Государственный надзор и контроль как деятельность по защите трудовых прав работников

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

Государственный надзор и контроль как деятельность по защите трудовых прав работников

Содержание

1. Защита трудовых прав работников и ее особенности

2. Понятие государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников

3. Формы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права

4. Соотношение государственного надзора с судебной защитой трудовых прав, деятельностью КТС по разрешению индивидуальных трудовых споров

5. Государственный надзор и контроль профсоюзов за соблюдением трудовых прав работников

6. Государственный надзор и самозащита трудовых прав

Литература

1. Защита трудовых прав работников и ее особенности

Защита прав человека может быть осуществлена с применением норм различных отраслей права. В юридической литературе правильно обращают внимание на то, что права человека не реализуются автоматически даже при благоприятных условиях, поэтому необходимы усилия и даже борьба человека за свои права и свободы, которые должны органично включаться в систему мер, составляющих единый механизм защиты прав человека Лукашева Е.А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты. Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. с. 6-9. Поэтому защита прав человека рассматривается в качестве универсальной общенаучной категории, имеющей общие функции, которые могут быть применены при реализации норм различных отраслей права Солдаткин Д.В. Защита от дискриминации в трудовых отношениях. Дисс.канд.юрид.наук. М., 2006.

Исследуя проблемы международного регулирования труда, С.А. Иванов пришел к пониманию того, что трудовые права являются правами человека. Они значительно раньше других прав подверглись международному регулированию. Не будет ошибкой сказать, что у истоков международной защиты прав человека, как считает автор, лежит международная охрана труда, осуществляемая МОТ уже более семидесяти лет Иванов С.А. Защита прав человека в трудовом праве переходного периода. Некоторые проблемы. Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М.,1994. с. 90-92. В свою очередь в ст. 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод гарантировано право на эффективность правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, к числу которых относятся и трудовые права работников. Очевидно, что эффективной защита нарушенного права может быть признана только после устранения нарушения и восстановления нарушенного права.

В связи с изложенным можно выделить три обстоятельства, характеризующих правовое понятие защиты прав человека: 1) осуществление защиты полномочным субъектом; 2) осуществление этим субъектом деятельности с соблюдением норм законодательства; 3) обеспечение восстановления нарушенного права.

К числу полномочных субъектов по защите трудовых прав, исходя из общей теории защиты прав человека, традиционно относили юрисдикционные органы.

Нельзя не заметить, что деятельность юрисдикционных органов осуществляется с применением процессуальных норм. Следовательно, защита прав человека должна рассматриваться как процессуальная деятельность уполномоченных на ее осуществление субъектов.

Защита трудовых прав работников имеет свои особенности. Данные особенности должны адекватно отражать неравное положение работника и работодателя как субъектов трудового права. В качестве самостоятельной отрасли трудовое право сформировалось как совокупность норм, призванных обеспечить защиту работников от произвольных действий работодателя. По этой причине к числу полномочных субъектов по защите трудовых прав относятся не только юрисдикционные органы, но и представители работников, а также непосредственно работники, которые могут осуществлять самозащиту своих прав. Видимо, не должно вызывать сомнений, что не только деятельность юрисдикционных органов входит в защиту трудовых прав работников. Как уже отмечалось, представители работников, сами работники также могут осуществлять защиту трудовых прав. Поэтому защита трудовых прав работников имеет дополнительные по сравнению с другими правами и свободами способы восстановления нарушенного права и законного интереса.

В учебной литературе по административному праву концептуально определено, что в реальной жизни все способы защиты тесно связаны, чаще всего они используются одновременно, гражданин может защищать свои права самостоятельно и с помощью государственных органов и негосударственных организаций, инициируя их правозащитную деятельность, что может рассматриваться как процессуальная защита прав человека Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. Учебник для вузов. М.: изд-во Норма, 2005. с. 157-158.

Такой вывод напрашивается и из определения защиты прав человека, которая может быть осуществлена полномочным субъектом на основании процессуальных норм. Работники, их представители отнесены к числу субъектов защиты трудовых прав, они осуществляют свою деятельность с применением процессуальных норм. Отсутствие специального процессуального нормативного акта, регламентирующего деятельность работников и их представителей как полномочных субъектов защиты трудовых прав, не свидетельствует о том, что данный вид деятельности не входит в защиту трудовых прав. Очевидно, что представители работников в лице профсоюзов, работники используют процессуальные нормы при защите трудовых прав. Например, составляют процессуальные документы и направляют их работодателю для устранения допущенных им нарушений. В частности, работодателю может быть направлено исковое заявление с приложением к нему документов, подтверждающих нарушение трудовых прав. Данные действия основаны на нормах процессуального права, но они не порождают возникновение трудового спора, который в ст. 381 ТК РФ определен как неурегулированные между работником и работодателем разногласия. Следовательно, процессуальные нормы могут быть использованы полномочными субъектами в досудебном и внесудебном порядке защиты трудовых прав.

В связи с изложенным защита трудовых прав может рассматриваться как процессуальная деятельность полномочных субъектов, круг которых существенно расширен по сравнению с субъектами, обладающими полномочиями по защите прав человека, гарантированных нормами других отраслей права. Поэтому, наряду с традиционными способами защиты прав человека, в частности с судебной защитой, существуют специальные способы защиты трудовых прав, например деятельность органов государственного надзора и контроля по защите трудовых прав работников.

В ст. 352 ТК РФ дан перечень способов защиты трудовых прав. Федеральным законом от 30.06.2006 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании недействующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» Федеральный закон от 30.06.2006 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании недействующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации. в данную норму внесены изменения. К числу способов защиты трудовых прав и свобод отнесена судебная защита, из ее названия исключено указание на защиту трудовых прав работников. В связи с изложенным напрашивается вывод о том, что включение в число способов судебной защиты трудовых прав позволяет говорить о защите трудовых прав не только работников, но и работодателей, поскольку в судебном порядке могут быть защищены как права работников, так и права работодателей. Тогда как другие способы защиты могут быть применены исключительно для защиты трудовых прав и свобод граждан, как ищущих работу, так и вступивших в трудовые отношения. Следовательно, в законодательстве предусмотрено дополнительные способы защиты трудовых прав работников по сравнению с защитой прав работодателей.

Нельзя не заметить, что в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека (ст. 23), Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 6, 7, 8), трудовые права непосредственно связаны с личностью конкретного работника.

Поэтому и нормы трудового права, исходя из концепции названных международно- правовых актов, призваны обеспечить защиту личных прав работников. Однако в нормах трудового права (ст. 22 ТК РФ) перечислены права работодателей. Субъективные права работодателей корреспондируют в личные трудовые права работников. Поэтому нормы трудового права призваны дать примерный перечень прав работников, которые могут быть расширены работодателем за счет собственных средств, а также исчерпывающим образом определить права работодателей, корреспондирующие обязанностям работника.

Исходя из содержания ст. 352 ТК РФ, защита трудовых прав и свобод может быть определена как совокупность способов, перечисленных в этой норме, использование которых полномочными субъектами происходит с применением процессуальных правил. Основными способами защиты трудовых прав и свобод являются: самозащита работниками трудовых прав; защита трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами; государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; судебная защита.12

Перечисленные способы могут быть использованы для защиты действительно или мнимо нарушенных трудовых прав. Однако само по себе перечисление этих способов в ст. 352 ТК РФ может и не привести к восстановлению нарушенных трудовых прав. Должны появиться предусмотренные в законодательстве основания, которые и могут позволить воспользоваться тем или иным способом защиты, а в ряде случаев использовать несколько способов защиты для того, чтобы нарушенные права работника были восстановлены. Наличие таких оснований связано с действиями работников, их представителей, деятельностью органов государственного надзора и контроля, КТС, а при использовании судебной защиты -- с деятельностью перечисленных субъектов и работодателей. Такие действия могут быть совершены только при возникновении отношений, входящих в предмет трудового права, в частности отношений по самозащите трудовых прав, отношений по участию профсоюзов в защите трудовых прав, по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников, а также отношений по разрешению трудовых споров.

Следовательно, перечисленные способы защиты трудовых прав и законных интересов могут быть реализованы через действия субъектов трудового права, которые приводят к возникновению соответствующих отношений. В свою очередь в рамках этих отношений могут быть выявлены нарушения трудовых прав и свобод. Данные нарушения и должны быть устранены в перечисленных отношениях, содержанием которых является осуществление процессуальной деятельности с целью устранения нарушений трудовых прав. Данная деятельность подлежит надлежащему процессуальному оформлению. Без процессуального оформления использование любого способа защиты не может привести к восстановлению нарушенных прав работников. Поэтому, в нашем понимании, защита трудовых прав осуществляется определенными способами, которые перечислены в нормах материального права (ст. 352 ТК РФ), и с использованием установленных процессуальным законодательством форм устранения нарушений трудовых прав. Отсутствие процессуальных форм восстановления нарушенного права приводит к тому, что способы защиты трудовых прав не выполняют своей роли, поскольку использование любого из перечисленных способов может привести к восстановлению нарушенного материального права только при надлежащем процессуальном оформлении. Следовательно, устранение нарушений трудовых прав и свобод в рамках возникших отношений по их защите требует специального процессуального оформления, то есть оно происходит в определенных процессуальным законодательством формах. В связи с этим только при сочетании способов, перечисленных в ст. 352 ТК РФ, с процессуальными формами защиты прав можно добиться восстановления трудовых прав и законных интересов. Поэтому защита трудовых прав не может рассматриваться исключительно как совокупность способов, которые включают в себя действия полномочных субъектов, которые являются основанием для возникновения соответствующих отношений. В защиту трудовых прав, на наш взгляд, следует включать и процессуальные формы, которые могут быть использованы для устранения выявленных в этих отношениях нарушений трудовых прав.

Сказанное, полагаем, позволяет определить защиту трудовых прав и законных интересов как совокупность способов и процессуальных форм, которые могут быть использованы для восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Защита трудовых прав и законных интересов имеет свои особенности. Как уже отмечалось, защита трудовых прав включает в себя несколько способов и соответствующих им процессуальных форм, которые могут быть использованы для восстановления нарушенного права.

На наш взгляд, одной из главных особенностей защиты трудовых прав является возможность использования работниками не запрещенных законодательством способов и процессуальных форм по восстановлению нарушенных прав и законных интересов. Тогда как работодатель должен использовать только предусмотренные законом способы и формы защиты своих прав, в частности судебную защиту, поскольку до внесения изменений в ст. 352 ТК РФ, которая дополнена указанием на судебную защиту трудовых прав, данная норма и перечисленные в ней способы могли быть использованы только для защиты трудовых прав работников. Следовательно, защита трудовых прав работников включает в себя особые способы и соответствующие им процессуальные формы восстановления нарушенных прав и законных интересов работников. К числу таких способов относится государственный надзор и контроль, который может быть использован наряду с другими способами и процессуальными формами для устранения нарушений прав и законных интересов работников.

Способы и процессуальные формы образуют единое понятие защиты трудовых прав, которая призвана обеспечить восстановление нарушенных прав и законных интересов. В связи с этим защитой трудовых прав может быть признана деятельность, в результате которой обеспечено восстановление прав и законных интересов. При этом не может иметь, на наш взгляд, правового значения, каким способом или способами и в каких процессуальных формах восстановлено нарушенное право и законный интерес. Следовательно, защита трудового права предполагает его восстановление способами, предусмотренными законодательством, в соответствующих им процессуальных формах. Очевидно, что восстановление нарушенного права может состояться с использованием одного из способов в соответствующей процессуальной форме, например, работник может быть восстановлен на работе на основании решения суда. Однако работники не лишены права использовать различные способы и процессуальные формы с целью защиты трудовых прав и законных интересов. Использование таких способов и соответствующих им процессуальных форм, по нашему мнению, должно признаваться защитой трудовых прав только после реального устранения нарушений прав и законных интересов работников.

Таким образом, работники могут использовать различные способы и процессуальные формы защиты, которые следует рассматривать как защиту трудовых прав работников в тех случаях, когда такое использование привело к устранению нарушенных прав и законных интересов работника.

Предметом настоящего исследования является государственный надзор и контроль за соблюдением трудовых прав работников как один из видов деятельности по защите трудовых прав. Такая деятельность может приводить к восстановлению нарушенного права. Однако зачастую для защиты трудовых прав используются и другие способы и процессуальные формы восстановления нарушенного права и законных интересов. Причем для защиты трудовых прав государственный надзор и контроль может быть использован наряду с другими способами и процессуальными формами.

Поэтому данный вид деятельности также, по нашему мнению, должен рассматриваться в качестве способа, использование которого приводит к возникновению соответствующих отношений, в рамках этих отношений в определенных процессуальных формах и может происходить восстановление нарушенных трудовых прав работников. Естественно, как способ защиты в определенных процессуальных формах государственный надзор и контроль входит в общее понятие защиты трудовых прав и законных интересов работников, то есть он может быть использован наряду с другими способами и процессуальными формами для восстановления нарушенных прав и законных интересов работников. По этой причине особенности защиты трудовых прав и законных интересов работников, по нашему мнению, необходимо исследовать с точки зрения соотношения государственного надзора и контроля с другими способами и процессуальными формами, образующими единое понятие защиты трудовых прав и законных интересов работников.

Таким образом, защита трудовых прав работников, на наш взгляд, включает в себя способы и соответствующие им процессуальные формы, обеспечивающие реальное восстановление нарушенных прав и законных интересов работников.

2. Понятие государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников

Государственный надзор и контроль должен занимать ведущее место при защите трудовых прав работников. Такой вывод напрашивается в связи с тем, что необходимость осуществления государственного надзора за соблюдением трудовых прав признавалась еще в конце XIX века. Так, в Законе о фабричной инспекции труда от 1 июня 1882 года сказано о том, что организация фабричного надзора составляет весьма важную задачу фабричного законодательства. Большинство постановлений этой области законодательства относится к публичному праву, и для обеспечения их исполнения требуется контроль со стороны правительственных органов. С течением времени значение этой функции не уменьшилось, о чем свидетельствует принятие МОТ Конвенции № 81 (1947 г.) об инспекции труда в промышленности и торговле. В настоящее время также экономическая власть сосредоточена в руках работодателя, что приводит к необходимости осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением им трудовых прав работников.

Деятельность органов надзора и контроля направлена на обеспечение соблюдения трудового законодательства, поддержание законности в сфере трудовых отношений. Надзор и контроль занимает относительно самостоятельное место в системе управления трудом, он является функцией органов исполнительной власти.

Государственный надзор и контроль существует в обществе как некий механизм, который должен работать с целью обеспечения государственного регулирования трудовых отношений. Успешное выполнение этой функции, как это признавалось в конце XIX века при издании названного Закона, невозможно без осуществления деятельности государственных органов за соблюдением трудовых прав работников Литвинов-Фалинский В.П. Фабричное законодательство и фабричная инспекция. СПб., 1904; Микулин А.А. Фабричная инспекция в России. 1882-1906. Киев, 1906; Закон от 1 июня 1882 года..

В юридической литературе не сформировалось единое мнение по поводу разграничения понятий «надзор» и «контроль». Большинство авторов высказывают мнение о том, что понятие «надзор» следует применять, когда речь идет о деятельности органов, наделенных государственно-властными полномочиями, а понятие «контроль» -- применительно к деятельности общественных организаций.

Следует согласиться с мнением о том, что в иерархии задач трудового права одно из первых мест занимает формирование понятийного аппарата Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права: монография. Екатеринбург: Изд-во УРГ, в том числе касающегося определения надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.

Слова «надзор» и «контроль» имеют одинаковое значение -- это наблюдение или постоянное наблюдение с целью проверки за кем- или чем-нибудь, за соблюдением каких- нибудь правил Ожегов С.И. Словарь русского языка.. В законодательстве термины «надзор» и «контроль» употребляются вместе, подчеркивая единство задач, стоящих перед соответствующими органами (ст. 1 ТК РФ). На наш взгляд, является правильным мнение о том, что использование синонимов в юридическом тексте в какой-то мере целесообразно, когда законодатель стремится избежать повтора» Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права: монография. Екатеринбург: Изд-во УРГ.

Многие исследователи ищут взаимосвязь элементов «государственного надзора» и «общественного контроля» в деятельности профсоюзов. В частности, они полагают, что надзор представляет собой ограниченный, суженный контроль Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М.: Норма-Инфра-М, 2001. Можно согласиться с точкой зрения некоторых авторов о том, что главной и определяющей чертой, разграничивающей понятия «контроль» и «надзор», является выраженный надведомственный характер надзора, невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта, что не характерно для контроля Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. 2001. с. 308. Контроль может иметь общественный, а также внутриведомственный характер.

Надзорные функции носят властный государственный характер, которые выполняют государственные органы, они вправе не только проводить проверки на поднадзорных объектах, но и давать работодателю обязательные указания по устранению выявленных нарушений.

Контроль в большей степени связан с общественными функциями, осуществляемыми преимущественно профсоюзами, однако законодатель использует термин «контроль» и применительно к государственным органам, то есть термины «надзор» и «контроль» в законодательстве также используются как синонимы.

Отдельные авторы наделяют контроль социальной функцией. С точки зрения социологии, социальный контроль представляет собой способ саморегуляции социальной системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие ее компонентов (индивидов, групп, общностей) посредством нормативного регулирования. Он включает в себя совокупность норм и ценностей, которые обладают по отношению к индивиду принудительной силой, а также санкций, применяемых в целях осуществления этих норм и ценностей Социология: учебное пособие для студентов вузов // под ред. А.Н. Блеукова. Данный подход характерен для социологии, которая имеет иной понятийный аппарат. Тогда как в трудовом праве государственный надзор и контроль может служить выполнению социальной функции, то есть защите гарантированных нормами трудового права социальных прав. Такая характеристика государственного надзора и контроля важна при его рассмотрении в теоретическом и практическом плане, в том числе в сфере социально-трудовых отношений.

Важнейшими задачами его осуществления являются: оперативное реагирование на различные отклонения в сфере социально-трудовых отношений, в первую очередь, на нарушения законодательства, устранение, сбор, систематизация информации, планирование деятельности по контролю, возможность предотвращения социальных конфликтов. Как уже отмечалось, защита трудовых прав может состояться в том случае, если деятельность по надзору и контролю приводит к устранению нарушений прав и законных интересов работников. В связи с этим надзор и контроль должен обеспечивать реальное восстановление трудовых прав и законных интересов работников.

Можно согласиться с мнением о том, что контрольная деятельность государства выражается в форме инспектирования, проверки соответствующей деятельности должностных лиц на предмет ее соответствия законам, актам вышестоящих органов путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2003, с. 80.

Государственный надзор и контроль может быть охарактеризован как функция государства, осуществляемая одной из ветвей государственной власти, в частности исполнительной властью, которая имеет самостоятельную форму, выражающуюся в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний. Однако заметим, что защитой трудовых прав данная деятельность может быть признана после издания правоприменительного акта, например предписания о восстановлении нарушенного права работника и его исполнения.

В литературе высказано мнение и о том, что контроль за соблюдением трудового законодательства (в отличие от надзора) имеет в виду проверку действий администрации не только с точки зрения соответствия их трудовому законодательству, но и с точки зрения их эффективности, учета имеющегося передового опыта Ценин А.И. Профсоюзы и трудовые права рабочих и служащих. М. 1980, с. 255. Однако данный подход противоречит действующему законодательству, в котором термины «надзор» и «контроль» употребляются как синонимы (ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»). Поэтому осударственный надзор и контроль следует рассматривать в качестве возможного способа, реализуемого в соответствующих процессуальных формах для восстановления нарушенных прав и законных интересов работников.

Отдельные авторы наряду с понятиями «государственный надзор» и «общественный контроль» выделяют еще и понятие «государственный контроль» и усматривают его отличие от государственного надзора в том, что контролируемые объекты состоят в административном подчинении у контролирующего органа и контроль является одним из аспектов организационно-хозяйственной деятельности (внутриведомственный контроль) Советское трудовое право: учебное пособие/ под ред. B.C. Андреева. М., 1976, с. 338-339; Советское трудовое право: учебное пособие / под ред. А.ДЗайкина. М., 1979, с. 470-473. Данная точка зрения также вступает в противоречие с содержанием названного Федерального закона. К тому же внутриведомственный государственный контроль в таком понимании не может рассматриваться как форма и способ защиты трудовых прав, поскольку он сводится к деятельности полномочных представителей работодателя в отдельном ведомстве.

Конечно, контроль может быть рассмотрен как функция отдельной организации, охватывающая проверку принимаемых решений, она позволяет осуществлять контроль в качестве особого вида деятельности, связанного с принятием и реализацией управленческих решений в конкретной организации. Безусловно, выявление отклонений от правомерного поведения в самой организации, их своевременное устранение правильно характеризует сущность и назначение такого явления, как хозяйственный контроль. Однако государственный надзор и контроль данную деятельность в себя не включает, он предполагает властную деятельность государственных органов в пределах имеющейся у них компетенции. Несомненно, что данный вид деятельности может привести к повышению эффективности осуществления деятельности исполнительной власти по защите интересов граждан Запольнов А.А. Контроль реализации федерального законодательства органами исполнительной власти. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. М., 2001. с. 13, поскольку государственный надзор и контроль в настоящее время осуществляется органами исполнительной власти.

Деятельность по осуществлению государственного надзора и контроля не исчерпывается только выявлением нарушений и их устранением. Так, в соответствии со ст. 356 ТК РФ к числу основных полномочий органов федеральной инспекции труда, наряду с выдачей предписаний об устранении выявленных нарушений трудового законодательства и привлечением к ответственности виновных лиц, относится информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства, информирование в установленном порядке органов государственной власти, анализ обстоятельств и причин выявленных нарушений, подготовка предложений по совершенствованию трудового законодательства. Однако защитой трудовых прав работников этот вид деятельности может быть признан только при обеспечении правомерного поведения работодателя, соблюдения им прав и законных интересов работников.

Особенностью государственного надзора и контроля является то, что он выступает в качестве способа защиты трудовых прав, реализуемого в определенных формах, и, следовательно, имеет властный, государственно-обязывающий характер. Осуществление государственного надзора и контроля в сфере трудовых отношений происходит на основании Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ), Положения о федеральной службе по труду и занятости, которые в свою очередь отражают положения ратифицированных Россией международных договоров и конвенций, в первую очередь Конвенции МОТ № 81 (1947 г.) об инспекции труда в промышленности и торговле, а также иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственного надзора и контроля.

Деятельность этих органов представляет собой одну из основных правовых форм государственной деятельности, а в отдельных ее компонентах она выступает как правоохранительная деятельность, в том числе при реализации органами государственного надзора и контроля полномочий по привлечению к административной ответственности. Однако отношения по привлечению к административной ответственности не входят в предмет трудового права. Государственный контроль является одной из функций правового регулирования, призванных обеспечить соблюдение прав и законных интересов работников. Следует заметить, что контроль, выступая в качестве компонента правоохранительной деятельности, играет важную роль в обеспечении государственной дисциплины, законности и правопорядка в тех или иных сферах общественных отношений, реализуя специфические функции.

Некоторые ученые выделяют несколько собственных функций контрольной деятельности, считая, что сущность контроля состоит в выявлении соответствия деятельности тех или иных органов и лиц поставленным перед ними задачам, результатам воздействия субъектов управления на управляемые объекты, она проявляется в устранении отклонений от поставленных целей и способов их достижения, чтобы создавать предпосылки для глубокого знания и корректировки процессов управления. Можно сказать, что сущность данной функции -- это выявление соответствия поведения того или иного субъекта каким-либо идеальным образцам. Однако защитой трудовых прав данный вид деятельности может быть признан только при устранении выявленных нарушений прав и законных интересов работников.

В сфере трудовых отношений сущность государственного надзора и контроля проявляется в установлении соответствия решений работодателя нормам трудового законодательства, а в случае их несоответствия -- в принятии мер по приведению указанных решений в соответствие с законом. Так, например, на Федеральную инспекцию труда в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации (ст. 356) непосредственно возложено информирование и консультирование работников и работодателей по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, по разработке предложений по профилактике производственного травматизма, по проведению предупредительного надзора за строительством новых объектов. Реализация указанных полномочий должна способствовать предотвращению нарушений трудовых прав граждан, сокращению травматизма на производстве. Предупреждение и профилактика правонарушений в обществе может реализовываться только в ходе деятельности по надзору и контролю.

Некоторые исследователи считают, что надзор и контроль -- это различные формы проверочной деятельности уполномоченных на то общественных и государственных органов Коняхин Л.Г. Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде. М., 1982. с. 11. Подчеркнем еще раз, что данный вид деятельности становится защитой трудовых прав после устранения выявленных в результате проверочной деятельности прав и законных интересов работников.

В науке административного права общепризнанным является мнение о том, что главным отличием контроля от надзора является ограничение компетенции надзорного органа проверкой лишь законности, но не целесообразности действий (деятельности) проверяемого объекта Овсянко Д.М. Административное право: учебное пособие. М., с. 62-63.

При этом надзор определяется как суженный контроль, а специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действий конкретного субъекта Студенекин М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М. ,1974, с.18. И данный вид деятельности становится защитой трудовых прав после устранения нарушений прав и законных интересов работников компетентными органами.

В одной из диссертационных работ сказано о том, что наличие принудительного исполнения норм трудового законодательства -- важнейшая гарантия законности в сфере трудовых отношений, исполнения их субъектами возложенных на них обязанностей и, прежде всего, реального использования работниками предоставленных им законом прав Никитинский Л.В. Надзор и контроль правовой инспекции профсоюзов за соблюдением трудового законодательства. Дисс.канд.юрид.наук. М., 1981.. Данная характеристика также применима к защите трудовых прав работников, предполагающей устранение допущенных по отношению к ним нарушений.

Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства в одной из работ отнесен к юридическим гарантиям трудовых прав работников, причем под этой гарантией понимаются как сами нормы, определяющие полномочия контрольно-надзорных органов, так и их деятельность, направленная на обеспечение законности. Обеспечение законности также применимо в качестве характеристики защиты трудовых прав работников, включающей соблюдение работодателем прав и законных интересов работников.

К юридическим гарантиям защиты трудовых прав относят нормы, устанавливающие ответственность должностных лиц за нарушения трудовых прав работников Скобелкин В.Н. Юридические гарантии трудовых прав рабочих и служащих. М., 1969, с. 13. Однако отношения по привлечению к административной ответственности не входят в предмет трудового права. Хотя очевидно, что деятельность государственных органов должна обеспечивать защиту нарушенных прав и законных интересов работников. Применение мер административной ответственности само по себе не придает решениям государственных органов обязательной силы. Поэтому именно в нормах трудового права должны быть механизмы, обеспечивающие реальное восстановление нарушенных прав и защиту законных интересов работников.

Во многих нормативно-правовых актах, определяющих порядок осуществления деятельности по надзору и контролю, термины «контроль» и «надзор» употребляются как синонимы. В соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 г. № 134_ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (ст. 2) термины «государственный надзор» и «государственный контроль» следует употреблять как синонимы СЗ РФ.2001. № 33. С. 3436. Под государственным контролем (надзором) в названном Законе понимается проведение мероприятий по проверке выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований действующего законодательства. Аналогичным образом решается вопрос о соотношении этих понятий и видов деятельности в Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945., где под функциями надзора и контроля понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законодательством общеобязательных правил поведения.

Содержание названного Закона позволяет сделать вывод, что он распространяется на деятельность по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников за исключением тех видов данной деятельности, которая исключена из сферы его применения.

С учетом положений этого Закона, практической взаимосвязи и взаимозависимости контроля и надзора в деятельности государственных органов, необходимо рассматривать надзор и контроль как единую функцию, направленную на достижение одних и тех же целей. Реализация данной функции предполагает проведение мероприятий по контролю (надзору) за правильным применением трудового законодательства, указанные мероприятия Закон не разделяет на «надзорные» и «контрольные».

Таким образом, по нашему мнению, следует употреблять терминологию о государственном надзоре и контроле за соблюдением норм трудового законодательства, что соответствует не только положениям названного Федерального закона, но и ст. 1, 353 ТК РФ, в которых говорится об отношениях по государственному надзору и контролю, а также перечисляются органы, осуществляющие данный вид деятельности. Употребление терминологии о государственном надзоре и контроле, на наш взгляд, не только соответствует действующему законодательству, но и позволяет сделать вывод о том, что данный вид деятельности должен обеспечивать как выявление нарушений, так и их устранение, что позволяет признать эту деятельность защитой трудовых прав работников.

В Конституции Российской Федерации Россия провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Функции социального государства реализуются и через деятельность по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства, в ходе которой обеспечивается соблюдение установленных законодательством социальных стандартов в трудовых отношениях. В ст. 3 Конвенции МОТ № 81 (1947 г.) об инспекции труда в промышленности и торговле предусмотрено, что в функции инспекции труда входит обеспечение применения положений законодательства в области условий труда и безопасности трудящихся в процессе их работы, например, положений о продолжительности рабочего дня, безопасности труда, то есть надзор и контроль за соблюдением установленных государством социальных стандартов в трудовых отношениях. Данные социальные стандарты направлены на защиту трудовых прав и законных интересов работников, их реализация при осуществлении деятельности по государственному надзору и контролю также относится к защите трудовых прав работников.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства представляет собой вид государственной деятельности за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере трудовых отношений, что в свою очередь является одним из направлений выполнения государством социальной функции. Кроме того, характеризуя надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства как выполнение данной функции всеми органами, осуществляющими надзор и контроль за соблюдением трудовых прав работников, необходимо, на наш взгляд, говорить о существующем взаимодействии органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права с целью соблюдения работодателем установленных государством социальных стандартов в сфере труда. Следовательно, надзор и контроль при осуществлении полномочными органами этой функции является единым направлением деятельности, в ходе которой каждый из органов, входящих в систему государственного надзора и контроля, выполняет общую для этих органов функцию по защите трудовых прав работников. Поэтому каждый из органов данной системы выполняет функцию по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников независимо от того, какие при этом реализуются полномочия. В связи с этим раздельное употребление понятий государственный надзор и государственный контроль в зависимости от реализуемых государственным органом полномочий, по нашему мнению, противоречит действующему законодательству, в частности, названному Федеральному закону.

Хотя рассмотренные мнения авторов на понятия государственного надзора и контроля позволяют выделить общие основания, разграничивающие понятия «надзора» и «контроля» за соблюдением трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, которые используются в юридической литературе. Во-первых, терминология о надзоре применяется исключительно к властной государственной деятельности. Тогда как термин «контроль» применяется к общественной деятельности. Во-вторых, данные разграничения проводятся по содержанию реализуемых полномочий, что, на наш взгляд, приводит к необоснованному разделению единой функции по государственному надзору и контролю. В-третьих, совместное употребление данных терминов призвано подчеркнуть важность не только данной государственной функции, но и ее социальное значение, социальную направленность.

Однако надзор и контроль за соблюдением норм трудового права следует отличать от общественного контроля. Данные отличия можно увидеть и в содержании ТК РФ. В ст. 352 ТК РФ перечислены способы защиты трудовых прав. Таким способом названа деятельность по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. Этот вид деятельности осуществляют полномочные государственные органы. Одним из способов защиты трудовых прав работников в ст. 352 ТК РФ названа деятельность профсоюзов, в том числе по осуществлению профсоюзного контроля за соблюдением трудовых прав работников. Очевидно, что профсоюзы не могут осуществлять деятельность в рамках отношений по государственному надзору и контролю. Поэтому деятельность профсоюзов по защите трудовых прав будет рассмотрена в работе только в той мере, в какой она способна стать основанием для возникновения отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права и устранению нарушений прав и законных интересов работников.

Вопрос об определении надзора и контроля за соблюдением норм трудового права не может рассматриваться в отрыве от возникающих при его осуществлении отношений. В ст. 1 ТК РФ в предмет трудового права включены отношения по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства, включая законодательство об охране труда и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Следовательно, отношения по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права имеют особый субъектный состав. Особым субъектом в этих отношениях выступают органы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Рассматриваемые отношения непосредственно связаны с трудовыми, но имеют собственные основания возникновения, изменения и прекращения. Основанием для возникновения отношений по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права являются обращения в государственные органы субъектов трудового права, в частности профсоюзов, осуществляющих профсоюзный контроль, с заявлением о нарушении трудовых прав. Таким образом, отношениям по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права могут предшествовать отношения по профсоюзному контролю в тех случаях, когда о выявленных в ходе этого контроля нарушениях будет заявлено в органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права с целью их устранения.

Основанием для возникновения отношений по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права могут стать самостоятельные действия государственных органов в рамках осуществления ими плановых мероприятий. Однако в этом случае они могут выполнять исключительно публичную функцию, то есть выступать в защиту интересов неопределенного круга лиц, например, требуя отмены локального нормативного правового акта, противоречащего трудовому законодательству. Права конкретных субъектов трудового права могут быть восстановлены органами государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права исключительно на основании их волеизъявления. Любое право, в том числе в сфере труда, не может быть превращено в обязанность путем осуществления деятельности полномочными государственными органами. Поэтому по собственной инициативе органы государственного контроля и надзора за соблюдением норм трудового законодательства могут защищать исключительно публичные интересы работников. Права конкретного работника могут быть восстановлены только с его согласия. В связи с этим основания для возникновения отношений по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права при защите индивидуальных прав и законных интересов, то есть при защите неопределенного круга лиц, различны. В первом случае таким основанием является только обращение конкретного работника либо его представителя в полномочный государственный орган. Тогда как для защиты и законных интересов, то есть неопределенного круга лиц, данные отношения могут возникнуть не только по инициативе работников, права которых нарушены применением локального нормативного акта, но и по инициативе государственного органа, требующего отмены незаконного локального нормативного правового акта. Основания изменения отношений по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права также зависят от того, какие права и интересы будут защищены в результате данной деятельности. При защите индивидуальных прав таким основанием может стать волеизъявление субъекта трудового права, обратившегося в государственный орган за защитой трудовых прав. При защите неопределенного круга лиц данные отношения могут быть изменены государственным органом по собственной инициативе.

Основанием прекращения отношений по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права являются восстановление нарушенного права, а также отказ субъекта трудового права от восстановления нарушенного права.

Таким образом, по нашему мнению, понятие надзора и контроля за соблюдением норм трудового права следует связать с возникающими при его осуществлении отношениями. В этих отношениях осуществляется деятельность по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, поскольку именно в этих отношениях реализуются права и обязанности лиц, являющихся субъектами отношений по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права.

В связи с изложенным надзор и контроль за соблюдением норм трудового права может быть определен как деятельность полномочных государственных органов, в результате которой возникают отношения по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, их осуществление должно приводить к устранению нарушений в данной сфере.

Осуществление этой деятельности имеет свои особенности, которые также проявляются в отношениях по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Данные особенности проявляются прежде всего в том, что данный вид деятельности осуществляют полномочные государственные органы. Указанная деятельность имеет собственное правовое регулирование. Поэтому возникновение, изменение и прекращение отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права должно происходить по основаниям, предусмотренным законодательством.

Полагаем, что данный вид деятельности имеет самостоятельную правовую цель. В ст. 2 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина провозглашены высшей ценностью, их реализация, то есть непосредственное действие этих прав, что предусмотрено в ст. 17 Конституции РФ, является обязанностью государства. Деятельность по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, очевидно, должна рассматриваться как одно из направлений выполнения государством данной обязанности. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ смыслом деятельности исполнительной власти является обеспечение применения законов, устанавливающих права и свободы человека и гражданина, в том числе трудовые. Государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права осуществляют органы исполнительной власти. Поэтому правовой целью этой деятельности, по нашему мнению, следует признать обеспечение соблюдения трудовых прав и законных интересов работников, что соответствует перечисленным конституционным требованиям.

В связи с изложенным государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права, на наш взгляд, следует рассматривать как совокупность следующих особенностей:

1) осуществление деятельности полномочными государственными органами;

2) возможность осуществления этой деятельности исключительно в рамках отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права;

3) наличие самостоятельных оснований возникновения, изменения и прекращения отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права;

4) достижение самостоятельной правовой цели -- обеспечение соблюдения трудовых прав и законных интересов работников.

Подчеркнем еще раз, что защитой трудовых прав данный вид деятельности может быть признан только после реального устранения допущенных работодателем нарушений прав и законных интересов работников.

Нельзя не заметить, что в ст. 1 ТК РФ к целям трудового законодательства отнесена защита прав работников и работодателей. В ст. 352 ТК РФ перечислены основные способы такой защиты. До внесения изменений в эту статью Федеральным законом от 30.06.2006 г. № 90-ФЗ в ней были перечислены только способы защиты трудовых прав работников, включая государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права. Данная норма дополнена указанным Федеральным законом еще одним способом защиты трудовых прав -- судебной защитой.

В связи с этим изменено название данной нормы, она посвящена теперь способам защиты трудовых прав как работников, так и работодателей.

Очевидно, что судебной защитой трудовых прав могут воспользоваться работники и работодатели. Тогда как государственный надзор и контроль осуществляется за деятельностью работодателя с целью исключения из нее нарушений трудовых прав и законных интересов работников.

Поэтому самостоятельной целью этой деятельности, в нашем понимании, является обеспечение полномочными государственными органами соблюдения трудовых прав и законных интересов работников.

Государственный надзор и контроль является одним из способов защиты трудовых прав и законных интересов, то есть не определенного круга лиц.