Правовые проблемы борьбы с административно-коррупционными правонарушениями государственных служащих в Казахстане

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Общетеоретические проблемы административно-коррупционной деликтности в сфере государственного управления в Республике Казахстан

1.1 Понятие коррупции и историко-правовые аспекты борьбы с коррупционными правонарушениями

1.2 Общеправовые проблемы понятия и причинности административных коррупционных правонарушений в Республике Казахстан

1.3 Сущность государственной службы в модельных законодательствах Республики Казахстан и Российской Федерации

2. Правовые формы и методы борьбы с административными коррупционными правонарушениями в сфере государственного управления

2.1 Проблемы реализации Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» в системе государственного управления

2.2 Административно-коррупционные правонарушения среди государственных служащих

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования. Согласно статье 1 Конституции Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы [1, с. 4].

В реализации стоящих перед казахстанским народом стратегических задач - построение демократического, светского, правового и социального государства, защита личности, ее прав и свобод, наряду с экономическими, социально-политическими и идеологическими мерами - важная роль принадлежит установлению правопорядка законодательной деятельности, подготовке и принятию законов, контролю за их исполнением и соблюдением иных мер правового характера. Осуществление этих задач неразрывно связано с необходимостью строжайшего соблюдения законности во всех сферах общественной жизни, повышением эффективности борьбы с правонарушениями. Существенный вклад в борьбу с правонарушениями должна вносить и правовая наука, в том числе административно-правовая, достижения которой непосредственно влияют как на законодательную деятельность государства, так и на практику работы органов, ведущих борьбу с правонарушениями.

В своем Послании народу «Казахстан-2030» Президент Республики Казахстан обозначил видение будущего Казахстана как процветающего и политически стабильного государства с присущими ему национальным единством, социальной справедливостью и экономическим благосостоянием всего населения. Решение этой задачи предусматривается в рамках семи долгосрочных приоритетов, успешная реализация которых зависит только от нашего стремления и умения мобилизоваться на достижение поставленных целей. Первым и главным долгосрочным приоритетом провозглашается национальная безопасность, обеспечение которой является задачей не только органов национальной безопасности, но и всех государственных структур и общественных организаций, каждого гражданина. Одним из компонентов данного стратегического приоритета является необходимость развития у всех граждан Казахстана чувства патриотизма и любви к своей стране, укрепления в их глазах авторитета институтов государства. Для достижения этих целей следует обеспечить безопасность личности, общества и государства, обуздать преступность, проникшую во все сферы жизни, ставшую серьезным препятствием на пути проводимых преобразований. Говоря о негативных чертах нашего нынешнего развития, Н.А. Назарбаев в своем Послании народу «Казахстан-2030» справедливо отметил, что «в число наших пассивов следует отнести и такую слабую сторону, как недостаточно подготовленное и плохо организованное государственное управление. Привычки к вмешательству во все дела, ненужный и вредный ореол таинственности, приводящий к укрытию информации от общества, ведомственность и местничество, кумовство и групповщина, коллективная безответственность, серость и безынициативность, неадекватное и многоступенчатое построение, коррупция - вот далеко не полный букет «качеств» нашей бюрократии, воспитанной прежним режимом, и явно проявившихся в последние годы, перешедших из скрытой формы в открытую» [2].

Распространение коррупции в Республике Казахстан достигло таких масштабов, что эта проблема стала называться первоочередной, как требующая целого комплекса мер государственного и общественного противодействия. Ныне борьба с коррупцией стала одной из первоочередных задач Совета Европы, который на протяжении уже ряда лет (с 1989 года) активно выступает против коррупции, указав в своем меморандуме, что усугубление коррупции во всех связанных с ней общественно-опасных последствий присуще не каким-либо отдельным странам и частям Европы, а как эпидемия охватила весь континент и представляет серьезную опасность для всех стран [3, с. 5].

Научные познания и разработка мер противодействия коррупции неразрывно связаны со всем комплексом проблем реформирования общественных отношений Казахстана. Само признание существования этого явления стало возможным благодаря радикальным изменениям общественного сознания, отказа от идеологических концепций «последовательного сокращения и ликвидации в социалистическом обществе», отрицавших наличие в нем организованной преступности и коррупции.

Изложенное диктует необходимость постоянного изучения коррупции, ее детерминации и причинности, состояния борьбы с ней, скорейшего решения всех проблем, возникающих в данной сфере. Наиболее бурные дискуссии вызывают проблема сущности коррупции, форм ее проявления, административно-правовых средств борьбы с нею. Спорным является вопрос о том, какие противоправные деяния охватываются понятием «коррупция», неоднозначно решается проблема регламентации и правовой квалификации правонарушений, сопутствующих коррупции, а также вопрос о том, какие виды взыскания за коррупционные правонарушения целесообразно предусмотреть в санкциях статей административного законодательства.

В этой связи предметом настоящего исследования стали понятие, сущность и содержание коррупции, становление и развитие казахстанского законодательства о борьбе с коррупцией, ее положительные стороны и недостатки, а также конкретные составы правонарушений, являющиеся формами административно-правовой борьбы с коррупцией, пути совершенствования административного законодательства и деятельности по борьбе с коррупцией.

Актуальность темы дипломной работы определяется также тем, что практически в течение всего периода реформ предпринимались попытки пресечения коррупции преимущественно на основе уголовно-правовых форм. Излишне говорить, что их оказалось недостаточно. Автор дипломной работы предпринял попытку исследовать явление коррупции с точки зрения более широкой - публичного права, в частности, конституционного и административного, под углом зрения теории и методов государственного управления.

В связи с этим обозначенный круг проблем побуждает автора обратиться к актуальной теме административно-правовой борьбы с коррупционными правонарушениями среди государственных служащих. Таким образом, актуальным является вопрос теоретического исследования, а также изучения практики осуществления борьбы с административными коррупционными правонарушениями среди государственных служащих в Республике Казахстан.

Степень разработанности темы исследования. С древности вопросы борьбы с коррупционными правонарушениями были объектом особого внимания многих известных мыслителей, в связи с чем в основу изучения данной темы положены труды мыслителей древности (Аристотеля, Платона, Конфуция, Сенеки) и концепции основоположников государствоведческих теорий (Спинозы, Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Б. Франклина, У. Гамильтона, Дж. Вашингтона).

Изучением проблемы коррупции занимались видные казахстанские ученые А.Т. Ащеулов, М.Т. Баймаханов, Ж. Баишев, С.З. Зиманов, З.Ж. Кенжалиев, О.К. Копабаев, В.А. Ким, А.К. Котов, Е.К. Кубеев, К.Д. Мухамедшин, Г.С. Сапаргалиев, С.С. Сартаев, М.А. Сарсембаев, С.А. Табанов, В.Н. Уваров, Х.Х. Халиков и др.

Другим аспектам этой темы посвящены научные работы ученых постсоветских республик: А.С. Автономова, В.И. Алиева, А.И. Гурова, П.А. Кабанова, В.В. Лазарева, И.И. Лукашука.

Отдельные аспекты проблемы рассматривались в трудах ученых в области уголовного права, уголовного процесса, криминологии, криминалистики, административного права: А.Н. Агыбаева, З.О. Ашитова, Б.Е. Абдрахманова, К.А. Бегалиева, И.Ш. Борчашвили, Г.И. Баймурзина, У.С. Джекебаева, Б.А. Жетписбаева, Е.И. Каиржанова, И.И. Рогова, Г.Д. Тленчиевой и других.

Вместе с тем приходится констатировать, что в указанных научных работах освещаются в основном вопросы общего характера в области борьбы с коррупционными правонарушениями. Проблемы, посвященные исследованию вопросов борьбы с административно-коррупционными правонарушениями среди государственных служащих, как зарубежными, так и отечественными учеными в период социалистического режима исследованы поверхностно. В связи с чем в настоящее время в отечественной правовой науке ощущается определенный дефицит специальных исследований, направленных на борьбу с административно-коррупционными правонарушениями среди государственных служащих.

В то же время в новых условиях особенно назрела необходимость комплексного исследования международно-правового и национального законодательств, направленных на борьбу с коррупционными правонарушениями.

Этим и объясняется необходимость и значимость темы исследования и задач, поставленных в нем.

Цель и задачи работы. Целью исследования явилось комплексное рассмотрение и обобщение административно-правовых аспектов состава административных коррупционных правонарушений, совершаемых государственными служащими, разработка на основе проведенного анализа рекомендаций и предложений, направленных на усиление действенности административно-правовой борьбы с различными видами коррупционных правонарушений.

Для достижения указанной цели предполагается решение ряда взаимосвязанных задач, а именно:

углубленное изучение всех аспектов ответственности за административные коррупционные правонарушения с учетом новых положений Кодекса РК об административных правонарушениях;

состояние, структура и динамика административных коррупционных правонарушений среди государственных служащих за 2000-2006 годы;

исследование теоретических проблем квалификации состава административных коррупционных правонарушений;

рассмотрение влияния состава административных коррупционных правонарушений на квалификацию иных правонарушений, составным элементом которых выступает использование служебных полномочий;

выявление причин и условий совершения административных коррупционных правонарушений среди государственных служащих, выработка мер по его предупреждению, изучение личности правонарушителя и практики применения административного взыскания;

разработка и обоснование предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование административного законодательства и повышение эффективности административно-правовой борьбы с коррупционными правонарушениями среди государственных служащих.

Объект и предмет исследования обусловлены его целью. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, регулирующие нормативную деятельность соответствующего звена публичного аппарата управления в лице государственных органов, органов местного самоуправления или же аппарата управления в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан.

В рамках данного объекта предметом исследования служат конкретные нормы законодательства, причины и условия, способствующие распространению административных коррупционных правонарушений, особенности личности правонарушителя.

Методологической основой исследования явились основные положения диалектико-материалистического метода познания и основывающиеся на нем наиболее общие частно-научные методы: исторический, сравнительный, системно-структурный, конкретно-социологический (анкетирование, анализ документов, статистическая обработка полученных данных).

В основу исследования положены концептуальные основы социального развития, изложенные в посланиях Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева, где особое значение имеет Послание Президента народу Казахстана «Казахстан-2030», определяющее направления развития государства и общества, первоочередные задачи и долгосрочные стратегические приоритеты, главным из которых является защита прав и свобод человека.

Нормативную основу исследования составляют официальные материалы и документы: Конституция Республики Казахстан, Кодекс РК об административных правонарушениях, Закон РК «О государственной службе», Закон РК «О борьбе с коррупцией», другие законы Республики Казахстан, Постановления Правительства Республики Казахстан, а также конституции и законы стран ближнего и дальнего зарубежья.

Научная новизна дипломной работы определяется, прежде всего, тем, что она является одной из немногих работ, посвященных исследованию административно-коррупционных правонарушений среди государственных служащих.

В работе предпринята попытка рассмотрения коррупции как явления, посягающего на конституционно-правовые и административно-правовые формы реализации государственной власти и законности в демократическом обществе. Определен и описан состав административно-коррупционного правонарушения, а также предпринята попытка комплексного исследования состояния и причин коррумпированности государственного аппарата и правовых проблем преодоления коррупции.

Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные по результатам исследования, могут быть использованы:

при разработке законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся борьбы с административно-коррупционными правонарушениями;

в учебном процессе средних профессиональных и высших учебных заведений при изучении курса конституционного и административного права;

при чтении специальных курсов по данной проблематике;

при подготовке научных разработок и учебных пособий, направленных на борьбу с коррупцией.

Научные результаты работы могут быть использованы в процессе подготовки и переподготовки государственных и общественных работников, сотрудников неправительственных организаций, занимающихся данной проблемой, специалистов, связанных с разработкой принципов и норм в области борьбы с коррупцией.

Структура и объем дипломной работы. Структура дипломной работы исследования обусловлена характером работы, уровнем ее разработки, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух разделов, включающих шесть подразделов, заключения и списка использованных источников. Объем дипломной работы соответствует требованиям, предъявляемым к оформлению дипломных работ.

1. Общетеоретические проблемы административно-коррупционной деликтности в сфере государственного управления в Республике Казахстан

коррупция государственная служба правонарушение

1.1 Понятие коррупции и историко-правовые аспекты борьбы с коррупционными правонарушениями

В «Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка», принятом Генеральной ассамблеей ООН 17 декабря 1979 года, указывается, что «хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или не совершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов, или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие» [4].

В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей [5, с. 254].

В юридической энциклопедии данное понятие трактуется как преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения [6, с. 215].

В Казахстане первая попытка сформулировать понятие «коррупция» и закрепить его в Законе Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» имела место в 1998 году. Согласно данному Закону, под коррупцией понимается не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных в ними возможностей либо иное использование ими своих полномочий для получения имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ [12, с. 53].

В истории общества злоупотребление должностным положением со стороны государственных служащих широко известны. Они по-разному толковались и оценивались различными мыслителями: Аристотелем и Платоном, Н. Макиавелли и Ж. Руссо, М. Бакуниным и П. Кропоткиным, К. Марксом и М. Вебером. Но общим для всех был вывод о том, что возможность злоупотреблений публично-правовыми полномочиями должностного лица определяется его особым положением в отношении к государству и его гражданам. Они практически неискоренимы в обозримых исторических пределах. Однако масштабность и общественная разрушительность различны и находятся в прямой зависимости от экономико-политического и культурно-нравственного состояния общества, способности его здоровых сил противостоять перерождению правового государства в государство криминального типа.

Коррупция в современном её понимании, как социально-правовое явление, заключающееся в корыстном использовании должностным лицом органов государственной власти и управления своего служебного положения для личного обогащения, обществу известна давно, хотя само это название для казахского языка является, в общем-то, новым. Своими корнями это явление уходит в глубокое прошлое.

Процесс формирования современного понятия коррупции охватывает несколько тысячелетий в истории цивилизации. Одно из первых упоминаний коррупции чиновников, как указывают отдельные исследователи, можно встретить в архивах Древнего Вавилона (вторая половина XXIV в. до н.э.), а позднее (XIX в. до н.э.) и в знаменитых Законах вавилонского царя Хаммурапи.

В римском праве определение «коррупции» трактовалось самым общим образом, как «повреждать, ломать, разрушать, подкупать» и означало противоправные действия в судебной практике.

Римские юристы делили право на частное и публичное. Публичное право выражало интересы государства, а частное - интересы частного лица. Частное и публичное разделяются по способам регулирования правовых отношений. В одних областях государственная власть предписывает гражданам, во имя государственного порядка, обязательное для них поведение для определенного момента и при определенных условиях. Сюда относятся все отрасли публичного права: государственное, уголовное, финансовое и т.д. В области же частного права или гражданского государственная власть воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений. Здесь она представляет возможность регулирования множеству самостоятельных единиц, которые выступают как субъекты права. Такими субъектами являются отдельные индивиды (физические лица) и различные искусственные образования (объединения и учреждения) или так называемые юридические лица. Все эти субъекты права предполагаются носителями собственной воли и инициативы, и именно им предоставляется возможность регулирования взаимных отношений. Государство не определяет эти отношения принудительно, а лишь занимает позицию органа, охраняющего то, что будет определено другим.

Распространение явления коррупции (во всяком случае, в пределах Европы), приобретением им относительно массового характера начинается в период раннего средневековья. По-видимому, главными формальными причинами этого стали быстрое развитие денежных отношений, рост численности государственного аппарата, сращивание ветвей государственной власти. В этой связи нет ничего удивительного в том, что понятие «коррупция» в большей, чем прежде, степени приобретает теологическое значение греха или дьявольского обольщения. Коррупция в этот период уже привычно рассматривается как проявление коррумпированной сущности общества (Фома Аквинский).

Таким образом, в средние века вызревает принципиально новое понимание коррупции как антисоциального явления не только как «ровесника человечества», но и как явления, пронизывающего все общество сверху донизу. Именно в этот период «маятник» развития понятия коррупции доходит до своей крайней точки - коррупция рассматривается как первооснова любого отступления от закона. При этом, разумеется, узкое значение рассматриваемого понятия не было забыто окончательно.

Современное значение понятия коррупции окончательно утверждается в XV - XVI вв. и совпадает с расцветом коррупции в большинстве европейских государств. Начиная с этого времени, под коррупцией уже обычно понимаются подкупаемость и продажность чиновников (государственных должностных лиц), а также общественно-политических деятелей.

Коррупция упоминается в русских летописях ХIII в. Развитие общественных отношений в Российском государстве потребовало изменения судебной системы. В связи с этим в 1497 году был принят Судебник, по которому стало вершиться правосудие на Руси. Этот законодательный акт впервые запретил получение материальных ценностей при ведении судебных дел и рассмотрении жалоб государственными чиновниками. Так, статья 1 Судебника гласила: «… А посулов боярам и окольничим и диаком от суда и от печалованца не имати никому» [17, с. 54]. Под посулами в данной статье понималось получение должностным лицом, осуществляющим правосудие или разрешающим спор, гостинцев, поборов, взяток, подносов [18, с. 319]. Хотя данная статья Судебника не предусматривала ответственности за получение посула, однако за совершение подобного правонарушения должностное лицо могло быть наказано главой государства по своему усмотрению.

Впервые законодательно ограничивается коррупционная деятельность в России при царствовании Ивана III. Впервые смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках ввел его внук Иван IV (Грозный). Судебник Ивана Грозного (1550 г.) стал нормативным документом, запрещающим политический курс на упрочнение централизованного государства и ликвидацию существующей формы управленческих отношений. Установление уголовно-правовых запретов взяточничества и неправосудия (например, в статьях. 3, 4, 5, 8 Судебника) [17, с. 80], определяло собой «контуры» нового, пока еще складывающегося института должностных правонарушений. Кроме этого, Судебник выделил особый вид преступления - «подписку», то есть подлог судебных актов.

Особый интерес при рассмотрении развития правовых мер в деле преодоления коррупционных правонарушений представляет период правления Петра I, который, встав во главе государства Российского, был очень встревожен продажностью государственных служащих и всевозможными методами и средствами старался навести порядок в системе государственной службы России. Учитывая распространенность взяточничества, как наиболее опасной формы корыстного злоупотребления по службе, и его опасность для проводимых в Российском государстве реформ, Петр I своим Указом от 23 августа 1713 года, наряду с ответственностью за получение взятки, ввел ответственность за дачу взятки [19, с. 669].

24 декабря 1714 года Петром I издается новый Указ, ужесточающий наказание за подобные правонарушения и устанавливающий ответственность за пособничество в совершении корыстных злоупотреблений по службе, а также за недонесение о совершении этих преступлений. 5 февраля 1724 года последовал очередной Петровский Указ - об ответственности за совершение должностных правонарушений, где объектом этих правонарушений указываются интересы государства и государственной службы.

Появление норм, предусматривающих ответственность за преступления против порядка управления, в казахском праве можно отнести с некоторой оговоркой ко второй половине XIX века [21, с. 278]. До этого времени в казахском обычном праве было известно не более двух-трех видов этой категории преступлений, за которое устанавливалась уголовная ответственность. В то время в казахском праве понятие преступления против порядка управления строго не разделялось от других категорий преступлений. Так, например, в казахском праве понятие оскорбления представителя власти сливалось с понятием преступления против чести казахской феодально-родовой знати. Ложная присяга и ложное свидетельство считались действиями, направленными против религии, нежели нарушающими деятельность органов государственной власти.

В своей работе М.Т. Культелеев преступления против порядка управления подразделяет на: ложный донос, ложное показание, подлог документов, распространение ложных слухов, наезд с шумом или криком на аул и нарушение порядка на общественных празднествах и поминках. Следует отметить, что под преступлениями против порядка управления в казахском обычном праве подразумевались посягательства на деятельность местной феодально-бийской системы органов управления в Казахстане [21, с. 279-280].

История борьбы советской власти с коррупцией характеризуется рядом специфических особенностей. Во-первых, коррупция и как понятие, и как явление в официальных нормативных документах и практической деятельности не признавалась. Вместо этого определения использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением» и др. Во-вторых, причины возникновения этого явления связывались с условиями, присущими буржуазному обществу. В-третьих, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это привело к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии устранить коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынках коррупционных услуг.

Весь послевоенный период, во время перестройки и после нее рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее - распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем падением уровня развития экономики, и, наконец, крахом СССР и появлением нового государства - Казахстана.

Таким образом, нынешнее состояние коррупции в Казахстане во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находившихся в подобной ситуации, сопровождается ростом коррупции.

Коррупция является интернациональной проблемой. Она свойственна всем странам независимо от политического устройства и уровня политического развития и различается лишь масштабами.

Новейший этап формирования понятия коррупции отличается, с одной стороны, стремлением национального законодателя к глубокой дифференциации его значений посредством правовых средств, а с другой - ростом унифицирующего влияния на процесс формирования понятия коррупции международного права. Последнее, однако, как показывает анализ, весьма далеко от единообразного понимания коррупции.

В Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности понятие коррупции ограничивается: 1) уголовно-наказуемым деянием (т.е. в соответствующее понятие не включены гражданско-правовые деликты, дисциплинарные и административные проступки); 2) активным и пассивным подкупом (т.е. соответствующее понятие не включает должностное хищение); 3) подкупом должностных лиц или приравненных к ним категорий лиц, предоставляющих публичные услуги (соответствующее понятие не охватывает граждан - избирателей, которых подкупают во время выборов, и юридических лиц как субъектов пассивного подкупа).

Использование в данном случае столь узкого значения понятия коррупции, на наш взгляд, объясняется двумя обстоятельствами. Первое - рассматриваемая Конвенция посвящена борьбе с транснациональной организованной преступностью, а не с любыми видами правонарушений. Второе - любая попытка установления международных стандартов в борьбе с гражданско-правовыми, дисциплинарными и административно-коррупционными правонарушениями представляет собой трудноразрешимую проблему соединения в одном документе положений, установление которых входит в компетенцию не только государства, но и муниципальных властей, коммерческих организаций и даже отдельных граждан.

Иной подход к решению проблемы нормативного определения понятия коррупции найден Советом Европы, предложившим в 1999 г. для подписания любыми заинтересованными государствами сразу два документа: Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Отсутствие в этих документах нормы - дефиниции, содержащей компактное определение понятия коррупции, компенсируется детальным перечислением форм коррупционного поведения. Изучение этих конвенций позволяет заключить, что и в этом случае за пределами понятия коррупции оказываются соответствующие дисциплинарные и административные проступки, должностное хищение, подкуп избирателей и участников референдума.

Значительно больший круг значений понятия коррупции сегодня используется национальным законодателем. При этом крайне редко встречаются примеры прямого нормативного определения понятию коррупции. В законодательстве государств - участников СНГ такие определения можно встретить в Законе Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» и статье 303 Уголовного кодекса Кыргызской Республики.

Нельзя не заметить, что законодатель Казахстана почти дословно воспроизводит определение понятия коррупции, которое было дано в одном из ранних проектов отклоненного Государственной думой Федерального собрания РФ проекта федерального закона «О борьбе с коррупцией». Попытку же кыргызского законодателя дать определение понятия коррупции как единичного преступления, состоящего в создании коррумпированных связей в высших эшелонах власти, в целом следует признать неудачной, хотя и ориентированной на борьбу с самым опасным проявлением коррупции. Недостаток этой нормы не только в том, что все остальные формы коррумпированного поведения как бы лишаются права называться коррупцией, но и в том, что данная норма не содержит толкования признаков коррупции, которые подлежат выявлению и уголовно-процессуальному закреплению.

Некоторые специалисты до настоящего времени считают ошибочным стремление законодателя к нормативному закреплению понятия коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, дачей взятки) и аргументирует свою позицию тем, что любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных деяний окажется за пределами действия закона.

Коррупция действительно не является лишь категорией права, хотя и имеет нормативное определение. Во всяком случае, за пределами правового запрета будет оставаться большая группа плохо идентифицируемых и, как правило, не подлежащих выявлению и закреплению обычными правовыми средствами аморальных коррупционных проступков.

Таким образом, основываясь на выдвинутых положениях о том, что распространению коррупции и образованию коррупционных сообществ способствуют «преступно-правовая взаимосвязь» и «коллективный противоправный интерес», и что коррупция как явление разрушения правовых норм и порядка реализации компетенции государственных органов в законных, общенациональных интересах Республики Казахстан выступает в форме присвоения власти в нарушение Конституции, мы предлагаем под коррупцией понимать нарушение конституционно-правовых и административно-правовых норм в виде присвоения власти должностными лицами государственных органов, осуществляемая посредством использования ими своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей реализации противоправного сговора с физическими и юридическими лицами, заключенного в целях удовлетворения взаимного преступного интереса и поддерживаемого возникающей при этом преступно-правовой взаимозависимостью.

Таким образом, многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изучения. В этой объемной работе целесообразно было бы сосредоточится на следующих двух аспектах: во-первых, углублении теоретического уровня познания коррупции, а именно, формировании ее категориального аппарата, исследования причин возникновения и факторов, способствующих ее развитию, влиянию на экономическую, социальную и политическую жизнь общества и др.; во-вторых, четком правовом определении коррупции и формировании системы практических мер борьбы с этим явлением.

Теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управления в общественной или хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих личных корыстных побуждений. Исторически это относится ко времени формирования первых классовых обществ и государственных образований в древнейших центрах человеческой цивилизации: Египте, Месопотамии, Индии, Китае в 3 и 2 тысячелетиях до н.э.

Исходя из этого, коррупция, на наш взгляд, в самом общем виде как социально-экономическая категория выражает отношения, складывающиеся между должностными лицами и отдельными членами общества по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству).

Субъектами коррупционных отношений выступают, с одной стороны, должностные лица, с другой стороны - представители легального и нелегального частного сектора.

Объектом коррупции могут являться практически все установленные и охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения.

В зависимости от сферы деятельности следует различать следующие виды коррупции:

коррупция в сфере государственного управления;

парламентская коррупция;

коррупция на предприятиях [25, с. 12].

В сфере государственного управления коррупция имеет место потому, что существует возможность государственному служащему распоряжаться государственными ресурсами и принимать решения не в интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных побуждений. В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую:

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика являются следствием общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда страна находится на стадии модернизации. Казахстан переживает на данном этапе не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических ресурсов. Поэтому не удивительно, что она следует общим закономерностям общественного развития, в том числе и негативным.

К общим проблемам, порождающим коррупцию в странах, находящихся на этапе модернизации и особенно переживающих период от централизованной экономики к рыночной, относятся следующие:

1) трудности преодоления наследства тоталитарного режима - медленный отход власти от общества, способствующие процветанию коррупции;

2) отсутствие эффективного правового механизма регулирования деятельности государственной службы, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивает и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции;

3) неизжитая «командная система управления» формирует чувство неуверенности чиновников самого разного уровня, не имея в этих условиях никаких гарантий самосохранения, они также легче поддаются соблазну коррупции;

4) преобразование и обновление фундаментальных основ экономики и экономической практики существенно обгоняют обеспечение борьбы с коррупционными правонарушениями, так как очевидны пробелы и несовершенства законодательств;

5) нежелание гражданского общества участвовать в руководстве государством и произошедший в связи с этим отрыв власти от общества привели к росту коррупционных правонарушений. Демократическое государство в состоянии решить свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества.

Таким образом, коррупция как деструктивное явление, влекущее разрушения правовых основ и порядка реализации компетенции государственных органов в законных, общенациональных интересах Республики Казахстан, выступает в форме присвоения власти в нарушение конституционных норм.

1.2 Общеправовые проблемы понятия и причинности административных коррупционных правонарушений в Республике Казахстан

Неотъемлемый компонент любой криминологической характеристики правонарушений - это причины его совершения. Мы полагаем, что показать в полном объеме объективную картину коррупционных правонарушений в настоящее время невозможно, прежде всего, в силу недостатка эмпирического материала, неразработанности методик ее изучения. Изучение причин коррупционных правонарушений не ставилось нами и в числе основных целей, тем не менее, попытаемся обозначить некоторые суждения по этой проблеме.

Проблема причин правонарушений, в том числе и коррупции - центральная и вместе с тем сложная проблема в современной юридической науке. Справедливо рассуждение некоторых авторов о том, что не существует какой-то общей, основной, главной причины преступности, нет единого облика преступности всех времен и народов. Нельзя рассчитывать и на создание какого-либо универсального каталога причин [26, с. 153].

Состояние современного казахстанского общества может быть определено как типичное для кризисных, переходных обществ. Кризис, который может носить локальный характер, затрагивая только одну сферу общественной жизни, например, социально-экономическую или политическую, в современном казахстанском обществе носит глобальный характер, ведет к глубоким потрясениям во всех сферах общественной жизни.

Во все времена и при любом общественном строе основная задача государства - обеспечить социальную защищенность граждан. Только на этой основе можно строить правовое, демократическое государство. Только народ, его творческий и интеллектуальный потенциал, духовная сила обеспечивают стабильность всей государственной системы. Достойный уровень жизни каждого члена общества, его правовая защищенность обеспечивают надежную поддержку руководителям государства в проведении внутренней и внешней политики. Но, если принимать за целевой ориентир, что проводимые реформы должны обеспечить социальную, экономическую и правовую защищенность граждан Казахстана, то это значит, что курс преобразований ни при каких условиях не должен допускать: спада производства; снижения жизненного уровня; снижения социальной обеспеченности; уменьшения бюджетных ассигнований на развитие науки, культуры, образования и здравоохранения, на развитие социальной инфраструктуры.

На причины и условия, способствующие коррупции, на заре борьбы с ней указали и российские ученые. В числе главных причин они видят: 1) недостатки в подборе и расстановке кадров; 2) ненадлежащую постановку учета и контроля; 3) безхозяйственность; 4) проявление бюрократизма и протекционизма и др. Они указывают, в частности, что в 7,8% случаев взяточничеству способствовало нарушение принципа подбора и расстановки кадров, то есть принятие на работу лиц, ранее судимых за совершение корыстных преступлений, не имеющих для занимаемой должности надлежащего образования или специальной подготовки [27, с. 25]. Однако такой набор причин коррупции был характерен для обстановки в обществе десятилетней давности. В нынешней ситуации, конечно же, он существенно изменился.

Серьезным условием, способствующим совершению рассматриваемого правонарушения, является незаконное совмещение нескольких должностей в одном учреждении и организации. Особенно совмещение должностей акима и главного бухгалтера, бухгалтера и кассира, заведующего отделением и референта и т.д.

В Концепции правовой политики Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года особо подчеркнуто, что основными задачами является совершенствование системы государственного контроля в сфере финансово-хозяйственной деятельности с целью недопущения злоупотреблений, повышение результативности работы государственных органов по предупреждению коррупции, соблюдение норм служебной этики [29, с. 5]. В Послании Президента Н.А. Назарбаева народу Казахстана от 18 февраля 2005 года также особо отмечалось об актуальности борьбы с коррупцией и преступностью [30].

Поскольку коррупция есть относительно массовое социально-правовое явление, то доминирующей формой (видом) связи между ее факторами и проявлениями выступает корреляционная связь. В соответствии с социологическими правилами к числу факторов коррупции следует относить лишь те явления, которые имеют тесную связь с феноменом коррупции.

Совершению коррупционных правонарушений по службе могут в известной степени способствовать следующие причины:

трудности преодоления наследства тоталитарного периода;

экономический упадок и политическая нестабильность;

неразвитость и несовершенство законодательства, в том числе и противоречивость законодательства (отдельных законов);

несовершенство законов;

слабость гражданского общества;

неукорененность демократических политических традиций, в том числе несформированность политической культуры, неразвитость партийной системы;

слабость судебной системы;

неразвитость правого сознания населения;

привычная ориентированность правоохранительных органов;

традиционное подчинение чиновников не закону, а инструкции и начальнику [31, с. 15].

Если рассматривать вышеперечисленные факторы в отдельности, то следует отметить, что в настоящее время одними из причин распространения коррупции является неразвитость и несовершенство законодательства, в том числе и его противоречивость. Так, например, Закон «О государственной службе», определяя понятие государственного служащего, прямо указывает: это гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов либо из средств Национального банка должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства [32, с. 38].

Как видно, закон дает исчерпывающее определение лиц, состоящих на государственной службе, включая руководителей системы образования и здравоохранения. Но Указ Президента Республики Казахстан от 17 января 2004 года «Об утверждении Реестра должностей административных государственных служащих» вывел эту категорию из-под действия Закона «О государственной службе» [33], что значительно усложнило работу по привлечению их к ответственности за коррупционные правонарушения.

Летом 2002 года общественный фонд «Трансперенси Казахстан» провел экспертный опрос для выявления степени проявления коррупции в правоохранительных органах и получения максимально объективной оценки их деятельности в сфере борьбы с коррупцией. По результатам опроса в пятерку наиболее подверженных коррупции попали таможенная служба (98 баллов), дорожная полиция (110 баллов), налоговая служба (127), органы внутренних дел (без дорожной полиции) - (144) и финансовая полиция (152) [34, с. 46].

Антикоррупционная деятельность правоохранительных органов в Казахстане имеет еще одну проблемную сторону. Так, судя по всему, КНБ больше предпочитает бороться с коррупционерами из МВД, финансовая полиция - из таможни, прокуратура - из всех этих органов. Но в то же время каждая из этих служб мало заботиться об искоренении этого явления в своих структурах [35, с. 15].

Другим немаловажным моментом условий распространения коррупции является недостаточная инициация государством деятельности гражданского общества и его институтов, прежде всего, общественных организаций в сфере борьбы с коррупцией. Последние же при всем желании не могут противостоять коррупции в тех или иных сферах жизнедеятельности общества, поскольку не имеют для этого ни соответствующих прав, ни механизмов. Иными словами, в республике нет широкой общественной поддержки государству в его антикоррупционной деятельности. Здесь, в свою очередь, играет роль еще и тот момент, что многие граждане считают почти всех чиновников носителями коррупции и, естественно, не доверяют им как возможным борцам с нею.

В Казахстане государство предпочитает бороться с частными, то есть отдельными правонарушениями, вместо того, чтобы искоренить общее - условия и механизмы, способствующие проявлениям и росту коррупции. Кроме того, у чиновников и представителей правоохранительных органов в республике нет реальной заинтересованности в искоренении коррупции в стране, и в первую очередь в своих рядах.

Наряду с этим, мы полагаем, что одна из основных причин складывающейся негативной ситуации заключается в безадресности борьбы с коррупцией, которая ведется по принципу: «рыба гниет с головы, а чистят ее с хвоста». Как свидетельствует практика, преследованию за коррупционные правонарушения в основном подвергаются рядовые чиновники и руководители среднего звена, в то время как высшие эшелоны, формирующие коррупционную культуру, за редким исключением остаются вне досягаемости закона.

Говоря о причинах коррупции, нельзя обойти вопрос оплаты труда государственных служащих (по мнению 85% респондентов, причиной коррупции является низкая заработная плата государственных служащих). В ней, по нашему мнению, кроется одна из причин коррупции в государственных органах и оттока их профессионального ядра. Безусловно, с учетом реального экономического роста, достигнутого за годы становления независимости, государство повернулось лицом к этой проблеме, значительно увеличив заработную плату государственных служащих [38]. С благодарностью относясь к этим действиям власти, все же давайте на примере работников правоохранительных органов посмотрим, обеспечен ли сегодня достойный уровень жизни государственных служащих?

Своим происхождением все основные экономические факторы коррупции обязаны объективным противоречиям в отношениях между людьми в процессе производства, распределения и приобретения товаров и услуг. Суть этих противоречий состоит в неустранимом несоответствии экономических потребностей и возможностей участников этих отношений. В условиях социального кризиса интенсивность этих противоречий качественно возрастает. Частным следствием этого является рост коррупции среди лиц, уполномоченных на осуществление государственных функций. Почему? Прежде всего, потому, что цена экономических объектов, находящихся в управлении государственного служащего, приходит в еще более вопиющее, чем в годы относительного благополучия, несоответствие с ценой оплатой его труда, и тем самым служит чиновнику дополнительным стимулом к незаконному присвоению разницы между этими двумя ценами. Однако не только соблазн скорого обогащения обуславливает быстрое распространение коррупции на государственной службе.

Существенное влияние на формирование портрета современной коррупции оказали, прежде всего, избранные десять-пятнадцать лет назад способы и методы экономических и иных реформ. Централизованная система управления породила довольно крупный сектор теневой экономики и теневых капиталов, захвативших нижние этажи командной экономики и ключевые позиции в иерархиях хозяйственной власти. В сферу действия теневого рынка оказались вовлеченными не только материальные ресурсы, фонды и лимиты, но и должностные лица, права распоряжения и контроля, посты чиновников разного ранга.

В результате либерализации цен, внешнеэкономической деятельности валютных рынков, операций с недвижимостью происходит легализация теневых капиталов, от которой берет свое начало формирование нового слоя коррупционных связей, организованных в тех или иных лоббистских группировках. Другая часть теневых капиталов окончательно криминализируется, уходя в криминальный бизнес. Коррупция в этой части, прежде всего, это коррупция правоохранительных органов, за взятки выполняющих функцию прикрытия криминального бизнеса. Используя установленные коррумпированные связи, структуры, легализовавшие теневой капитал: скупили в спешном порядке и за бесценок многочисленные объекты собственности и право распоряжения ею; получили право на занятие конкретной деятельностью; в большей мере были освобождены от налогов; получили таможенные льготы, льготные квоты и лицензии; получили государственные заказы с потенциальной гарантией сбыта и стабильных цен [43, с. 45-46].

Таким образом, приведенное выше дает основание к числу основных экономических факторов коррупции отнести следующие:

резко возросшую экономическую нестабильность, проявляющуюся, прежде всего, в высоких темпах инфляции и, следовательно, обесценивания денежного содержания государственных служащих;

появление достаточно представительного слоя людей, имеющих сверхвысокие доходы и, следовательно, свободные деньги, которые могут широко использоваться для подкупа;

контролируемый государственным аппаратом интенсивный процесс изменения ранее господствующих форм собственности, при котором легко присвоить часть стоимости трансформированной собственности;

появление новых возможностей для извлечения сверхприбыли за счет экономической эксплуатации незаконно полученных доходов.

К следующей форме проявления коррупции в Казахстане можно отнести политические факторы, включающие:

естественное в условиях любой формы государственного устройства отчуждение большей части населения от власти, в частности, от управления имуществом, от правотворчества и правоприменения, которое само по себе постоянно воспроизводит основания зависимости гражданина от чиновника;

способность власти относительно произвольно определять формы наказуемого коррумпированного поведения для государственных служащих;

отсутствие специального парламентского контроля за состоянием коррумпированности высших должностных лиц государства;

нестабильность существующих форм политического устройства общества на всех уровнях, провоцирующая недобросовестное отношение государственных служащих к своим обязанностям;