Місцеве самоврядування в Україні

Основи функціонування органів місцевого самоврядування закріплюються в конституціях країн. У ст. 2 Європейської Хартії „Про місцеве самоврядування" зазначається, що принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, у конституції країни. У федеративних державах ці питання, як правило, закріплюються в конституціях суб'єктів федерації. В унітарних - їх присвячуються відповідні розділи або глави конституцій, Однак більш детально, питання місцевого самоврядування врегульовані в поточному законодавстві. Проте слід мати на увазі, в конституційному праві питання місцевого самоврядування значно менше урегульовані, ніж в адміністративному праві.

Отже, суперечлива конституційна природа органів місцевого самоврядування зумовлюється орієнтацією на різні концепції місцевого самоврядування.

Практика формування, системи місцевого самоврядування не пішла шляхом перетворення його органів у самостійну, цілком відокремлену від держави структуру (громадська теорія), хоч такі спроби робилися. Перемогла лінія на поєднання в діяльності органів місцевого самоврядування елементів муніципалізму та етатизму (дуалістична теорія) Ця концепція знайшла відображення в Законі України „Про місцеве самоврядування". У наступних змінах і доповненнях до нього. Результатом еволюції поглядів на конституційну природу органів місцевого самоврядування в Україні стало нове розуміння сільських, селищних, міських, районний та обласник Рад виключно як органів місцевого самоврядування. Проте Конституція України передбачила, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади, з питань здійснення ними цих повноважень органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої, влади (ст. 143 Конституції).

На практиці поєднання державної теорії самоврядування з громадською відбувається в цілому досить складно й повільно, що пояснюється, насамперед, історичними передумовами зародження, розвитку і становлення місцевого самоврядування.

3. Система органів місцевого самоврядування, їхні основні повноваження та роль у житті територіальних громад

Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування в Україні здійснюється територіальними громадами в порядку, встановленому Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні" як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські районні у містах ради та їх виконавчі органи - виконавчі комітети, їх відділи та управління. Цей Закон визначає систему місцевого самоврядування, яка включає: територіальну громаду села, селища, міста; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, якими є їх виконавчі комітети та підпорядковані їм відділи і управління; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення, якими можуть бути створені за ініціативою жителів будинкові, вуличні, квартальні, сільські комітети та інші органи самоорганізації населення, утворені на їх розсуд.

Процесуальні аспекти діяльності всіх ланок цієї системи мають свої особливості, але вони взаємозв'язані і націлені на єдиний кінцевий результат вирішення питань місцевого значення в інтересах жителів на принципах колегіальності і законності.

Територіальною громадою є об'єднання громадян, які проживають у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці (село, селище, район у місті, місто, район, область) або окремо жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. З метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування територіальна громада села, селища, міста може мати власний статут, який підлягає державній реєстрації в органах юстиції, а також власну символіку - герб, прапор.

Територіальні громади з метою безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення можуть застосовувати такі форми прямого волевиявлення, як проведення місцевих референдумів, загальних зборів громадян, ініціювати розгляд у раді місцевих ініціатив, проводити громадські слухання. Рішення місцевих референдумів є обов'язковими для виконання всіма фізичними і юридичними особами на відповідній території, будь-то село, селище, місто, район чи область.

Рішення загальних зборів повинні враховуватись відповідними радами в їх діяльності. Місцеві ініціативи та результати громадських слухань підлягають обов'язковому розгляду радами. Представницькими органами місцевого самоврядування є ради, що складаються з депутатів, які обираються шляхом прямого, рівного і загального виборчого права виборцями відповідної територіальної громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції місцевого самоврядування. Кожна рада є, власне, мініпарламентом, який має владні конституційні повноваження і здійснює самоврядні функції на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці - області, району, району в місті, міста, селища чи села. Для процесуального забезпечення цих функцій кожна рада не пізніше як на другій своїй сесії затверджує власний регламент, який визначає порядок скликання та роботи сесій, підготовки і розгляду питань, прийняття рішень щодо порядку денного та з інших процедурних питань, інші особливості роботи даної ради. За основу при опрацюванні таких регламентів як зразок нерідко використовується Регламент Верховної Ради України в тій частині, що відповідає завданням і функціям рад як органів місцевого самоврядування.

Рада є колегіальним органом і проводить свою роботу сесійно, шляхом пленарних засідань ради та засідань її робочих органів - постійних комісій.

Ключовою ланкою в системі місцевого самоврядування і головною посадовою особою територіальної громади є сільський, селищний, міський голова, який обирається територіальною громадою терміном на чотири роки і здійснює свої повноваження на постійній основі.

Сільський, селищний, міський голова є гарантом забезпечення на відповідній території додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України, Кабінету Міністрів України, обласних і районних державних адміністрацій, рішень місцевого референдуму, ради та її виконавчого комітету.

На сільського, селищного, міського голову покладаються провідні організаторські функції. Він організовує роботу відповідної ради, скликає сесії ради, формує їх порядок денний, головує на пленарних засіданнях, забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради з інших питань, очолює її виконавчий комітет, підписує рішення ради та її виконавчого комітету, видає власні розпорядження в межах наданих йому законом повноважень, скликає загальні збори громадян. Голова є також розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових, в тому числі валютних коштів, використовує їх за призначенням, визначеним радою.

Сільський, селищний, міський голова здійснює кадрову політику на території відповідної ради, вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад, структуру і штати виконавчих органів ради, призначає на посади і звільняє з посад керівників відділів і управлінь виконкому ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади.

Він представляє територіальну громаду у внутрішніх і міжнародних зносинах, укладає від її імені договори, звертається до суду у разі обмеження прав та інтересів громадян іншими суб'єктами правовідносин, здійснює інші, надані йому законом повноваження.

Лише цей неповний перелік повноважень дає достатню уяву про високий статус, роль і значимість цієї посадової особи в територіальній громаді села, селища, міста.

Виконавчими органами рад є виконавчі комітети, які підзвітні раді, що їх утворила. Основною формою роботи виконавчого комітету є засідання, які скликаються головою ради в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць і є правомочними при кворумі більше половини від загального складу виконкому. Рада може утворювати функціональні та галузеві відділи і управління, які підпорядковані виконавчому комітетові та його голові, але підзвітні і підконтрольні раді.

Характерною специфікою повноважень виконавчих комітетів є та обставина, що до їх відання належать як власні або самоврядні повноваження, так і делеговані повноваження. Делеговані повноваження - це повноваження органів державної виконавчої влади, що надані органам місцевого самоврядування законом.

Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні" в статтях 27-40 визначено повноваження по галузях соціально-економічного розвитку та управління. Всього в цьому Законі налічується 66 самоврядних та 78 делегованих повноважень. Це повноваження у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування, обліку, бюджету, фінансів і цін, управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, будівництва, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, земельних відносин, охорони навколишнього природного середовища, соціального захисту населення, зовнішньоекономічної діяльності, оборонної роботи, законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо. Ця класифікація не є остаточною, оскільки окремі повноваження, що випливають з функцій державного управління, можуть делегуватися й іншими законами.

Виконавчий комітет відповідної ради в межах своїх повноважень більшістю голосів від свого загального складу приймає рішення, які підписуються головою ради. У разі незгоди голова може зупинити своїм розпорядженням дію рішення виконкому і внести це питання на розгляд відповідної ради. Рішення виконкому з питань його власної компетенції можуть бути скасовані радою.

Ради в межах своїх повноважень творять нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради. Рішення ради у п'ятиденний термін з моменту його прийняття можуть бути зупинені головою і з мотивованими зауваженнями виносяться на повторний розгляд ради, яка зобов'язана у двотижневий строк їх розглянути. Якщо рада відхилила зауваження голови і підтвердила попереднє своє рішення двома третинами голосів від загального складу депутатів ради, воно набирає чинності.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення. Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення їх у дію. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування у разі їх невідповідності Конституції чи законам України визнаються незаконними в судовому порядку. В тому разі, коли ці акти набрали чинності, вони є обов'язковими для виконання всіма, розташованими на території ради фізичними та юридичними особами.

Громадяни, підприємства, установи та організації несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну своїми діями чи бездіяльністю шкоду місцевому самоврядуванню, а також за невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які набрали чинності і прийняті в межах їх повноважень.

У свою чергу законодавство встановлює відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед фізичними та юридичними особами за шкоду, заподіяну неправомірними рішеннями, діями або бездіяльністю, яка відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету та за рахунок власних коштів посадових осіб місцевого самоврядування. Крім того, органи і посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою та державою. Територіальна громада може достроково, за рішенням місцевого референдуму в будь-який час припинити повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Ці питання можуть ініціюватися не менше як однією десятою частиною громадян, що проживають на території ради (стосовно голови, ради), та сільським, селищним, міськими головою (стосовно відповідної ради).

Підставою дострокового припинення повноважень ради можуть бути випадки:

- якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції та законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

- якщо сесії не проводяться без поважних причин у визначені законом строки або рада не вирішує питань, віднесених до її відання, тобто втратила свою працездатність як орган місцевого самоврядування.

Випадки дострокового припинення повноважень головної посадової особи місцевого самоврядування - сільського, селищного, міського голови передбачені Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні", вони є такими ж як і для народного депутата України. Але є ще й додаткові підстави для припинення його повноважень, визначені цим Законом. Якщо голова порушив Конституцію чи закони України, права і свободи громадян або не забезпечує здійснення наданих йому повноважень за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менше як двома третинами голосів депутатів від загального складу депутатів ради або за рішенням місцевого референдуму, зініційованого на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян, що проживають на території ради, його повноваження також можуть бути достроково припинені. В цих випадках згідно із Законом України „Про вибори депутатів, голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад" у двомісячний термін проводяться нові вибори відповідної ради або голови цієї ради.

Дострокове припинення повноважень органів самоорганізації населення - сільських, будинкових, вуличних, квартальних комітетів та інших органів здійснюється загальними зборами громадян, які утворили цей орган, або відповідною радою. Підставою для прийняття такого рішення можуть бути факти невиконання рішень відповідної ради, її виконавчого комітету, загальних зборів громадян або своїх повноважень, а також їх саморозпуску.

Прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України визначила, зокрема, функції двох систем виконавчої влади: державних адміністрацій і місцевого самоврядування. Останнє, тобто місцеве самоврядування, хоча не є органом державної влади і безпосередньо елементом механізму держави, проте відповідно до чинного законодавства (Закони України „Про місцеве самоврядування" і „Про місцеві державні адміністрації") місцеве самоврядування має суттєвий вплив на функціонування місцевих державних адміністрацій.

Особливості діяльності місцевого самоврядування в Україні і законодавчого визначення його функцій та повноважень дозволяють нам розглядати проблеми функціонування місцевого самоврядування в контексті аналізу механізму Української держави.

Конституційне закріплення механізму місцевого самоврядування міститься в розділі XI Конституції України, який має відповідну назву „Місцеве самоврядування". Згідно зі ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам державної виконавчої влади. Згідно зі ст. 144 Конституції, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, як і рішення державних органів влади. Більш детально функції і повноваження місцевого самоврядування розглядаються у Законі України „Про місцеве самоврядування".

Аналізуючи Закони України „Про місцеве самоврядування" і „Про місцеві державні адміністрації" можна дійти таких висновків:

1. Повноваження місцевих державних адміністрацій здебільшого неконкретизовані і найчастіше починаються зі слова „сприяють", тому межі компетенції місцевих державних адміністрацій практично не визначені.

2. Повноваження місцевих державних адміністрацій визначені узагальнено і розшифровуються постатейно далі

3. Повноваження місцевих органів самоврядування в Законі „Про місцеве самоврядування" визначені дуже детально.

4. Значна частина повноважень органів місцевого самоврядування і повноважень місцевих державних адміністрацій дублюються: 16 функцій - повністю, 12 - частково.

Таким чином, можна зробити висновок, що Закони „Про місцеве самоврядування" і „Про місцеві державні адміністрації" потребують внесення до них суттєвих змін і доповнень детального розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями, виключення можливості дублювання й повноважень, оскільки кожна із систем виконавчої влади має бути відповідальною виключно в межах своєї компетенції.

Сьогодні символічність повноважень місцевого самоврядування поряд з недемократичним призначенням на посади голів державних адміністрацій є однією із самих слабких сторін державного устрою України. Однак не можна заперечувати необхідність існування в Україні місцевого самоврядування поряд з системою державної виконавчої влади, хоча, як свідчить світова практика діяльність місцевого самоврядування виправдовує себе насамперед у країнах розвинутої демократії [26, с. 20].

Отже, зазначимо, що суб'єктами місцевого самоврядування є: 1) територіальна громада, 2) сільська, селищна, міська рада, 3) виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, 4) районні в місті ради та їх виконавчі органи, 5) сільський, селищний, міський голова, 6) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад, 7) Київська та Севастопольська міські ради, 8) органи самоорганізації населення. Причому оскільки територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, вона повноважна вирішувати всі питання місцевого значення самостійно або через форми безпосереднього волевиявлення в межах відповідної території та чинного законодавства України[31;ст.100].

Крім того, територіальна громада може реалізовувати свої функції та повноваження через її представницькі органи та посадових осіб. Адже представницька демократія є більш професійною, раціональною, ніж безпосередня. Цим, напевне, можна пояснити і той факт, що відповідно до ч. 3 ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Водночас не можна не визнати, що нині у нашій країні відсутні правові, організаційні, матеріальні і особливо фінансові, інформаційні, функціональні, ідеологічні, кадрові та інші засади місцевого самоврядування. Реально управлінську діяльність на території громади здійснюють лише органи державної влади та їх структурні підрозділи. Органи місцевого самоврядування, діяльність яких відповідно до ст.. 7 Конституції України гарантується, не володіють необхідними для здійснення силами і засобами. Практично лише починають створюватись органи самоорганізації населення.

3 урахуванням сказаного вище уявляється, що для більш глибокого розвитку, становлення та удосконалення системи місцевого самоврядування необхідно проведення муніципальної реформи. Остання має охопити матеріальні, фінансові, територіальні, організаційні, ідеологічні, функціональні та інші засади, кадровий склад системи місцевого самоврядування. Надзвичайно важливо передбачити вдосконалення законодавства, пов`язаного зі вказаними питаннями.

Потрібно усіма можливими шляхами і засобами формувати територіальну громаду, оскільки, як вже зазначалось, вона є головним суб`єктом місцевого самоврядування, що очолює його систему Проте, як підкреслюється у вітчизняній літературі, територіальних громад до цього часу у нас немає, є лише сукупність тих, хто мешкає на певній території. Справжня територіальна громада виникає тоді, коли така сукупність починає жити як справжня сім'я, що бачить і знає свій інтерес. У майбутньому законодавстві з питань місцевого самоврядування треба чітко врегулювати права, обов'язки, відповідальність та механізм функціонування територіальної громади, передбачити порядок формування нею представницьких органів та їх відповідальність перед цією громадою [56, с. 23].

Існує також нагальна необхідність у посиленні регламентації процесу здійснення територіальною громадою своїх повноважень у формах безпосередньої демократії та через органи самоорганізації населення. Йдеться про місцеві референдуми, загальні збори громадян, місцеві вибори та ініціативи, громадські слухання, громадські комітети, ради самоврядування, будинкові, вуличні, квартальні та інші органи. Проте це аж ніяк не означає приниження місця і ролі органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Безпосередня і представницька демократія мають діалектично поєднуватись на рівні як держави, так і місцевого самоврядування.

Аналізуючи проблеми місцевого самоврядування як складової народовладдя, не можна не дійти висновку, що воно є цілісною системою демократичних інститутів і лише у такому вигляді дозволяє територіальним громадам самостійно, під власну відповідальність активно розвивати творчу самодіяльність населення в межах Конституції та законів України вирішувати питання місцевого значення. Водночас такий підхід до місцевого самоврядування вимагає матеріального, правового, організаційного та іншого його забезпечення

Отже, місцеве самоврядування як одна з передбачених ст. 5 Конституції України форм народовладдя є специфічною формою реалізації останнього. Воно характеризується, по-перше, наявністю особливого суб'єкта - територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, яка здійснює самоврядні функції безпосередньо та через представницькі органи, і по-друге, тим, що органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади, а займають особливе місце у політичній системі. До того ж визнання у ст.7 Основного Закону місцевого самоврядування однією з фундаментальних засад конституційного ладу суспільства і держави означає необхідність встановлення демократичної, децентралізованої, самостійної системи управління, наділеної владними повноваженнями для вирішення питань місцевого значення.

Тому, місцеве самоврядування має свою внутрішню і зовнішню структуру. Як конституційно-правовий інститут воно включає: територіальний колектив, представницькі (виборні) та виконавчі органи, органи територіальної самоорганізації громадян та інші форми безпосередньої демократії, Співвідношення між різними елементами внутрішньої структури місцевого самоврядування залежить від багатьох факторів, в т.ч. і від політичної практики, що склалася в тій або іншій країні.

Місцеве самоврядування в Україні має певну систему, яка включає: 1) сільські, селищні, міські Ради народних депутатів та їх органи, тобто виконавчі комітети, постійні, та інші комісії і т. п.; 2) інші форми територіальної : самоорганізації громадян, а саме: а) громадські комітети і ради мікрорайонів, житлових комплексів ; б) домові, вуличні, квартальні, дільниці, селищні, сільські комітети.

3) форми безпосереднього волевиявлення населення: місцеві референдуми, загальні збори (сходи) громадян.

Особливе місце в цій системі займають сільські, селищні та ін, міські Ради народних депутатів, які є органами місцевого самоврядування і об'єднують та координують на своїй території діяльність інших ланок місцевого самоврядування [19, с. 47].

Система органів місцевого самоврядування будується відповідно до чинного адміністративно-територіального поділу держави.

Саме він і є територіальною основою цих органів. У переважній більшості країн парламентської демократії органи місцевого самоврядування мають дво-триланкову структуру : громада, округ, провінція.

Слід зазначити, що зовнішня структура органів місцевого самоврядування не завжди співпадає з адміністративно-територіальним поділом держави. В ряді країн парламентської демократії деякі ланки адміністративно-територіального поділу взагалі не мають своїх органів місцевого самоврядування (наприклад, кантони та округи у Франції, округи у ФРН).

4. Проблеми місцевого самоврядування в Україні та шляхи їх подолання

До гострих проблем місцевого самоврядування можна віднести розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади та особливості правового статусу фізичних осіб як суб'єктів місцевого самоврядування.

В результаті реформування державної влади на місцевому рівні діють дві різні за своєю природою системи органів. Це - система органів місцевого самоврядування, які є органами територіальних громад і представляють їх інтереси, та система органів державної виконавчої влади, що забезпечує державне управління на місцях. Вони різні за юридичною природою, насамперед за функціями і повноваженнями системи владних органів. Однак абсолютний розподіл, повне відокремлення державних владних структур від самоврядних є неможливим, оскільки у них єдине джерело влади та у кінцевому підсумку майже єдина мета діяльності.

Закон України „Про місцеве самоврядування", який визначає систему і гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, на жаль, обійшов увагою питання щодо розмежування функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів місцевих рад. Це є певним недоліком, який стає на заваді подальшому розвитку інституту місцевого самоврядування. Питання щодо розмежування функцій місцевих держадміністрацій і органів місцевого самоврядування виникають тому, що нерідко між цими суб'єктами виникають конфліктні ситуації саме через різне розуміння меж здійснення ними їх функцій та повноважень. Причиною цього є те, що в законодавстві України залишається ще один „рудимент радянського типу влади - повна тотожність функцій і повноважень органів різного рівня" [40, с. 17].

Дана проблема стає на заваді реальному здійсненню місцевого самоврядування, ефективному функціонуванню його представницьких органів. Невипадково розробленням теоретичних і практичних проблем розмежування функцій і повноважень цих органів займаються провідні українські вчені-юристи, фахівці різних галузей права. Слід зазначити, що розробляти таку теорію необхідно на основі принципів верховенства права, децентралізації, балансу державних та місцевих інтересів, шляхом проведення адміністративної і муніципальної реформ. Встановити відмінність між функціями органів місцевого самоврядування та органів державної влади необхідно, але й не так просто. Адже місцеве самоврядування і державна влада в Україні тісно пов'язані між собою, в них єдине джерело - влада народу. Органи самоврядування не входять до системи державної влади, однак вони не існують ізольовано від органів, які її здійснюють на принципах поєднання місцевих і державних інтересів. Масштаби та ефективність місцевого самоврядування, а відтак і внесок, який воно має зробити в добробут громади, регіону та держави, значною мірою залежать від характеру стосунків між різними рівнями влади. З одного боку, державна влада може через закони, нормативні акти та постанови виконавчих органів вводити певні обмеження щодо повноважень місцевих органів влади. З іншого, - за умов місцевої автономії органи самоврядування повинні мати широку свободу в урядуванні в межах підвідомчої їм території.

З'ясувати особливості функцій органів самоврядування та їх відмінність від функцій органів державної виконавчої влади можна, лише ретельно проаналізувавши специфіку, особливу природу двох різних систем органів влади на місцях. Перш за все необхідно встановити співвідношення таких понять, як державне управління і управління у сфері місцевого самоврядування. Управління насамперед передбачає вплив на поведінку людей, підкорення волі одних волі інших для одержання певних результатів, наявність особливого механізму його реалізації. Управління як організаційна діяльність - це процес реалізації, функціонування влади. В свою чергу, влада - це не просто засіб управління, а його необхідна умова. Без влади немає управління. Таким чином, якщо ми використовуємо дефініцію „місцеве самоврядування", то необхідно говорити і про місцеву (муніципальну) владу. Відомий російський вчений професор Г.В. Барабашев, аналізуючи досвід місцевого самоврядування зарубіжних держав, визначав місцеве самоврядування як „владу місцевого населення в справах місцевого значення, яка здійснюється громадянами безпосередньо і через виборні органи, в рамках закону, але без втручання центральної влади"[11, с. 6]. Місцеве самоврядування - самостійний рівень здійснення народом належної йому влади. Муніципальна влада є найбільш близькою до громадян і зайнята в першу чергу вирішенням повсякденних, невідкладних проблем. Вона прямо зацікавлена в сильній у правовому відношенні державній владі, яка спроможна забезпечити більш високі соціальні стандарти життя громадян і припиняти свавілля регіональної влади. Муніципальна влада має ряд ознак, притаманних державній владі. До них належать: чітко виражений інституалізований характер (місцеве самоврядування є загальнообов'язковим інститутом, з рішенням якого не може не рахуватися населення території, в межах якої воно здійснюється); наявність специфічного апарату, який здійснює цю владу; універсальність, всезагальність; встановлення та збір податків та ін. Державознавці зазначали, що юридичне позбавлення державних начал для органів місцевого самоврядування додасть до їх реальної слабкості ще й слабкість правову [39, с. 78]. В той же час територія місцевих громад є державною, місцеві жителі є громадянами держави. Необхідно враховувати ще ряд обставин: місцеві справи вирішуються самостійно, однак у руслі єдиної державної політики; рішення органів самоврядування обов'язкові для виконання на їх території всіма, кому вони адресовані; органи самоврядування можуть наділятися окремими державними повноваженнями; в них є відповідний комплекс повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе управління; вони не мають „компетенції встановлювати свою компетенцію", тобто не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень, на відміну від держави, оскільки місцеве співтовариство не наділене суверенітетом. Дані органи не мають законодавчої влади. Відсутність права видавати закони з тих чи інших питань для даної місцевості, заміняючи закони загальні, є достатньо важливим критерієм, що відрізняє місцеве самоврядування. Органи самоврядування наділені нормотворчою функцією, видають нормативні акти, але вони не мають сили законів, за своєю природою є підзаконними та локальними.

Для обґрунтування недержавного характеру органів місцевого самоврядування наводяться такі аргументи: в їх системі відсутня чітка ієрархія; вони діють не від імені держави; питання місцевого значення вирішують з врахуванням особливостей розвитку своєї території; їх матеріально-фінансову базу становлять муніципальна власність і місцевий бюджет; вони мають тісніший зв'язок з населенням, ніж державні органи; менший обсяг політичних функцій та ін.

На основі цього можна зробити висновок, що муніципальна влада є різновидом не лише соціальної, але й публічної влади, діє в межах територіальної громади, реалізується від її імені органами самоврядування і заснована на нормах права. Аналіз природи місцевої влади дозволяє зробити висновок, що в ній одночасно поєднуються громадський та державний аспекти. Про це зазначали ще державознавці минулого. Так, В. Матвеев писав, що відносна залежність органів самоврядування мала подвійний характер: з одного боку, вони все-таки залежали від тих органів, від яких безпосередньо одержували свої повноваження, тобто від виборців, а з іншого, - уряд, передаючи частину функцій місцевим органам, не міг відмовитися від нагляду за здійсненням цих функцій, а внаслідок цього - і від різних способів впливу на місцеві органи. [40, с. 18]

Тому необхідно відмітити, що незважаючи на таку природу муніципальної влади, існуючий сьогодні конституційний поділ державної влади і місцевого самоврядування на дві самостійні владні системи має під собою практичну основу. Кожна з цих систем має специфічні, належні лише їй ознаки. Л. Вєліхов відмічав, що „при всіх індивідуальних особливостях, притаманних місцевому самоврядуванню в різних державах, можна відмітити і деякі безспірні суттєві ознаки, які йому властиві і відрізняють його від центральної виконавчої влади" [40, с. 18]. Головна різниця в характері влади. Центральна виконавча влада є владою суверенною, верховною, що може сама по собі реформуватись; а органи місцевого самоврядування - влада підзаконна, що діє в порядку та в межах, вказаних верховною владою.

Діяльність місцевого самоврядування і держави має публічний, правовий характер, але рівень і масштаби цієї діяльності дуже різні [42, с. 45]. Для місцевого самоврядування характерний збіг об'єкта і суб'єкта управління. Для державного управління - ні, а інколи і протиставлення суб'єкта і об'єкта управління. Крім того, суб'єктом управління є не державні органи чи посадові особи, які призначаються зверху, а виборні представники місцевих громад. Відбувається перетворення місцевої громади з учасника управління в його первинного суб'єкта. Як відомо, під управлінням розуміється всякий цілеспрямований вплив керуючої системи на керовану. Але якщо йдеться про самоврядування, то відбувається вплив керуючої системи на саму себе. Таким чином, є не дві системи - керуюча і керована, а одна - самоврядна. Саме в контексті ст. 5 Конституції і Закону України „Про місцеве самоврядування" воно втрачає ознаки структурного елемента держави, має яскраво виражений недержавний характер, хоча є похідним від держави, створюване нею, функції органів самоврядування є похідними від функцій держави [10, с. 294].

Отже, держава є основним, але не єдиним засобом реалізації політичної влади. Суспільство, в рамках якого функціонує держава, бере участь у розробленні та прийнятті державних рішень шляхом створення органів самоврядування. Вони виконують подвійну функцію: сприяють визначенню інтересів населення адміністративної одиниці; сприяють реалізації права населення на самоврядування, тобто вирішення питань місцевого характеру.

Особливості функцій цих органів обумовлені тими способами, за допомогою яких ці функції реалізуються, тобто специфікою діяльності суб'єктів, на які покладено їх здійснення. Так, реалізація функцій держави здійснюється через спеціальний апарат органів державної влади і управління, які мають певний порядок формування, організації та діяльності. Більшість функцій органів місцевого самоврядування мають недержавну природу, оскільки дані органи утворені територіальними громадами, є максимально наближеними до них та несуть відповідальність перед ними. В еволюції від функцій держави, державного управління, місцевих органів державної влади до функцій органів самоврядування лежить один критерій - орієнтація на об'єкт управлінського впливу. Але якщо державне управління, в межах якого переважно реалізуються функції держави та її органів, - це організований процес керівництва, регулювання та контролю з боку державних органів за розвитком певних галузей економіки, культури, інших сфер державного життя, який ґрунтується на принципах централізації та ієрархізації, має вертикальний та однобічний характер, то самоврядування уособлює переважно зовсім іншу відцентрову тенденцію, що дістає вияв у процесах диференціації, децентралізації та деконцентрації державної влади [12, с. 85]. Тому функції органів самоврядування, на відміну від функцій державних органів, мають децентралізований характер, відбувається перенесення частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Функції цих органів зумовлені самою природою місцевої демократії, її цілями та завданнями. Адже ради, як представницькі органи, є перш за все засобом реалізації функцій територіальних громад, вони є „формою вияву і акумуляцією волі та інтересів своїх виборців." Органи самоврядування повністю опікуються громадянами (територіальними громадами), а держава, державні органи, хоч і підтримують самоврядування, насамперед проводять державну політику та виступають арбітром балансу інтересів людини, суспільства, навколишнього середовища і держави.

Функції органів самоврядування слід визначати як основні, тобто найбільш загальні і постійні напрями і види муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з юридичними особами, розташованими на їх території, з державними органами, громадськими об'єднаннями та громадянами в межах повноважень, наданих чинним законодавством України. Для того щоб з'ясувати відмінність функцій органів самоврядування від функцій органів державної влади (місцевих держадміністрацій), необхідно дати визначення функцій останніх. Закон України „Про місцеві державні адміністрації" визначає державну адміністрацію як орган, що здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Виходячи з цього їх функції можна визначити як основні напрями та види їх діяльності по виконанню завдань центральної влади на локально-регіональному рівні, що мають державний характер, а також здійснення делегованих органами місцевого самоврядування повноважень у межах чинного законодавства. Хоч комплекс окремих проблем цих суб'єктів іноді майже не відрізняється від питань місцевого значення, що постають перед територіальними громадами, юридична природа суб'єктів, які створені для вирішення цих питань, їх функцій і повноважень відмінна. Місцеві держадміністрації - це спеціально створені на місцях урядові органи, які наділені повноваженнями щодо здійснення державної влади. За формою їх функції - це види управлінської діяльності, що реалізуються у межах державного управління і спрямовані на реалізацію наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень. У даному разі йдеться не стільки про децентралізацію самої виконавчої влади, скільки про де концентрацію її функцій від верху до низу.

На наш погляд, оптимальне розмежування функцій цих органів можливе шляхом чіткого визначення в законодавстві об'єктів локальної діяльності цих органів. Саме чітке розмежування інтересу держави з локальним інтересом, що можливе лише при визначенні дефініцій таких локальних питань, автоматично призведе до структуризації та розмежування компетенції органів самоврядування і держави, виключення з практики їх функціонування та взаємодії подвійності, дублювання й колізій компетенційних повноважень[9]. Крім того, першочерговим завданням законодавця є вирішення питань щодо форм власності, а саме: органи державної виконавчої влади мають володіти, користуватись та розпоряджатись майном, яке є державною власністю, а органи самоврядування повинні мати всі права щодо комунальної. Народний депутат України Б. Андресюк зазначає, що причина конфлікту між цими органами полягає у протиріччі майнових інтересів старої номенклатури, бюрократії, яка надалі хотіла б контролювати і розпоряджатися власністю територіальних громад, які стають новими суб'єктами власності майна [9, с. 32]. Такий поділ власності ніяк не має стати межею, не буде заважати використанню ефективних способів поєднання державного управління з управлінням, яке здійснюється на самоврядній основі. Однак органи самоврядування фактично позбавлені можливості розпоряджатися належною їм власністю через її невизначений статус.

Закон лише в загальних рисах встановлює деякі повноваження щодо правового регулювання комунальної власності. Зокрема, в п. 10 розділу V Закону України „Про місцеве самоврядування" визначається, що майно, яке до прийняття Конституції передане державою до комунальної власності та набуте на інших законних підставах, крім відчуженого в установленому законом порядку, є комунальною власністю відповідних територіальних громад, сіл, селищ, міст. Майно, передане до комунальної власності областей і районів, є спільною власністю цих громад, управління яким здійснюють районні та обласні ради. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу. За пропозицією сільських, селищних, міських рад, районні, обласні ради повинні приймати рішення про передачу до комунальної власності відповідних територіальних громад окремих об'єктів спільної власності, які знаходяться на їх території й задовольняють колективні потреби виключно цих громад. У цій же нормі передбачається, що правовий режим майна спільної власності визначається окремим законом. Але відповідний закон про комунальну власність досі не прийнятий, а також не визначена норма щодо повноважень обласних і районних рад, що залишає можливість для свавілля з боку відповідних органів у вирішенні питань передачі певних об'єктів до комунальної власності.

Коло об'єктів залишається надзвичайно вузьким, це в основному рухоме і нерухоме майно. До цього часу відсутня комунальна форма власності на такі об'єкти, як земля, природні ресурси, ліси, що не дозволяє створити надійні фінансово-економічні основи самоврядування. Неврегульованими залишаються особливості реалізації права комунальної власності. Зокрема, не визначено переліку об'єктів права комунальної власності виключно громадського користування, що не підлягає приватизації, продажу, або відчуженню в будь-який інший спосіб; фактично не реалізованим залишається право комунальної власності на фінансові ресурси, оскільки держава щороку втручається в процес формування доходів, перерозподіляє їх фінансові ресурси фактично на свій розсуд; неповністю визначеним залишається порядок вилучення (викупу) об'єктів і майна цієї власності органами державної влади. На думку судді Конституційного Суду України професора М. Корнієнка, такий порядок має передбачати наступне: її об'єкти та майно не можуть бути вилучені без згоди територіальних громад або їх представницьких органів. Відчуження об'єктів комунальної власності, що мають особливо важливе значення для територіальної громади, має здійснювати лише за рішенням місцевого референдуму. Перелік таких об'єктів затверджується рішенням ради або в статуті територіальної громади. Об'єкти і майно, котрі за рішеннями ради передаються для забезпечення діяльності державних органів, переходять до державної власності на безоплатній основі. Органи державної влади в таких випадках компенсують додаткові видатки органів самоврядування в зв'язку з передачею таких об'єктів [39, с. 79].

Таким чином, питання власності залишаються недостатньо врегульованими, а це в свою чергу призводить до виникнення конфліктів між різними системами місцевої влади з приводу власності на той чи інший об'єкт.

Удосконалюючи розподіл функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади, потрібно виходити з того, що основним призначенням місцевих держадміністрацій є забезпечення виконання Конституції і законів України на відповідній території та здійснення контрольно-наглядових повноважень за дотриманням органами самоврядування чинного законодавства. Здійснення контролю повинно відбуватися лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачений законодавством. Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, рішенням Конституційного Суду, актам Президента та Кабінету Міністрів України чи інтересам територіальних громад, можуть бути оскаржені до органів виконавчої влади вищого рівня або до суду. Слід зазначити, що у більшості західних демократичних країн суди мають незаперечний конституційний статус арбітрів між різними рівнями влади. В Україні судова практика таких спорів ще не узагальнена і належним чином не вивчена.

Ця практика робить тільки перші кроки та свідчить, що судово-правові методи розмежування функцій органів влади на місцях можливі, а їх розширення є перспективним. Такі спори мають розглядати адміністративні суди. Держадміністрації, їх посадові особи не мають права втручатись у законну діяльність органів самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків, передбачених законом. Такий контроль слід обмежити лише перевіркою їх рішень. Тому принципом інституціональної організації влади і управління має стати принцип субсидіарності, основна ідея якого полягає в тому, що політична влада повинна втручатись тільки в тих межах, при яких суспільство і його складові групи неспроможні задовольнити різноманітні потреби. Місцеве самоврядування являє собою рівень політичної участі у вирішенні питань, найбільш наближених до громадянина. А принцип субсидіарності передбачає, що „рішення приймається якомога ближче до громадянина". Все, що можна вирішити на місцях, не повинно передаватись на вищий рівень влади. При цьому відповідальність органів самоврядування має визначатися з врахуванням економічних, фінансових і інших можливостей.

Отже, розмежування функцій органів місцевого самоврядування та державної виконавчої влади є важливою теоретичною та практичною проблемою під час проведення в життя адміністративної та муніципальної реформ, здійснення нової регіональної політики. В процесі адміністративної реформи уряд, центральні органи виконавчої влади мають звільнитись від виконання невластивих їм функцій шляхом децентралізації державного управління, деконцентрації управлінських повноважень, передачі, делегування відповідних функцій на рівні управління, наближені до населення. Має відбутись розмежування функцій і повноважень щодо надання державних і громадських послуг на державному, регіональному та місцевому рівнях. Що стосується місцевих органів виконавчої влади, то, на думку розробників засад адміністративної реформи та концептуальних положень регіональної політики, вони мають поступово трансформуватись з органів державного господарського управління в органи, в яких головними будуть контрольно-наглядові функції. Концепція адміністративної реформи в Україні, затверджена Указом Президента України від 22.07.98 р. „Про заходи щодо впровадження концепції адміністративної реформи в Україні", має на меті реформування та поступове перетворення місцевого самоврядування в автономну гілку публічної влади. На сьогодні для цього є всі підстави, оскільки місцеве самоврядування є специфічним рівнем місцевої влади, а функції його органів є особливими та відмінними від інших органів влади.

Стосовно особливостей правового статусу фізичних осіб як суб'єктів місцевого самоврядування слід визначити наступне:

Відповідно до ст. 1 Конституції нашої країни Україна - це суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. А однією з визначальних ознак такої держави є наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Доводиться, однак констатувати, що, незважаючи на те, що нині у нашій країні багато уваги приділяється становленню та розвитку місцевого самоврядування як єдино можливій демократичній і раціональній моделі влади на місцях, одному з основних атрибутів громадянського суспільства, зміст та юридична природа останнього ще глибоко не вивчені. Як зазначає В. Авер'янов, термін „місцеве самоврядування" вживається переважно не як юридичний, а як політичний, як певне відображення політичного життя нашої держави [55, с. 36].

Згідно зі ст. 5 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон) система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. А відповідно до ст. 6 Закону первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень - це територіальна громада села, селища, міста, якою згідно зі ст. 1 Закону є жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, які мають єдиний адміністративний центр.

Основною ознакою територіальної громади є те, що це сукупність жителів - фізичних осіб, об'єднаних постійним проживанням на певній території. На думку В.Опришка, система первинних суб'єктів місцевого самоврядування є дворівневою: з одного боку - територіальна громада, з другого - фізичні особи зі спеціальною правосуб'єктністю, з яких вона складається. Проте обсяг прав і обов'язків цих суб'єктів відзначається юридичною нерівністю. Якщо територіальна громада безпосередньо здійснює місцеве самоврядування, то окремий громадянин або певна сукупність громадян не можуть репрезентувати місцевий інтерес, а мають право лише опосередковано впливати на акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування за допомогою наданих їм законом засобів.

Опосередкована форма представництва місцевого інтересу окремим громадянином дістає вияв у тому, що кожен дієздатний громадянин, який є членом територіальної громади, може бути обраний депутатом місцевої ради. А депутат відповідно до ст. 49 Закону представляє інтереси всієї територіальної громади. Він є повноважним представником останньої, виразником і захисником її інтересів.

До складу територіальної громади можуть входити не тільки громадяни України, а й іноземці, які постійно проживають в межах села, селища, міста і користуються згідно зі ст. 26 Конституції України тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами, нашої держави.

Отже, можна стверджувати, що первинними індивідуальними суб'єктами місцевого самоврядування поряд з первинним колективним суб'єктом - територіальною громадою є громадяни! України та іноземці. Відмінність між ними полягає лише в обсязі повноважень, пов'язаних з peaлізацією права на участь у місцевому самоврядуванні, зумовленому їх конституційно-правовим статусом.

На нашу думку, найбільш правильним є визнання такої структури статусу особи, яка включає права, обов'язки, гарантії, відповідальність, правоздатність, дієздатність та громадянство. Ця структура дістала відображення у правовій літературі.