Государственный надзор и контроль как деятельность по защите трудовых прав работников

Как уже отмечалось, защита трудовых прав включает в себя все возможные способы и соответствующие им процессуальные формы, которые обеспечивают соблюдение трудовых прав и законных интересов работников. Использование этих способов приводит к возникновению отношений по восстановлению нарушенных прав. Поэтому конечной целью использования любого способа защиты является реальное восстановление нарушенного права или законного интереса.

Под способом защиты субъективных прав в гражданском праве принято понимать закрепленные законом материально-правовые меры принудительного характера, посредством которых производится восстановление (признание) нарушенных прав и воздействие на правонарушителя . Нельзя не заметить, что данное определение касается исключительно прав конкретного субъекта. Тогда как защита трудовых прав может иметь публичный характер, например, при защите неопределенного круга работников, то есть законных интересов. К тому же ст. 352 ТК РФ относит к числу способов защиты судебную защиту трудовых прав. Судебная защита трудовых прав происходит по правилам гражданского процессуального законодательства, то есть с применением норм процессуального права. Процессуальная деятельность влечет возникновение отношений, в которых должно быть обеспечено восстановление нарушенного права. Поэтому защита трудовых прав может быть осуществлена с использованием материальных и процессуальных норм.

Отдельные авторы считают, что конкретные действия, которые направлены на защиту субъективного права и устранение препятствий к осуществлению субъективного права, могут считаться способом защиты трудовых прав.

Так, выделяют материально-правовые и процессуальные способы. К материально- правовым способам защиты относят действия субъектов материально-правовых отношений, направленных на защиту нарушенных прав. Процессуальные способы защиты рассматриваются как процессуальные действия юрисдикционных органов, регулируемые процессуальным законодательством и направленные на предупреждение нарушения гражданских прав и реализацию материально-правовых мер защиты гражданских прав. Появление такой классификации объясняется тем, что защита может быть осуществлена без обращения в юрисдикционные органы Вершинин А.П. Способы защиты гражданских прав в суде. С. 15, 25.. Однако нормы трудового права реализуются по правилам гражданского процессуального законодательства. В связи с этим законность и обоснованность действий (бездействия) субъектов трудового права может быть дана только с применением процессуальных норм. В ч. 4 ст. 1 ГПК РФ предусмотрено применение процессуальных норм, в том числе субъектами трудового права, по аналогии. По этой причине устранение нарушений трудового законодательства полномочными субъектами без вмешательства юрисдикционных органов должно происходить с применением процессуальных норм.

Некоторые авторы не пытаются классифицировать способы защиты и только перечисляют конкретные меры, закрепленные в трудовом законодательстве. В частности, выделяют в качестве способов защиты в трудовом праве следующие: восстановление на работе; изменение формулировки увольнения; признание недействительными договоров о труде, ухудшающих положение работников по сравнению с действующим законодательством; удержания из заработной платы; взыскание в счет работника причитающих ему сумм; допущение к работе незаконно отстраненных работников; обратное взыскание с работника сумм, выплаченных ему по решению органа по рассмотрению трудовых споров, при отмене судебного решения Полетаев Ю.Н. Правопорядок и ответственность в трудовом праве. С. 94. Однако такое определение способа защиты трудовых прав вступает в противоречие со ст. 352 ТК РФ, в которой перечислены такие способы. Указанные в этой норме способы предполагают осуществление процессуальной деятельности, в ходе которой должны быть восстановлены нарушенные права. Поэтому перечисленные меры по восстановлению нарушенных прав являются реализацией части полномочий по восстановлению нарушенных прав в отношениях, входящих в предмет трудового права. Тогда как применение мер ответственности юрисдикционными органами выходит за пределы предмета трудового права. Хотя применение мер ответственности призвано устранять допущенные работодателем нарушения, что может рассматриваться как защита трудовых прав и законных интересов работников.

Отдельные авторы к числу способов защиты трудовых прав относят: а) восстановительные меры, б) меры, направленные на принудительное исполнение обязанностей, в) меры по отмене неправомерных актов, г) меры пресечения Юрьева А.Г. Меры защиты в советском трудовом праве. Дисс.канд.юрид.наук. М., 1985, с. 4; Юрьева А.Г. Классификация мер защиты по механизму воздействия на субъектов трудовых правоотношений // Проблемы совершенствования гражданско-правового регулирования. Томск, 1987,с. 236. Однако перечисленные меры также характеризуют полномочия органов по восстановлению нарушенных прав. Тогда как из содержания ст. 352 ТК РФ следует, что к числу способов защиты трудовых прав относятся не конкретные меры, а отдельные виды деятельности, в результате которой возникают отношения по восстановлению нарушенного права. В этих отношениях могут быть реализованы полномочия по устранению нарушений прав и законных интересов работников, что и позволяет включить соответствующий вид деятельности в защиту трудовых прав работников.

Отдельные авторы не согласны с приведенной точкой зрения, полагая, что данная классификация использует одновременно два критерия: по цели действия (меры пресечения) и по содержанию действия по защите права (отмена неправомерных актов). В свою очередь они включают в способы защиты права восстановительные и пресекательные меры. Использование пресекательных мер приводит, по их мнению, к защите нарушенного права путем пресечения незаконных действий, а при применении восстановительных мер -- путем устранения неблагоприятных последствий либо применения к правонарушителю штрафных и иных санкций Вершинин А.П. Способы защиты гражданских прав в суде. С. 18, 20; Вершинин А.П. Соотношение судебной и административной форм защиты субъективных прав // Осуществление и защита гражданских и трудовыхправ. Краснодар. 1989. с.130. Очевидно, что и в этом случае способ защиты сводится к применению конкретных мер, а не к определенному законодательством виду деятельности.

Хотя в ст. 352 ТК РФ к числу способов защиты отнесены определенные в этой норме виды деятельности, применение которых приводит к возникновению соответствующих отношений, имеющих самостоятельные основания возникновения, изменения и прекращения, а также особый субъектный состав. В рамках этих отношений и может быть устранено допущенное работодателем нарушение, что позволяет сделать вывод об осуществлении защиты трудовых прав работников.

Некоторые авторы полагают, что в первую очередь необходимо разделить способы защиты на способы защиты трудовых прав и интересов работников и способы защиты трудовых прав и интересов работодателя, так как очевидны различия при осуществлении данных мер. Так, к специфическим способам защиты трудовых прав и интересов работников относят, например, восстановление на работе, оплату времени вынужденного прогула, отмену незаконных приказов работодателя, компенсацию морального вреда. К способам защиты трудовых прав и интересов работодателя относятся, в частности, следующие меры: удержание из заработной платы, увольнение по некоторым основаниям Коробченко В.В. Защита трудовых прав интересов работников // Трудовое право. 2002, № 12. с. 59-67. В ст. 352 ТК РФ действительно перечислены способы защиты трудовых прав работников. Наличие этой нормы не исключает возможности использования работодателями аналогичных способов защиты. В частности, работодатели могут обратиться в судебные органы, в органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, использовать самозащиту, а также деятельность объединений работодателей для защиты нарушенных прав. Хотя полномочия государственных органов по отношению к работодателю неприменимы к работникам. Такое положение обусловлено тем, что работник в процессе трудовой деятельности подчиняется работодателю, а государственные органы призваны обеспечить защиту более слабой стороны в трудовом отношении -- работника. Однако перечисленные меры также характеризуют полномочия при осуществлении отдельных видов деятельности. Тогда как в ст. 352 ТК РФ способы защиты трудовых прав работников определяются через конкретные виды деятельности. Данный вид деятельности может быть признан защитой трудовых прав в тех случаях, когда перечисленные меры позволили устранить нарушения прав и законных интересов работников.

Таким образом, способ защиты трудовых прав, исходя из содержания ст. 352 ТК РФ, может быть определен через определенные в этой норме виды деятельности. Перечисленные в этой норме виды деятельности влекут возникновение соответствующих отношений, которые имеют особый субъектный состав, а также самостоятельные основания возникновения, изменения и прекращения. По этим критериям данные виды деятельности различимы между собой. В частности, деятельность по самозащите трудовых прав предполагает совершение работником действий (бездействия) по защите действительно или мнимо нарушенного работодателем права. В результате этой деятельности возникают отношения, права и обязанности в этих отношениях определяются исходя из содержания ст. 379-380 ТК РФ. Отношения по защите трудовых прав возникают при использовании для такой защиты деятельности органов надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, судебной защиты трудовых прав, деятельности профсоюзов.

Однако осуществление этой деятельности, а, следовательно, и возникновение соответствующих отношений по защите трудовых прав предполагает наличие определенных оснований. Само по себе наличие перечисленных в ст. 352 ТК РФ способов защиты трудовых прав не означает, что каждый из них использован для восстановления нарушенного права или защиты законного интереса. Использование каждого из перечисленных в этой норме способов подчинено определенным процессуальным правилам. Например, исходя из принципа диспозитивности, только работник может использовать для защиты своего субъективного права такие способы, как самозащиту, профсоюзную защиту, судебную защиту либо обращение в органы по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. Только после такого обращения эти способы могут быть использованы для восстановления нарушенного права, а следовательно, их использование приведет к возникновению соответствующих отношений.

Поэтому виды перечисленной в ст. 352 ТК РФ деятельности органов и лиц при использовании ими предусмотренных процессуальным законодательством возможностей восстановления нарушенного права могут стать лишь одним из способов возникновения отношений, содержанием которых будет защита трудовых прав. Следовательно, в результате выбора способа защиты возникают соответствующие отношения. В отношениях по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права должно быть обеспечено восстановление нарушенных прав или законных интересов работников.

Возникновение отношений по защите трудовых прав органами надзора и контроля за соблюдением норм трудового права имеет свои особенности. К числу таких особенностей относятся: 1) особый субъектный состав лиц и органов, которые могут инициировать возникновение отношений по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права; 2) наличие процессуальных особенностей возникновения отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права; 3) использование государственными органами властных полномочий при возникновении отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. Однако следует заметить, что защитой трудовых прав осуществляемая в этих отношениях деятельность может быть признана только после устранения выявленных нарушений прав и законных интересов работников.

Следовательно, от выбора способа защиты зависит, какие возникнут отношения по защите трудовых прав. Например, при судебной защите трудовых прав возникают отношения, которые урегулированы нормами гражданского процессуального права.

Государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права предполагает возникновение отношений по надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников, а также их полномочных представителей, которые имеют собственное правовое регулирование, особый субъектный состав, самостоятельные основания возникновения, изменения и прекращения.

Как уже отмечалось, отношения по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства имеют особый субъектный состав лиц и органов, которые могут инициировать их возникновение. В частности, полномочные государственные органы в предусмотренных законодательством случаях могут инициировать возникновение отношений по защите трудовых прав работников. Однако, как правило, только отдельный работник, его полномочный представитель, а также организации, призванные защищать работников, могут выступить инициаторами возникновения отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. В связи с изложенным могут быть выделены следующие субъекты, обладающие правом инициировать возникновение отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права: 1) полномочные государственные органы по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права; 2) работник, его полномочный представитель, а также организации, призванные защищать трудовые права и законные интересы работников.

Возникновение этих отношений, как уже отмечено, имеет свои процессуальные особенности. В частности, данные отношения могут возникнуть при совершении определенных законодательством действий государственными органами надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Например, нарушения законных интересов неопределенного круга работников могут быть выявлены при осуществлении плановых мероприятий органами государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Однако по общему правилу основанием возникновения рассматриваемых отношений является письменное обращение работника, его полномочного представителя и организаций, призванных защищать права и законные интересы работников.

Возникновение данных отношений всегда связано с использованием такого способа защиты трудовых прав, как государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права. Поэтому возникновение этих отношений, независимо от того, кто выступал инициатором использования данного способа защиты трудовых прав, связано с совершением определенных процессуальных действий государственными органами по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права.

Следовательно, государственный надзор и контроль является одним из способов защиты трудовых прав, использование которого влечет возникновение соответствующих отношений.

В связи с изложенным необходимо определиться с понятием способа защиты трудовых прав.

В словаре русского языка С.И. Ожегова способ определен как действие для достижения какой-либо цели. В юридической литературе существуют различные взгляды на способы защиты. Отдельные авторы рассматривают форму защиты как способ защиты, средство защиты, меры защиты . Следует заметить, что каждый из перечисленных в ст. 352 ТК РФ способов может быть охарактеризован как совокупность мер, которые могут быть применены при использовании соответствующего способа для защиты трудовых прав. В свою очередь процессуальное оформление по применению этих мер должно происходить в установленной законодательством форме. Поэтому способ защиты, в нашем понимании, не может быть равен форме защиты. Между методами, которые могут быть применены при использовании соответствующего способа защиты, и формой защиты находится надлежащее правовое оформление принятых для устранения нарушений решений. Другие авторы рассматривают способ защиты как меру защиты, которая может быть применена для устранения нарушения права и воздействие на правонарушителя Возникновение гражданских прав и обязанностей, осуществление и защита гражданских прав. Гражданский кодекс РФ. Часть первая: научно-практический комментарий / отв. ред. Е.А. Абова, А.Ю. Кабалкин, В.П. Мозолин. М., 1996. с. 32; Гражданское право: учебник: в 2 т. / отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. 1, с. 410; Иоффе О.С. Советское гражданское право. Л., изд-во ЛГУ, 1958. Т. 1. Способы, перечисленные в ст. 352 ТК РФ, позволяют использовать различные меры для устранения нарушений. Например, орган государственного надзора может обязать выплатить заработную плату, восстановить работника на работе, обязать работодателя обеспечить работников средствами индивидуальной защиты. Принятие этих мер может происходить в рамках отношений по государственному надзору и контролю путем надлежащего процессуального оформления. Поэтому способ защиты может рассматриваться как совокупность мер, которые в соответствии с законодательством могут быть применены для устранения нарушений.

Очевидно, что использование любого из перечисленных в ст. 352 ТК РФ способов влечет возникновение соответствующих отношений. В частности, государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права влечет возникновение отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников. В связи с этим способом возникновения отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права является совершение предусмотренных законодательством действий, которые являются основанием для возникновения названных отношений, а вместе с тем и использованием государственного надзора и контроля как способа защиты трудовых прав. Совершение действий, направленных на возникновение рассматриваемых отношений, иначе говоря, по использованию государственного надзора и контроля как способа защиты трудовых прав работников, не означает, что возникновение этих отношений приведет к устранению нарушений трудовых прав работников. Такие действия не могут характеризовать всю деятельность органов надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Данные действия являются, как правило, лишь частью деятельности государственных органов по надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников. Хотя совершение действий, повлекших возникновение отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, означает использование такого способа защиты трудовых прав, как государственный надзор и контроль за соблюдением трудовых прав работников. Однако защитой трудовых прав он может быть признан только после устранения выявленных нарушений трудовых прав и законных интересов работников.

Таким образом, использование данного способа характеризует не в полном объеме деятельность государственных органов по надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников. Однако его применение приводит к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, а следовательно, к использованию рассматриваемого способа защиты трудовых прав работников. В рамках этих отношений может быть оформлено применение конкретных мер по устранению нарушений законодательства.

Таким образом, на наш взгляд, государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права как способ защиты трудовых прав может быть охарактеризован через действия полномочных субъектов, повлекшие возникновение отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, что является первоначальным этапом деятельности по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников. Совершение указанных действий, другая деятельность органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав работников, в частности применение конкретных мер по устранению нарушений, протекает в определенных формах. Таким образом, использование государственного надзора и контроля в качестве способа защиты трудовых прав предшествует процессуальному оформлению устранения нарушений прав и законных интересов работников.

Определение государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права в качестве способа возникновения соответствующих отношений вытекает из содержания действующего законодательства. В ч. 2 ст. 357 ТК РФ сказано о том, что государственный инспектор труда не вправе принимать меры по устранению нарушения трудовых прав, если по тому же вопросу имеется обращение в судебные органы. Данное правило применяется и в тех случаях, когда до обращения в судебные органы работник требовал восстановления нарушенного права в органах государственного надзора и контроля. То есть в подобной ситуации возникают отношения по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работника, что позволяет говорить об использовании им рассматриваемого способа защиты трудовых прав. Однако использование этого способа заканчивается возникновением отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав. Он не может быть признан защитой трудовых прав работников, так как его использование не обеспечило реализацию трудовых прав работников. Сказанное также, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что как способ защиты трудовых прав государственный надзор и контроль характеризуется совершением действий, направленных на возникновение отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права.

Действующее законодательство не имеет в своем содержании правил проверки достижения цели государственного надзора и контроля, которая заключается в обеспечении реализации трудовых прав работников. Оценка данного способа защиты на предмет достижения либо недостижения этой цели в законодательстве не предусмотрена. Более того, в нем не регламентирован порядок вступления в законную силу актов органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. В связи с этим также можно говорить о том, что как способ защиты государственный надзор и контроль сводится к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав. Конечно, деятельность по надзору и контролю должна заканчиваться принятием законного и обоснованного решения, что и будет свидетельствовать о достижении или недостижении указанной цели. Однако рассмотрение государственного надзора и контроля как способа защиты трудовых прав, по нашему мнению, позволяет рассматривать его как действия, направленные на возникновение отношений по государственному надзору и контролю, а не как деятельность, в результате которой может быть обеспечена реализация трудовых прав работников.

В связи с изложенным, на наш взгляд, государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права следует рассматривать не только как способ защиты трудовых прав, но и как одну из форм деятельности юрисдикционных органов.

В ст. 352 ТК РФ перечислены способы защиты трудовых прав. Использование каждого из этих способов влечет возникновение соответствующих отношений. Однако реализация далеко не всех перечисленных в этой норме способов связано с властной деятельностью государственных органов. В частности, самозащита трудовых прав, профсоюзная деятельность приводит к возникновению отношений, в которых властные полномочия государственных органов не применяются. Тогда как государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права предполагает осуществление деятельности, в результате которой не только возникают соответствующие отношения, но и реализуются властные государственные полномочия. К числу способов защиты трудовых прав в ст. 352 ТК РФ отнесена судебная защита. Реализация данного способа защиты полномочными субъектами также приводит не только к возникновению отношений, регулируемых нормами гражданского процессуального и трудового права, но и к реализации властных государственных полномочий. В связи с этим рассмотрение государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права только как способа защиты трудовых прав, то есть через действия, направленные на возникновение соответствующих отношений, не может охватывать деятельность по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, которая не только имеет самостоятельную цель, но и предполагает реализацию властных полномочий для ее достижения. Достижение этой цели позволяет признать государственный надзор и контроль защитой трудовых прав работников. Поэтому государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права следует рассматривать не только как способ защиты трудовых прав, но и как одну из форм юрисдикционной деятельности, имеющей самостоятельную правовую цель. Такой целью, как уже неоднократно отмечалось, является обеспечение реализации трудовых прав работников, что и позволяет включить государственный надзор и контроль в защиту трудовых прав работников.

Трудовой кодекс не дает ответа на вопрос, что такое форма защиты и каким образом разграничить понятия формы и способа защиты. Поэтому целесообразно в настоящей работе рассмотреть вопрос о соотношении понятий способа и формы защиты трудовых прав.

Некоторые авторы считают, что форма защиты прав представляет собой комплекс согласованных мероприятий по защите субъективных прав.

Под формой защиты понимают и вид юридической деятельности, в которой протекают охранительные правоотношения по защите трудового права, выделяют четыре формызащиты (судебная, управленческая, общественная и непосредственная) Нестерова Т.А. Государственные органы и их служащие в системе защиты трудовых прав. Пермь, 2005. с. 40-44.

Следует согласиться с тем, что форма защиты рассматривается как деятельность. Однако при этом следует добавить, что данная деятельность должна получить надлежащее оформление, что и позволяет признать ее формой защиты нарушенного права или законного интереса. Следовательно, форма защиты прав -- это не только порядок осуществления деятельности, но и ее надлежащее оформление.

Ряд исследователей считает, что основным критерием разграничения форм защиты должен стать характер связи юрисдикционного органа со спорящими сторонами . С этим можно согласиться, хотя, на наш взгляд, следует учитывать полномочия юрисдикционных органов, осуществляющих защиту нарушенного права. К тому же использование данного критерия не позволяет определить, состоялось ли восстановление нарушенного права.

Некоторые авторы рассматривают форму защиты как деятельность по защите права, а поскольку форма деятельности зависит от субъекта, который ее осуществляет, то форму защиты разграничивают на два вида: а) применение средств защиты без обращения к принудительной силе государства (к их числу они относят самозащиту и иные средства защиты без участия компетентных государственных органов; б) применение средств защиты юрисдикциоииыми органами Варул П. А. О некоторых теоретических вопросах защиты субъективных гражданских прав. С. 12. Данная классификация также не отражает возможности восстановления нарушенных прав работников.

В юридической литературе традиционно выделяют две формы защиты трудовых прав: 1) неюрисдикционные; 2) юрисдикционные Бахран Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. М.: Норма-Инфра-М. 2001. с. 401.

Юрисдикционная форма представляет собой деятельность полномочных государственных органов по защите нарушенного права, а неюрисдикционная форма защиты рассматривается как применение мер защиты самостоятельно, независимо от органов государственной власти.

В административном праве юрисдикционная форма определяется через деятельность полномочных государственных органов, которые в пределах имеющейся у них компетенции могут оформить обязательные решения об устранении нарушенных прав и законных интересов, а также применять к правонарушителям предусмотренные законодательством меры ответственности .

Применение юрисдикционных форм, как правило, связано принципом диспозитивности. Вопрос об использовании или не использовании предоставленного права на защиту работник решает самостоятельно. В этом случае работник для защиты своих трудовых прав может выбрать следующие варианты:

а) совершить не запрещенные законом действия по самостоятельной защите своего права, то есть осуществить самозащиту;

б) обратиться в профсоюз с целью защиты трудовых прав;

в) обратиться за защитой своих прав в компетентные государственные органы.

Если работник обращается в государственные органы за защитой своего права, то

возникают отношения с участием государственного органа, в которых могут быть использованы меры государственного принудительного характера. Указанные меры включают в себя:

— обязание работодателя, допустившего нарушение трудовых прав работников, по устранению последствий этого нарушения и по восстановлению нарушенного права;

— принуждение работодателя к надлежащему исполнению своих обязанностей;

— возложение на работодателя, действия которого создают угрозу для нормального осуществления работником своего субъективного права, обязанности прекратить неправомерное поведение;

— применение к работодателю мер юридической ответственности в виде дополнительных обременений личного или имущественного характера Сыроватская Л.А. Ответственность по советскому трудовому праву. М. 1968; Лейст О.Д. Санкции в советском праве. М., 1962..

Однако отношения по привлечению работодателя государственным органом к административной и уголовной ответственности в предмет трудового права не входят. Хотя нельзя не признать, что привлечение к указанным видам ответственности может способствовать восстановлению нарушенных прав.

Отдельные авторы рассматривают форму защиты как комплекс внутренне согласованных мероприятий по защите субъективных прав, по их мнению, все формы делятся на локальные и юрисдикционные Богданова Е.Е. Формы и способы защиты гражданских прав и интересов // Российское законодательство. 2003. № 6. с. 40. Очевидно, что мероприятия по защите трудовых прав могут быть осуществлены в отношениях, в которых могут быть реализованы властные полномочия. Как уже отмечено, властные полномочия государственных органов могут быть реализованы и на локальном уровне путем составления акта о недопустимости применения условий, ухудшающих положение работников по сравнению с законодательством. Поэтому выделение локальной формы защиты нам видится не совсем логичным. Очевидно, юрисдикционная форма защиты должна отличаться от неюрисдикционной формы защиты по субъектному составу отношений, возникающих при ее использовании. Неюрисдикционная форма влечет возникновение отношений без участия властных государственных органов. Тогда как использование юрисдикционной формы защиты приводит к возникновению отношений с участием полномочных государственных органов, в которых они могут реализовать властные полномочия.

Рассмотрение форм защиты субъективныхправ работников невозможно без учета требований гражданского процессуального законодательства, поскольку применение норм трудового права происходит по имеющимся в его содержании правилам.

В юридической литературе нет единого мнения по поводу соотношения понятий «способ» и «форма» защиты трудовых прав. Так, например, некоторые исследователи, основываясь на существовании в законодательстве трех форм защиты -- судебной, административной и самозащиты, предлагают исключить из текста ТК РФ слова «самозащита права», так как они считают самозащиту формой, а не способом защиты трудовых прав Свердлык Г.А., Страунинг Э.Л. Понятие и юридическая природа самозащиты гражданских прав // Государство и право. 1998 № 5. с. 17-24.. По нашему мнению, способ защиты приводит к возникновению соответствующих отношений, в частности по самозащите трудовых прав. Тогда как форма предполагает осуществление определенной деятельности, которая должна иметь соответствующее процессуальное оформление ее результатов, в частности по устранению нарушений трудовых прав работников. Надлежащая оценка действиям (бездействию) по самозащите трудовых прав может быть дана в соответствующей процессуальной форме, например, судебными органами, а также органами государственного надзора и контроля за соблюдением трудовых прав. В связи с этим процессуальное оформление самозащита трудовых прав может получить только после вмешательства в отношения между работником и работодателем полномочных государственных органов, что приведет к возникновению новых отношений: по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников и (или) по рассмотрению индивидуальных трудовых споров. Поэтому более правильно, на наш взгляд, рассматривать самозащиту как способ защиты трудовых прав, то есть как действие (бездействие), приводящее к возникновению отношений по самозащите трудовых прав. В связи с изложенным отметим еще раз, что под способом защиты трудовых прав нами понимаются действия, которые приводят к возникновению соответствующих отношений. Тогда как форма предполагает осуществление определенной деятельности в рамках возникших отношений, в результате которой реализуются права и обязанности участников этих отношений, что предполагает соответствующее процессуальное оформление.

В словаре русского языка В.И. Даля форма определена как установленный порядок, в частности осуществление какой либо деятельности. Словарь С.И. Ожегова имеет аналогичную формулировку Даль В.И. Толковый словарь русского языка; Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1972.. Из этого следует, что по правилам русского языка под формой защиты трудовых прав следует понимать определенный процессуальный порядок. Естественно, данный процессуальный порядок требует соответствующего оформления.

Юрисдикционная форма защиты предполагает участие в отношениях по защите трудовых прав полномочного государственного органа, наделенного властными полномочиями. Такой административный порядок защиты субъективных трудовых прав представляет собой проявление публично-правовых начал в регулировании трудовых отношений. Административный порядок защиты трудовых прав включает: а) деятельность органов контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства; б) рассмотрение вышестоящими органами и должностными лицами жалоб на действия (бездействие) нижестоящих органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Однако нельзя не заметить, что административный порядок не имеет в своем содержании правил, регламентирующих вступление в законную силу актов административных органов. Поэтому по общему правилу их принудительное исполнение происходит только после их признания законными и обоснованными судебными органами по заявлению одного из участников отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав. Однако в этом случае исполняется судебное решение, которое может быть вынесено судом только после рассмотрения гражданского дела. То есть после возникновения отношений, урегулированных нормами гражданского процессуального права. В связи с этим деятельность по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав не заканчивается достижением указанной цели -- обеспечением реализации трудовых прав работника. В подобной ситуации данная цель достигается не в отношениях по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав, а в отношениях по рассмотрению и разрешению заявлений судебными органами, которые урегулированы нормами гражданского процессуального права.

Хотя возможность защиты трудовых прав работников органами государственного надзора и контроля рассматривается в юридической литературе в качестве одного из способов, характеризующих особенности метода трудового права. Однако, по нашему мнению, использование данного способа защиты трудовых прав приводит к совершению действий, направленных на возникновение отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. В этих отношениях может быть достигнута указанная цель деятельности органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, а именно -- обеспечение реализации трудовых прав работников. Однако принудительное исполнение решения полномочного государственного органа по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права может быть обеспечено только при возникновении новых отношений с участием судебного органа, поскольку принудительное исполнение решений государственных органов по надзору и контролю за соблюдением трудовых прав действующим законодательством не предусмотрено.

Напомним, что еще Л.С. Таль, отмечал, что работник в соответственных пределах ограничивается в своем хозяйственном самоопределении. Отправляемая по договору деятельность экономически составляет деятельность работника, осуществляемую через него, а не его собственную Таль Л.С. Трудовой договор. Цивилистическое исследование. Ч. 2. с. 80.. То есть работник, находящийся в подчинении работодателя, не может самостоятельно защищать свои права и законные интересы, он нуждается в правовой защите государства. Включение в ст. 1 ТК РФ отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права подтверждает необходимость правовой защиты государством прав и законных интересов работников. Данная защита может быть осуществлена органами государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Отсутствие принудительного механизма исполнения решений этих органов не позволяет при отказе работодателя от их исполнения реализовать данные решения без вмешательства судебных органов. В связи с этим рассматриваемая юрисдикционная форма защиты трудовых прав работников имеет незавершенный характер. Следовательно, государственный надзор и контроль может не обеспечить защиту трудовых прав и при надлежащем оформлении выявленных нарушений.

Многие исследователи писали о необходимости государственного вмешательства в регулирование отношений между работниками и работодателями. По мнению дореволюционных ученых, обязанность государства заключается во вмешательстве в борьбу интересов фабриканта и рабочих с целью ее урегулирования. Государство должно контролировать трудовые отношения через соответствующий орган, причем в такой орган могут входить только независимые служащие .

Таким органом стала созданная Законом от 1 июня 1882 г. особая фабричная инспекция. С деятельностью фабричных инспекторов было связано прямое вмешательство государства в трудовые отношения. Поэтому можно считать, что первой формой защиты трудовых прав работников является административная форма защиты. Следовательно, государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права как форма юрисдикционной защиты трудовых прав работников имеет давнюю историю. Наличие этих органов, их деятельность отражает особенности трудового права как самостоятельной отрасли. Данная форма рассматривается как одна из особенностей защиты трудовых прав работников, что является одним из отличительных признаков метода трудового права. В результате действий по использованию государственного надзора и контроля в качестве способа по защите трудовых прав работников возникают отношения, которые в соответствии со ст. 1 ТК РФ входят в предмет трудового права.

В связи с изложенным можно сделать вывод о том, что государственный надзор и контроль как способ и форма защиты трудовых прав отражают особенности предмета и метода трудового права.

Государственный надзор и контроль как способ защиты трудовых прав приводит к возникновению отношений, входящих в предмет трудового права. Осуществление государственной деятельности в форме юрисдикционной защиты трудовых прав является отличительной особенностью метода трудового права.

Таким образом, по нашему мнению, деятельность государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права является одной из юрисдикционных форм защиты трудовых прав работников. Можно выделить следующие особенности данной юрисдикционной формы защиты трудовых прав работников: 1) наличие самостоятельной цели -- обеспечение реализации трудовых прав работников; 2) наличие властных полномочий у органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, которые должны обеспечивать достижение указанной цели; 3) реализация властных полномочий органами государственного надзора и контроля в отношениях по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников; 4) отсутствие правового регулирования вступления в законную силу решений органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права; 5) отсутствие принудительного механизма исполнения решений органов государственного надзора и контроля по соблюдению трудовых прав работников; 6) особое процессуальное оформление результатов деятельности по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права.

Следовательно, в нашем понимании государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права как одна из форм юрисдикционной защиты трудовых прав может быть определен через деятельность полномочных государственных органов, которая протекает в отношениях по надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников и имеет своей целью обеспечение реализации трудовых прав работников, что должно получать соответствующее процессуальное оформление.

Государственный надзор и контроль является одной из юрисдикционных форм защиты трудовых прав граждан. По нашему мнению, форма защиты трудовых прав включает в себя не только осуществление определенной деятельности, в частности совершение действий, направленных на возникновение отношений по защите трудовых прав граждан, но и ее соответствующее оформление в виде правоприменительного акта. Поэтому к числу неюрисдикционных форм следует отнести деятельность полномочных представителей работодателя, которые оформляют правоприменительным актом реализацию трудовых прав работников. К числу неюрисдикционных форм защиты трудовых прав работников, на наш взгляд, следует отнести деятельность по урегулированию коллективных трудовых споров. Поскольку она оформляется в виде рекомендаций, соглашений, решений, которые могут иметь для участников коллективного трудового спора обязательную силу.

В связи с изложенным, по нашему мнению, можно выделить два обстоятельства, которые отличают форму от способа защиты трудовых прав. К их числу относятся: 1) надлежащее оформление деятельности по защите трудовых прав, в частности издание правоприменительных актов полномочными лицами;

2) обязательность принятых по результатам данной деятельности решений, включая рекомендации, соглашения, для участников соответствующих отношений. Тогда как способ защиты трудовых прав, в нашем понимании, включает в себя совершение действий, повлекших возникновение отношений по защите трудовых прав.

Данные действия не приводят к оформлению результатов деятельности по защите трудовых прав. В свою очередь форма защиты трудовых прав предполагает надлежащее правовое оформление деятельности в данном направлении путем издания соответствующих актов, а также принятие решений, в том числе рекомендаций и соглашений. Таким образом, способ защиты трудовых прав может получить в соответствующую форму такой защиты, если возникшие в результате его использования отношения заканчиваются надлежащим правовым оформлением результатов деятельности по защите трудовых прав. Юрисдикционная форма защиты трудовых прав отличается от неюрисдикционной тем, что в отношениях по защите трудовых прав, в оформлении результатов деятельности по такой защите участвуют государственные органы, обладающие властными полномочиями, которые могут быть реализованы ими путем издания правоприменительного акта, обязательного для исполнения.

Предлагаемый критерий позволяет выделить две формы юрисдикционной защиты прав граждан, которые вытекают из применения соответствующих им способов защиты трудовых прав. Такими формами являются: 1) государственный надзор и контроль за соблюдением трудовых прав граждан; 2) судебная защита трудовых прав.

Таким образом, государственный надзор и контроль является не только способом защиты трудовых прав, что предполагает совершение действий, направленных на возникновение отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав граждан, но и юрисдикционной формой защиты трудовых прав, реализация которой происходит путем издания правоприменительного акта, обязательного для исполнения с целью восстановления нарушенных прав и законных интересов работников.

Следовательно, государственный надзор и контроль является одним из способов защиты трудовых прав работников, использование которого приводит к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. В этих отношениях может получить процессуальное оформление устранение допущенных работодателем нарушений трудовых прав работников. Однако функцию по защите трудовых прав государственный надзор и контроль выполняет только после реального восстановления трудовых прав, что предполагает принудительное исполнение решений органов государственного надзора и контроля по устранению выявленных ими нарушений трудовых прав и законных интересов работников.

3. Формы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права

Государственный надзор и контроль, как форма защиты трудовых прав, предполагает осуществление деятельности, в результате которой будет издан обязательный для работодателя правоприменительный акт об устранении допущенных им нарушений трудовых прав работников. Деятельность по надзору и контролю осуществляется различными органами, которые могут применять как отдельные нормы трудового законодательства, так и проводить проверку соблюдения всех имеющихся в его содержании правил. Поэтому данная деятельность протекает в различных формах.

Под формой государственного надзора и контроля, на наш взгляд, следует понимать деятельность в рамках отношений по государственному контролю и надзору за соблюдением трудовых прав, которая получает оформление в виде правоприменительного акта, обязательного для исполнения. Поэтому формой следует признавать процессуальное оформление результатов деятельности по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников.

В зависимости от того, какой государственный орган осуществляет деятельность по надзору и контролю, которая может быть оформлена в виде обязательного для исполнения правоприменительного акта, можно выделить следующие формы государственного надзора и контроля.

Во-первых, государственный контроль органов прокуратуры за соблюдением норм трудового права. В соответствии сч. 3 ст. 353 ТК РФ государственный надзор за точным и единообразным применением норм трудового права осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Следовательно, органы прокуратуры могут быть субъектами отношений по соблюдению норм трудового права. В рамках этих отношений они могут не только выявлять нарушения трудового законодательства, но и принимать меры по их устранению. В соответствии со ст. 27, 28 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17.11.95 г. с последующими изменениями и дополнениями прокурор вправе в пределах имеющихся у него полномочий принести должностному лицу, принявшему правовой акт, протест об его отмене, а также внести представление об устранении нарушений трудового законодательства. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что деятельность органов прокуратуры за соблюдением норм трудового права может быть оформлена в виде протеста либо представления. Данные акты следует признать правоприменительными, они обязательны для исполнения.

Деятельность органов прокуратуры, которая оформляется этими актами, имеет самостоятельный характер. В связи с этим, по нашему мнению, деятельность органов прокуратуры, оформленная указанными актами, может быть признана одной из форм государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.

Во-вторых, формой государственного контроля и надзора за соблюдением норм трудового права, должна быть признана деятельность органов федеральной инспекции труда.

На основании ст. 356-357 ТК РФ должностные лица государственной инспекции труда могут не только выявлять нарушения трудового законодательства, но и принимать меры по их устранению. В частности, государственный инспектор труда может предъявлять работодателю и его представителю обязательные для исполнения предписания о восстановлении трудовых прав работников. Такие предписания также являются правоприменительным актом, обязательным для исполнения. В соответствии со ст. 359 ТК РФ деятельность государственных инспекторов труда за соблюдением норм трудового права имеет самостоятельный характер. В силу чего, по нашему мнению, деятельность органов государственной инспекции труда, оформленная правоприменительным актом об устранении нарушений норм трудового права, также должна признаваться одной из форм государственного надзора и контроля.

В-третьих, формой государственного надзора и контроля в ч. 3 ст. 353 ТК РФ назван внутриведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляемый в подведомственных организациях федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления в порядке и на условиях, определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Данный вид деятельности также может быть оформлен в виде приказа, обязательного для исполнения нижестоящими организациями и должностными лицами. Естественно, данные приказы следует признать правоприменительными актами. Однако данный вид деятельности, на наш взгляд, не может быть признан самостоятельным, так как при его осуществлении происходит контроль за поведением находящихся в подчинении контролирующих органов организаций и их должностных лиц. Данное подчинение имеет постоянный характер. Поэтому данный вид контроля может быть осуществлен без возникновения отношений по государственному надзору и контролю к внешнему объекту, который не находится в подчинении контролирующего органа. Как уже отмечалось, государственный надзор может рассматриваться как самостоятельная форма, если он предполагает издание обязательного для исполнения правоприменительного акта. Издание этого акта порождает обязанность по его исполнению. После исполнения требований государственного органа работодатель в своей деятельности от него не зависит. Данная зависимость ограничивается наличием отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, в рамках которых государственный орган в форме издания правоприменительного акта вправе потребовать устранения нарушений прав работников, а работодатель обязан исполнить оформленное надлежащим образом требование государственного органа. Внутриведомственный контроль осуществляется по отношению к организации, их должностным лицам, находящимся в подчинении контролирующего органа. Поэтому его осуществление возможно не в связи с возникновением отношений по независимому государственному контролю, а в силу факта подчиненности организаций и их должностных лиц контролирующему органу. В связи с изложенным данный вид деятельности не может быть признан самостоятельной формой государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права работодателем, поскольку основанием его осуществления является не возникновение отношений по государственному надзору и контролю, а наличие подчиненности организаций, должностных лиц контролирующим органам. Таким образом, по нашему мнению, права работника могут быть восстановлены в форме издания приказа контролирующего органа в отношении подчиненных ему организаций и их должностных лиц. Но при этом не возникают отношения по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, поскольку основанием для издания данного правоприменительного акта является наличие подчиненности организаций, их должностных лиц от контролирующих органов. По этой причине данный вид деятельности не будет рассматриваться в настоящем исследовании в качестве одной из форм государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.