деформации были связаны с трансформаций институтов в сторону частного сектора в сочетании с незавершенностью институциональных реформ.

Реализуемый в начале 90-х годов сценарий институциональной трансформации сводился к реформированию земельных отношений на основе противопоставления государственной и частной собственности на землю и признания последней базисной для новой аграрной системы (принципы либерализма).

Но в результате ограничений рыночного оборота (купли-продажи) земли, формирования новых форм коллективной собственности складывается институциональная модель, тяготеющая все же к смешанной экономике, хотя структура российского варианта смешанной экономики не соответствует идеальным моделям реализации собственнических правомочий.

Так, большинство акционерных обществ в аграрной сфере лишь условно можно считать таковыми. Их капитал не работает в качестве акционерного, не обращается как акционерный и не приносит доходов селянам. Модель кооперации также нарушена, поскольку долевая форма земельной собственности не обозначала размеры реального вклада селян. Сформировалось довольно противоречивое и неустойчивое состояние.

Перспективы развития индивидуальных фермерских хозяйств также оставались неясными в силу непроработанности в законодательстве многих вопросов, возникающих в процессе хозяйственной деятельности. В силу обычных житейских и естественных обстоятельств неизбежен гражданский оборот земельных участков, который включает не только реального и потенциального собственников, но и органы земельной службы, работников бюро технической инвентаризации, консалтинговые коммерческие структуры, нотариальные конторы, сельские и муниципальные администрации и т.д. В этих условиях возникают возможности не только разнообразить комбинации прав собственности, но и возможности для мошенничества и коррупции.

Землевладельцы, приобретающие собственность для ведения хозяйства заинтересованы в юридической чистоте своих прав, поскольку для успешного хозяйствования требуются вложения средств в сбережение производительной силы и продуктивности земли. Преодоление неустойчивости и противоречий связано с дальнейшим развитием смешанной экономической системы, для чего следует ориентировать реформы на становление разнообразных форм собственности на землю, включая частные, кооперативные, общинные, коллективные, муниципальные, государственную. Каждая из форм собственности должна получить определенный правовой статус, а каждому хозяйственному субъекту необходимо предоставление права выбора наиболее рациональной для них формы земельной собственности. Существование различных форм собственности должно подкрепляться развитием механизмов и институтов движения земельной собственности.

К сожалению, политическое противостояние, породившее модель реформирования земельных отношений на основе противопоставления государственной и частной собственности, продолжало настойчиво воспроизводить эту линию - полемика велась вокруг частной собственности малых форм или государственной собственности крупных аграрных предприятий. Кроме идеологического противоборства различных экономических систем в этом противостоянии отразилась борьба отдельных групп интересов за государственные финансы.

На основе политической стабилизации начала 2000-х годов осуществилось формирование системы устойчивых отношений между основными участниками политического процесса, произошло снятие острых противоречий между законодательной и исполнительной властью, изменение контекста проектирования экономической политики и принятия политико-экономических решений. Стало возможно перенести акценты с политической борьбы на юридическую процедуру и научное обоснование экономической политики, тем более, что на данном этапе не требуется кардинальных изменений общественно-экономической системы. Задача заключается в постепенном и последовательном приведении в соответствие земельных отношений и структуры народнохозяйственного комплекса, а также совершенствования механизмов и процедур реализации новых собственнических отношений и прав.

Принятые ранее законодательные акты несли в себе ошибки поспешного принятия, зачастую под действием политических мотивов, поэтому содержали неточности и противоречия в описании структуры прав собственности, статуса собственника и т.д., ущемляющие земельные права членов крестьянского хозяйства.

Соответственно вырисовывается необходимость создания четкой концепции регулирования земельных отношений, которая бы учитывала частноправовые и публично-правовые интересы и способствовала бы переходу от практики фрагментарного формирования аграрного законодательства к целостным моделям.

С этой целью, возможно, следует разработать и принять Федеральный закон, в котором четко определить цели, задачи и приоритеты развития отечественного агропромышленного производства, механизмы экономического роста аграрного сектора и его структурной перестройки, механизмы обеспечения устойчивости развития аграрного производства и сельской местности, а также с учетом глобализации экономического развития и перспективами вступления в ВТО, основные принципы внешнеэкономической деятельности на рынке продовольствия.

Динамика политических решений в области формирования новой структуры сельскохозяйственного комплекса. Важнейшим результатом проведения реформ в аграрном секторе, и в первую очередь итогом реорганизации отношений собственности на землю, является формирование многоукладной экономики. Уже на первом этапе реформ (1991-1993 гг.) осуществлялся курс на реорганизацию сельскохозяйственных предприятий. Основными нормативными актами на данном этапе выступили: Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»; Постановление Правительства РФ от 28 декабря 1991 года № 81 «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 года № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов».

В данных нормативных актах отражены пути реорганизации колхозов и совхозов и способы их осуществления. В основном отмечены три основных способа: 1) раздел хозяйства на крестьянские хозяйства и малые предприятия с последующим их добровольным объединением в ассоциацию или кооперативы; 2) реорганизация хозяйства или его части в акционерное общество открытого или закрытого типа; 3) реорганизация хозяйства или его части в производственный кооператив (коллективное предприятие).

Подведя итог первому этапу реформ, можно сказать, что к 1994 году аграрная реформа в части организационных преобразований сельскохозяйственных предприятий в основном завершилась и зафиксировано становление многоукладной экономики. После реализации указанных нормативно-правовых актов изменилась организационно-правовая структура сельскохозяйственного производства. Сложились три основные формы хозяйствования - сельскохозяйственные организации (предприятия), крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйства населения. Данные формы представляют собой по существу социально-экономические уклады, отражающие сложившуюся социально-экономическую структуру нашего аграрного сектора, довольно необычную с точки зрения мировой практики.

Традиционная для России «кампанейщина» привела к тому, что формально, срочно, под давлением политических обстоятельств, в условиях борьбы за власть и противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти, без достаточной подготовки происходило перераспределение земли. Проблемы новых хозяйств заключались также в том, что организационно-экономический механизм в этих хозяйствах лишь формально строился на демократических, либерально-рыночных началах. Но фактически работники в них, как правило, отчуждены от дел хозяйства даже в большей степени, чем в прежних колхозах и совхозах. Ситуация порождала множество конфликтов, неудовлетворенности интересов различных людей и социальных групп. В этих условиях осуществлялись не столько реорганизация, сколько развал колхозов и совхозов, следствием чего было снижение аграрного производства, утрата национальной продовольственной безопасности. Поэтому не только в аграрной теории, но в политической практике возникли вопросы о мерах дальнейшего регулирования сельскохозяйственного производства, о преимущественных формах сельскохозяйственного производства.

В условиях развала колхозов и совхозов, ослабления государственного регулирования экономики утвердилось представление о спасительности для России фермерского уклада. Поэтому основное содержание политических решений нового этапа (1994-1995 годы) - поддержка фермерских хозяйств, развитие малого предпринимательства. Нормативно-правовую основу второго этапа реформ составляет Программа аграрной реформы на 1994-1995 годы, одобренная постановлением Правительства РФ от 6 июля 1994 года № 791 и Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ», принятый 12 мая 1995 года. В этих документах отражены первые результаты аграрной реформы и на основе анализа сложившейся социально-экономической обстановки в АПК РФ сделан вывод о необходимости продолжения реорганизации сельского хозяйства на основе формирования производственных сельскохозяйственных кооперативов и организации фермерских хозяйств.

Изучение статистического материала показывает рост за время реформ производства крестьянских фермерских хозяйств, но этот рост в принципе ничтожен - с 1,1 % в 1992 г. до 3,7 % в 2001 г. В период второго этапа аграрной реформы доля фермерских хозяйств в структуре продукции российского сельского хозяйства возросла менее чем на 1% и составила 1,9 % в 1995 г. Таим образом, зависимость от крупного хозяйства и определенные пределы крестьянских хозяйств и хозяйств населения предопределили поворот аграрной политики в сторону усиления государственного регулирования сельскохозяйственного производства.

Нормативно-правовую основу третьего этапа (с 1996 по 2000 г.) составили следующие документы: Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 года № 565 «О мерах по стабилизации экономического положения и развитию реформ в агропромышленном комплексе»; Указ Президента РФ от 18 июля 1996 года № 933, утвердивший Федеральную целевую программу стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 19962000 годы; Федеральный закон от 19 июня 1996 года «О государственном регулировании агропромышленного производства»; Федеральный закон от 8 декабря 1995 года «О сельскохозяйственной кооперации».

В этих документах предусматривалось со стороны государства регулирование цен на энергоносители, льготное кредитование и ряд налоговых льгот, подчеркивалось, что основным направлением реформирования является развитие кооперативных отношений и поддержка создания производственных, перерабатывающих, снабженческо-сбытовых, агросервисных, кредитных, страховых и других видов кооперативов, гарантировалась гражданам (физическим лицам) и юридическим лицам государственная поддержка сельскохозяйственных кооперативов и их союзов (ассоциаций).

Анализ основных экономических показателей позволяет утверждать, что к настоящему времени сложилось довольно устойчивое соотношение вклада каждого из трех основных укладов в производство сельхозпродукции. Задачей нового этапа - развитее форм сельскохозяйственной кооперации и интеграции, которые позволят сельхозпроизводителям сконцентрировать трудовые, материальные, финансовые ресурсы для рационального их использования и тем самым лучше адаптироваться к рынку, создать основу для формирования высокоэффективного конкурентоспособного агропромышленного комплекса. Мировой опыт показывает, что успешное функционирование АПК возможно при высоком профессионализме работников, доступности технических инноваций, наличии хорошо отлаженной информационно-консультационной службы. Все это свидетельствует о том, что необходима широкая национальная программа развития сельского местности, учитывающая социально-экономические условия системной связи государственной и региональной аграрной политики.

Третья глава посвящена федеральному и региональному уровням аграрной политики, диалектике централизации и децентрализации. Изменение земельных отношений в ходе реформ и формирование новой структуры сельскохозяйственного комплекса обусловили изменение основных параметров и направлений аграрной политики в первую очередь в сторону ослабления государственного вмешательства. Однако, объективные показатели состояния сельскохозяйственного производства, достижение критического уровня продовольственной безопасности свидетельствуют о необходимости изменения модели формирования и реализации аграрной политики. Приватизация земли и аграрных предприятий должна и может способствовать пробуждению экономической инициативы населения. Но сложности ведения сельского хозяйства в России и современные исследования, доказывающие существование прямой связи между экономической политикой государства и уровнем развития рыночных отношений, заставляют вновь обратиться к проблеме госрегулирования. Советская модель тотального государственного контроля и планирования принципиально невозможна в условиях многоукладности современного российского сельского хозяйства. С другой стороны, современное государство, как всякая сложная организационная структура, предполагает многоуровневую композицию реализации властных полномочий и принятия экономических решений - общенациональный (федеральный), региональный, муниципальный. Таким образом, появляется основа формирования новой модели аграрной политики российского государства, учитывающая особенности системной связи различных уровней государственной власти.

Социально-экономические условия системной связи государственной и региональной аграрной политики. Сценарий социально-экономических реформ, включающий в качестве одной из основных компонент «шоковую терапию», привел к резкому падению, как общественного производства, так и уровня жизни населения. Среди множества различных факторов, обусловивших устойчивость экономики страны к сверхперегрузкам реформационного периода, одним из наиболее значимых явилась административная и хозяйственная деятельность региональных органов государственной власти. Региональные власти вынужденно выполняли функции экономического регулирования, восполняя просчеты федеральной политики либерализации экономики. Хотя экономическая политика регионов не была политикой в строгом смысле слова, поскольку носила рефлекторный, компенсаторный характер при полном отсутствии системности. Конструирование системной модели региональной аграрной политики требует, для начала, определения феномена.

Обобщая имеющиеся определения, автор показал, что региональная экономическая политика понимается как воздействие центральных (федеральных) органов власти на социально-экономическое развитие отдельных территорий. Традиционным для России способом решения региональных проблем было перераспределение средств из центра. Анализ мирового и отечественного опыта показывает бесперспективность прераспределительной модели региональной политики, поскольку исчезновение или ослабление источника финансового потока приводит к возобновлению региональных диспропорций. Перераспределительная модель решения региональных проблем обычно включала специальные программы, способные компенсировать социальное напряжение региональных трансформаций.

Новая модель региональной политики формировалась не столько под воздействием неолиберальной экономической идеологии, сколько представляла собой сокращение государственного финансирования экономических программ. В основу новой модели закладывалось снижение государственных субсидий и дотаций, субсидиарность государства, отказ от многих форм государственной поддержки регионального развития.

Увеличение межрегиональных различий в результате реализации неолиберальной экономической политики доказывает, что проблема выравнивания региональных различий не должна рассматриваться только как экономический феномен. Современные исследования возникновения и функционирования рынка показали невозможность конструирования оптимальной организации, способной раз и навсегда гарантировать устойчивую экономическую динамику регионов. А провозглашаемое в качестве важнейшего постулата неоклассической теории положение о стремлении экономики к равновесию подвергается сомнению, что делает невозможным использование его в качестве методологической основы региональной политики. Равновесное состояние в современной теории рассматривается как нетипичное и очень кратковременное. Влияние факторов, способствующих приближению системы к равновесию, перекрывается воздействием более мощных эндогенных сил и внешних экономической системе факторов, что порождает в системе состояние «напряженности», неустойчивости и провоцирует бесконечный процесс изменений. Исключительный случай рынка с совершенной конкуренцией требует специально организованного общественного пространства, властных отношений и социально-правовых норм. Поэтому, признавая экономику эволюционной открытой системой, испытывающей постоянные воздействия внешней среды - культуры, политической обстановки, природы и т.д., мы приходим к необходимости теоретического синтеза общей экономической, институционально-эволюционной теории и экономико-географических подходов для создания объяснительных моделей регионального развития. Основной синтеза должно стать представление о сложной структурно-уровневой экономико-политической системе современного общества, способной к развитию на принципах самоорганизации. Без этой предпосылки невозможно разрабатывать системную модель региональной аграрной политики.

Благодаря институциональному структурированию макроуровень перестает быть аморфным множеством рыночных связей, он получает институциональное оформление, а микроуровень ассимилируется с институциональными процессами, а не только учитывает их как факторное окружение, и тем самым включается в решение проблем определения стратегических траекторий развития. Субъекты микроуровня приобретают качества стратегических субъектов формирования и реализации экономических программ. Таким образом, процессы расширения экономической субъектности на высшие уровни экономической системы и распространения стратегической субъектности на элементы структуры микроуровня выступает основой объективного процесса становления сложной рыночной структурно-уровневой системы.

Одним из моментов становления данной системы выступает регионализация экономического развития и управления. Особенно актуальна эта проблема в связи с необходимостью экономического роста в системе аграрного производства, тем более что аграрный сектор через природные зависимости производства напрямую связан с территориальностью. В приведенном ранее определении региональной политики субъектами таковой назывались федеральные органы управления, сам регион рассматривается как объект государственного вмешательства. Изменение методологического фундамента ведет к признанию региона активным субъектом экономического развития и формирования экономической политики.

Проведение административной регионализации экономического пространства не является достаточным условием создания эффективной экономики. На фоне экономической либерализации начала 90-х годов происходит сужение рынка, патологическое переструктурирование экономических отраслей. Формируются локальные очаги процветания и депрессивные очаги, что является признаком анклавизации экономики. Аграрное производство, будучи высоко затратным, высоко рискованным, предельно трудоемким производством составляет очаги депрессивного развития в первую очередь. И хотя формирование подобных анклавов экономического процветания и депрессии, прежде всего, связанно с отраслевой принадлежностью, но закрепляется это состояние административно-территориальной принадлежностью.

Перераспеределительная концепция региональной политики, господствовавшая в России до сих пор, представляла собой попытку выравнивания региональных различий путем перераспределения бюджетных средств между регионами. Бюджетные отношения центра и регионов до недавнего времени отличались значительной неустойчивостью, противоречивостью, несправедливостью, ущербностью в отношении не только общегосударственных интересов, но и в отношении отдельных регионов. В результате за 90-е годы сформировалась стойкая система межрегиональных различий, сформировался определенный тип инвестиционной, налоговой, финансовой региональной ситуации.

Путь перебрасывания проблем с одного уровня на другой или попытки усиления аграрного лобби в федеральных органах власти не способны решить комплексно проблемы роста сельскохозяйственного производства. решение возможно на основе реформирования системы субъект-объектных взаимодействий в многоуровневой политико-экономической системе, что связано с реорганизацией политико-экономической системы в двух направлениях:

1) экономическая реформа: оформление плюрализма собственности - разделение собственнических полномочий на различных субъектных уровнях - федеральном, региональном, муниципальном;

2) административная реформа: реализация принятых в современном обществе направлений децентрализации власти.

Организация экономического пространства как многоуровневой системы, основанной на принципах самоорганизации и саморазвития, должна включать не только прямую финансовую поддержку аграрного сектора в форме перечисления бюджетных средств. Многоуровневая субъектность предполагает установление паритетных экономических отношений между региональным и федеральным уровнями, как в форме двусторонних соглашений о сотрудничестве Минсельхоза России с органами государственной власти субъектов Федерации, так и реализации федеральных целевых программ и национальных проектов.

Национальный проект «Развитие АПК» как форма государственного управления аграрной сферой. В результате реформ и процессов приватизации сельскохозяйственных предприятий государство лишилось прежних механизмов регулирования аграрного сектора народного хозяйства. Федеральные программы как инструмент государственной аграрной политики в 90-е годы работал довольно слабо. Многие из принятых программ остались практически не реализованными. Национальные проекты представляют собой ряд приоритетных мероприятий, отличаются масштабностью целей и задач. Национальный интерес становится ключевым в процедуре обоснования программы.

В данном параграфе дано обоснование необходимости принятия национального проекта «Развитие АПК», рассмотрены его основные направления, подведены предварительные итоги его реализации.

Важнейший итог - понимание необходимости устранения ценовых диспропорций, декриминализации торгово-закупочной сети, защита производителя от сезонных колебаний рынка, создание механизма долгосрочного кредитования технологического перевооружения и модернизации АПК. Необходима долгосрочная и полноценная государственная программа развития АПК, социального развития села, модернизации структуры сельской экономики, а также принятие федерального закона «О развитии сельского хозяйства», как основополагающего документа обеспечения и реализации долгосрочной государственной аграрной политики. Что касается опыта использования национального проекта как инструмента федеральной агарной политики, то его эффективность связывается с четкой постановкой целей, необходимостью формулировки количественно верифицируемых задач, их декомпозиции по точно рассчитываемым мероприятиям, создание системы информационного обеспечения реализации проекта. Должны быть разработаны и установлены конкретные социальные индикаторы, позволяющие оценить эффективность реализации национального проекта, определить возможности изменения и корректировки программы, как на ближайшую перспективу, так и на долгосрочный период. Развитие информационного обеспечения имеет еще одну важнейшую политическую функцию - сохранение уверенности населения в стабильности политико-экономического курса, ведь программа рассчитана на 2006-2007 гг., но включает мероприятия до 2015 г.

Важнейшие элементы региональной экономической политики и практика их реализации. Двухлетний опыт реализации национального проекта «Развитие АПК» показывает особую роль и ответственность регионов в этом процессе.

Национальные проекты, как и принятые ранее целевые программы, выступают инструментом прямого государственного воздействия на рыночную экономику той или иной территории, важнейшим средством активного влияния государства на социально-экономический комплекс, как депрессивных, так и развитых регионов. Главный порок большинства программ аграрного развития - недооценка местного ресурса, восприятие местного уровня исключительно как затратной статьи бюджета, в то время как предприятия расположены на конкретной территории, на них работают люди, живущие в городе, поселке, деревне, расположенной на той же территории.

Установление отношений между вертикально и горизонтально ориентированными экономико-политическими системами - необходимое условие реализации приоритетов национального экономического развития. Методологической основой должна стать новая концепция региональной экономической политики, ориентированной на саморазвитие территорий.

Практика формирования и реализации региональной аграрной политики сталкивается с рядом проблем. Прежде всего, законодатель не обеспечил достаточно четкое и непротиворечивое соотношение федеральной и региональной политики.

С одной стороны, законодательство Российской Федерации устанавливает необходимость согласования государственной политики с региональными и местными интересами.

Но с другой стороны, практически ни в одном из сотен правовых актов не определено, в каких организационных формах, в виде каких конечных решений должны осуществляться взаимодействия и согласования.

Как правило, в нормативных актах имеется только указание на возможность таких действий. Отсутствие установленных законом типовых процедур согласования интересов, отсутствие процедуры юридического оформления результатов этих взаимодействий, отсутствие указаний на ответственность сторон и юридическую силу совместно принятых решений выступают реальными препятствиями становления разноуровневой аграрной политико-экономической системы, и ведет к бюрократическому произволу при реализации программ.

Так, контрольными мероприятиями Счетной палаты Российской Федерации по использованию средств федерального бюджета, выделенных на поддержку агропромышленного комплекса, было установлено расходование бюджетных средств с учетом нарушения бюджетного законодательства, нецелевое использование средств. Изменить ситуацию только контрольными мероприятиями и репрессивными мерами в отношении чиновников, считает автор, невозможно. Должна возникнуть непосредственная заинтересованность в результатах экономической деятельности, но для этого регион должен сталь полноправным субъектом хозяйствования, политически и экономически ответственным за результаты своей деятельности, субъектом многоуровневой политико-экономической системы.

С другой стороны, существует проблема перераспределения доходов в пользу федерального бюджета при передаче большинства расходов на региональный и местный уровни. На региональные и консолидированные с ними местные бюджеты падает основная тяжесть расходов на народное хозяйство и социальные услуги, включая ЖКХ (самая крупная статья), образование, здравоохранение, социальную помощь. Сумма расходов в региональных бюджетах больше, чем в федеральном. При этом объем помощи регионам сохраняется на уровне примерно 29-30% всех расходов. К сожалению, централизация финансовых ресурсов и увеличение объемов перераспределения - сознательная политика федерального центра, направленная на административное усиление властной вертикали и реализации социально-экономической концепции «минимального государства».

Признавая необходимость усиления государственной власти как условия проведения социально-экономических реформ, мы связываем кардинальное изменение ситуации в аграрном производстве с формированием многоуровневой системой экономического развития, что предполагает не только упорядоченное распределение финансовых потоков в соответствии с административной структурой власти, но и трансформацию субъектной системы экономической политики российского общества и, прежде всего, становление системы местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления имеет наибольшее отношение к сельским территориям, поскольку в соответствии со статистикой на 1 сентября 2000 г. наибольшее количество в совокупности муниципальных образований составляли именно сельские администрации (76%).

Муниципальный уровень формирования аграрной политики является одним из важнейших в экономико-политической деятельности. Именно на этом уровне происходит формирование, осознание и выражение экономических интересов населения, людей как первичных индивидуальных экономических субъектов. Данные нашего опроса показывают, с одной стороны, довольно высокую осведомленность сельского населения о деятельности муниципальных властей, с другой стороны высвечивают проблему отчужденности людей от власти даже на местном уровне, сдерживающую дальнейшее развитие местного самоуправления.

Рациональная модель самоуправления сельской территорией, основанная на принципах самоорганизации, саморазвития, самодостаточности, должна включать: 1. Комплекс мер по укреплению муниципальной собственности, местных муниципального имущества, муниципальных земель. 2. Упорядоченную систему налогообложения и закрепленные за муниципальным образованием постоянно действующие источники пополнения местных бюджетов. 3. Концепцию политико-правового регулирования рыночных отношений, местных рынков, особенно рынка труда. 4. Концепцию ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за качество жизни населения. 5. Концепцию экономической политики аграрного региона, муниципального образования, с учетом особенностей сельскохозяйственного производства, рыночной конъюнктуры, рынка труда, особенностей и величины земельной ренты.

В четвертой главе рассматривается социальное развитие российского села как приоритет и объективное условие успешной аграрной политики.

Развитие основных концептуальных положений современной аграрной политики следует основывать на том, что село является не только местом расположения некоторой специфической отрасли народного хозяйства, но и представляет собой важнейшую социально-территориальную подсистему общества. С учетом этого положения теоретико-методологические подходы к конструированию аграрной политики должны опираться на модель устойчивого развития сельских территорий как условия для достижения благосостояния всего населения и включать решение вопросов модернизации жизни сельского населения и модернизации социально-трудовых отношений. Развитие сельскохозяйственного производства и развитие сельских территорий безмерно нуждается в квалифицированных кадрах, так как уровень обеспеченности специалистами села и уровень профессиональной подготовки имеющихся работников катастрофически падает. Поэтому особое место в государственной аграрной политике должны найти проблемы сельской молодежи как основного кадрового резерва АПК - обеспечение трудовой занятости, образование молодежи и трансформация ее образа жизни.

Развитие сельских территорий - социальная база российских реформ. Программа устойчивого развития сельских территорий в настоящее время осознается как самостоятельное направление российской аграрной политики, функции по осуществлению которой возложены на Минсельхоз России при тесном взаимодействии со всеми федеральными ведомствами и органами управления субъектов Российской Федерации. Масштаб и значимость программы определяется, в первую очередь тем, что на сельские территории, т.е. обитаемые территории вне городов, в России приходится 2/3 общей ее площади. Опираясь на данные социально-экономического обследования сельских территорий автор делает вывод, что бедность в настоящее время имеет «сельское лицо».

Масштабы бедности, уровень безработицы много выше городской и составляют критический уровень. Но и занятость не может застраховать сельского труженика от бедности вследствие низкой доходности их деятельности. Для сельского хозяйства как сектора общественного производства характерны не только неполная и сезонная занятость, но и крайне низкая оплата труда работников. За последнее десятилетие разрыв в среднедушевых валовых доходах сельчан и горожан вырос с 15 до 65 %. Более 2/3 работников сельскохозяйственных предприятий получают заработную плату на уровне или ниже прожиточного минимума. По среднедушевому денежному доходу село отстает от города в 1,6 раза. В Ростовской области к началу нового века среднемесячно начисленная заработная плата работников в сельском хозяйстве в 2,2 раза ниже, чем в экономике области и в 2,8 раза ниже среднемесячной начисленной заработной платы работников в промышленности. Решение этих проблем предполагает более широкий комплекс мер государственной экономической политики, кроме субсидирования аграрного сектора или опоры на механизмы рыночного саморегулирования.

Анализ опыта реализации Федеральных целевых программ «Социальное развитие села до 2010 года», национальных проектов «Образование», «Современное здравоохранение», «Доступное и комфортное жилье», имеющие непосредственный выход на социальную сферу села, показывает, что реализация данных проектов - существенная помощь развитию социальной сферы села. Но этих мер недостаточно, чтобы решить программу кардинально.

Вследствие недостатков финансирования программ, незавершенности административной реформы (многие населенные пункты не охватываются программой), бессистемности мер и программ, реализуемых на конкретных, отличающихся между собой социально-экономическими, демографическими, политическими условиями, территориях, развитие сельских территорий носит частичный, фрагментарный характер.

Концепция устойчивого развития предполагает постановку цели - повышение благосостояния и качества жизни населения сельских территорий за счет экономического роста, а не перераспределения бюджетных средств. Цель реализуется через выполнение совокупности следующих задач:

1) сохранение и увеличение производственного потенциала села,

2) повышение эффективности сельской экономики,

3) расширенное воспроизводство сельского населения,

4) развитие человеческого капитала как основного фактора производства,

5) формирование территориальной агроэкологической системы.

Устойчивость территориального развития не может опираться на моноотраслевой принцип организации производства, поскольку ограничение рамками только одной отрасли, тем более такой рискованной, природно и климатически зависимой, на таких громадных и разнообразных территориях не может создать условия для устойчивого развития, обеспечить полноценную занятость и достойные доходы населению.

Агропромышленный комплекс - сложнейшее образование, в котором сельское хозяйство занимает важнейшее, но не единственное место. АПК включает также отрасли, которые обеспечивают его средствами производства, отрасли, занятые производственно-техническим обслуживанием сельского хозяйства, заготовку и переработку сельскохозяйственного сырья. Расширение производственно-экономической основы сельской экономики создает надежную базу устойчивого развития сельских территорий.

С другой стороны, часть территориальных проблем сельской местности не может быть решена без кооперации с городом. Расширение производственно-экономической основы сельской экономики, включение в структуру АПК отраслей, расположенных в городах, и стимулирование развития несельскохозяйственной деятельности непосредственно в сельской местности, укрепляет базу устойчивого развития сельских территорий.

Опыт работы агрохолдингов подтверждает эффективность модели устойчивого развития территории на практике. Но взаимодействие крупных интегрированных производственных структур и местных органов власти в реализации целевых программ по развитию социальной инфраструктуры села пока еще остается большой редкостью или носит фрагментарный характер. Существенным недостатком является установление зависимости территории от одного, пусть даже мощного предприятия, для которого экономическая эффективность в конечном счете важнее территориальной. Системное решение проблемы устойчивого развития конкретной территории должно, на наш взгляд, исходить от местных органов власти, поскольку только местные органы управления в состоянии реально оценить состояние, динамику и потенциальные возможности развития своих территорий.

Устойчивое развитие территориально-сельской системы является результатом упрочения экономики сельских территорий, становления сельского сообщества, местной власти как самоуправления сельского сообщества, а также иных сфер села. В качестве основных инструментов обеспечения перехода к устойчивому развитию сельских территорий предлагается путь государственно-частного партнерства: сочетание государственной материально-финансовой поддержки села и стимулирования развития социальной сферы сельхозорганизаций, диверсификации аграрного производства, внедрения несельскохозяйственных видов деятельности в сельскую экономику и формирования новых организационных структур для ведения сельскохозяйственной деятельности и реализации социальных потребностей села, содействия развитию экономики на муниципальном уровне и формирования структур местного самоуправления сельских территорий.

Модернизация социально-трудовых отношений как основная стратегия обновления села. Решение проблем занятости сельского населения представляется важнейшей задачей реализации концепции устойчивого развития сельских территорий, что превращает проблемы трудовой занятости на селе в важнейшее направление аграрной политики.

Во-первых, развитие системы совершенствования и регулирования занятости на селе способствует повышению доходов и снижению уровня бедности сельского населения, преодолению негативных последствий социально-демографических процессов на селе. Без создания социально равных условий жизни и трудовой деятельности между селом и городом невозможна оптимизация функционирования села как социально-территориальной подсистемы общества. Высокая степень дисбаланса будет способствовать анклавизации села как социально-депрессивной территории.

Во-вторых, сельская занятость выступает не только важнейшей характеристикой аграрных трудовых отношений, но и представляет собой процесс соединения рабочей силы со средствами производства. Поэтому процесс регулирования сельской занятости становится механизмом развития аграрного сектора экономики страны, а состояние занятости сельского населения позволяет судить об эффективности использования трудовых ресурсов и о процессах модернизации социально-трудовых отношений. Решение проблем повышения продуктивной занятости сельского населения и снижение уровня безработицы, повышение доходов являются основой системных трансформаций агропромышленного комплекса.

В-третьих, динамика занятости сельского населения отражает не только экономические или демографические процессы, но и состояние юридических, политических, психологических и нравственных отношений современного сельского сообщества, т.е. занятость выступает в качестве сложной и многогранной социальной категории, характеризующей процессы социально-экономической трансформации российского села.

Объясняя провалы этого направления аграрной политики, обычно, ссылаются на недостаточность финансирования программ. Действительно, финансирование мизерное, но даже принятые финансовые обязательства не выполняются федеральными органами власти в полном объеме. Однако, корень проблемы не столько в количестве денег, сколько в отсутствии четкой политико-экономической программы направления финансовой помощи. С одной стороны, правительство заявляет о необходимости государственного регулирования важнейшей отрасли национальной экономики и обещает поддержку сельхозпроизводителям, с другой стороны, проводит линию на закрепление принципа субсидиарности государственной экономической политики. В итоге возникает политико-экономический феномен, противоречивый по сути.

Существенных результатов можно достичь только на пути кардинальной перестройки социально-трудовой сферы села. Характер социальных и экономических преобразований на селе, системное решение проблемы повышения уровня и качества жизни россиян, определяет необходимость модернизации социально-трудовых отношений. Подробно рассмотрев эту проблему, автор сформулировал ключевые проблемы этого направления современной агарной политики.

Во-первых, для модернизации социально-трудовой сферы села необходимо формирование системы реальных прав и свобод сельского труженика, независимо от уклада хозяйства, формы собственности и формы землепользования, независимо от формы социально-трудовых отношений.

Во-вторых, модернизация социально-трудовой сферы села невозможна без исключения из жизни сельского сообщества, из сферы общественно организованного труда и производства любых форм принудительного, полупринудительного, бесплатного труда и трудовых повинностей. С этой целью следует направить усилия на развитие масштабной системы договорных отношений в АПК и разработку нормативно-правовой базы социально-трудовых отношений сельского сообщества, в которой нашли бы отражение реальные трудовые права и свободы селян.

В-третьих, исключение принудительного и бесплатного труда селян ведет к исчерпанию отношений эксплуатации и преобразованию их в систему экономического неравенства. Меры аграрной политики должны быть направлены на создание равных условий получения доходов для сельхозтоваропроизводителей и субъектов хозяйственной деятельности в других отраслях; доведения доходности отрасли и качества жизни сельчан до уровня общепринятых норм.

В-четвертых, модернизация социально-трудовых отношений предполагает создание системы эффективного использования трудовых ресурсов в сельскохозяйственных организациях за счет изыскания внутренних резервов и совершенствования процедур социального планирования, прекращения эксплуатации и «самоэксплуатации» селян на основе создания необходимых условий труда и отдыха, разработки мер эффективной социальной защиты.

В-пятых, масштабность и значимость процесса модернизации социально-трудовых отношений требует усиления государственного вмешательства и государственной поддержки на основе разработки межведомственной целевой программы по формированию трудовых ресурсов, созданию и сохранению рабочих мест и кадровому обеспечению сельского хозяйства. Данная программа обязательно должна быть включена в общую стратегию развития АПК России.

Сельская молодежь: занятость, образование, образ жизни. Разработка концептуальной модели любого направления социально-экономической политики должна в обязательном порядке включать программы, ориентированные на такую социально-демографическую группу как молодежь. Опыт модернизации общественной жизни развитых стран показывает, что молодежь в силу особенностей своего возраста и маргинальности социального положения выступает самой динамичной, наиболее пластичной, восприимчивой к изменяющимся условиям социально-демографической группой. Молодежь легче всего адаптируется к новым социальным условиям, и потому ее социальное положение и самочувствие является важным индикатором социальных перемен. Поэтому принятие молодежью реалий нового социально-экономического строя выступило для многих исследователей показателем прохождения «точки невозврата» на пути реформ.

Сегодня российское общество переживает период сложных социальных трансформаций, ломки старых отношений, изменения поведенческих моделей и ценностных систем. Но трансформация социальной системы зачастую оказывается за пределами генерационного анализа. Полагаем, что участие молодежи в социальных реформах более весомо, чем принято судить. Включение молодежи в новые формы социально-экономической деятельности выступает механизмом реализации изменений социально-экономической системы. Можно с уверенностью сказать, что устойчивость развития сельских территорий, успех реформы АПК, успех реализации национального проекта «Развитие АПК» в большой степени связан с тем, впишется ли молодежь в новые структуры сельскохозяйственного производства.

В связи с этим данный параграф содержит обстоятельный анализ образа жизни, характера занятости современной сельской молодежи, и делается вывод, что с началом проведения рыночных реформ сельская молодежь оказалась в наиболее проигрышном положении по сравнению с другими группами российского общества.

Содержательный анализ позволяет утверждать, что основное направление реформирования социально-трудовой сферы села и молодежной политики лежит в области роста заработной платы, повышения доходности сельскохозяйственного труда, создания современной системы профессиональной подготовки молодежи.

Таким образом, система эффективной аграрной политики должна включать не только мероприятия, направленные на оздоровление экономической среды сельской местности, развитие сельскохозяйственного производства, организацию предприятий несельскохозяйственного профиля, реформу управления развитием сельских территорий, но и специальные меры по обеспечению занятости и образования сельской молодежи.

Глава пятая посвящена анализу влияния внешнеполитических факторов на реализацию государственной аграрной политики России. Разработка современной концепции агарной политики на основе национальных интересов требует оценки такой реальности политической, экономической и культурной жизни как глобализация. Мнения высказываются полярные, как в поддержку глобализации, так и против нее. Сторонники подчеркивают экономические выгоды и неизбежность процесса, противники указывают на разрушительные последствия для национальных экономик и культур.

С нашей точки зрения, упорство в любой из односторонних позиций не перспективно. Оптимизм «глобализаторов», как правило, базируется на ожидаемых экономическими, политическим, культурными элитами национальных государств экономических выгодах, возможных вследствие присоединения к глобальным экономическим структурам. Пессимизм их идейных противников вполне обоснован и связан с опасениями разрушения огромных секторов национальных экономик, обладающих слабой конкурентоспособностью, но несущих огромную социальную нагрузку. Эти опасения особенно существенны для российского аграрного сектора, который не может выступить полноценным конкурентом западным фермерам не только вследствие технической отсталости, но и в силу природно-климатических условий хозяйствования. В то же время не замечать процессов глобализации - это позиция страуса, прячущего голову в песок при виде опасности. Задача заключается в том, чтобы в процессе конструирования российской аграрной политики учесть мировые тенденции и изменения внешнеполитических и экономических условий ведения хозяйственной деятельности. С этой целью в диссертации была предпринята попытка рассмотреть суть и характер процессов глобализации с целью выработать теоретико-методологические основания конструирования аграрной политики России в новых условиях, рассмотрим актуальную проблему российской аграрной присоединения к ВТО и выведем основные принципы развития российского АПК в условиях интеграции в мировую хозяйственную систему.

Глобализация мировой экономики и новая парадигма экономической политики. Выявление факторов глобализации, способных оказать влияние на аграрную экономику и агарную политику потребовало от автора решения ряда проблем теоретико-методологического характера. Важнейший вывод касался изменения характера и сути социальной (экономической, политической) субъектности. Автор согласен с М. Чешковым, что в отличие от ранее существовавших типов социальных систем, построенных на доминанте единого организационного принципа и моносубъектности, в условиях глобализации возникает новый тип социальной организации - комплексная система, или полисистема, предполагающая принципиальную разнородность компонентного состава. Такая множественность ведет к фрагментированности субъектного состава, что компенсируется возрастанием значения социальных связей, которые, собственно, и конституируют эти системы Чешков М.А. О видении глобализирующегося мира. // Мировая экономика и международные отношения. 1999. № 6. С. 4654..