Місцеве самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки України

Прикарпатський університет ім. В.Стефаника

Юридичний інститут

Кафедра конституційного, міжнародного та адміністративного права

Дипломна робота

"Місцеве самоврядування в Україні"

Виконав:

студент групи ПР-51

Ліщинський Т.І.

Науковий керівник:

ст. викл. Чорноус В.Я.

Івано-Франківськ

2004р.

Зміст

Вступ

1. Історичний шлях розвитку місцевого самоврядування на території сучасної України

2. Поняття місцевого самоврядування та його основоположні принципи

3. Система органів місцевого самоврядування, їхні основні повноваження та роль у житті територіальних громад

4. Проблеми місцевого самоврядування в Україні та шляхи їх подолання

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Конституція України відображаючи прагнення українського народу побудувати демократичну і правову державу, закріпила в ст. 7 принцип, згідно з яким у нашій країні „визнається і гарантується місцеве самоврядування". Зміст і місце даної норми в тексті Основного Закону нашої держави свідчать про визнання в Україні місцевого самоврядування одним з фундаментальних принципів її конституційного ладу.

Проте місцеве самоврядування - це набагато складніше й багатоманітніше соціально-політичне явище, ніж це може видатись при формальному аналізі норм Конституції та законів України, що визначають принципи його функціонування. Саме тому довкола нього традиційно виникали і продовжують виникати перманентні дискусії, у ході яких дістають вияв насамперед спроби визначити його природу та сутність. При цьому нерідко йдеться не про те, чим насправді є місцеве самоврядування, а про те, яким воно повинно бути відповідно до поглядів тих або інших дослідників, в основі яких тією чи іншою мірою лежать відповідні економічні, політичні та інші інтереси.

Не припиняється, зокрема, полеміка навколо такого питання: місцеве самоврядування - це лише елемент громадянського суспільства чи і складова частина державного механізму, головне соціально-політичне призначення якого полягає у реалізації завдань та функцій держави? При цьому виявилися дві позиції. Якщо одні науковці, визнаючи наявність певного взаємозв'язку між органами місцевого самоврядування і державою, не бачать підстав для їх включення до державного механізму (а отже, визнають місцеве самоврядування лише елементом громадянського суспільства), то інші, посилаючись на функціональну близькість цих органів до органів виконавчої влади, вважають їх однією з ланок механізму держави, але не компонентом її апарату.

Творення суверенної правової Української держави відбувається одночасно із становленням громадянського суспільства. Одним з важливих елементів взаємозв'язку держави і суспільства є місцеве самоврядування політичний і правовий інститут, що набуває все більшого значення.

Тривалий час місцеве самоврядування в Україні переважно лише декларувалося. Більше того, на практиці його авторитет багато в чому був підірваний. Ідея місцевого самоврядування як необхідного інструменту і способу існування демократичного суспільства була генетично чужою для радянської офіційної науки за часів тоталітарного політичного режиму та командно-адміністративної системи. Через тоталітарну систему, яка душила Україну протягом останній семи десятиріч, ми змушені відкривати давно відкрите в цивілізований країнах. Таким відкриттям е для нас сьогодні місцеве самоврядування, яке в країнах парламентської демократії відіграє важливу роль у взаєминах особи, суспільства і держави. Без перебільшення можна сказати, що місцеве самоврядування в політичній сфері таке ж здобуття цивілізації, як книгодрукування в галузі культури або порох у військовій справі.

Проблема самобутніх національно-історичних форм місцевого самоврядування в усі часи цікавила філософів, економістів, соціологів, учених різних поглядів. Такий інтерес має не лине глибоке коріння, місцеве самоврядування є одним з механізмів, який розширює права кожної людини, створює умови для правової держави і громадянського суспільства на базі: власних правових, політичних, етичних, державницьких традицій та за зразками розвинутих західноєвропейських країн.

Сьогодні у суспільно-політичному житті можна виділити принаймні кілька суттєвих обставин, які активізують становлення місцевого самоврядування в Україні. По-перше, це становлення місцевого самоврядування як фактора стабілізації економіки в умовах кризи. По-друге, активізація ініціативи /самодіяльності/ людей як природної бази місцевого самоврядування у зв'язку з процесом конституційного творення молодої незалежної держави. По-третє, розвиток місцевого самоврядування активізується тим, що спричинено історичним минулим України з його майже повним відчуженням від реального політичного життя, низькою політичною культурою людей, а також дуже далекими від демократично-правових ідеалів, методів діяльності владних структур.

На даний час, дедалі очевиднішим стає те, що становлення і зміцнення місцевого самоврядування є одним з найважливіший напрямків державотворення і будівництва громадянського суспільства, Традиції і світова практика свідчать місцеве самоврядування найбільш наближене до мешканців, повсякчас відчуває їх потреби, може бути підпорядковане громадськості, тому що воно ґрунтується не на "указах-командах", а на діях в інтересах людей.

Органи місцевого самоврядування становлять одну з основ будь-якого демократичного устрою, а право громадян на участь в управлінні громадськими справами безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні. Окрім того, як свідчить досвід, значну частину загальнодержавних проблем можна і навіть потрібно розв'язувати на місцях. Усвідомивши це, ми поступово почали наближатися до реального втілення в життя ідеї місцевого самоврядування.

Актуальність обраного дослідження визначається тим, що сьогодні ми не маємо, по суті, сталої вітчизняної теорії про місцеве самоврядування. Справа в тому, що тривалий час в науковій літературі і висловлювалась думка і вважалось, що концепція (теорія) місцевого самоврядування безумовно належить буржуазній державно-правовій науці і є неприйнятною для нашої країни з її радянською формою організації влади в центрі і на місцях, побудованої за принципом демократичного централізму.

Все вищенаведене зумовило наступні завдання наукового пошуку:

- дослідити історичний шлях розвитку місцевого самоврядування на території сучасної України;

- визначити поняття місцевого самоврядування та розкрити його основоположні принципи;

- проаналізувати діяльність органів місцевого самоврядування, їхні основні повноваження та роль у житті територіальних громад та визначити їх систему;

- дослідити проблеми місцевого самоврядування в Україні та шляхи їх подолання.

Структурно дипломна робота складається з вступу, чотирьох розділів, висновків та списку використаних джерел.

1. Історичний шлях розвитку місцевого самоврядування на території сучасної України

У процесі муніципалізації місцевої влади та подальшого розвитку місцеве самоврядування в Україні пройшло ряд етапів становлення, які вважаються етапами інституціоналізації місцевого самоврядування в правовій системі України.

Початком першого такого етапу опосередковано стало визнання в Декларації про державний суверенітет України, прийнятій Верховною Радою України 16 липня 1990 року, доктрини розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, що призвело до виникнення питання про політико-правову природу існуючих місцевих рад народних депутатів.

Науково-теоретичні дослідження в цьому напрямку спричинили початок реформування законодавчої бази діяльності місцевих рад народних депутатів на засадах так званого „роздержавлення", перетворення їх в органи місцевого самоврядування, тобто муніципалізації.

Так, 7 грудня 1990 року Верховна Рада Української РСР прийняла Закон Української РСР „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", за яким місцеве самоврядування визначалось як основа демократичного устрою влади в республіці. Закон містив дефініцію місцевого самоврядування, визначав його систему, принципи, правову, економічну й фінансову; основу, деякі аспекти функціонування.

Таким чином на першому етапі інституціоналізації місцевого самоврядування в правовій системі України було досягнуто державного, законодавчого визнання місцевого самоврядування як особливої форми організації місцевої влади, на засадах якої має відбуватися реформування місцевої влади в республіці.

Але місцеве самоврядування, побудоване на засадах, викладених у згаданому Законі, поки що являло собою лише втілення в практику викривленої концепції державної політико-правової природи місцевої влади. Річ у тім, що місцеві ради за Законом мали статус „державних органів місцевого самоврядування", „представницьких органів державної влади" при одночасному існуванні місцевого самоврядування, побудованого на громадських засадах (місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, органи громадського самоврядування) [52, с. 34].

Отже, не принижуючи історичного та практичного значення Закону Української РСР „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" як першого кроку на шляху становлення місцевого самоврядування в Україні, слід визнати певну його недосконалість з науково-теоретичного погляду .

5 березня 1992 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України „Про Представника Президента України", відповідно до якого в областях, містах Києві і Севастополі, районах, районах міста Києва запроваджувались посади представників Президента України як глав відповідних місцевих державних адміністрацій та Найвищих посадових осіб державної виконавчої влади на відповідній території. У зв'язку з цим в Україні була проведена чергова реформа організації місцевої влади, яка фактично означала початок наступного (другого) етапу інституціоналізації місцевого самоврядування в правовій системі України. Правовою основою її став Закон України „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 року.

Сутність цієї реформи зводилась до такого:

1. Місцеві ради звільнені від виконання невластивих їм (як тоді; вважалось) державних функцій. У зв'язку з цим вони за Законом визначались уже не як органи державної влади, а як органи місцевого і(в селах, селищах, містах) і регіонального (в районах і областях) самоврядування.

2. У системі місцевого самоврядування проведено чіткіше розмежування повноважень: між органами місцевого та регіонального самоврядування, між органами місцевого самоврядування та їх виконавчими комітетами (на користь останніх) і, нарешті, власні повноваження місцевого самоврядування були відокремлені від повноважень, делегованих державою виконавчим комітетам місцевих рад народних депутатів.

3. На рівні областей, міст Києва і Севастополя, районів, районів міста Києва, як уже згадувалось, були утворені місцеві органи державної виконавчої влади, - очолювані представниками Президента України місцеві державні адміністрації, що отримали вирішальні повноваження в місцевих справах. Звичайно, в теорії передбачалось послідовне розмежування їх функцій і повноважень з функціями і повноваженнями органів місцевого самоврядування. Але на практиці місцеве та регіональне самоврядування було фактично позбавлене будь-яких владних функцій, що призвело до втрати його організаційної, правової та фінансової автономії [53, с. 22].

Слід також врахувати, що на територіальних рівнях, де були утворені місцеві державні адміністрації, органи місцевого та регіонального самоврядування були позбавлені права утворювати власні виконавчі органи.

Таким чином, за Законом України „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" власне самоврядування було обмежено здійсненням виключно представницьких функцій, а деякі його елементи (виконавчі органи представницьких і органів місцевого самоврядування) ліквідовані взагалі, логічним наслідком чого стало „двовладдя" і криза влади на місцях, викликані протистоянням органів місцевого та регіонального самоврядування органам місцевої державної адміністрації.

Прийняття Верховною Радою України 3 лютого 1994 року Закону України „Про формування місцевих органів влади і самоврядування" стало початком наступного (третього) етапу інституціоналізації місцевого самоврядування в правовій системі України і одночасно кроком до побудови сталої системи організації місцевої влади на засадах концепції дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування. Відповідно до цього Закону органи місцевого самоврядування - ради - утворювалися на рівні сіл, селищ, міст, районів у містах, районів та областей. На всіх цих рівнях ради мали власні виконавчі органи (виконавчі комітети) та власну компетенцію, в межах якої діяли самостійно. Голови рад обиралися безпосередньо населенням та за посадою очолювали виконавчі комітети рад. Тому після обрання голів та формування виконавчих комітетів втратив чинність Закон і України „Про Представника Президента України", а повноваження місцевих державних адміністрацій перейшли головам і виконавчим комітетам рад, які були підзвітними і підконтрольними відповідним радам. За початковою редакцією Закону обласні, районні, Київська і Севастопольська міські ради виконували функції органів державної влади. В редакції Закону від 28 червня 1994 року голови рад та очолювані ними виконавчі комітети здійснювали делеговані їм повноваження державної виконавчої влади. При цьому з питань здійснення таких делегованих повноважень вони підпорядковувались Кабінету Міністрів України, а також голові і виконавчому комітету.

Незважаючи на деяку невідповідність моделі організації місцевої влади, побудованої на підставі Закону України „Про формування місцевих органів влади і самоврядування", принципам місцевого самоврядування, очевидною є концептуальна схильність його авторів (а отже і законодавця) до місцевого самоврядування як форми організації місцевої влади.

У червні 1995 року внаслідок перерозподілу влади в державі, згідно з укладеним між Верховною Радою та Президентом України Конституційним договором про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття Конституції України, почався четвертий етап інституціоналізації місцевого самоврядування в правовій системі України, на якому сталися чергові зміни в організації місцевої влади:

1. Ради - органи місцевого самоврядування - залишились лише нарівні міста, селища, села. Тільки ці ради мали власні виконавчі комітети, які за посадою очолювали голови рад. Голови та очолювані ними виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад, крім власної компетенції рад, здійснювали також делеговані їм повноваження державної виконавчої влади, обсяг яких визначав Президент України. Голови рад та очолювані ними виконавчі комітети з питань здійснення самоврядних повноважень були підзвітні та підконтрольні відповідним радам, а з питань здійснення делегованих повноважень прямо підпорядковувались органам державної виконавчої влади - Президенту, Кабінету Міністрів України, а також головам державних адміністрацій вищого рівня.

2. Обрані населенням голови рад в областях, районах, містах Києві та Севастополі підпорядковувались безпосередньо Президенту України й у зв'язку з цим набули статусу голів місцевих адміністрацій - органів державної виконавчої влади, які виникли замість виконкомів рад і отримали всю повноту влади на місцях. Ради в областях, районах, містах Києві та Севастополі стали суто „представницькими органами" і втратили (на користь місцевих державних адміністрацій) майже всі самоврядні повноваження, що належали їм раніше, крім затвердження бюджету, здійснення контролю за його виконанням, схвалення програм соціально-економічного розвитку та заслуховування щорічних звітів голів місцевих державних адміністрацій з питань виконання програм соціально-економічного розвитку територій та бюджету. Отже, Конституційний договір знову скасував більшість попередніх; прогресивних законодавчих досягнень на шляху становлення місцевого самоврядування в Україні.

Прийняття 28 червня 1996 року Конституції України і 21 травня 1997 року Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні" спричинило початок п'ятого етапу інституціоналізації місцевого самоврядування в правовій системі України виключно на засадах концепції, дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування і таким чином, ретроспективний аналіз етапів інституціоналізації місцевого самоврядування в правовій системі України дає підстави для певних висновків.

По-перше, відсутність єдиної, довершеної офіційної концепції реформування місцевої влади обумовила постійне і безперервне реформування місцевої влади в Україні протягом останніх дев'яти років.

По-друге, реформи не тільки не характеризувались послідовністю та наступністю, а навпаки, були суперечливими, що у свою чергу, спричинило нестабільність законодавче окресленого статусу і повноважень органів місцевої влади.

І, нарешті, на момент прийняття нової Конституції України законодавство, що регулювало правовий статус і повноваження, органів місцевої влади, було вкрай непослідовним і суперечливим.

Причиною такого становища при фактичній відсутності Конституції була наявність у країні нераціональної конкуренції гілок влади, в тому числі у питаннях місцевої влади. Верховна Рада України і державна виконавча влада в особі Президента України одночасно намагалися довести, що модель організації місцевої влади, яка пропонується кожною з них, є, виходячи з інтересів держави та її громадян, найбільш раціональною та ефективною. Як свідчить практика, продовження „боротьби" за місцеву владу на сучасному етапі державотворення призводить до вкрай негативних наслідків [52, с. 40].

Але незважаючи на певні недоліки на шляху становлення національної концепції організації місцевої влади, стратегічним напрямком перетворень у цій сфері залишається реформування місцевої влади згідно з концепцією дуалізму функцій і повноважень місцевого самоврядування, яка в цілому відповідає основним принципам місцевого самоврядування, проголошеним Європейською хартією місцевого самоврядування.

2. Поняття місцевого самоврядування та його основоположні принципи

Розглядаючи суть місцевого самоврядування, слід відзначити, що ця інституція в новітньому значенні постала з моменту, коли конституційна правова держава силою своєї і законодавчої влади зорганізувала для реалізації своїх цілей громадські об'єднання і включили їх у власний механізм. Тим самим було закладено правові основи і для розвитку науки самоврядування, яка практично є молодою наукою.

Вислів „самоврядування" вперше з'явився в німецькій правничій науці в XIX ст. під назвою „Selbstverwaltyng" для означення адміністративних характеристик укладу громади. Щоправда, ознаки самого самоврядування в деяких країнах Європи (наприклад, в Англії) розвивались і раніше.

Але й сьогодні слід відмітити наявність деякої невизначеності, неоднозначності у розумінні суті та організації місцевого самоврядування. Не маючи чіткої науково-теоретичної основи, законодавець намагається дати офіційне трактування місцевого самоврядування. Зокрема, це зроблено у новій Конституції України. Законами України „Про місцеве самоврядування" та „Місцеві державні адміністрації" були продовжені спроби подолати відсутність загальноприйнятих теоретичних розробок нормативним визначенням.

Суть місцевого самоврядування (територіального) залежить від його моделі. Можна виділити дві основні моделі самоврядування - державницьку і громадську. Перша з них передбачає, що місцева влада переважно здійснює функції, делеговані їй державною владою. Громадська модель передбачає управління так званими місцевими справами [34, с. 4].

В обох випадках місцеве самоврядування можна визначити як форму народовладдя, що забезпечує реалізацію надбаного права населення, об'єднаного в певну територіальну громаду, самостійно і під власну відповідальність управляти певною частиною громадських справ у межах чинного законодавства і місцевих статутів.

Якщо прийняти точку закону можна розглядати самоврядні одиниці як органи держави, покликані виконувати законом визначену частину державної адміністрації. Але таке поняття самоврядування не є вичерпним, оскільки не вбачає різниці між адміністрацією як органом управління і самоврядною адміністрацією. Матеріальної різниці між самоврядною адміністрацією і державною адміністрацією немає. Маємо шукати різницю в організації самоврядування, його формальних характеристиках.

Впродовж багатьох десятиліть пануючим принципом побудови державної влади в СРСР був принцип її єдності, який обумовлював, в свою чергу, єдність системи Рад як органів цієї влади. Тому місцеві Ради народних депутатів були конституйовані як органи єдиної державної влади в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць (областей, районів, міст, селиш, сіл) і розглядалися в теорії і практиці державного будівництва, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, а з другого як державна організація місцевого населення, що покликана вирішувати всі питання місцевого значення. В цій своїй якості місцеві Ради народних депутатів повинні були виконувати функції, аналогічні тим, що їх виконують органи місцевого самоврядування в інших країнах світу [28, с. 302].

Конструкція, в основі якої поєднання в особі Рад властивостей органів державної влади та органів місцевого самоврядування, мала під собою певне теоретичне підґрунтя. Вважалося, наприклад, що державна влада, як єдино суверенна, е і основним засобом здійснення самоврядування народу, що зростання елементів самоврядування має відбуватися не поряд, а в межах, у середині, з допомогою державної влади, як влади всього народу, що Ради народних депутатів як універсальна і найефективніша форма поєднання прямої демократії і демократії представницької здатні не стільки представляти, а й об'єднувати місцеве населення, бути головною ланкою його самоврядування. Бралися до уваги й інші теоретичні положення, які потребують науково-критичної оцінки з позиції сучасності, зокрема концепції громадянського суспільства та правової держави.

Зазначені ідеї лежали в основі регіональної політики СРСР і України аж до проголошення її повної політичної незалежності в серпні 1991 року. Що стосується інституту місцевого самоврядування, то він тісно пов'язувався з інститутом місцевих Рад народних депутатів і разом з ним досліджувався наукою державного будівництва, був предметом законодавчого регулювання.

Взятий Україною курс на формуванні громадянського суспільства правової держави з її розподілом державної влади на законодавчу, виконавчу і судову істотно змінює уявлення про місцеві Ради народних депутатів і потребує дальшого вдосконалення політико-правового статусу цих органів на науковій основі. Скажімо, відповідно до принципу розподілу влад Верховна Рада України стала єдиним органом законодавчої влади, Кабінет міністрів України виконавчої. Конституційний Суд, Верховний Суд та інші органи правосуддя - судової. Органами якої ж влади є місцеві Ради? На це запитання законодавець відповів так: органами місцевого самоврядування.

Що ж таке місцеве самоврядування і хто його суб'єкти? З'ясування цього питання має надзвичайно важливе теоретичне і практичне значення. Осмислення категорії місцевого самоврядування необхідна умова розробки теорії і практичного застосування інструментів, які ця категорія уособлює.

Нова Конституція України 1996 р. дає таке визначення: „Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (ст. 140 Конституції України) [1].

Отже, суть законодавчого визначення місцевого самоврядування: полягає в тому, що під останнім законодавець розуміє право самостійно вирішувати питання місцевого значення, яке здійснюється (реалізується) специфічним суб'єктом - територіальною, громадою. Тобто це, якщо можна так висловитись, „колективне право", причому тут, очевидно, мається на увазі право як закріплена в юридичних нормах можливість певної поведінки, тобто так зване суб'єктивне право яке може проявлятися у можливості вчиняти певні активні дії (право на свої дії), вимагати від інших суб'єктів вчинення певних дій чи утримання від них (право на чужі дії), а також в можливості, звертатись до держави за захистом або примусовим виконанням (забезпеченням) свого права (право на дії держави).

Європейська Хартія Про місцеве самоврядування дає таке визначення: „Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентуванні їм значної частини державних справ і управляти ними, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення" [2].

Аналіз Конституції України, Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні" [4], інших нормативно-правових актів, пов`язаних з регламентацією місцевого самоврядування, свідчить про те, що наша держава дотримується зазначеної стратегії його розвитку. Адже відповідно до цих актів під місцевим самоврядуванням розуміється гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

У зазначених актах закріплені ознаки місцевого самоврядування По-перше, воно розглядається як одна з форм народовладдя, тобто специфічний спосіб організації влади, якою наділяються територіальні громади для здійснення управлінських функцій, як так зване локальне народовладдя По-друге, місцеве самоврядування визнається однією з фундаментальних засад правової держави і громадянського суспільства, способом їх створення та функціонування і, по-третє, воно вважається правом, але державою, іншими соціальними інституціями гарантується, з тим, щоб стало реальною здатністю, дістало практичне втілення.

Крім сутнісних, шляхом аналізу та синтезу можна виділити формалізовані ознаки місцевого самоврядування. 3 нашої точки зору, це те, що його суб'єктами (носіями) є жителі села чи добровільно об`єднані у сільську громаду жителі кількох сіл, селища, міста, воно призначене для вирішення питань місцевого значення, здійснюється в межах законодавства України, має самостійну (самоврядну) та державну (делеговану) компетенцію, питання в межах місцевого самоврядування вирішуються самостійно або під відповідальність його органів та посадових осіб.

По-різному трактують поняття місцевого самоврядування вчені-теоретики та юристи-практики, Так, зокрема, професор Ю. Панейко в своїй науково-юридичній праці „Теоретичні основи самоврядування", намагається пояснити суть місцевого самоврядування, дати власне розуміння цього питання. У першому розділі своєї праці автор пише: " Майже в усіх сучасних континентальних державах зустрічаємо в локальній державній адміністрації, з специфічним явищем, що, поруч адміністративних органів управління, які стоять в ієрархічному стосунку до центрального управління, виступають також органи, які не стоять в подібному стосунку до нього і мають, більшу самостійність у полагоджуванні справ публічної адміністрації. Ці органи називаються самоврядними органами і мають в окремих державах, крім згаданої і риси самостійності, ще різнорідні специфічні прикмети, наприклад, колегіальність, корпоративність, організаційні структури та виборність".

Таким чином, самостійність та ієрархічна незалежність - ці дві ознаки творять зміст того, що називається децентралізацією державної адміністрації. В цьому значенні децентралізація повністю ототожнюється з самоврядуванням, Отже, робить висновок автор, самоврядування - „є спертою на приписи закону децентралізованою державною адміністрацією, виконуваною локальними органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам і є самостійними в межах закону і загального правового порядку".

На думку Ю. Панейка, завдання, які входять у законну компетенцію самоврядних органів, є завданнями державної адміністрації, а самоврядні органи є органами держави, які покликані виконувати законом визначену частину державної, адміністрації [51, с. 128].

На думку професора Е. Кампо, місцеве самоврядування - це самоорганізація громадян відповідник населених пунктів (громад) з метою влаштування питань життя чи життєзабезпечення цих пунктів за згодою і при підтримці держави. Ось чому:

1) місцеве самоврядування можливе тільки там, де громадяни мають змогу вирішувати питання місцевого життя за допомогою самоорганізації, самозабезпечення через відповідні форми прямої та виборної (представницької) демократії, інститут місцевого самоврядування з'являється одночасно з парламентом та іншими елементами демократичного режиму на Заході;

2) місцеве самоврядування має публічний характер, оскільки виражає суспільні інтереси громадян відповідник населених пунктів;

3) місцеве самоврядування завжди є похідним від держави, держава його визнає, вбачаючи в ньому прояв індивідуальної свободи громадян, що проживають у відповідник населений пунктах, індивідуальна свобода в демократичному суспільстві не має собі рівних і держава їй служить. Тому держава покликана допомагати і місцевому самоврядуванню в досягненні його цілей [29, с. 45].

Під самоврядуванням іноді розуміють, самостійну діяльність організаційно об'єднаних людей по регулюванню суспільних відносин у сфері виробництва, обліку і розподілу матеріальних та духовних цінностей, створення державних, політичних, громадських та інших надбудовних структур, забезпечення на цій основі необхідний умов свого існування, відтворення людської істоти і навколишнього середовища. Самоврядування, таким чином, це, по-перше, діяльність в межах повноважень організаційної структури, по-друге - не заборонена законом ініціативна діяльність. Місцеве самоврядування можна також визначити як форму народовладдя, що забезпечує реалізацію надбаного права населення, об'єднаного в певну територіальну громаду, самостійно і під власну відповідальність управляти певною частиною громадських справу в межах чинного законодавства і місцевий статутів [32;ст.4].

Можна також сказати, що місцеве самоврядування поряд з державною владою є самостійною формою публічної влади, джерелом якої визнається народ України.

Існує концепція, згідно з якою в державі функціонує цілісна публічна влада (саме на цій концепції ґрунтується Конституція України), яка має два прояви(дві форми):

1) державна влада - здійснюється органами державної влади;

2) муніципальна влада - здійснюється органами місцевого самоврядування, функціонує відокремлено, незалежно від державної влади.

Вона відома під назвою концепції муніципальної влади або концепції природного права громадян.

Місцеве самоврядування часто розуміють невірно, то розширюючи його зміст то ототожнюючи з іншими поняттями. Дехто розповсюджує елементи місцевого самоврядування на державний механізм і саму державу розглядає як самоврядну. Однак це судження, на думку проф. В. Кампо, є помилковим. Держава не може бути самоврядною, оскільки стирається грань між державою і суспільством. Самоврядним може бути тільки суспільство, його частина. Але не держава, яка в своїй основі спирається на владу, примус. Самоврядування ж спирається на спільні соціальні та економічні інтереси та самоорганізацію громадян тощо [30, с. 43].

2. Іноді місцеве самоврядування ототожнюють з місцевою владою, називають її різновидом. Таке ототожнення також не виправдане, бо воно знов-таки порушує співвідношення між державою і суспільством на користь держави. На цій точці зору ґрунтуються політичні концепції місцевого самоврядування.

Слід розрізняти поняття „місцеве самоврядування" і „місцеве управління", Місцеве управління - це функція державної влади, пояснювана органами виконавче і влади в адміністративно-територіальних одиницях.

Близьким до, місцевого самоврядування, як стверджує проф. Кампо, є регіональне самоврядування, яке може виступати в різних формах (асоціацій органів місцевого самоврядування певних територій, автономних адміністративних одиниць тощо). Чи може область або район здійснювати владу автономно, спираючись на обрані населенням органи? Звичайно, - що так, - вважає В. Кампо. Регіональне самоврядування в Італії, Іспанії саме на цьому принципі і засновано. Від місцевого регіональне самоврядування відрізняється тим, що держава йому передає не тільки певні адміністративні функції, але й здійснення в деяких питаннях, що складають інтереси регіону, обмежені законодавчі повноваження. Тому регіональне самоврядування є напівдержавницькою структурою (самоврядною по формі і державницькою по змісту). Між органами регіонального самоврядування діє принцип розподілу влади, чого немає в органів місцевого самоврядування [30, с. 44].

Деякі автори (Ю. Панейко) розрізняють територіальне і нетериторіальне самоврядування (ряд публічно-правник примусових об'єднань, які виступають як професійне, господарське, культурне віросповідне і т.д. самоврядування). Органи і територіального, і. територіального самоврядування, проте, мають спільну рису - виконують завдання здецентралізованої частини державної адміністрації [51, с. 166].

У підсумку можна зазначити, аш у науково-теоретичному і практичному значенні місцеве самоврядування - це необхідний інструмент перебудови існуючої влади - регіональної, територіальної, місцевої, важливий Фактор суспільно-політичного розвитку будь-якої держави незалежно від панівного політичного режиму, орієнтації на нові форми політичного та економічного життя в процесі посткомуністичних перетворень суспільства. Саме муніципальна модель самоврядування забезпечує розвиток самоврядний і спрямована на максимальна використання творчої активності людей, нове розуміння мотивації людської діяльності. Децентралізація вдали на основі розвинутого демократичного самоврядування є найважливішим засобом запобігання тоталітаризму і авторитаризму [57, с. 106].

Визначити найбільш суттєві характеристики змісту і природи. місцевого самоврядування, розкрити його закономірності дає можливість аналізу принципів місцевого самоврядування. Принципи місцевого самоврядування, закладені в Конституції України, багато в чому відповідають принципам Європейської Хартії місцевого самоврядування і спрямовані на захист і зміцнення незалежності місцевої влади, принципів демократії та децентралізації влади. Держави-члени Ради Європи, котрі підписали цю Хартію, вважають, що права громадян брати участь в управлінні державними справами належать до загальних для усіх держав демократичних принципів. Це безпосередньо може бути реалізовано саме на місцевому рівні; існування наділених реальною владою органів місцевого самоврядування, створених демократичним шляхом, які мають широку автономію щодо власної компетенції, порядку і здійснення необхідних для цього способів, забезпечують ефективне і водночас наближене до людини управління.

Конституційні принципи місцевого самоврядування - це і право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти ними в інтересах місцевого самоврядування. До конституційних принципів місцевого самоврядування можна віднести такі: пріоритет прав людини, верховенство права; народовладдя; законність, незалежність і самостійність органів місцевого самоврядування в межах своїх повноважень; підзвітність перед населенням; захист прав, свобод і законних інтересів громадян; гласність; додержання балансу інтересів особи, суспільства та держави; децентралізація управління тощо [52, с. 78].

Для практичного здійснення цих принципів потрібно вжити ряд заходів, насамперед законодавчого характеру. При законодавчому закріпленні інституту місцевої адміністрації слід було б передбачити чітке розмежування компетенції між державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування, щоб координація їх діяльності була максимально ефективною. Слід також визначити перелік майна, яке має бути об'єктом комунальної власності і забезпечити право органів місцевого самоврядування на участь у приватизації майна підприємств деяких категорій.

Звернення України до проблем вироблення загальних підходів функціонування місцевої демократії, до міжнародних стандартів і конвенцій спеціального порядку, що встановлюють визнані більшістю правила, потребує вивчення практики становлення конституційних принципів управління і самоврядування не лише у „дальньому", але й „ближньому" зарубіжжі, насамперед не лише в країнах СНД.

До 1991 р. конституційний процес у колишніх союзних республіках багато в чому визначався конституційними змінами на рівні Союзу. Союзні республіки мали свої основні закони, які повинні були відповідати Конституції СРСР і могли враховувати особливості республік. Структурна і текстуальна схожість конституцій забезпечувалася тоді шляхом прийняття республіканських конституцій після набрання чинності, поряд з іншими, Конституції СРСР.

У 1992-1993 рр. у багатьох країнах - членах СНД були прийняті нові конституції. Становить інтерес порівняльний аналіз текстів згаданих конституцій, які закріпили докорінні зміни в політичному, економічному і соціальному житті. Порівнюючи спільне і особливе в їх текстах, доцільно зіставити насамперед правові принципи організації державної влади.

Можна вважати недоліком багатьох конституцій те, що в них декларування державної влади народу не доповнюється конкретними правовими механізмами її реалізації, впливу народу на діяльність державних органів. Конституція Російської Федерації говорить лише про те, що народ „є єдиним джерелом влади", що він здійснює владу (а не „державну владу"). Влада при цьому здійснюється „через органи державної влади і органи місцевого самоврядування" (ст. 3). Нагадаємо, що в колишній Конституції Російської Федерації була більш чітка схема: народ здійснює державну владу через свої представницькі органи, які обираються ним, а депутати могли бути відкликані, коли вони не виправдовували довіри виборців [36, с. 112].

Зазначимо, що в Конституції Республіки Казахстан говориться, що саме народ як єдине джерело державної влади республіки здійснює державну владу, і ніяка частина народу, або організація, або окрема особа не можуть привласнити собі право здійснення державної влади (ст. 4). Ст. 7 Конституції Республіки Узбекистан підкреслює, що народ є єдиним джерелом державної влади. Аналогічні положення містяться в Конституції Киргизької Республіки, Конституції Туркменистану. Ці формулювання видаються нам більш вдалими [36, с. 113].

Конституція України принципово по-новому підходить до вирішення питань управління. Поняття „державне управління" в Конституції України вже не зустрічається. Воно замінено поняттям „виконавча влада" і „місцеве самоврядування" (статті 118, 119). Фактично функції державного управління передаються територіальним громадам сіл, селищ, міст безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування (ст. 143) і органам виконавчої влади.

Слід зазначити, що Конституція України значно підвищує роль і значення місцевого самоврядування у вирішенні багатьох місцевих проблем. В ст. 7 Конституції України сказано, що в Україні проголошується і гарантується місцеве самоврядування. Ст. 19 Конституції встановлює принцип, згідно з яким органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень і способами, передбаченими Конституцією та законами України.

Конституція надає громадянам України право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, заподіяної незаконними рішеннями, діями і бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування за рахунок держави або органів місцевого самоврядування (ст. 56).

Ст. 71 Конституції визначає принципові основи виборів до органів місцевого самоврядування, які є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Кожний громадянин України може вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 38).

Питанням місцевого самоврядування присвячений розділ XІ Конституції України. Ст. 140 Конституції визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ і міст - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Визначивши конституційно-правові засади організації місцевого самоврядування, Конституція фактично поклала край пошукам варіантів місцевого самоврядування в Україні, який був позначений численними протиріччями, а то й протилежними підходами щодо того, бути чи не бути місцевому самоврядуванню і яким воно має бути.

Конституційні принципи місцевого самоврядування в Україні в цілому відповідають принциповим засадам, закріпленим у Всесвітній декларації місцевого самоврядування і Європейській Хартії про місцеве самоврядування. В світлі цього підходу розділ XІ Конституції „Місцеве самоврядування" визначає також і суб'єкти місцевого самоврядування, порядок формування його органів, сферу повноважень, матеріальну та фінансову основу, права місцевого самоврядування, статус територіальних засад, інші питання організації місцевого самоврядування [21, с. 15].

У питаннях місцевого самоврядування Конституція України являє собою досить фундаментальний і разом з тим гнучкий політико-правовий документ. Визначаючи концептуальні засади місцевого самоврядування в Україні, Конституція залишає досить широке поле діяльності для законотворчості, регулювання багатьох питань окремими законами.

Конституція по-новому визначає самоврядування, проголошуючи первинним суб'єктом його не адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою. В Конституції передбачається підвищення ролі різних форм безпосередньої участі територіальних громад - жителів сіл, селищ, міст в управлінні місцевими справами і вирішенні соціальних проблем [21, с. 14].

Керуючись, законодавством, а також враховуючи сучасний досвід діяльності місцевих Рад, можна зробити висновок, що до основних принципів місцевого самоврядування відносяться:

1. Волевиявлення народу через органи місцевого самоврядування, місцеві референдуми та інші форми безпосередньої демократії (народовладдя).

2. Законність (дотримання органами місцевого самоврядування конституційних і законодавчих норм, що встановлюють їх компетенцію, відповідність вимогам закону порядку підготовки і прийняття форми і змісту актів органів місцевого самоуправління, а також всієї організації їх роботи).

3. Самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування, їх відповідальність за вирішення питань місцевого значення. Самостійність самоврядування проявляється у відсутності обмежуваної нормами інших органів публічної влади у межах правового регулювання. Нормативні акти самоврядних органів можуть бути припинені тільки у випадках їх невідповідності Конституції або законам України і скасовані у судовому порядку. Юридична незалежність самоврядування полягає в тому, що дана самоврядна одиниця не підпорядковується ієрархічно іншим органам державної адміністрації органам управління та самоврядним органам вищого рівня.

4. Виборність органів місцевого самоврядування на широкій демократичній основі, їх підзвітність, підконтрольність населенню (територіальній громаді). Вибори - це спосіб безпосередньої участі народу в державному житті, засіб залучення його до самоврядування.

5. Гласність і врахування громадської думки. Цей принцип виступає необхідною передумовою і критерієм демократичного розвитку суспільства, виявляє плюралізм інтересів і служить основою реалізації прав і свобод громадян. Світовий досвід демократизації свідчить, що зміст місцевого самоврядування багато в чому обумовлюється станом гласності і врахування громадської думки [31, с. 52].

6. Поєднання місцевих і державних інтересів. Через органи місцевого самоврядування реалізуються певні політичні та інші права громадян задовольняються їх життєві інтереси, а також вирішується багато завдань державного характеру.

Перелік принципів може бути розширений. Деякі автори виділяють додатково такі ознаки місцевого самоврядування як різноманітність форм організації місцевого самоуправління і самостійність визначення територіальною громадою структури органів місцевої влади, і відповідність матеріальних і фінансових ресурсів територіальної громади повноваженням місцевої влади, державна гарантія місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування.

Майже в усіх конституціях світу закріплюється правова самостійність органів місцевого самоврядування (чітко окреслені в законі повноваження та право юридичної особи(, матеріально-фінансова (комунальна або муніципальна власність, самостійний бюджет(та організаційна самостійність (безпосередня виборність їх населенням та підзвітність тільки йому).

Із усіх вищезгаданих визначень поняття місцевого самоврядування випливає, що його суб'єктами є територіальна громада чи інша територіальна спільність, а також представницький орган цієї громади. Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, є таким чином, не адміністративна-територіальна одиниця, а територіальна громада як певна самоорганізація громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах закону своїх колективних потреб і запитів та захисту своїх законник прав та інтересів.

Вторинним суб'єктом місцевого самоврядування відповідно є представницький орган територіальної громади. Як свідчить світовий досвід, найпоширеніші серед цих представницький органів саме ради. Вони в переважній більшості країн світу вважаються уособленням місцевих колективів, основним носієм їх функцій і повноважень, формою їх самоорганізації, Наприклад, в ст. 72 Конституції Франції зазначається, що місцевими колективами е комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом.

Якщо суб'єкти місцевого самоврядування більш-менш відомі, то питання про природу тієї влади, яку вони покликані здійснювати, залишається досить спірним і неясним. Відомо, що наука про місцеве самоврядування починалася від спроби відповісти на питання чи має громада та її органи окрему, відмінну від держави владу, чи вона міцно вмонтована в державний механізм та виконує функції органу держави? Однозначної відповіді отримати так і не вдалося. Тому існують дві основні теорії (концепції) місцевого самоврядування: громадська і державна.

Основою громадської теорії місцевого самоврядування стали гуманістичні ідеї природних прав територіальної громади, Громада розглядається прихильниками цієї теорії як елемент громадянського суспільства, а не держави, як суб'єкт, такої публічної влади, яка не належить державі і є самостійною, так званою „ муніципальною владою „. Інакше її називають концепцією відродженого природного місцевого самоврядування. Вона ґрунтується на теорії громад і проголошує місцеве самоврядування самостійним і незалежним від центральної влади інститутом, прихильники цієї концепції виходять з визнання рівнозначності місцевого самоврядування, муніципальної влади, з одного боку, і державної влади з іншого. Вони доводять, що місцеве самоврядування є таким же природним організмом, як і держава. Тому воно має право на самостійність і держава не може посягати на його існування [16, с. 11].

В основі державної теорії місцевого самоврядування лежить не протиставлення та відокремлення територіальних колективів громадян від держави, а своєрідний спосіб залучення місцевої громадськості служити державі. Місцеве самоврядування розглядається прихильниками цієї теорії як одна з форм (поряд з автономією) децентралізації державної виконавчої влади на рівень місцевих громад. Це означає, що правоздатність останніх на незалежне і самостійне вирішення питань місцевого значення є не природною та невід'ємною, а встановленою в законі та гарантованою державою, її джерелом місцевого самоврядування є не сама громада, а закон (воля всього народу, втілена в законі). Представники цієї теорії (концепції) вважають, що органи місцевого самоврядування є державними і входять до структури виконавчої влади як її специфічний елемент, а справи, які є у віданні органів місцевого самоврядування, за своєю юридичною природою також мають державний характер і передаються (делегується) державою цим органам [15, с. 125].

Певною модифікацією громадської і державної теорії місцевого самоврядування є так звана громадсько-господарська теорія (концепція), згідно з якою органи місцевого самоврядування є незалежними від держави тільки в суто господарських і громадських справах, а в сфері політичній розглядаються як органи держави, які виконують її функції [16, с. 12].

Поєднання в особі місцевих виборних органів як функцій місцевого самоврядування, так і функцій державної влади, визначення їх в якості органів з „подвійною політико-правовою природою", або теорія так званого муніципального дуалізму досить поширена у світовій літературі про місцеве самоврядування. Основна ідея цієї концепції полягає в току, що органи місцевого самоврядування поєднують в собі традиційні елементи самоврядування(виборність, самостійність, у вирішенні місцевий питань) та елементи державної виконавчої влади (здійснення урядової політики з питань місцевого самоврядування, делегованих державою повноважень у сфері державної виконавчої влади). Вона відображає певний рівень включення системи місцевого-самоврядування у здійснення державних функцій і повний баланс їх інтересів.

Певне поширення має і концепція соціального обслуговування, яка трактує функції органів місцевого самоврядування у дусі теорії держави загального благоденства. Ця концепція відображає розширення сфери соціальної діяльності органів самоврядування; (культура, освіта, санітарія, охорона здоров'я і т.д.).

Сучасна концепція місцевого самоврядування полягає в гарантованому праві та ефективній правоздатності місцевих громад (комун, муніципалітетів та інших форм територіальної самоорганізації громадян) на незалежне і самостійне вирішення питань місцевого значення в межах законів та власної матеріально-фінансової бази. Це право, як зазначається в Європейській Хартії „Про місцеве самоврядування", повинно здійснюватися радами чи іншими представницькими органами, члени яких обираються вільним, таємним, рівним, прямим і загальним голосуванням.