Правовые проблемы борьбы с административно-коррупционными правонарушениями государственных служащих в Казахстане

Таким образом, законодательство Республики Казахстан о государственной службе определяет понятие государственной службы как работу лишь в государственных органах, то есть рассматривает ее (службу) лишь в узком смысле. На наш взгляд, выделять, но не отделять необходимо из всей государственной службы лишь ту ее часть, которая обладает властными полномочиями. Законодательство о государственной службе должно быть единым для всех служащих государственной сферы.

Определение понятия должностного лица, проведение четкой границы между двумя названными категориями служащих необходимо, прежде всего, для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. В соответствии с уголовным законодательством Казахстана за должностные преступления (халатность, взяточничество и пр.) к ответственности могут привлекаться только должностные лица. Административное законодательство также за большое количество правонарушений предусматривает ответственность только должностных лиц. Поэтому большое практическое значение имеет определение круга лиц, которые могут привлекаться к ответственности как должностные лица. Для этого необходимо выработать единое для всех отраслей права понятие должностного лица, которое должно стать базовым, но предусматривать в отдельных отраслях возможность внесения в него определенных корректив.

В соответствии с законодательством, классификация должностей государственных служащих в Республики Казахстан осуществляется, исходя из организационно-правового уровня органа, в котором они осуществляют государственную службу.

В Республике Казахстан с понятием государственной должности связывается порядок присвоения квалификационных разрядов (званий, чинов, рангов), размеры денежного содержания, пенсий, специальные права и обязанности, порядок решения многих вопросов государственной службы.

Следовательно, понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им государственной службы. Отныне понятие государственной службы тесно связано с определенным кругом государственных должностей. Государственная должность представляет собой комплексное правовое образование (государственное управление), элементы которого регулируются нормами административного, трудового, финансового и других отраслей права.

Анализ понятия государственной должности, государственной службы в нынешнем ее содержании во всех рассматриваемых государствах позволяет сделать следующие выводы:

а) существующее понятие государственной должности, как и должности в государственной службе советского периода, предполагает, что это структурная (штатная) единица в государственной службе;

б) должность предусматривает объем полномочий для лица, ее замещающего и ответственность за исполнение обязанностей, предусмотренных должностью;

в) должность предусматривает денежное содержание за счет средств бюджета;

г) отличительной чертой действующего понятия государственной должности является принадлежность ее к государственным органам, тогда как в понятии советской государственной службы должность непосредственно не связывалось с каким-либо государственным органом.

Важное преимущество в должностной классификации государственных служащих заключается в том, что на ее основе возможно нормальное функционирование института продвижения государственных служащих, которое может происходить путем получения государственными служащими более высокого звания. Лицо назначается на должность по усмотрению начальника, но с учетом звания (чина, класса, разряда). Однако данное положение может носить противоречивый характер, так как, с одной стороны, им устраняется произвол и ограждается право государственного служащего на продвижение по службе, а с другой стороны, руководитель получает неограниченное право по своему усмотрению принимать решения, связанные с назначением или перемещением государственных служащих.

В современной юридической литературе подход к определению понятия должностного лица неоднозначен. Вместе с тем, во всех определениях присутствуют два признака, характерных для должностного лица. Это:

право должностных лиц совершать властные действия;

эти действия должны влечь за собой юридические последствия.

На основании этих признаков можно выделить формулировку должностного лица, как государственного служащего, имеющего право совмещать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия, регистрацию предприятий и т.д.).

Должностные лица совершают юридические действия, связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по характеру и объему полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители государственных органов (организаций, учреждений). Руководители принимают решения по различным вопросам их деятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам.

Нельзя рассчитывать (и время это подтверждает) на то, что введение рыночной экономики преобразует руководителей, изменит их мышление и поведение. Необходимо учитывать консерватизм, инертность сознания человека, силу традиций и привычек. Сюда необходимо добавить отсутствие государственной идеологии, что крайне негативно сказывается не только на формировании нового типа руководителя, но и на развитии всего общества в целом. В обычных условиях требуется долгий путь, возможно, смена поколений, чтобы достигнуть необходимых результатов.

Не случаен наш интерес к категории государственных служащих, которые являются должностными лицами-руководителями. Именно через руководителей осуществляется наиболее важная функция управления - исполнение решений органов государственной власти на местах. Однако в число государственных служащих, как это было рассмотрено ранее, по новому законодательству Республики Казахстан не входят руководители государственных организаций (предприятий, учреждений), то есть, отсутствует новая правовая база деятельности этой категории служащих. Создание новой правовой базы, регулирующей службу в государственной сфере, будет способствовать формированию в массовом порядке руководителей и специалистов новой формации - профессионалов. Для этого требуется совершенствование кадровой политики, создание системы непрерывного образования, обеспечение социальной защищенности кадров, и что немаловажно, возведение в ранг новой государственной идеологии, пропагандирующей незыблемость общечеловеческих, общесоциальных, общегуманных ценностей.

Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Казахстан находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивает во многих странах стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и позитивного развития государственности.

Профессиональный чиновник или, как принято традиционно, должностное лицо реализует властные полномочия, выполняя волю государства. Осуществляя свой личный потенциал, должностное лицо призвано осуществлять возложенные на него задачи, поскольку является, с одной стороны, субъектом частного права, а с другой, обязан служить публичной власти. Оно может представлять в отношениях с неподчиненными субъектами государство или государственные органы, имеет право и несет ответственность за принимаемые управленческие решения, а также быть субъектом юридической ответственности, в том числе и уголовно-правовой.

Типизировать должностную деятельность можно двумя способами: либо закрепить ее статистически как определенное исходное положение, не называя должностные функции, либо определить ее непосредственно через сами должностные функции. Изучение истории развития должностной деятельности показывает, что на первом этапе развития уголовного законодательства (1917-1922 гг., включая принятие первого уголовного кодекса РСФСР), законодатель шел по первому пути, избрав в качестве критерия занятие должности. Субъектом должностных преступлений стали признавать всех государственных служащих, включая технический персонал. Второй этап (1926-1940-е годы) характеризуется противоборством расширительной и ограничительной тенденции в развитии данного понятия, А.Н. Трайниным была выдвинута идея «ограничительных критериев» [52, с. 21]. Третий этап (конец 40-х - 50-е годы) знаменуется появлением в литературе мнений о необходимости законодательного определения понятия должностного лица, как в целом, так и применительно к составам отдельных должностных преступлений.

Тенденция к сужению круга должностных лиц шла через уточнение понятия должностного лица и введение в определение содержательного критерия, т.е. указание на выполнение должностными лицами определенных функций и обязанностей. В результате этого в науке уголовного права был сделан обоснованный вывод о том, что понятие служащего неадекватно понятию должностного лица [53, с. 54].

Четвертый этап в определении понятия должностного лица начинается с принятия в декабре 1958 года Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, с принятием первого в истории Казахстана Уголовного кодекса и принципиальной победой ограничительной тенденции. Так, в ст. 143 УК Казахской ССР 1959 года под должностными лицами признавались лица, занимающие постоянно или временно должности служащих в государственном или общественном учреждении, предприятии, организации, либо выполняющие в них организационно-распорядительные и административно-хозяйственные обязанности [54, с. 268].

Таким образом, под должностными лицами понимались все служащие, выполняющие указанные в законе функции. В процессе дальнейших научных дискуссий круг должностных лиц по законодательству Республики Казахстан сузился путем изъятия из законодательного определения должностного лица понятия «служащий». Управленческая деятельность как родовое понятие расчленено на три видовые функции: организационно-распорядительные, административно-хозяйственные и функции представителя власти (выполнение задач публичного управления).

С начала 60-х годов по настоящее время поиск оптимального определения понятия должностного лица, свободного от влияния расширительной тенденции, все еще бытующей в судебной практике, продолжается. Действующее до 1 января 1998 года законодательное определение должностного лица не разрешило все вопросы, возникающие в связи с установлением субъекта должностного преступления. Во-первых, появилась масса новых должностей с новыми наименованиями, с ранее неизвестным содержанием (функциями). Во-вторых, переход к многопартийной системе, президентской форме правления заставлял усомниться в приемлемости существовавшего определения должностного лица. В-третьих, плюрализм форм собственности обусловил появление новой категории должностных лиц, занимающих должности в частных предприятиях. При этом распределение обязанностей между государством в лице его аппарата управления и предпринимателями означает не только невмешательство государства в деятельность последних, но и, как это принято в большинстве государств, с развитыми рыночными отношениями, невмешательство предпринимателей в управление государством.

Нельзя ставить в один ряд должностных лиц государственного, общественного и частного аппаратов управления, поскольку социальная сущность совершаемых ими деяний, даже похожих по внешним, объективным признакам (злоупотребления, превышения служебных полномочий, служебный подлог и т.д.) различна. Во-первых, общественные структуры (различные объединения, фонды, ассоциации, партии) являются добровольными объединениями граждан и создаются для решения определенных общих целей по какой-то части общества, а не для реализации управленческой функции государства. Во-вторых, частные предприятия, организации, учреждения основываются на частной или государственно-частной форме собственности, и общественные отношения, возникающие в процессе реализации этого частного права, отражают частные интересы, автономию и инициативу индивидуальных собственников в их имущественной деятельности и в личных отношениях. В-третьих, вред, причиняемый должностными злоупотреблениями в общественной и частной сферах, прежде всего, направлен во внутрь структуры, а затем уже вовне, поскольку никакая, даже саморегулирующая структура, автономно в обществе не существует. Этот вред вряд ли может быть сопоставим с вредом, причиняемым злоупотреблением должностных лиц государственных структур, которые осуществляют свою служебную деятельность в рамках метода централизации (субординации власти - подчинения), обеспечивающей совокупный общий интерес.

Государственная служба есть деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. В этой связи известный интерес представляет практика закрепления понятия должностного лица в уголовном законодательстве развитых зарубежных стран, а также предложения ведущих криминалистов России.

Как правило, уголовное законодательство развитых зарубежных стран в качестве субъектов преступлений, которые совершаются с использованием прав и полномочий, предоставленных виновным по государственной службе, признает тех, кто объединен в рамках понятий «публичное должностное лицо» или «публичный служащий» (общественные чиновники). В общей части большинства уголовных кодексов (Японии, США, Швейцарии, Испании, Австрии, Греции и др.) дается законодательное определение этих понятий. Например, в Уголовном кодексе ФРГ (п. 2 параграф II Глава II) говорится, что должностным лицом является тот, кто:

а) является чиновником или судьей;

б) связан по должности прочими государственно-правовыми отношениями;

в) призван выполнять задачи публичного управления в органе власти или в ином государственном учреждении» [55, с. 152-156].

Указанное понятие в Примерном уголовном кодексе США (п.7 ст. 24000), обозначается термином «публичный служащий» и подразумевает любое должностное лицо или служащего государства, включая законодателей и судей, и любое должностное лицо, принимающее участие в осуществлении государственной функции в качестве присяжного заседателя, советника или консультанта или в каком-либо качестве [56, с. 421].

В приведенных законодательных определениях основную смысловую нагрузку при раскрытии понятия «публичного должностного лица» или сходного с ним несут термины, обозначающие разновидности лиц, состоящих именно на государственной службе в том или ином качестве.

Учитывая опыт мировой практики и реалии социально-экономического развития Казахстана, в новых уголовном и административном кодексах дано определение должностных лиц, под которыми признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, а также органах местного самоуправления и в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях. [58, с. 172, 59, с. 11].

Как видим из определения, круг субъектов, относимых КоАП РК и УК РК к должностным лицам, намного шире, чем по определению, данному Законом РК «О государственной службе», поскольку включает лиц, исполняющих свои трудовые обязанности не только в сфере государственного управления, но и в органах местного самоуправления, государственных предприятиях и учреждениях и т.п. И нам представляется абсолютно правильным установление повышенной ответственности для всех этих субъектов, поскольку все эти лица заметно выделяются среди остальных служащих объемом и характером своих должностных обязанностей, наличием больших полномочий.

Кроме сферы осуществления своих полномочий и признания его должностным лицом необходимо, чтобы характер выполняемых им функций носил организационно-распорядительный или административно-хозяйственный характер.

Под организационно-распорядительными полномочиями понимаются функции по осуществлению руководства государственным аппаратом управления в целом или отдельным звеном. Организационно-распорядительные функции могут осуществлять только те должностные лица, которые руководят трудовыми коллективами, осуществляют организацию труда подчиненных, поддерживают трудовую дисциплину в государственном органе, в органе местного самоуправления, в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан (подбор, расстановка кадров, организация труда, поддержание трудовой дисциплины и т.п.). Это руководители министерств, государственных комитетов, структурных подразделений государственных органов, их заместители и т.д.

Под административно-хозяйственными полномочиями следует понимать функции по непосредственному управлению и распоряжению чужими имуществом, его хранением, реализацией по обеспечению контроля над этими операциями в государственном органе, органе местного самоуправления, воинских формированиях.

Процесс формирования класса профессиональных чиновников - должностных лиц, работающих в сфере публичной службы, идет через сужение системы органов, в которых они могут выполнять организационно-распорядительные функции. Этот процесс является частью реформирования всей системы государственной службы и направлен на построение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современную публичную службу.

При смене политического руководства и слома механизма предшествующей системы социального управления предполагается создание принципиально нового механизма государственного управления, а также ограничение круга лиц, относящихся к категории должностных, что, в свою очередь, будет способствовать повышению качества реализации властных полномочий, осуществляемых ими по поручению государства.

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти, к которым можно отнести должностных лиц, имеющих право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, налоговые инспекторы, санитарные врачи и т.д.). Следовательно, представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организаций, в которых они работают, и в отношении граждан и организаций, которые не являются их клиентами. Возможно и совмещение в одном лице руководителей органов и представителей власти (например, органы МВД).