Організаційно-правові засади діяльності податкової міліції

Отже, підсумовуючи зазначене, доходимо висновку, що органи державної податкової служби і податкова міліція в тому числі належать до системи спеціальних органів фінансового контролю завдяки виконуваній функції контролю за своєчасністю сплати та правильністю обчислення податків та інших обов'язкових платежів в бюджет та в установлених законом випадках - позабюджетні фонди.

Наступним параметром правового статусу та елементом компетенції державного органу виконавчої влади є легітимація цілі утворення органу, визначення сфери його відання та діяльності.

Ціллю є майбутній результат, досягнення якого прагне суб'єкт. Ціль прийняття конкретного закону чи підзаконного акту, утворення та функціонування державних органів, інших суб'єктів права повинна бути сформульована в преамбулах або початкових статтях нормативного акту [67, с. 333].

В попередньому підрозділі, при характеристиці Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, ми вже підкреслювали, що вказаний нормативний акт не містить визначально-установчих норм щодо цілі утворення Державної податкової адміністрації України та підрозділів податкової міліції і сфери їх діяльності.

Указом Президента України “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій” окреслено мету формування Державної податкової адміністрації України, місцевих державних податкових адміністрацій та в їх складі підрозділів податкової міліції. Це - посилення контролю за справлянням податків, зборів та інших обов'язкових платежів та зміцнення виконавської дисципліни працівників податкових органів [30].

На думку дисертанта, Державна податкова адміністрація України, місцеві державні податкові адміністрації та податкова міліція в тому числі (як їх структурний підрозділ) утворена для забезпечення фінансового інтересу держави (права держави на отримання обов'язкових платежів), пов'язаного з формуванням державних централізованих фондів (бюджету та в певних випадках позабюджетних фондів) шляхом здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства та притягнення до відповідальності за вчинення податкових правопорушень.

Значним недоліком вказаних нормативних актів також є відсутність визначення сфери відання та діяльності Державної податкової адміністрації України, місцевих державних податкових адміністрацій, підрозділів податкової міліції. Принаймні Закон України “Про державну податкову службу в Україні” повинен містити посилання на те, що органи державної податкової служби контролюють діяльність усієї позабюджетної і частки бюджетної сфер народного господарювання з приводу сплати податків підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності, а також, діяльність усіх фізичних осіб - платників податків.

Окремим параметром правового статусу та елементом компетенції державного органу виконавчої влади є завдання та функції. Завдання включає в себе, з одного боку, необхідність досягнення встановлених цілей діяльності органу держави, а з іншого - необхідність здійснення певного виду діяльності. Тобто завдання обумовлюються ціллю утворення органу державної виконавчої влади і визначають напрямок його діяльності.

Для забезпечення досягнення цілі утворення Державної податкової адміністрації України, місцевих державних податкових адміністрацій, підрозділів податкової міліції, перед ними ставляться наступні завдання: здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою i своєчасністю сплати до бюджетiв, державних цільових фондів податкiв i зборiв (обов'язкових платежiв), а також неподаткових доходів, установлених законодавством; внесення у встановленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства; прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів i методичних рекомендацій з питань оподаткування; формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб - платників податкiв та iнших обов'язкових платежiв та Єдиного банку даних про платників податкiв - юридичних осіб; роз'яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податкiв; запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової мiлiцiї, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення [23, 37].

В статті 19 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” додатково визначаються завдання, що стоять перед підрозділами податкової міліції - розшук платників, які ухиляються від сплати податкiв, iнших платежiв; запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів; забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов'язаних з виконанням службових обов'язків.

Функції підрозділів податкової міліції відображають соціальне призначення цього структурного підрозділу органів державної податкової служби як особливого елементу механізму держави. Зазначимо, що у зв'язку з виконанням специфічних завдань податкова міліція виконує також і відмінні від органів податкової служби функції (хоча, як ми з'ясували зі змісту частини 2 статті 1 Закону України “Про державну податкову службу в Україні” підрозділи податкової міліції також належать до складу органів податкової служби) - оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, охоронну. Спільною є лише функція контролю за дотриманням податкового законодавства. Як вже було зазначено в попередньому підрозділі, для підвищення ефективності правового регулювання діяльності підрозділів податкової міліції необхідно сформулювати відповідну правову норму, що визначатиме функції підрозділів податкової міліції, та закріпити її окремою статтею розділу V “Податкова міліція” Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, до цього ж, забезпечити виконання зазначених функцій правовими принципами.

Наступним елементом правового статусу та компетенції органів державної податкової служби є їх повноваження. Права та обов'язки органів державної податкової служби регулюються розділом 3 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, а повноваження податкової міліції закріплюються окремою статтею розділу V. Зазначимо, що повноваження податкової міліції визначаються статтею 21 не як система взаємообумовлених прав та обов'язків посадових осіб підрозділів податкової міліції, а являють собою лише більш розширено викладені, перефразовані завдання та функції.

Ми вже торкалися, а в наступному підрозділі докладно розглянемо протиріччя, які виникають при реалізації уповноважуючіх норм Закону України “Про державну податкову службу в Україні” та “Про міліцію”, що надають права посадовим особам податкової міліції.

Податкова міліція належить до складу органів державної податкової служби, тому, на посадових осіб підрозділів податкової міліції повинні були б розповсюджуватись всі права, що передбачені статтею 11 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”. Реалізація ж наданих прав повинна здійснюватись посадовими особами підрозділів податкової міліції в межах їх посадових обов'язків та професійного рівня.

Обов'язки посадових осіб органів податкової служби регулюються статтею 13 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, до них належать: обов'язок дотримуватися Конституції і законів України, iнших нормативних актів, прав та законних інтересів громадян, підприємств, установ, організацій; зберігати комерційну та службову таємницю; забезпечувати виконання покладених на органи державної податкової служби функцій та повною мірою використовувати надані їм права.

Обов'язки посадових осіб підрозділів податкової міліції окремою статтею не виділені. Тому, зауважимо, якщо законодавець пішов шляхом введення в Закон України “Про державну податкову службу в Україні” окремого розділу, що регламентує компетенцію податкової міліції, то на нашу думку, відсутність окремої статті стосовно обов'язків посадових осіб податкової міліції в цьому розділі є серйозним недоліком зазначеного Закону.

Черговим параметром, за допомогою якого нами досліджується правовий статус Державної податкової адміністрації та податкової міліції є право державного органу виконавчої влади приймати нормативно-правові акти. Державна податкова адміністрація України, як центральний орган виконавчої влади, видає відомчі нормативно-правові акти та методичні рекомендації з питань оподаткування. Головне управління податкової міліції є лише спеціальним структурним підрозділом Державної податкової адміністрації України і правом видавати нормативно-правові акти не володіє.

Натомість, Головне управління податкової міліції має право розробляти проекти відомчих нормативних актів з питань діяльності податкової міліції, що підлягають подальшому затвердженню Державною податковою адміністрацією України, готує проекти наказів Державної податкової адміністрації України про заохочення або накладання дисциплінарних стягнень на працівників податкової міліції, розробляє методичні рекомендації щодо форм і методів проведення роботи по виявленню злочинів у сфері оподаткування, здійсненню перевірок по виявлених правопорушеннях і підготовці матеріалів для порушення кримінальних справ. Начальник Головного управління податкової міліції у межах своєї компетенції видає розпорядження і вказівки, що обов'язкові для виконання працівниками Головного управління та управлінь податкової міліції Державної податкової адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі [132, с. 34-41].

Щодо введення органу, його керівника та інших посадових осіб в систему відповідальності за порушення законності в діяльності органу, зазначимо, що за невиконання або неналежне виконання посадовими особами органів державної податкової служби своїх обов'язків вони притягаються до дисциплінарної, адміністративної, кримінальної та матеріальної відповідальності згідно з чинним законодавством. Збитки, завдані неправомірними діями посадових осіб органів державної податкової служби, підлягають відшкодуванню за рахунок коштів державного бюджету. Це правило є загальним приписом, що стосується посадових осіб органів державної податкової служби.

Відповідальність же посадових осіб податкової міліції встановлюється окремою статтею 25 - “Відповідальність посадових та службових осіб податкової міліції” Закону України “Про державну податкову службу в Україні”. У зв'язку зі спеціальною компетенцією посадових осіб податкової міліції, вони несуть за свої протиправні дії або бездіяльність дисциплінарну відповідальність згідно із Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ або іншу, передбачену законодавством, відповідальність.

Відразу звернемо увагу на те, що зазначена норма поряд з посадовими особами податкової міліції, передбачає відповідальність службових осіб, без визначення хто ж такими особами є. Поняття “службової особи органів державної податкової служби” раніше вживалось в Законі України “Про державну податкову службу в Україні” та інших нормативних актах, але в останній редакції Закону було замінено терміном “посадова особа”. В той же час, при встановленні відповідальності посадових осіб податкової міліції, зазначений термін зберігається, втім, відповідна норма Закону України “Про державну податкову службу в Україні” не передбачає ніякої різниці між посадовими та службовими особами при притягненні їх до юридичної відповідальності.

На підставі Закону України “Про державну службу” посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. Категорія службових осіб нормами вказаного Закону не виділяється [133].

Тобто, посадовою особою органів державної податкової служби, в тому числі, податкової міліції, визнається будь-яка особа, наділена державно-владними повноваженнями, незалежно від займаної посади та спеціального звання.

Норми, що стосуються відповідальності посадових осіб податкової міліції, носять здебільше декларативний та відсилочний характер. При порушенні посадовою чи службовою особою податкової мiлiцiї прав i законних інтересів громадянина відповідний орган державної податкової служби зобов'язаний вжити заходів до поновлення цих прав, відшкодування завданих матеріальних збитків, на вимогу громадянина публічно вибачитися. Посадова особа податкової мiлiцiї, яка виконує свої обов'язки відповідно до наданих законодавством повноважень та у межах закону, не несе відповідальності за завдані збитки. Такі збитки компенсуються за рахунок держави [37].

На нашу ж думку, категорія “юридичної відповідальності” посадових осіб органів державної податкової служби та, в тому числі, підрозділів податкової міліції, є надзвичайно важливим правовим засобом механізму правового регулювання і вагомим елементом правового статусу податкових органів, тому потребує більш детальної розробки. Нині, за вчинення злочинів, при виконанні своїх службових обов'язків, посадові особи підрозділів податкової міліції за чинним Кримінальним законодавством несуть відповідальність за посадові злочини (це злочини, передбачені статтями: 165 (Зловживання владою або посадовим становищем); 166 (Перевищення влади або посадових повноважень); 167 (Халатність); 168 (Одержання хабара); 169 (Посередництво в хабарництві); 170 (Дача хабара); 171 (Провокація хабара); 172 (Посадовий підлог) Кримінального кодексу України), а в залежності від об'єкту посягання, в деяких випадках, за злочини проти правосуддя (це можуть бути злочинні діяння передбачені статтями: 173 (Завідомо незаконний арешт, затримання або привід); 174 (Притягнення завідомо невинного до кримінальної відповідальності); 175 (Примушення давати показання) Кримінального кодексу України) [73].

В той же час, недостатньо врегульованими на сьогодні залишаються питання кваліфікації суспільно-небезпечних діянь, вчинених посадовими особами підрозділів податкової міліції, бо не всі діяння можуть містити в собі ознаки посадового злочину або злочину проти правосуддя. Так, було б доцільно розглянути в кримінально-правовому аспекті відповідальність посадових осіб підрозділів податкової міліції за такі діяння, як сприяння будь-якій особі в порушенні законодавства у галузі оподаткування, що виражається в консультуванні підприємницьких структур з використанням знань, набутих посадовими особами у зв'язку з виконанням своїх посадових обов'язків; як укриття доказів або неповідомлення інформації про порушення податкового законодавства, яка стала відомою посадовій особі при виконанні нею службових обов'язків та ін.

На наш погляд, дані діяння повинні охоплюватись окремими складами злочинів, закріплених в Кримінальному кодексі України, який передбачатиме спеціальну кримінальну відповідальність для посадових осіб підрозділів податкової міліції.

Зазначимо, що негативний вплив на ефективність механізму правового регулювання здійснює відсилочно-абстрактне формулювання норм, які визначають відповідальність посадових осіб державних органів виконавчої влади в базових законодавчих актах про ці органи. Зрозуміло, що немає необхідності викладати зміст статей Кримінального кодексу України безпосередньо в Законі України “Про державну податкову службу в Україні”, але й формулювання “відповідальність посадових осіб настає на підставі чинного законодавства” сприймається як щось загальне і ненастанне.

Поряд з цим, все гострішою стає проблема матеріальної відповідальності посадових осіб органів державної податкової служби. На підставі пункту 2 постанови Пленуму Верховного Суду України від 27 березня 1992 року N 6 "Про практику розгляду судами цивільних справ за позовами про відшкодування шкоди" i пунктом 2 роз'яснень Президії Вищого арбітражного суду України від 1 квітня 1994 року N 02-5/215 шкода, спричинена посадовими особами податкових органів, підлягає відшкодуванню за таких умов: незаконність виданих актів або вчинених дій; наявність вини (умисел або необережність); наявність причинного зв'язку; наявність реальної шкоди, що може бути обчислена у грошовому еквіваленті або виражена в іншій об'єктивній формі. У справах по позовам суб'єктів про відшкодування шкоди, завданої посадовими особами податкових органів, тягар доведення незаконності дій посадових осіб, так само як i доведення причинного зв'язку, покладається на позивача [134].

Порядок фінансування органів державної податкової служби визначається статтею 6 Закону України “Про державну податкову службу в Україні”. Видатки на утримання органів податкової служби встановлюються Кабінетом Міністрів України та фінансуються із Державного бюджету України. Законом України “Про джерела фінансування органів державної влади” було внесено зміни в зазначену статтю та встановлено заборону на використання сум податків, донарахованих за результатами перевірок, сум фінансових санкцій на розвиток матеріально-технічної бази органів податкової служби. Вказаним Законом також забороняється створення позабюджетних фондів в органах державної влади, мати позабюджетні спеціальні рахунки та використовувати кошти, одержані за здійснення функцій держави, що передбачають видачу дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрацій та інших дій на платній основі, в будь-який інший спосіб, крім зарахування таких коштів до Державного бюджету України [135].

Порядок фінансування органів державної податкової служби та суми бюджетних коштів, що направлятимуться для цього, мають визначатися кожен рік законами України про Державний бюджет України. В 2000 році, з метою стимулювання виконання доходів зведеного бюджету органами державної податкової служби, сума видатків на їх фінансування поставлена в залежність з надходженнями доходів до бюджетів всіх рівнів (за винятком штрафів та пені), які контролюються органами державної податкової служби України.

Виділення бюджетних асигнувань в межах бюджетних призначень на забезпечення діяльності органів державної податкової служби України та підвідомчих їй установ здійснюватиметься за рахунок частки від фактичних надходжень на рахунки бюджетiв усіх рівнів доходів. Ця частка визначається відношенням планового обсягу видатків на 2000 рік на забезпечення діяльності органів державної податкової служби України та підвідомчих їй установ до обсягу доходів зведеного бюджету на 2000 рік, що враховані під час прийняття цього Закону i контролюються органами державної податкової служби України [136].

Виділення бюджетних асигнувань здійснюється шляхом загальних i щоденних перерахувань на рахунки Державної податкової адміністрації України та місцевих Державних податкових адміністрацій. Для забезпечення діяльності органів державної податкової служби Державне казначейство резервує частину доходів загального фонду Державного бюджету України, що надійшли на єдиний казначейський рахунок i щоденно перераховує на відповідний рахунок Державної податкової адміністрації. Бюджетні асигнування мають цільове призначення i спрямовуються лише на забезпечення діяльності органів державної податкової служби відповідно до кошторисів доходів i видатків та планів асигнувань, затверджених у встановленому порядку [137].

Реорганізація та ліквідація органів державної податкової служби здійснюється Президентом України. Право щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем'єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади надане Президенту України на підставі пункту 15 статті 106 Конституції України [33].

Порядок прийняття, реалізації та здійснення контролю за виконанням рішень Державної податкової адміністрації України регулюється Законом України “Про державну податкову службу в Україні”, підзаконними нормативними актами Державної податкової адміністрації України та Кабінету Міністрів.

Державна податкова адміністрація України має право відміняти рішення інших органів державної податкової служби, а державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, в містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції в містах з районним поділом - рішення підпорядкованих державних податкових інспекцій. Та цей порядок не розповсюджується на рішення податкової міліції.

Наступний елемент правового статусу стосується інформаційного забезпечення органів державної податкової служби. В Державній податковій адміністрації, місцевих державних податкових адміністраціях створені загальні довідково-інформаційні та інші бази даних для забезпечення органів державної податкової служби (в тому числі підрозділів податкової міліції) статистичною, управлінською, оперативною та іншою інформацією, діє система електронної пошти, розробляється система електронної взаємодії з іншими державними органами.

В межах проведення дослідження правового статусу підрозділів податкової міліції неможливо не зупинитися на проблемах взаємодії цього підрозділу органів податкової служби з іншими державними органами при здійсненні боротьби зі злочинністю в сфері економіки.

Повсякденним проявом взаємодії податкової міліції з правоохоронними органами є взаємний обмін інформацією. На сьогодні Державною податковою Адміністрацією України та Міністерством внутрішніх справ України укладено Угоду про взаємодію інформаційних систем Державної податкової адміністрації України і МВС України та видано спільний наказ про взаємодію МВС України та ДПА України стосовно розшуку осіб, які переховуються від слідства та суду.

Важливе значення у попередженні та припиненні порушень податкового законодавства має здійснення спільних заходів підрозділів податкової міліції з Державною службою по боротьбі з економічною злочинністю, Державною автоінспекцією та іншими службами Міністерства внутрішніх справ. В 1999 році спільно з іншими правоохоронними органами підрозділами податкової міліції було проведено ряд комплексних оперативно-профілактичних операцій, таких як: “Акциз”, “Кордон”, “Конверт”, “Енергія”, “Завіса”, “Бар'єр”, “Транзит”, “Гральний, туристичний та шоу бізнес”, “Урожай-99”, “Розшук-99” та інших [138].

Для координації таких заходів доцільним було б видання спільного нормативного акту про взаємодію органів внутрішніх справ та підрозділів податкової міліції органів державної податкової служби. Такий документ повинен визначати порядок проведення спільних заходів з визначенням тимчасового керівного штабу та умов звітності про їх результати, користування посадовими особами податкової міліції послугами експертних служб органів внутрішніх справ при розслідуванні злочинів, співпраці з оперативним складом установ виконання покарань, метою яких є розкриття податкових злочинів та вилучення майна, набутого злочинним шляхом, інші спільні питання.

Значних результатів у вирішенні проблем організації боротьби з контрабандним ввезенням до України товарів, продукції та їх реалізацією без сплати відповідних податків досягнуто у взаємодії Державної податкової адміністрації України і Державної митної служби України. Даними відомствами ухвалено План скоординованих (спільних) заходів по боротьбі з контрабандою, порушенням митних правил, протидії ухиленню від сплати податків. Проводяться сумісні засідання колегій, на яких вирішуються конкретні проблеми щодо узгодження нормативно-правової бази, оперативно-розшукової та інформаційної взаємодії, інших проблем, які виникають у практичній діяльності. Наприклад, потребує вирішення питання звітності про проведення операцій, адже нині кожна служба враховує кошти, вилучені в ході спільних заходів, в результатах своєї діяльності в повному обсязі, що призводить до викривлення звітності про загальну суму коштів, стягнутих до зведеного бюджету України [139, с. 15].

В 1999 році за наслідками спільних оперативно-розшукових заходів, спрямованих на виявлення і попередження фактів незаконного ввозу і реалізації товарів, ухилень від сплати податків та інших обов'язкових платежів, виявлено 2,4 тисячі фактів незаконного переміщення та реалізації товарів, порушено 245 кримінальних справ, пов'язаних з несплатою податків, вилучено незаконно ввезених в Україну товарно-матеріальних цінностей на суму 35, 1 млн. гривень. Митним органам передано 298 матеріалів про вилучені контрабандні товари на суму 13, 2 млн. гривень [138, с. 11].

Таким чином, на підставі аналізу чинного законодавства та теоретичних положень науки можна визначити наступне:

Правовий статус та місце податкової міліції в системі державних органів не можуть бути визначені у відриві від органів державної податкової служби.

В залежності від забезпечення виконання функцій держави, органи державної податкової служби належать до загальної системи правоохоронних органів та до системи спеціальних органів фінансового контролю.

Більшість елементів правового статусу підрозділів податкової міліції (легітимація цілі утворення, визначення сфери діяльності, формулювання завдань і функцій, встановлення повноважень та відповідальності) не достатньо нормативно врегульовані.

Ціль утворення та діяльності Державної податкової адміністрації України, місцевих державних податкових адміністрацій та, в тому числі, їх структурного підрозділу - податкової міліції - забезпечення фінансового інтересу держави (права держави на отримання обов'язкових платежів), пов'язаного з формуванням державних централізованих фондів (бюджету та в певних випадках позабюджетних фондів) шляхом здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері підприємництва та фінансової діяльності, перш за все, податкового законодавства та притягнення порушників до юридичної відповідальності.

Органи державної податкової служби та, в тому числі, податкова міліція контролює всю позабюджетну і частково бюджетну сфери народного господарювання стосовно сплати суб'єктами господарювання обов'язкових платежів до бюджетів та в певних випадках, позабюджетних фондів, діяльність фізичних осіб - платників податків, дотримання законодавства в сфері підприємництва та фінансової діяльності.

6. Інститут юридичної відповідальності посадових осіб податкової міліції за порушення законності при здійсненні посадових обов'язків потребує реформації. Стаття 25 “Відповідальність посадових та службових осіб податкової міліції” Закону України “Про державну податкову службу в Україні” застаріла і може бути викладена в наступній редакції:

“Стаття 25. Відповідальність посадових осіб податкової міліції

Посадова особа податкової міліції за невиконання чи неналежне виконання обов'язків, перевищення наданих прав, інші порушення чинного законодавства, вчинені у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, притягується до дисциплінарної відповідальності згідно із Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ; кримінальної відповідальності (при наявності в діяннях посадової особи складів посадових злочинів чи злочинів проти правосуддя); матеріальної відповідальності (у випадку завдання матеріальної шкоди шляхом прийняття незаконних рішень або вчинення незаконних дій). Посадова особа податкової мiлiцiї, яка виконує свої обов'язки відповідно до наданих законодавством повноважень та у межах закону, не несе відповідальності за завдані збитки.

Дії або рішення посадових осіб податкової мiлiцiї можуть бути оскаржені у встановленому законом порядку до суду чи прокуратури. Дії або рішення начальника податкової міліції України, начальників управлінь та відділів податкової міліції, які є заступниками відповідних Голів (начальників) Державних податкових адміністрацій (інспекцій) стосовно притягнення до адміністративної чи фінансової відповідальності, припинення операцій платників податків на рахунках в установах банків, стягування в бюджети та державні цільові фонди донарахованої за результатами перевірок суми податків, інших платежів, можуть бути оскаржені у порядку загальної процедури подання скарг на рішення посадових осіб органів державної податкової служби в порядку підпорядкованості чи у судовому порядку.”

2.3 Проблеми організаційно-штатної побудови податкової міліції

Для дослідження питання про внутрішню побудову податкової міліції використаємо пізнавальні засоби системного підходу. Базовими категоріями загальної теорії систем є “елемент”, “структура”, “система”. Визначимо їх поняття. Під елементом розуміється нерозкладний далі (на певній стадії) компонент складних предметів, явищ, процесів. Структура являє собою відносно стійкий засіб зв'язку елементів складного цілого. Упорядкована множина взаємопов'язаних елементів, що має структуру - утворює поняття “система” [140].

Видатні філософи, що вносили свій вклад в розвиток системного підходу до дослідження суспільних явищ, переважно доходили одного висновку: “для того, чтобы понять организованную целостность, нужно знать как компоненты, так и отношения между ними” [141, с. 290].

Система свій зміст розкриває через структуру організаційних і функціональних елементів, що її складають, вона є результатом об'єднання структурних одиниць в їх єдності та цілісності. Отже, розглядати кожен компонент системи неможливо відокремлено від самого системного утворення, частиною якого він є.

Використання пізнавальних засобів системного підходу вже пропонувалося вітчизняними науковцями для розкриття основних сторін побудови і функціонування діяльності будь-якої соціальної системи [142, с. 140]. Зазначений підхід вже був практично застосований при дослідженні структури органів податкової служби [70].

Як нами вже було визначено в попередніх підрозділах дисертаційного дослідження, податкова міліція є спеціальним структурним підрозділом Державної податкової адміністрації України, місцевих державних податкових адміністрацій (інспекцій), входить до системи органів державної податкової служби, але не як самостійний елемент цієї системи поряд з Державною податковою адміністрацією України, державними податковими адміністраціями в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державними податковими інспекціями в районах, містах, районах в містах, а лише входить до їх складу, перебуваючи з ними у відносинах підпорядкування, при цьому діє у межах своєї компетенції, встановленої законом самостійно.

Склад системи органів державної податкової служби відображено в статті першій Закону України “Про державну податкову службу в Україні”. До системи органів державної податкової служби належать: Державна податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах [37].

Зауважимо, що норми Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, регулюючі порядок затвердження структури Державної податкової адміністрації України Кабінетом Міністрів України, на сьогодні застаріли у зв'язку з прийняттям Указу Президента України “Про систему центральних органів виконавчої влади”. На підставі зазначеного нормативного акту затвердження структури органу виконавчої влади здійснюється керівником відповідного центрального органу виконавчої влади [99].

За визначеннями науковців, аналіз структури здійснюється, як правило, послідовними стадіями. Що визнається неподільними елементами на одній стадії, розглядається як те, що має складну побудову, на іншій стадії [143, с. 297].

Як цілісне утворення - податкова міліція об'єднана єдиною системою управління, єдиними цілями, для досягнення яких утворювались її структурні підрозділи податкової міліції. Всією податковою міліцією керує одна особа - начальник податкової міліції. Внутрішня структура податкової міліції побудована за вертикальним принципом, що складається з трьох ієрархічно розташованих рівнів. Організація підрозділів податкової міліції кожного рівня орієнтована на виконання завдань, що перед ними стоять, а кожен підрозділ податкової міліції має свою внутрішню побудову відповідно до виконуваних функцій.

До складу податкової міліції належать: Головне управління податкової міліції, Слiдче управлiння податкової мiлiцiї, Управлiння по боротьбi з корупцiєю в органах державної податкової служби Державної податкової адміністрації України; управління податкової мiлiцiї, слідчі відділи податкової мiлiцiї, відділи по боротьбi з корупцiєю в органах державної податкової служби відповідних державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; відділи податкової мiлiцiї, слідчі відділення (групи) податкової мiлiцiї відповідних державних податкових інспекцій в районах, містах, районах у містах, міжрайонних та об'єднаних державних податкових інспекцій. У складі податкової міліції діє спеціальний структурний підрозділ, який проводить роботу по боротьбі з незаконним обігом алкогольних напоїв та тютюнових виробів [37, 144].

Спочатку розглянемо структуру та функції Головного Управління податкової міліції, Слідчого Управління податкової міліції, Управління по боротьбі з корупцією в органах державної податкової служби, які належать відповідно до адміністративно-територіального поділу України до першого рівня структурних підрозділів Державної податкової адміністрації України.

Головне управління податкової міліції Державної податкової адміністрації України (далі - Головне управління) є спеціальним самостійним структурним підрозділом Державної податкової адміністрації України і підпорядковується Голові Державної податкової адміністрації України та його першому заступнику - начальнику податкової міліції. Самостійність цього структурного підрозділу ДПА України визначається властивою йому організаційною побудовою та виконуванням спеціальних завдань і функцій.

Внутрішня побудова Головного управління визначається наказом Державної податкової Адміністрації України від 23 березня 1998 року № 132 “Про типовий штатний розпис підрозділів податкової міліції”, в додатку № 1 до якого міститься типова структура Головного управління податкової міліції Державної податкової Адміністрації України та положенням про Головне управління податкової міліції ДПА України, що затверджене листом Державної податкової Адміністрації України від 3 серпня 1998 року № 9356/10/26-14 [132].

До складу Головного управління входять: керівництво; штаб; оперативне управління; управління оперативно-економічного аналізу кримінальних про-цесів у сфері оподаткування; управління податкових розслідувань; управління кадрового і тилового забезпечення; управління по оперативному документуванню; спеціалізований підрозділ фізичного захисту; канцелярія. У Головному управлінні можуть утворюватись й інші підрозділи у зв'язку з удосконаленням форм і методів роботи, розвитком служби та оперативною обстановкою.

Основними завданнями Головного управління податкової міліції є організація, координація та контроль діяльності управлінь податкової міліції відповідних державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; відділів податкової міліції відповідних державних податкових інспекцій в районах, містах, районах у містах, міжрайонних та об'єднаних державних податкових інспекцій; безперервне стеження за станом криміногенної ситуації у сфері оподаткування в Україні; розробка організаційних та практичних заходів реагування на її зміни; своєчасне прийняття та реалізація управлінських рішень щодо підвищення ефективності діяльності податкової міліції; визначення основних напрямів удосконалення роботи підрозділів податкової міліції; надання їм організаційно-методичної та практичної допомоги у боротьбі зі злочинністю.

Функції управлінь і відділів Головного управління податкової міліції визначаються положеннями про них, що затверджуються першим заступником Голови ДПА - начальником податкової міліції.

При розгляді структури податкової міліції неможливо не зупинитися на визначенні місця такого її елементу як посада. З посадою - первинною структурною одиницею пов'язане певне коло запитань, таких як: затвердження посад, правила та способи їх заміщення, службова кар'єра, порядок переходу з однієї посади на іншу і т.ін. Встановлення посади завершує організацію державних органів і їх апарату [145, с. 56].

Відповідно до Закону України “Про державну службу” під посадою розуміється визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень [133]. На нашу думку, таке визначення не досить чітке. Слід зазначити, що службовими повноваженнями наділяється конкретна особа, яка відповідає встановленим вимогам щодо певних характеристик (освіта, вік, стаж роботи та ін.) і може зайняти посаду. Посада ж, як частина організаційної структури державного органу, включає в себе частину компетенції державного органу, встановлену нормативними актами [146, с. 107].

На сьогодні один з основних напрямків адміністративної реформи в Україні пов'язаний з проведенням чіткого розподілу функцій і повноважень між державними органами та повноважень працівників цих органів. Концепція адміністративної реформи в Україні передбачає проведення функціональної класифікації державних органів різних рівнів і напрямів діяльності всіх гілок влади на основі узагальнення предметно-цільових характеристик, функцій та повноважень. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між структурними підрозділами та штатними посадами. З урахуванням цього можна здійснити класифікацію посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами обіймання посади і надання повноважень, а також розробити реєстри і типові професійно-кваліфікаційні характеристики посад [118].

Посаду займають конкретні особи. За визначенням Бачило І.Л. - “орган без его наполнения человеческой энергией остается только формой, через которую может быть реализована функция исполнительной власти - организация и управление, ее исполнительно-распорядительный потенциал” [115, с. 70].

На прикладі такого структурного підрозділу Головного управління податкової міліції як керівництво розглянемо посади, як найменші елементи цього підрозділу. В керівництві затверджено сім посад: начальник Головного управління податкової міліції, два перших заступника начальника Головного управління, три заступника начальника Головного управління та головний інспектор Головного управління. Головне управління податкової міліції ДПА України очолює начальник, який призначається на посаду і звільняється з посади Головою Державної податкової адміністрації України за поданням Першого заступника Голови - начальника податкової міліції. Начальник Головного управління є заступником начальника податкової міліції. Він повинен мати вищу юридичну освіту та достатній досвід роботи в правоохоронних органах. Начальник Головного управління організує роботу Головного управління для виконання покладених завдань і функцій; самостійно розподіляє посадові обов'язки між своїми заступниками; визначає завдання та функції управлінь і відділів Головного управління; організує взаємодію підрозділів податкової міліції з оперативними службами Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, іншими правоохоронними і контролюючими органами з питань обміну інформацією та проведення спільних заходів щодо боротьби зі злочинністю у сфері оподаткування; видає у межах компетенції Головного управління розпорядження і вказівки, обов'язкові для виконання працівниками Головного управління та управлінь податкової міліції ДПА в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Продовжуючи структурно-функціональний аналіз підрозділів податкової міліції, визначимо структуру та основні функції інших підрозділів Головного управління податкової міліції.

До штабу входять центр обробки інформації, відділ інспектування, чергова частина, що охоплюють в собі 22 посади. Управління оперативно-економічного аналізу кримінальних процесів у сфері оподаткування включає в себе аналітично-дослідний центр по відслідкуванню процесів “тінізації” у сфері оподаткування та відділ по організації викриття злочинів в кредитно-фінансовій, банківській системах, сфері зовнішньо-економічної діяльності та обігу валюти. Основними завданнями цих підрозділів є здійснення безперервного цілодобового стеження за станом в Україні криміногенної ситуації у сфері оподаткування, інформування керівництва ДПА України про її зміни та внесення пропозицій щодо реагування на них; аналіз тенденцій злочинності у сфері оподаткування, факторів її розповсюдження, прогнозування подальшого розвитку негативних процесів кримінального характеру, пов'язаних з оподаткуванням; розробка на їх основі пропозицій правового, соціального, економічного та організаційного характеру, спрямованих на запобігання та припинення злочинів для подання їх на розгляд керівництва ДПА України та органів державної влади; узагальнення та обробка статистичних даних про результати роботи підрозділів податкової міліції, підготовка інформаційно-аналітичних документів; створення довідково-інформаційної та інших баз даних, необхідних для забезпечення діяльності підрозділів податкової міліції.

Оперативне управління складається з відділу по організації боротьби з контрабандою та незаконною реалізацією підакцизних товарів, злочинами в сфері торгівлі; відділу по організації викриття злочинів в паливно-енергетичному, агропромисловому комплексах, інших базових галузях економіки; відділу організації розшуку неплатників податків; відділу організації оперативно-технічних заходів та кримінального пошуку; окремі відділи включають в себе відповідні відділення та всі - посади, передбачені штатним розписом.

До функцій оперативного управління віднесено: надання практичної та методичної допомоги підрозділам податкової міліції всіх рівнів в організації роботи з викриття та попередження найбільш небезпечних злочинних ухилень від сплати податків і пов'язаних з ними інших економічних злочинів, віднесених законодавством до компетенції податкової міліції; здійснення в установленому законом порядку оперативно-розшукової діяльності, контролю стану і законності здійснення цієї роботи підрозділами податкової міліції на місцях, обгрунтованість використання виділених на такі цілі коштів; безпосереднє здійснення заходів щодо виявлення та розкриття тяжких злочинів у сфері оподаткування і тих, що мають міжрегіональний чи міжнародний характер, організація розшуку платників податків, які ухиляються від сплати податків; організація та забезпечення проведення загальнодержавних комплексних оперативно-профілактичних операцій по запобіганню та виявленню адміністративних і кримінальних порушень податкового законодавства; інші функції, що передбачені положеннями про відділи.

Управління податкових розслідувань включає в себе відділ організації податкових розслідувань, відділ дослідчої перевірки, відділ застосування непрямих методів в оподаткуванні та методології податкових розслідувань, відділ вибору об'єктів податкового розслідування. До функцій, якими наділене Управління податкових розслідувань належать наступні: безпосереднє здійснення перевірок дотримання податкового законодавства суб'єктами підприємницької діяльності, у відношенні яких є повідомлення та інші дані про ухилення від сплати податків; розробка методичних рекомендацій щодо форм і методів проведення роботи по виявленню злочинів у сфері оподаткування; здійснення перевірок по виявлених правопорушеннях і підготовці матеріалів для порушення кримінальних справ, а також інші функції, що закріплені положеннями про Управління податкових розслідувань та відповідні відділи.

У складі Головного управління податкової міліції ДПА України діє Управління кадрового і тилового забезпечення, що складається з відділу комплектування, проходження служби, професійної підготовки та пенсійного забезпечення, інспекції з особового складу, відділу тилового забезпечення, транспортного відділення. Управління кадрового і тилового забезпечення здійснює наступні функції: розробляє та реалізує програми кадрового забезпечення підрозділів податкової міліції, вживає заходів щодо забезпечення дисципліни і законності в їх діяльності; здійснює добір та розстановку керівників управлінь податкової міліції ДПА в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, інших посадових осіб підрозділів податкової міліції, призначення на посади та звільнення з посад яких здійснюється Головою ДПА України або за погодженням з ним; контролює роботу з особовим складом підрозділів податкової міліції на місцях; проводить службові розслідування фактів порушення законності та дисципліни працівниками податкової міліції; готує проекти наказів ДПА України про заохочення або накладення дисциплінарних стягнень на працівників податкової міліції; забезпечує спільно з управлінням кадрів ДПА України підготовку і перепідготовку особового складу податкової міліції; здійснює оформлення відповідних матеріалів для призначення пенсії працівникам податкової міліції; проводить разом з відповідними службами ДПА України роботу з фінансового та матеріально-технічного забезпечення діяльності Головного управління і підрозділів податкової міліції на місцях, правового і соціального захисту її працівників; розробляє за узгодженням з першим заступником Голови ДПА України - начальником податкової міліції пропозиції щодо змін структури і штатного розпису податкової міліції.

У складі Головного управління податкової міліції ДПА України також міститься спеціалізований підрозділ фізичного захисту, що забезпечує безпеку діяльності працівників державної податкової служби, захист їх від протиправних посягань при виконанні ними службових обов'язків.

Підсумовуючи вищезазначене, можна визначити, що структурні підрозділи Головного управління податкової міліції Державної податкової адміністрації України, що є також управліннями, організують, координують та контролюють діяльність управлінь податкової міліції відповідних державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та їх підрозділів на місцях, надають практичну та методичну допомогу підрозділам податкової міліції всіх рівнів в організації роботи на конкретних напрямках, а також безпосередньо приймають участь у викритті та попередженні найбільш небезпечних злочинних ухилень від сплати податків і пов'язаних з ними інших економічних злочинів, віднесених законодавством до компетенції податкової міліції.

До першого рівня структурних підрозділів податкової міліції поряд з Головним управлінням податкової міліції Державної податкової адміністрації України належить Слідче управління податкової міліції Державної податкової адміністрації України (далі - Слідче управління). Слідче управління забезпечує організаційно-методичне керівництво діяльності слідчих відділів (відділень, груп), здійснює процесуальний контроль за провадженням попереднього слідства і надання практичної допомоги у розслідуванні найбільш складних злочинів, як правило, міжрегіонального характеру.

Правове положення, структура, завдання та функції Слідчого управління регулюються положеннями про Слідче управління податкової міліції Державної податкової адміністрації України та про слідчі підрозділи податкової міліції, що затверджені наказом Державної податкової адміністрації України від 30 липня 1998 року № 374 [147; 148].

Зазначимо, що при аналізі вказаних підзаконних актів було виявлено ряд недоліків. Нормами Положення про Слідче управління податкової міліції Державної податкової адміністрації України Слідче управління визнається самостійним структурним підрозділом податкової міліції та Державної податкової адміністрації України. Нормами Положення про слідчі підрозділи податкової міліції органів державної податкової служби визначається, що Слідче управління податкової міліції Державної податкової адміністрації України, слідчі відділи податкової міліції ДПА в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, слідчі відділення (групи) податкової міліції відповідних державних податкових інспекцій в районах, містах, районах у містах, міжрайонних та об'єднаних державних податкових інспекцій складають єдиний централізований слідчий апарат податкової міліції з виключною процесуальною підлеглістю і підзвітністю нижчестоящих органів вищестоящим.

Тобто, Слідче управління, слідчі відділи та відділення групуються в самостійне системне об'єднання - слідчий апарат чи слідчі підрозділи, охоплені єдиним загальним керівництвом, яке здійснює Голова Державної податкової адміністрації. Саме загальне керівництво Головою Державної податкової адміністрації України (хоча здійснення кримінально-процесуальної функції є специфічною діяльністю осіб відповідного фаху та вимагає спеціальних знань, яких Голова Державної податкової адміністрації України не має) вказує на те, що слідчий апарат є окремою службою податкової міліції та органів державної податкової служби. Втім, Закон України “Про державну податкову службу в Україні” відповідних відправних норм не містить.

На наш погляд, слідчий апарат дійсно мав би входити до системи органів податкової служби, як самостійний елемент, поряд з Державною податковою адміністрацією України, місцевими державними податковими адміністраціями (інспекціями).

Положення про Слідче управління податкової міліції Державної податкової адміністрації України не визначає структуру Слідчого управління ДПА України, її закріплено нормами Положення про слідчі підрозділи податкової міліції органів державної податкової служби; разом з визначенням основних завдань та функцій Слідчого управління окреслює обов'язки і права начальника слідчого управління, незважаючи на те, що повноваження, тобто, ті ж права та обов'язки начальника Слідчого Управління зафіксовані і в Положенні про слідчі підрозділи податкової міліції органів державної податкової служби.

До Слідчого управління податкової міліції входять відділ організації досудового слідства, відділ розслідування особливо важливих справ, канцелярія. Відділ організації досудового слідства виконує наступні функції: аналізує стан економічної злочинності, вивчає слідчу практику, організацію і результати роботи слідчих підрозділів, вносить Голові ДПА пропозиції про вжитгя заходів щодо удосконалення попереднього слідства, підвищення його ролі в розкритті злочинів і розслідуванні кримінальних справ; аналізує слідчу практику, вживає заходи щодо усунення виявлених недоліків та покращення якості розслідування кримінальних справ; готує і направляє на місця вказівки, розпорядження та рекомендації щодо вдосконалення слідчої роботи, тактики та методики розслідування кримінальних справ, вивчає, узагальнює і розповсюджує передовий досвід і наукові методи розслідування, забезпечує їх впровадження в слідчу практику, контролює використання слідчими криміналістичної техніки, видає інформаційний збірник "Слідча практика податкової міліції"; аналізує і узагальнює стан профілактичної роботи слідчих; організує разом з іншими підрозділами податкової міліції ДПА України заходи щодо усунення причин та умов, що сприяють вчиненню злочинів, вносить подання у відповідні міністерства і відомства з цих питань; готує матеріали для преси, радіо та телебачення, проводить зустрічі з трудовими колективами з метою профілактики злочинів, готує необхідну інформацію до органів державної влади і управління з цього приводу; організує методико-криміналістичне забезпечення попереднього слідства та дізнання по кримінальних справах, віднесених законом до компетенції податкової міліції, співробітництво з цих питань з експертними та науково-дослідними підрозділами і закладами; розробляє та здійснює разом з Головними управліннями (управліннями) ДПА України заходи щодо вдосконалення взаємодії слідчих підрозділів з іншими підрозділами органів державної податкової служби у попередженні і розкритті злочинів, розслідуванні кримінальних справ та розшуку злочинців, виконує інші функції.