Правовые проблемы борьбы с административно-коррупционными правонарушениями государственных служащих в Казахстане

- систему административных взысканий и принципы их наложения;

- круг субъектов, имеющих право налагать административные взыскания;

- процедуру привлечения к ответственности, ее процессуальную форму [89, с. 53].

Законодательные основы административной ответственности представлены многими нормативными правовыми актами, например, Таможенным Кодексом РК, Земельным Кодексом РК, Законом РК «О борьбе с коррупцией» и т.д. Особое место в системе данного законодательства занимает Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях.

Таким образом, ответственность за административные правонарушения наступают на основании норм, установленных в законодательном порядке, которые действуют во время и по месту совершения административного правонарушения, при этом акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов. Акты, устанавливающие либо усиливающие ответственность за административные правонарушения, совершенные до издания этих актов, обратной силы не имеют.

Принятие 2 июля 1998 года Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» явилось результатом деятельности государства, направленной на борьбу с организованной преступностью, взяточничеством и коррупцией. Этот закон оказался востребованным обществом, так как его нормы были направлены на защиту прав и свобод граждан; обеспечение национальной безопасности Республики Казахстан от угроз, вытекающих из проявлений коррупции; обеспечение эффективной деятельности государственных органов, должностных и других лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия правонарушений, связанных с коррупцией, а также устранение их последствий путем привлечения виновных лиц к ответственности.

Согласно рассматриваемому закону, под коррупцией понимается не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ. Одновременно в ней дано понятие правонарушения, связанного с коррупцией. Так, коррупционными правонарушениями являются предусмотренные данным законом, а также другими законами деяния, сопряженные с коррупцией, которые влекут установленную законодательством дисциплинарную, административную и уголовную ответственность [12].

Субъектами правонарушений, связанных с коррупцией, являются все государственные служащие, должностные лица, депутаты Парламента, маслихатов, судьи, а также иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций. К иным лицам отнесены: лица, избранные в органы местного самоуправления; граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке в качестве кандидатов в Президенты РК, в депутаты Парламента Республики Казахстан и маслихатов, а также члены выборных органов местного самоуправления; служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета Республики Казахстан; лица, исполняющие управленческие функции в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых суммарная доля государственной собственности составляет не менее 35 % (статья 3) [12].

На наш взгляд, является существенным, что законодатель к числу субъектов коррупционных правонарушений относит также физических и юридических лиц, противоправно предоставляющих имущественные блага и преимущества должностным и иным лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицам, приравненными к ним.

Статья 6 рассматриваемого закона перечисляет органы, осуществляющие борьбу с коррупцией. Так, в пределах своей компетенции ее обязаны вести все государственные органы и должностные лица. Руководители государственных органов, организаций, органов местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают исполнение требований закона и применение предусмотренных в нем дисциплинарных мер, привлекая для этого кадровые, контрольные, юридические и другие службы. Функции выявления, пресечения, предупреждения коррупционных правонарушений и привлечение лиц, виновных в их совершении, к ответственности в пределах своей компетенции осуществляются органами прокуратуры, национальной безопасности, внутренних дел, налоговой, таможенной и пограничной служб, финансовой и военной полиции. Все перечисленные структуры обязаны принимать меры, входящие в пределы их полномочий, и незамедлительно информировать органы национальной безопасности, а также другие уполномоченные органы о всех случаях выявления коррупционных преступлений, совершенных лицами, занимающими ответственную государственную должность [12].

Одновременно в законе определена ответственность за совершение коррупционных правонарушений. Так, согласно п. 4 статьи 4 уголовная ответственность и наказание, административные ответственность и взыскание за коррупционные преступления и административные правонарушения предусматриваются соответственно Уголовным кодексом и Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях [12]. На наш взгляд, законодатель в данном случае явно допустил пробел, который может существенно повлиять на легитимность закона в правоприменении вследствие того, что в сфере применения закона «О борьбе с коррупцией» определена только уголовная и административная ответственность. Хотя статья 2 данного закона гласит, что правонарушениями, связанными с коррупцией, являются предусмотренные настоящим законом, а также иными законами, деяния, сопряженные с коррупцией или создающие условия для коррупции, которые влекут установленную законодательством дисциплинарную, административную, уголовную ответственность. Так как статья 2 не находит своей системной связи со статьей 4, предлагаем, статью 4 дополнить положениями, касающимися дисциплинарной ответственности.

Таким образом, краткий анализ Закона РК «О борьбе с коррупцией» позволяет нам сделать вывод, что его нормы направлены на расширение демократических начал, гласности и контроля в управлении государством, на укрепление доверия населения к государству и его структурам, а также на создание условий неподкупности лиц, выполняющих государственные функции.

Как ранее было отмечено, под коррупционными правонарушениями понимаются деяния, сопряженные с коррупцией или создающее условия для коррупции, которые влекут установленную законодательством дисциплинарную, административную и уголовную ответственность.

Согласно дефиниции коррупционные правонарушения можно подразделить на:

1) деяния, сопряженные с коррупцией, к которым следует отнести:

- принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним;

- использование своих должностных полномочий для получения имущественной выгоды;

- подкуп путем предоставления благ и преимуществ лицам, выполняющим государственные функции, а также лицам, приравненным к ним;

- нарушение мер финансового контроля;

- осуществление деятельности, несовместимой с выполнением государственных функций;

- нарушение ограничений, установленных законодательством о государственной службе, о недопустимости совместной службы близких родственников.

2) деяния, создающие условия для коррупции (статья 12 Закона РК «О борьбе с коррупцией») [12]:

- неправомерное вмешательство в деятельность других государственных органов, организаций;

- использование своих служебных полномочий при решении вопросов, связанных с удовлетворением материальных интересов указанных лиц либо их близких родственников и свойственников;

- предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) при поступлении и продвижении по государственной и приравненной к ней службе;

- оказание неправомерного предпочтения юридическим и физическим лицам при подготовке и принятии решений;

- оказание кому бы то ни было любого не предусмотренного законодательством содействия в осуществлении предпринимательской и иной связанной с извлечением дохода деятельности;

- использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении государственных функций, если таковая не подлежит официальному распространению;

- необоснованный отказ в информации физическим и юридическим лицам, предоставление которой предусмотрено законодательством, задержка ее, передача недостоверной или неполной информации;

- требование от физических или юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законодательством;

- передача государственных финансовых и материальных ресурсов в избирательные фонды отдельных кандидатов или общественных объединений;

- нарушение установленного законом порядка рассмотрения обращений физических и юридических лиц и решения иных входящих в их компетенцию вопросов;

- дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим официальным лицам, за исключением символических знаков внимания и символических сувениров в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства, а также при проведении протокольных и иных официальных мероприятий;

- явное воспрепятствование физическим или юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов;

- делегирование полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности физическим или юридическим лицам, осуществляющим такую деятельность, а также на контроль за нею;

- участие в азартных играх денежного или иного имущественного характера с вышестоящими, или нижестоящими, либо находящимися с ними в иной зависимости по службе или работе должностными лицами.

Таким образом, антикоррупционное законодательство Республики Казахстан содержит широкий перечень коррупционных правонарушений, за совершение которых лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, а также лиц, приравненных к ним, можно привлечь к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.

Говоря о коррупции и административно-коррупционном правонарушении, представляется необходимым определить и рассмотреть состав административно-коррупционного правонарушения, состоящего из четырех обязательных элементов, помня о том, что лишь наличие в деянии (действии - бездействии) должностного лица всей совокупности этих элементов влечет соответствующую административную ответственность как за совершение коррупционного правонарушения.

Элементами состава административно-коррупционного правонарушения являются: объект административно-коррупционного правонарушения; субъект административно-коррупционного правонарушения; объективная сторона административно-коррупционного правонарушения; субъективная сторона административно-коррупционного правонарушения.

Как уже говорилось ранее, состав административно-коррупционного правонарушения образует лишь совокупность этих элементов. Отсутствие в деянии определенного лица хотя бы одного из них означает отсутствие состава административно-коррупционного правонарушения в целом. Представляется целесообразным различать состав административно-коррупционного правонарушения, содержащийся в деянии должностного лица государственного органа, и состав административно-коррупционного правонарушения, содержащийся в деянии другого субъекта - физического или юридического лица, вступающего с первым субъектом в коррупционные отношения с целью удовлетворения своей корыстной или иной личной (групповой) заинтересованности.

Рассмотрим состав административно-коррупционного правонарушения, совершенного лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций или лицами, приравненными к ним.

Объектом административно-коррупционного правонарушения, совершенного должностным лицом государственного органа, является совокупность общественных отношений, обеспечивающих эффективное функционирование системы органов государственной власти и управления, гарантирующих неприкосновенность основ конституционного строя государства.

Субъектом (специальным) коррупционного правонарушения является лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, а также лицо, приравненное к нему, связанное преступно-правовой зависимостью с физическим или юридическим лицом.

Объективная сторона административно-коррупционного правонарушения (как внешняя сторона проявления противоправного поведения субъекта) характеризуется следующими обязательными признаками в их совокупности:

а) общественно опасное деяние (действие - бездействие) виновного, которое совершается вопреки государственным и общественным интересам. Следует отметить, что ответственность за бездействие наступает лишь в случаях, когда бездействовало лицо, обязанное действовать в силу своих полномочий по осуществлению государственных функций, и имевшее, в данной конкретной ситуации, реальную возможность действовать;

б) наступление общественно-опасных последствий в виде существенного ущерба конституционно-правовым и административно-правовым формам осуществления государственной власти, законным интересам граждан, правам и свободам личности в Республике Казахстан, а также подрыв авторитета государственных органов;

в) причинно-следственная связь между деянием (действием или бездействием) лица и наступившими последствиями.

Причинная связь - это процесс, протекающий во времени. Общие положения теории причинности применяются при решении вопроса об ответственности за вред, причиненный общественно-опасным деянием. Философские категории «причина» и «следствие» отражают объективные причинно-следственные связи, которые имеют универсальное значение. Явление (процесс, событие) называется причиной другого явления, если: 1) первое предшествует второму по времени; 2) является необходимым условием, предпосылкой или основой возникновения, изменения или развития второго, то есть, первое порождает второе [15, с. 363].

Таким образом, для решения вопроса о привлечении определенного лица к ответственности за совершение административно-коррупционного правонарушения необходимо установить, во-первых, что деяние, образующее объективную сторону этого правонарушения, во времени предшествовало наступившим общественно-опасным последствиям и, во-вторых, что эти последствия наступили в результате совершения именно этого деяния.

Субъективная сторона данного состава административно-коррупционного правонарушения, определяющая психическое (интеллектуальное и волевое) отношение лица к совершенному им деянию и его последствиям, характеризуется умышленной или неосторожной формой вины, целью и мотивом, которым руководствовался виновный, и испытываемыми им при этом эмоциями.

Теория и практика административного права, положения которого, по мнению автора, необходимо применить при рассмотрении субъективной стороны состава административно-коррупционного правонарушения, различают два вида умышленной формы вины: прямой умысел и косвенный (эвентуальный) умысел. Вину рассматриваемого нами специального субъекта можно раскрыть по трем признакам:

а) субъект сознает общественную опасность совершаемого действия (бездействия), то есть, что совершает деяние вопреки государственным и общественным интересам. Осознание общественно-опасного характера совершаемого деяния означает понимание его фактического содержания и общественного значения. Оно включает представление о характере тех благ, на которые совершается посягательство, а также о тех фактических обстоятельствах (время, место, способ, обстановка), при которых происходит правонарушение. Отражение всех этих компонентов в сознании виновного дает ему возможность осознать объективную направленность деяния на причинение вреда системе существующих в стране общественных отношений, то есть его общественную опасность. Осознание лицом общественной опасности совершаемого деяния не требует специального доказывания по каждому конкретному факту административно-коррупционного правонарушения, поскольку способность сознавать социальное значение своих поступков присуща каждому деликтоспособному человеку на основе его жизненного опыта и приобретенных знаний;

б) субъект предвидит возможность или неизбежность наступления общественно-опасных последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов общества и государства, а также в виде дискредитации и подрыва авторитета органов государственной власти;

в) субъект желает как совершения этого деяния, так и наступления в результате его совершения этих последствий (прямой умысел) либо не желает, но сознательно допускает эти последствия, или относится к их наступлению безразлично (косвенный умысел).

Применительно к административно-коррупционным правонарушениям следует также различать еще два вида умысла в зависимости от момента его возникновения: внезапно возникший и заранее обдуманный. Внезапно возникшим является такой умысел, при котором намерение совершить административно-коррупционное правонарушение возникло у виновного сиюминутно, и оно сразу же приводится в исполнение [92, с. 22]. Например, должностному лицу предлагается вознаграждение в виде денег за оказание услуги в интересах дающего, и «чиновник», под впечатлением произведенным на него суммой денег, тут же принимает его.

Особенностью заранее обдуманного умысла принято считать [93, с. 54-57] предварительную психическую деятельность лица до момента начала совершения правонарушения (возникновение побуждения, выработка цели, составление плана, обдумывание способов сокрытия совершенного правонарушения и ухода от ответственности и т.д.). В этих случаях формирование умысла в сознании правонарушителя отделено от момента его реализации определенным промежутком времени, в течение которого субъект укрепляет решимость совершить это административно-коррупционное правонарушение. Этот вид умысла обычно свидетельствует о стойкости антисоциальных наклонностей личности. Именно это обстоятельство позволяет считать заранее обдуманный умысел более опасным по сравнению с внезапно возникшим, что должно опять же влечь применение более суровой меры ответственности.

Итак, деление умысла на прямой и косвенный, а также на заранее обдуманный и внезапно возникший имеет существенное практическое значение. Дело в том, что, например, совершение административно-коррупционного правонарушения с прямым умыслом должно признаваться более общественно-опасным, нежели совершение аналогичного, при прочих равных условиях административно-коррупционного правонарушения с косвенным умыслом. То есть, вид умысла и момент его возникновения определяют степень общественной опасности как личности правонарушителя, так и содеянного им в целом, а это, в свою очередь, в числе еще таких оценочных критериев, как наступление общественно опасных последствий либо ненаступление таковых по обстоятельствам, не зависящим от воли и сознания виновного, размер причиненного вреда, повторность совершения административно-коррупционных правонарушений, позволит адекватно конкретизировать и индивидуализировать применяемую к коррупционеру меру ответственности.

Обязательным признаком субъективной стороны данного состава административно-коррупционного правонарушения является также мотив его совершения. Под мотивом коррупционного правонарушения следует понимать осознанное побуждение, которым руководствовалось лицо при совершении данного деяния. Иначе говоря, это источник действия - бездействия, его внутренняя движущая сила; это - обусловленные потребностями и интересами побуждения, которые вызывают у субъекта желание и решимость совершить административно-коррупционное правонарушение. При этом как потребности человека следует рассматривать все то, что необходимо для нормальной жизнедеятельности человека, но чем он в данное время не обладает. Потребности, присущие человеку, могут быть интеллектуальными, моральными, эстетическими, материальными. Мотив административно-коррупционного правонарушения должен учитываться при решении вопроса о степени общественной опасности содеянного, при квалификации содеянного, назначения меры ответственности.

Мотивом административно-коррупционного правонарушения является корыстная или иная личная заинтересованность субъекта. Закон «О борьбе с коррупцией», характеризуя коррупционное правонарушение, содержит указание на использование служебного положения «с извлечением противоправных выгод имущественного и иного характера, получением услуг». Корыстная заинтересованность в данном составе коррупционного правонарушения может быть выражена в стремлении лица получить посредством незаконного использования своего должностного положения и связанных с ним возможностей материальные блага, доходы, выгоды имущественного характера в свою пользу или пользу других лиц (членов семьи, родственников и т.д.).

Иная личная заинтересованность как мотив административно-коррупционного правонарушения может выражаться в стремлении субъекта извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими, например, побуждениями, как карьеризм, протекционизм, кумовство, желание получить когда-либо взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, а также стремление создать или упрочить сложившееся коррупционное общество.

Отсюда можно сделать вывод, что если в деянии должностного лица, хотя бы и причинившего вред, в том числе и имущественный, не установлено корыстной или иной личной заинтересованности, состав коррупционного правонарушения отсутствует.

Каждое из названных посягательств на указанные интересы не может быть совершенно само по себе, вне зависимости с другим правонарушением. Следовательно, они находятся относительно друг друга в положении так называемого необходимого соучастия, при котором отсутствие факта «предоставления» означает отсутствие факта «получения». При этом, в данной фактической взаимосвязи «получение», на наш взгляд, является более общественно опасным, так как субъектом здесь выступает представитель государственной власти.

Рассмотрим состав административно-коррупционного правонарушения, совершаемого физическим или юридическим лицом.

Объект рассматриваемого состава административно-коррупционного правонарушения совпадает по своему содержанию с объектом административно-коррупционного правонарушения, совершенного лицом, уполномоченным выполнять государственные функций. Это - совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальное функционирование системы органов власти и управления.

Субъектом здесь выступает, как уже говорилось, любое физическое и юридическое лицо, связанное преступно-правовой зависимостью с должностным лицом государственного органа на основе коллективного интереса.

Объективная сторона рассматриваемого состава административно-коррупционного правонарушения представляет собой общественно опасное действие, выражающееся в противоправном предоставлении должностному лицу государственного органа лично или через посредника материальных ценностей, имущественных или иных выгод неимущественного характера, а также предоставление услуг за выполнение или невыполнение в интересах предоставляющего определенных действий, которые это лицо должно было и могло совершить, используя свое официальное положение. Причем, для наличия в деянии субъектов коррупционного правонарушения не имеет значения, когда должностному лицу были предоставлены материальные и иные блага - до или после совершения им так или иначе обусловленных действий (бездействия), а равно как и то, оговаривались ли заранее характер и содержание служебных действий (бездействия), которые виновный должен был совершить, либо уже совершил за полученное незаконное вознаграждение или нет.

Субъективная сторона данного состава административно-коррупционного правонарушения характеризуется только прямым умыслом. Виновный сознает, что незаконно предоставляет услуги, материальные или иные блага должностному лицу государственного органа за совершение в свою пользу действий, связанных с использованием этим лицом своего официального положения, и желает совершить эти действия.

Однако состав данного административно-коррупционного правонарушения может отсутствовать, если, например, при передаче вознаграждения дающий предполагает, что должностное лицо имеет право на это вознаграждение.

Итак, совершенное определенным лицом в реальной действительности общественно опасное деяние будет признано коррупционным правонарушением, если оно будет содержать описанный в Законе «О борьбе с коррупцией» (или в другом специальном нормативном правовом акте) состав коррупционного правонарушения. Введенный в действие Закон «О борьбе с коррупцией» содержит исчерпывающий, на наш взгляд, перечень составов коррупционных правонарушений. За совершение некоторых из них лицо может быть привлечено к административной ответственности в соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях.