Жилищные отношения как предмет правового регулирования

В отношении муниципализированных домов, которые не могли быть непосредственно управляемы и эксплуатируемы коммунотделами, но которые, ввиду их размеров, необходимо было оставить муниципализированными, было принято решение сдавать их в аренду коллективам жильцов, организациям, учреждениям и отдельным лицам (п.6 Инструкции НКВД "О применении постановлений СНК от 8 августа и 28 декабря 1921 года о пересмотре списков муниципализированных домов и сдаче домов в аренду" Жилищные законы. Под ред. В.И. Вегер. - М., 1927. С. 54-57.).

В то же время продолжала развиваться система распределения жилья государством. Ее развитию способствовало создание так называемого коммунального жилищного фонда. В соответствии с Инструкцией НКВД "О порядке отвода и сдачи жилых помещений" № 478 от 14. 11. - 21 г. Там же. С. 456. в состав коммунального жилищного фонда входили: несданные в аренду муниципализированные дома, занятые учреждениями или жильцами, а равно освобожденные в порядке самоуплотнения или вывода учреждений; 10 процентов жилой площади муниципализированных домов, сданных в аренду, а равно частных домов, исключая дома с числом комнат менее 10; в домах, вновь выстроенных частными лицами или коллективами на городской земле в порядке постановления СНК от 8 августа 1921 г., условленная часть жилой площади; вновь выстроенные коммунотделами дома (отделы местного хозяйства), а равно восстановленные ими и достроенные здания.

Помещения, зачисленные в коммунальный жилищный фонд, могли предоставляться лишь рабочим и служащим, занятым в государственных предприятиях и учреждениях, а равно для общегосударственных и коммунальных жилищных нужд. Данные помещения могли быть заняты лишь по ордерам Жилищного Отдела (п.4 Инструкции НКВД № 478 от 14. 11. 21 г.) Там же. С. 455-456..

В первые годы Советской власти сложилось, таким образом, два основных подхода к решению задачи удовлетворения жилищной потребности граждан: административно-правовой, представленный системой распределения жилья, и гражданско-правовой - пользование жильем на основании договора аренды.

Серьезные изменения в регулировании жилищных отношений наступили с принятием первого кодификационного акта жилищного законодательства "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах", утвержденного Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. СЗ СССР 1937. №69. Ст. 314.

Данным постановлением отменялись льготы и преимущества застройщиков, управление государственным жилищным фондом было возложено на местные Советы и на те государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилищный фонд.

Несмотря на то, что после указанного Постановления ЦИК и СНК СССР 1937 года было принято значительное число нормативных правовых актов, призванных сформировать благоприятные условия для решения жилищной проблемы, в СССР она так решена и не была.

Представляется, что одной из причин этого была закрепленная в Конституциях СССР 1936 года, 1977 года монополии государственного и общественного жилищного фонда. Индивидуальному жилищному фонду отводилось в городах и поселках городского типа незначительное место. Он преобладал лишь в сельской местности.

Центр тяжести жилищной политики был перенесен на институт государственного обеспечения, основой которого стала система распределения жилья государством. Что касается общественного жилищного фонда (включая жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие колхозам и другим кооперативным организациям, их объединениям, профсоюзам и иным общественным организациям), фонда жилищно-строительных кооперативов и индивидуального жилищного фонда, то их роль в решении жилищной проблемы была второстепенной.

Принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации явилось важнейшим событием, самым серьезным образом повлиявшим на последующее формирование правовой базы преобразований в жилищной сфере.

Действующая Конституция РФ закрепила переход к новой системе удовлетворения потребности граждан в жилье, которая складывается на таких конституционных принципах, как отказ государства от монополии на собственность и экономическую деятельность, утверждение равенства всех форм собственности, введение частной собственности на жилище, землю и т.п. государственный жилищный фонд утратил господствующее положение, возникли частная собственность граждан и юридических лиц на жилые помещения, образовался рынок жилья, земли и т.п.

Таким образом, в течение XX века в России функционировали три разные системы удовлетворения жилищных потребностей общества, обусловленные разной структурой собственности: Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: федеральный и региональный аспект. В кн.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 607.

- дореволюционная, где не было места жилищному законодательству как комплексной отрасли российского законодательства и как инструмента государства в решении жилищной проблемы; жилищные отношения как гражданские отношения регламентировались частным правом, государство (местное самоуправление) самоустранилось от решения квартирного вопроса, несмотря на его социальную остроту;

- советская, где в отличие от дореволюционной возникла и утвердилась комплексная отрасль советского жилищного законодательства, регулирующая группу разнородных отношений, условно объединяемых в жилищные, нормами публичного и гражданского права, а государство достигло доминирующего положения в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан, сведя рынок жилья на нет;

- постсоветская, где комплексное жилищное законодательство сохраняет свои функции в структуре постсоветского российского законодательства, а постсоветское государство (органы местного самоуправления) утратило функциональное назначение быть монополистом в жилищном строительстве и жилищном фонде, главным инструментом в решении жилищной проблемы, уступив место рынку жилья.

Принципы удовлетворения жилищных потребностей граждан, заложенные в Конституции Российской Федерации в постсоветский период. Под правовыми принципами понимаются основные начала, наиболее общие руководящие положения права, имеющие в силу их законодательного закрепления общеобязательный характер.

Национальную систему удовлетворения жилищных потребностей граждан определяет Конституция Российской Федерации 1993 года.

В числе основных социально-экономических прав граждан России Конституция Российской Федерации 1993 года в ст. 40 провозгласила право граждан на жилище.

Следует обратить внимание, что применительно к сфере жилищных правоотношений и к вопросу о праве граждан на жилище важнейшее значение имеют положения основополагающего документа ООН - Всеобщей Декларации прав человека.

Всеобщая Декларация прав человека провозглашает, что каждый имеет право на такой жизненный уровень, включая пишу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам" Ст. 25 всеобщей Декларации прав человека, утв. генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г..

Всеобщая декларация прав человека также определила, что "никто не может подвергаться … произвольным посягательствам на неприкосновенность жилища…".

Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый ООН 19 декабря 1966 г. в ст. 11 развивает положения Декларации: "участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению этого права…".

Указанный Пакт в ст. 12 определил, "что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства".

Таким образом, в нормах международного права сформулировано три тезиса, имеющих отношение к праву граждан на жилище: "каждый имеет право на достойный уровень жизни, включая жилище", "неприкосновенность жилища", "свобода передвижения и выбор места жительства". Все они нашли отражение в Конституции РФ.

В статье 40 Конституции РФ право граждан на жилище сформулировано иначе в сравнении с тем, как оно было сформулировано в Конституции СССР 1977 года. В ст. 44 Конституции СССР 1977 г. оно определялось следующим образом: "Граждане СССР имеют право на жилище. Это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Граждане СССР должны бережно относиться к предоставляемому им жилищу". Конституция СССР 1977 года.

В соответствии со ст. 40 Конституции РФ, каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Право граждан на жилище признано государством за всеми гражданами РФ и в отношении их всех органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создавать условия для осуществления названного права.

При этом необходимо учитывать, что в этой формуле жилище выступает не как собственно конкретное жилое помещение в виде комнаты, квартиры или загородного особняка, а как объект удовлетворения определенного минимального жизненного уровня, "необходимого для поддержания здоровья и благосостояния самого человека и его семьи". Статья 25 Всеобщей декларации прав человека ООН.

Государство приняло на себя обязательства по созданию условий для осуществления гражданами права на жилище, поскольку не может быть права без соответствующей обязанности.

Правоотношение "государство - гражданин", элементом которого является право на жилище, есть общее (общерегулятивное) правоотношение, а само право на жилище является конституционным субъективным правом граждан. Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан на жилище. Журнал российского права.2003. №4. С. 27.

Составной частью формулы конституционного права граждан на жилище является установка, что "никто не может быть произвольно лишен жилища". Это означает, что основания и порядок выселения может быть определен только законом.

Исходя из положений ч. 2 ст. 55 Конституции РФ ни ГК РФ, ни ЖК РФ, ни иные федеральные законы не могут содержать никаких оснований и порядка их реализации, по которым гражданин лишался бы жилища (за исключением указанных Конституцией случаев).

Статья 40 Конституции РФ отдает приоритет в удовлетворении жилищных потребностей инициативному решению жилищной проблемы заинтересованными гражданами. Государству и органам местного самоуправления отведена роль оказания им необходимой социальной поддержки или помощи. Административный порядок предоставления жилых помещений ограничен определенным контингентом малоимущих и некоторых других лиц, нуждающихся в жилище.

Конституционное право граждан на жилище означает гарантированную для каждого гражданина РФ возможность быть обеспеченным постоянным жилищем. Это право предполагает юридическую возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья. Скрипко В.Р. Право граждан на жилище и его судебная защита. М., С. 5.

Из статьи 40 Конституции РФ вытекают три правовые возможности, которые должно воплотить жилищное законодательство - устойчивое пользование жилым помещением во всех разновидностях жилищного фонда; обеспечение здоровой безопасной среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека; возможность непрерывного улучшения жилищных условий в любой разновидности жилищного фонда. Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2006. С. 4.

С обеспечением конституционного права на жилище тесно связаны и нормы Конституции РФ о неприкосновенности жилища и защите от проникновения в него других лиц помимо воли проживающих в нем (ст. 25), о праве граждан на свободу выбора места жительства на территории Российской Федерации (ст. 27 Конституции РФ), о праве на судебную защиту (ст. 46) и др.

В статье 25 Конституции Российской Федерации провозглашено, что "жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения".

Конституционный принцип "неприкосновенности жилища" означает запрет кому бы то ни было входить или иным образом проникать в жилище против воли проживающих там лиц. При этом под понятием "жилище" здесь понимается не только место постоянного жительства, но и места временного пребывания - гостиница, санаторий и т.п.

Развивая положение ст. 25 Конституции РФ, ст. 3 ЖК РФ устанавливает, что проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях лиц допускается в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом, только в целях спасения жизни граждан и их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках или иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая.

Согласно ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", СЗ РФ. 1995. №33. Ст. 3349. органы внутренних дел, органы ФСБ, федеральные органы государственной охраны, таможенные органы, службы внешней разведки, федеральной службы исполнения наказания, органы по контролю за оборотом наркотиков и психотропных веществ, отнесенные федеральным законом к органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (ОРД), вправе ограничивать конституционное право на жилище, но только на основании судебного решения и при наличии информации о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности российской Федерации. В случае, если проникновение в жилище не терпит отлагательств проникновение в жилище допускается на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего ОРД, с обязательным уведомлением судьи в течение 24 часов, а упомянутые органы обязаны получить судебное решение в течение 48 часов с момента начала проведения оперативно-розыскного мероприятия либо прекратить его проведение. Судья не вправе отказать в рассмотрении таких материалов в случае их представления. Срок действия судебного решения исчисляется в сутках и не может превышать шести месяцев.

Основания беспрепятственного проникновения в жилище против воли, проживающих в нем лиц, закреплены в УПК РФ, законе РФ "О милиции" ВВС РФ. 1991. №16. Ст. 503., ФЗ РФ "О судебных приставах" СЗ РФ. 1997. 330. Ст. 3590., ФКЗ РФ "О чрезвычайном положении" СЗ РФ. 2001. №23. Ст. 2277..

Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто на законных основаниях находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом Конституция имеет в виду две формы жительства: постоянное проживание, т.е. место, где гражданин постоянно проживает, и преимущественное проживание, т.е. место, где гражданин проживает больше, чем в других местах.

Указанное право может быть ограничено в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях: защиты основ конституционного строя; защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц; обеспечения обороны и безопасности государства.

Закон РФ от 25 июня 1993 г. №5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №32. Ст. 1227. вместо прописки ввел регистрационный учет, который носит не разрешительный, а уведомительный характер. Данный Закон указывает на то, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе права на жилище.

Принципиальное значение для усиления гарантий прав граждан - собственников жилых помещений имеют положения ст. 35 Конституции РФ, где говорится, что "право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами", что "никто не может быть лишен имущества иначе как по решению суда".

Жилищный кодекс Российской Федерации об основаниях возникновения жилищных прав и обязанностей. Жилищные права - это права, вытекающие из отношений, регулируемых жилищным законодательством (ст. 1 ЖК РФ). Однако, по нашему мнению, не все и не только урегулированные жилищным законодательством отношения являются жилищными. Жилищные отношения возникают и существуют в процессе удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей.

В то же время, если исходить из буквального толкования текста закона, то к жилищным правам могут быть отнесены права в сфере:

- возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного жилищных фондов;

- пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;

- пользования общим имуществом собственников помещений;

- отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;

- учета жилищного фонда;

- содержания и ремонта жилых помещений;

- управления многоквартирными домами; создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

- предоставления коммунальных услуг;

- внесения платы за жилье и коммунальные услуги;

- контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствие жилых помещений установленным нормам, иным требованиям законодательства (ст. 4 ЖК РФ).

Жилищные права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных Жилищным кодексом РФ, другими федеральными законами и иными правовыми актами РФ.

Кроме того, жилищные права и обязанности могут возникать из действий участников жилищных отношений, которые не предусмотрены, непосредственно указанными нормативными актами, но, тем не менее, порождают жилищные права и обязанности в силу общих начал и смысла жилищного законодательства.

К юридическим фактам, служащим основаниями возникновения жилищных прав и обязанностей, относятся как действия (бездействия) участников отношений, так и фактические события, с которыми нормативные правовые акты связывают возникновение, изменение и прекращение жилищных прав и обязанностей как физических и юридических лиц, так и органов государственной власти (органов местного самоуправления).

Согласно ст. 10 ЖК РФ жилищные права и обязанности возникают:

из договоров и иных сделок, предусмотренных федеральным законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных федеральным законом, но не противоречащих ему;

из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей;

из судебных решений, установивших жилищные права и обязанности;

в результате приобретения в собственность жилых помещений по основаниям, допускаемым федеральным законом;

из членства в жилищных или жилищно-строительных кооперативах;

вследствие действий (бездействия) участников жилищных отношений или наступления событий, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение жилищных прав и обязанностей.

Перечень оснований возникновения жилищных прав, содержащийся в статье 10 ЖК РФ не является исчерпывающим.

В качестве одного из оснований возникновения жилищных прав и обязанностей ЖК РФ предусматривает договор. Необходимо отметить, что значительная часть жилищных отношений возникает на основании договоров - договора социального найма жилого помещения, договора коммерческого найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения, договора безвозмездного пользования жилым помещением и др. В то же время в некоторых случаях для возникновения жилищных прав и обязанностей недостаточно заключения договора. Например, для возникновения жилищного правоотношения в фонде социального использование необходимо наличие сложного юридического состава: решения компетентного органа о предоставлении жилого помещения и заключения договора социального найма жилого помещения.

Для возникновения жилищных прав и обязанностей на основании актов государственных органов власти и органов местного самоуправления необходимым условием будет являться прямое указание на данный акт в жилищном законодательстве, например, решение о переводе или об отказе в переводе жилого помещения в нежилое, решение органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения по договору социального найма жилого помещения.

Членство в жилищном кооперативе является основанием для возникновения прав и обязанностей, предусмотренных законодательством для членов таких объединений.

Вопросы для самоконтроля:

1. Каково содержание понятия "жилищное право"?

2. Что является предметом регулирования жилищного права?

3. Какое место занимает жилищное право в системе права РФ?

4. Какова структура жилищного фонда РФ?

5. Назовите основания изменения состава жилищного фонда РФ.

6. В каких случаях и при каких условиях допускается перевод нежилого помещения в жилое и жилого в нежилое?

7. Что такое жилищный фонд социального использования?

8. Назовите три общественные системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, сложившиеся в России на протяжении 19-21 веков.



Учебный модуль 2. Договор найма жилого помещения

Комплексная цель модуля - сформировать у студентов представление о договоре найма жилого помещения как о комплексном правовом институте, источники правового регулирования которого послужили базой для формирования жилищного права как подотрасли гражданского права и комплексной отрасли законодательства - жилищного законодательства; показать обучающимся различия между договором социального найма жилого помещения и договором коммерческого найма жилого помещения, договором найма специализированного жилого помещения.

Конспект лекции 1. Основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма. Договор социального найма жилого помещения

В соответствии с п. 1 ст. 49 ЖК РФ по договору социального найма жилые помещения предоставляются в государственном и муниципальном жилищном фонде.

Этот договор может быть заключен лишь с гражданами, состоящими на учете.

Принятие на учет граждан осуществляется органом местного самоуправления по месту жительства. Согласно ст. 52 ЖК РФ граждане могут подать заявление о принятии их на учет и не по месту своего жительства в случаях, установленных законодательством.

Жилые помещения фонда Российской Федерации, субъекта Российской Федерации согласно ч. З ст.49 ЖК РФ могут предоставляться по основаниям и в порядке, установленным федеральным законом или законом субъекта Федерации.

По договорам социального найма жилые помещения не предоставляются иностранным гражданам и лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.

В новом Жилищном кодексе нашло реализацию положение ст.40 Конституции РФ, согласно которому из государственного и муниципального жилищных фондов бесплатно или за доступную плату жилище предоставляется малоимущим и иным нуждающимся в жилище гражданам, указанным в законе.

Жилищный кодекс РФ 2004 года в качестве обязательного условия принятия на учет назвал не только нуждаемость в жилых помещениях, но и признание граждан малоимущими.

ЖК РФ в статье 49 закрепил принципы, из которых следует исходить для признания граждан малоимущими: доход, приходящийся на каждого члена семьи и стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

Приказом Минрегиона России от 25 февраля 2005 года № 17 утверждены Методические рекомендации для органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставлении малоимущим гражданам, признанными нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма. Жилищный кодекс Российской Федерации. Под ред. д. ю. н. П.В. Крашенинникова. М., 2005. С. 263.

Порядок признания граждан малоимущими устанавливается субъектом Федерации.

Так, приказом Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области от 7 февраля 2006 года №14 утверждены Методические рекомендации органам местного самоуправления по порядку признания граждан малоимущими в целях обеспечения социальным жильем и ведению учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Данные рекомендации были разработаны в целях методического обеспечения реализации органами местного самоуправления полномочий во исполнение областного закона от 07.10.2005 года №363-ЗС "Об учете граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма на территории Ростовской области".

В названном законе указывается, что среднедушевой доход для признания граждан малоимущими производится за 12 календарных месяцев, предшествовавших подаче заявления о признании гражданина малоимущим. В законе перечислены все виды доходов, получаемых каждым членом семьи, а также доходы, которые не включаются в среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина).

Доходы учитываются в объеме, остающемся после уплаты всех налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Руководствуясь Областным законом и Методическими указаниями, орган местного самоуправления признает гражданина малоимущим.

Согласно ч. З ст. 49 ЖК РФ жилые помещения по договору социального найма могут предоставляться не только малоимущим гражданам, но и иным категориям граждан, определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Этим категориям граждан жилые помещения могут предоставляться и в муниципальном фонде в случае наделения этих органов государственными полномочиями.

Вторым критерием принятия на учет является нуждаемость в жилом помещении.

В ст. 51 ЖК РФ сформулированы основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма.

Нуждающимися в жилом помещении признаются:

1) не являющиеся нанимателями жилых помещений по договору социального найма или члены его семьи либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника;

2) являющиеся нанимателями жилых помещений по договору социального найма или членами семьи нанимателя по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника и обеспеченные общей площадью на одного члена семьи менее учетной нормы. Учетной нормой является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления (ст. 50 ЖК РФ).

Областным законом "Об учете граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма на территории Ростовской области", учетная норма определена в размере от 6 до 10 квадратных метров на одного человека.

Следовательно, в разных муниципальных образованиях области она может быть неодинаковой и колебаться в пределах названных цифр;

3) проживающие в помещениях, не отвечающим установленным для жилых помещений требованиям См. Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006//СЗ РФ, 2006 г., №6.;

4) наниматели по договору социального найма и члены их семьи или собственники жилого помещения, члены семьи собственника, проживающие в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при котором совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющим иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности.

Новеллой ЖК РФ 2004 года является норма, позволяющая гражданину, имеющему право быть принятым на учет по нескольким основаниям, по его выбору быть принятым на учет по одному из этих оснований либо по всем основаниям.

Например, по основанию (основаниям), предусмотренным ст. 51 ЖК РФ, и основанию, предусмотренному законом субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 53 ЖК РФ граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых такие граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.

Отказ в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях допускается в случае, если: а) не представлены необходимые документы (ст. 52 часть 4); б) предоставлены документы, которые не подтверждают право состоять на учете; в) не истек пятилетний срок, предусмотренный ст. 53 Кодекса.

Порядок ведения учета органом местного самоуправления устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Законом Ростовской области от 7 октября 2005 года "Об учете граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма на территории Ростовской области" установлено, что орган местного самоуправления ведет учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях по единому списку в порядке очередности принятия на учет. Граждане, имеющие право на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма, включаются в отдельные списки.

Новый Кодекс не упоминает такой категории льготников как первоочередники.

По общему правилу, сформулированному в статье 6 ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской федерации" от 29 декабря 2004 года, граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договору социального найма. Они снимаются с учета по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 3-6 ст. 56 ЖК РФ 2004 года.

С принятием нового Кодекса право на внеочередное обеспечение жилым помещением, в соответствии со статьей 57 ЖК РФ принадлежит:

1) гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат;

2) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

3) гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 Кодекса.

Граждане, принятые на учет, имеют право состоять на учете до получения ими жилых помещений по договору социального найма.

Основаниями снятия граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях в соответствии со ст. 56 ЖК РФ являются:

1. Подача гражданином заявления о снятии его с учета;

2. Утрата права на получение жилого помещения по договору социального найма;

3. Выезд на место жительства в другое муниципальное образование;

4. Получение в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетные средства на приобретение или строительство жилого помещения;

5. Предоставление гражданину в установленном порядке земельный участок для строительства жилого дома;

6. В случае выявления в предоставленных документах сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учет, при решении вопроса о принятии на учет.

Данный перечень является закрытым и, следовательно, расширению не подлежит.

Жилые помещения предоставляются гражданам в порядке очередности исходя из времени принятия на учет, за исключением тех категорий граждан, которые имеют право на получение жилого помещения вне очереди.

Решение о предоставлении жилого помещения должно содержать место нахождения предоставляемого помещения. Оно должно находиться в черте соответствующего населенного пункта, т.е. пункта, в котором гражданин проживает (ст. 57 ЖК РФ). Видимо из этого правила могут быть исключения. Так, если гражданин встал на учет вне постоянного места жительства, ему предоставляется жилое помещение в том населенном пункте, где он состоял на учете. Кроме того, в случае, когда гражданин лишился жилого помещения в результате стихийного бедствия, жилье с согласия гражданина может предоставляться в другом населенном пункте, тем более, если населенный пункт, где он проживал, не сохранился.

По договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта) общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления.

Нормой предоставления является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (ст. 50 ЖК РФ). Эта норма устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договору социального найма и другими факторами.

Размер площади жилых помещений, предоставляемых категориям граждан, указанным в части 3 статьи 49 Кодекса могут быть и иными.

Областной законом Ростовской области от 07.10.2005 г. установил минимальный и максимальный размер нормы предоставления общей жилой площади, предоставляемой по договору социального найма: от 25 до 33 квадратных метров для одиноко проживающих граждан; от 34 до 42 квадратных метров - на семью из двух человек и от 15 до 18 квадратных метров на каждого члена семьи при составе три и более человек.

При предоставлении жилого помещения категориям граждан, определенным федеральным или областным законодательством норма предоставления составляет соответственно: 33, 42 и 18 на каждого члена семьи.

В исключительных случаях размер предоставляемого жилого помещения может превышать норму на 10 % при отсутствии подходящего по метражу жилья в связи с проектным решением, если такое жилое помещение представляет одну комнату или однокомнатную квартиру (ст. 6 Областного закона).

Особые правила установлены для заселения освободившихся жилых помещений в коммунальных квартирах.

В соответствии со ст. 59 ЖК РФ решение данного вопроса проходит четыре этапа.

1. Если в коммунальной квартире проживают наниматели и (или) собственники, которые на момент освобождения жилого помещения (комнаты, комнат) признаны или могут быть признаны малоимущими и нуждающимися в жилом помещении, освободившееся жилое помещение по их заявлению предоставляется им по договору социального найма;

2. При отсутствии таких граждан освободившееся помещение предоставляется проживающим в квартире нанимателям по социальному найму или собственникам, которые могут быть признаны малоимущими в случае, если они обеспечены общей площадью менее нормы предоставления;

3. Если нет в коммунальной квартире ни той, ни другой категории граждан, освободившееся помещение по заявлению проживающих в квартире граждан передается им по договору купли-продажи, если они обеспечены общей площадью менее нормы предоставления;

4. При отсутствии в коммунальной квартире всех, перечисленных ранее категорий граждан, освободившееся жилое помещение предоставляется в общем порядке по договору социального найма.

При предоставлении жилых помещений по договору социального найма не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола, кроме супругов, без их согласия.

В отличие от этого статья 41 ЖК РСФСР, предусматривала запрет лишь в случае, если лица были старше девяти лет. О согласии в законе речи не было.

Решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма является основанием для его заключения.

Договор социального найма определен в статье 60 ЖК РФ, в соответствии с которой по договору социального найма жилого помещения - одна сторона собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) обязуются передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нем на условиях, установленных ЖК РФ.

Договор социального найма заключается без установления срока его действия.

Договор социального найма жилого помещения является консенсуальным, возмездным, взаимным.

Предметом договора социального найма жилого помещения должно быть жилое помещение (жилой дом, квартира, часть жилого дома или квартиры).

Самостоятельным предметом договора социального найма жилого помещения не могут быть неизолированное жилое помещение, помещения вспомогательного использования, а также общее имущество в многоквартирном доме.

Договор социального найма заключается в письменной форме на основании решения о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования.

Типовой договор социального найма жилого помещения утв. постановлением Правительства РФ от 21 мая 2005 г. № 315. СЗ РФ. 2005. № 22.

Субъектами жилищного правоотношения, возникающего на основании договора социального найма жилого помещения, выступают наймодатель и наниматель и члены его семьи.

К членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма в судебном порядке (п. 1 ст. 69 ЖК РФ).

Члены семьи нанимателя должны быть указаны в договоре независимо от того, вселились они в жилое помещение в месте с нанимателем или были вселены позже после заключения договора.

Согласно части 2 ст. 62 ЖК РФ члены семьи нанимателя имеют равные с нанимателем права и обязанности. Дееспособные члены семьи нанимателя жилого помещения несут солидарную с нанимателем ответственность по обязательствам, вытекающим из договора социального найма.

Бывшие члены семьи нанимателя, проживающие совместно с нанимателем, сохраняют такие же права, какие имеют наниматель и члены его семьи. В то же время указанные граждане самостоятельно отвечают по своим обязательствам, вытекающим из договора социального найма.

Наниматель в процессе действия договора может вселить новых граждан в качестве членов своей семьи. Основания и порядок вселения определены в ст. 70 ЖК РФ.

Права и обязанности сторон по договору социального найма жилого помещения определены в статьях 65 и 67 ЖКУ РФ, Типовом договоре социального найма жилого помещения, Правилами пользования жилыми помещениями.

Наниматель жилого помещения с согласия в письменной форме наймодателя и проживающих совместно с ним членов его семьи вправе передать часть занимаемого им жилого помещения, а в случае временного выезда все помещение в поднаем. Договор поднайма жилого помещения может быть заключен при условии, если после его заключения общая площадь соответствующего жилого помещения составит не менее учетной нормы, а в коммунальной квартире - не менее нормы предоставления.

Поднаниматель не приобретает самостоятельное право пользования жилым помещением. Ответственным перед наймодателем по договору социального найма остается наниматель.

Договор поднайма жилого помещения заключается в письменной форме. В нем должны быть указаны граждане, вселяемые совместно с поднанимателем в жилое помещение.

Договор поднайма жилого помещения является возмездным.

Основания прекращения договора поднайма жилого помещения определены в ст. 79 ЖК РФ.

Наниматель жилого помещения по договору социального найма и проживающие совместно с ним члены его семьи по взаимному согласию и с предварительным уведомлением наймодателя вправе разрешить безвозмездное проживание в занимаемом жилом помещении другим гражданам в качестве временно проживающих (временным жильцам). Наймодатель вправе запретить проживание временных жильцов в случае, если после их вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на каждого проживающего составит для отдельной квартиры менее учетной нормы, а для коммунальной квартиры - менее нормы предоставления.

Срок проживания временных жильцов не может превышать шесть месяцев подряд.

Временные жильцы не обладают самостоятельным правом пользования соответствующим жилым помещением. Ответственность за их действия перед наймодателем несет наниматель.

Обмен жилыми помещениями. Договор обмена стал известен отечественному законодателю и исследователям права с 20-х годов нашего столетия. Такой договор выступал как способ передачи одними гражданами другим жилых помещений, относящихся к государственному или общественному жилищному фонду, а также жилых помещений, принадлежащих жилищным и жилищно-строительным кооперативам.

В действующем ЖК РФ отсутствует дефиниция договора обмена. В то же время анализ законодательства позволяет его определить как договор в силу, которого два или более нанимателей по договорам социального найма обязуются взаимно передать права и обязанности по пользованию занимаемыми ими жилыми помещениями.

Договор об обмене жилыми помещениями и соответствующее согласие каждого наймодателя являются основанием расторжения ранее заключенных договоров социального найма с гражданами, обменивающимися жилыми помещениями, и одновременного заключения каждым из давших согласие наймодателей нового договора социального найма с гражданином, который вселяется в данное жилое помещение в связи с обменом.

Наниматель может совершить обмен при наличии согласия всех, совместно проживающих с ним членов семьи, в том числе и временно отсутствующих.

Обмен невозможен, если нет письменного согласия наймодателя.

Обмен помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане, являющиеся членами семьи нанимателя, может быть произведен лишь с предварительного согласия органов опеки и попечительства.

При недостижении согласия между нанимателем и членами семьи на обмене каждый из них имеет право требовать осуществления обмена в судебном порядке (ст. 72 ЖК РФ). Такой обмен принято называть принудительным.

Как и в ранее действовавшем ЖК, в новом кодексе содержится перечень условий, при наличии которых обмен не допускается (ст. 73).

Ими являются:

1) если к нанимателю жилого помещения предъявлен иск о расторжении или изменении договора найма;

2) право пользования жилым помещением оспаривается в судебном порядке;

3) обмениваемое жилое помещение признано непригодным в установленном порядке;

4) принято решение о сносе дома или его переоборудовании для использования в других целях;

5) принято решение о капитальном ремонте с переустройством и (или) перепланировкой жилых помещений в этом доме;

6) в результате обмена в коммунальную квартиру вселяется гражданин, страдающий одной из тяжелых форм хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 статьи 51 Кодекса.

Договор обмена может быть признан недействительным по основаниям, предусмотренным статьями 166-181 ГК РФ.

Последствием признания договора обмена недействительным является двусторонняя (многосторонняя) реституция, т.е. все участники такого обмена подлежат переселению в ранее занимаемые ими жилые помещения.

На участника договора, если он совершил неправомерные действия, возлагается обязанность возместить убытки потерпевшей стороне, возникшие вследствие такого обмена.

Изменение договора социального найма жилого помещения. Согласно ст. 82 ЖК РФ граждане, проживающие в одной квартире, пользующиеся в ней жилыми помещениями на основании отдельных договоров социального найма и объединившиеся в одну семью, вправе требовать заключения с кем-либо из них одного договора социального найма всех занимаемых жилых помещений.

Дееспособный член семьи нанимателя с согласия остальных членов своей семьи и наймодателя вправе требовать признания себя нанимателем по ранее заключенному договору социального найма вместо первоначального нанимателя. Такое же право принадлежит в случае смерти умершего нанимателя.

Расторжение и прекращение договора социального найма жилого помещения. На формулирование норм, регулирующих расторжение договора социального найма жилого помещения, непосредственное влияние оказывает конституционная норма, согласно которой никто не может быть произвольно лишен жилища (ст. 40 Конституции РФ).

Общим правилом является норма, согласно которой расторжение договора допустимо в любое время по соглашению сторон.

Договор социального найма может быть прекращен как по воле одной или обеих сторон, так и помимо их воли, по обстоятельствам от них независящим. Статья 83 ЖК РФ называет два таких обстоятельства. Это утрата (разрушение) жилого помещения и смерть одиноко проживающего нанимателя.

Инициатива нанимателя расторгнуть договор социального найма может быть выражена и в фактических действиях - "выезд нанимателя и членов его семьи в другое место жительства", т.е. не временно, а постоянно.

Днем расторжения в этом случае считается день выезда из жилого помещения.

В случае расторжения договора наниматель и все проживающие с ним граждане должны освободить занимаемое жилое помещение. При отказе добровольно освободить занимаемое помещение все проживающие в нем граждане подлежат выселению в судебном порядке.

Таким образом, выселение является следствием расторжения договора. Однако выселению может и не предшествовать расторжение договора. Так, согласно ч. 2 ст. 91 ЖК РФ из жилого помещения могут быть выселены граждане, лишенные родительских прав, если совместное проживание с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным. При этом договор найма не расторгается. Сохраняет действие договор социального найма и в том случае, если выселению подлежит бывший член семьи нанимателя, самостоятельно отвечающий по своим обязательствам, вытекающим из соответствующего договора социального найма (ч. 4 ст. 69).

Расторжение договора социального найма по инициативе наймодателя может иметь место только при наличии оснований, предусмотренных законом. Такие основания перечислены в ч. 4 ст. 83 ЖК РФ.

К ним относятся:

- невнесение нанимателем платы за жилое помещение и (или) коммунальные услуги в течение более шести месяцев;

- разрушения или повреждения жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает;

- систематического нарушения прав и интересов соседей, которое делает невозможным совместное проживание в одном помещении;

- использования жилого помещения не по назначению.

Ранее действовавшее законодательство предусматривало два порядка выселения: административный (с санкции прокурора) и судебный.

С принятием ЖК РФ 2004 г. выселение во всех случаях осуществляется судом.

Выселение может быть: 1) с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения; 2) с предоставлением другого жилого помещения; 3) без предоставления другого жилого помещения.

В ст. 89 ЖК РФ определено, что благоустроенное жилое помещение должно быть предоставлено гражданам в связи с выселением по основаниям, предусмотренным статьями 86-88 кодекса: в связи со сносом дома; в связи с переводом жилого помещения в нежилое или признания его непригодным для проживания; в случае, когда в результате капитального ремонта или реконструкции дома жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, не может быть сохранено или его общая площадь уменьшится, в результате чего проживающие в нем наниматель и члены его семьи могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, либо увеличится, в результате чего общая площадь занимаемого жилого помещения на одного человека существенно превысит норму предоставления.