Содержание и основные проблемы реализации принципов местного самоуправления

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Понятие и классификация принципов местного самоуправления

1.1 Понятие и классификация принципов местного самоуправления

1.2 Законодательное закрепление принципов местного самоуправления

Глава 2. Содержание и основные проблемы реализации принципов местного самоуправления

2.1 Организационные принципы местного самоуправления

2.2 Территориальные принципы местного самоуправления

2.3 Экономические принципы местного самоуправления

2.4 Правовые принципы местного самоуправления

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

Важнейшей задачей нынешнего этапа развития российской государственности является претворение в жизнь конституционных принципов формирования и развития местного самоуправления, становление новой системы взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти.

Местное самоуправление на протяжении вот уже нескольких лет подвергается пристальному вниманию со стороны многочисленных исследований, что связано с принятием в 1993 году новой Конституции РФ и необходимостью формирования нового уровня законодательства - регионального.

Развитие местной, муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления -- необходимое условие обретения Россией качеств правового демократического государства.

Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию. Местное самоуправление можно рассматривать и в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства, и в качестве одной из демократических основ системы управления Российской федерацией (ст. 3.12, гл. 8 Конституции РФ).

Местное самоуправление -- глубоко демократический институт российской государственности. Конституция РФ 1993 г. выделяет отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и несут ответственность перед населением и представляют собой не только сферу самоорганизации жителей, но и специфический уровень власти.

В Послании Президента Федеральному Собранию в 2004 году прозвучало следующее: местное самоуправление -- не только сфера самоорганизации населения, но и специфический уровень власти. Данная характеристика означает, что деятельность местного самоуправления и его органов имеет властный характер, т. е. сопряжено с применением в необходимых случаях принуждения, акты его органов обязательны для исполнения. Государственно-властная деятельность и осуществление местного самоуправления -- это функционирование не антиподов, а родственных институтов.

Чтобы данная система работала чётко и слаженно, большое значение имеет правильный, отвечающий современному уровню страны, набор принципов построения и функционирования системы местной власти. Вот почему избранная тема исследования является чрезвычайно актуальной в современный период, как в теоретическом, так и в практическом отношении.

Степень научной разработанности вопроса о принципах местного самоуправления на сегодняшний день не может быть признана достаточной. Наиболее серьёзные, крупные работы имеются только по вопросам земского самоуправления. Литература по современному периоду организации местной власти в России представлена в основном авторскими работами на федеральном и региональном уровнях, научными и публицистическими статьями в периодической печати, а также индивидуальными разработками региональных научно-исследовательских институтов, центров кадровой политики краевых, областных администраций и т. д. Из комплексных работ можно назвать только несколько, однако вопрос о принципах местного самоуправления изложен в них слишком кратко. Правда, необходимо отметить, что сегодня появляется достаточно много материала об опыте зарубежного самоуправления в этом вопросе.

В связи с этим, целью дипломной работы является изучение и обобщение литературы по вопросу о принципах местного самоуправления, анализу содержания федерального законодательства и региональных правовых актов по данному вопросу, а также местной практики, выявление проблем реализации исследуемых принципов в конкретных условиях местных территорий, сформулировать определённые выводы и предложения, направленные на совершенствования деятельности органов местного самоуправления, её взаимоотношений с другими субъектами в системе местной власти.

Правовой основой дипломной работы являются нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов и Указов Президента РФ, нормативных актов Краснодарского края по вопросам местного самоуправления, Устава муниципального образования Город-Курорт Сочи, локальные правовые акты органов местного самоуправления рассматриваемого региона. По вопросу компетенции органов местного самоуправления использованы отдельные акты правительства РФ и отраслевых органов управления.

Теоретической основой дипломной работы являются труды учёных-государствоведов, специалистов в области муниципального права Александровой Т.; Барабышева Г. В.; Кутафина О. Е.; Кирпичникова В. А.; Шугриной Е.С.; Козлова Ю. М.; Лысенко В. И.; Мирошниченко Е. В.; Постового Н. И.; Фадеева В. И. и других авторов.

Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и классификация принципов местного самоуправления

Словарь С.И. Ожегова дает следующее определение термину «местное самоуправление»: «внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-то организации, коллективе». Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989. С.694. Здесь стоит отметить, что это определение было дано в то время, когда местного самоуправления в нашей стране практически не существовало.

И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов определяют местное самоуправление как «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2001. С. 33.

При определении местного самоуправления Бабун Р.В. указывает, что это такой способ децентрализации власти, при которой ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними. Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. М., 2006. С. 18.

В соответствии с п.1 ст.3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в рамках закона, в пределах компетенции органов местного самоуправления и в интересах населения данной местности.

Это право осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путём свободного, тайного, равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания выборщиков могут располагать подотчётными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, где она допускается по закону. Местное самоуправление, согласно Европейской хартии, составляет одну из основ любого демократического строя. Европейская Хартия о местном самоуправлении. // Финансы. 1993, № 1, с.32.

Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. под местным самоуправлением подразумевает признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В соответствии с новым Законом от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»- это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, Федеральными Законами,- законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных (в том числе) местных традиций.

Различие между данными определениями, на мой взгляд, не носит принципиального характера. Однако, в Законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в новом Законе как на форму осуществления народом своей власти, которая согласно Конституции РФ осуществляется посредством двух основных ее форм: государственной власти и власти органов местного самоуправления. Новый Закон прямо указывает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения устанавливаются федеральным законодательством, и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, данные ограничения могут быть установлены и законами субъектов Федерации.

По моему мнению, определение Закона 2003г. в большей степени отвечает демократичному характеру нашего государства, одной из характеристик которого является суверенитет народа и пр.

Местное самоуправление -- власть, которая должна быть максимально приближена к людям.

Относительно передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такое, как известно, не возбраняется. Но, по мнению Юрковой, совершенно очевидно, что если объём будет достаточно велик, то главы муниципальных образований окажутся фактически и местной, и государственной властью одновременно, что уже противоречит всем законам Беликова О. Отправили волков зайцев считать. // Российская Федерация. 1997, № 1 с. 27..

Местное самоуправление в Российской Федерации базируется на определенных принципах, четкого понятия которых в современной научной и публицистической литературе, кроме как в учебнике по муниципальному праву Кутафина О.Е. и Фадеева В.И., мною обнаружено не было. В результате нет единства в этом вопросе и в текстах федеральных законов по местному самоуправлению. Нужно учитывать, что местное самоуправление в России настоящего периода -- это отнюдь не первоначальный этап его развития, а возрождение древних традиций, традиций дореволюционной России, медленное движение к эталону, отраженному в принятой Советом Европы 15 октября 1985 года Европейской Хартии местного самоуправления, где устанавливается, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в Конституции страны.

Принципы местного самоуправления -- это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: 2006. С.97.

Местное самоуправление и основные его принципы являются логическим выражением процесса демократизации, результатом определённой эволюции, показателем отхода государства от административно-командных методов управления и свидетельством зрелости граждан, готовых взять на себя всю полноту власти и ответственность за решение местных дел.

Началом этого важного процесса послужил принятый в 1990 году Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» Народный депутат. 1991, № 14, с.11.. При всём его несовершенстве он открыл дорогу реформе местной власти в России и в других республиках, входивших в СССР.

Следующим этапом формирования системы самоуправления явился Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года, учредивший новое демократическое устройство местной власти. Однако противостояние местных Советов и глав местной администрации, как отражение модели отношений Президента и Парламента, привело к нестабильному правовому обеспечению и неопределённой правовой базе для местного самоуправления. Попытка ввести местное самоуправление «сверху», путём принятия Федерального закона, не реформируя по сути прежнюю систему местного управления, не дала ожидаемых результатов. Закон не провел последовательного разделения по вертикали.

Осенью 1993 года начался новый этап реформирования местной власти. Были изданы: Указы Президента Российской Федерации «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г., «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. и др. О гарантиях местного самоуправления: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993, № 2265//САПП РФ 1993 № 52, с.17-26. Целый ряд положений Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении» 1991 г. были признаны недействующими. Все эти Указы Президента России были изданы до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации в рамках тех полномочий Президента России, которые были определены его Указом от 21 сентября 1993 г.

В Указах Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления предусматривалось, что они должны быть внесены на рассмотрение Федерального Собрания Российской Федерации. Однако новая Конституция не предусматривает подобной процедуры. Тем не менее, Государственная Дума дала оценку данным актам Президента, указав на их несоответствие новой Конституции.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные монополии, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции Российский Федерации, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. получил дальнейшее развитие, этап становления органов местного самоуправления. Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией РФ определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовых, организационных, экономических и финансовых основ органов местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц, рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

Наличие у муниципального образования выборных органов согласно статьям 1 и 14 Федерального закона является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с Уставом муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, имеют собственную организационную структуру и финансируются за счет средств местного бюджета.

7 июля 2000 года Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В.Путина был принят Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должности главу муниципального образования. Данный Закон предпринимает попытку построения государственной власти сверху донизу. Собрание Законодательства Российской Федерации, 2000, №32, с.3330.

В целях усиления вертикали государственной власти 06.10.2003г. был принят новый Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закрепил следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификацию организационных форм, ориентацию на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированную государством минимальную материально-финансовую базу. Собрание Законодательства Российской Федерации, 2003, №40, с.3822.

Российская Федерация характеризуется многообразием форм организации и осуществления местного самоуправления. На организацию местного самоуправления, прежде всего, оказывают влияние Федеративное устройство нашего государства и то обстоятельство, что Российская Федерация является многонациональной страной, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций.

Нормы муниципального права закрепляют институты и формы прямой демократии, посредством которых население привлекается к решению вопросов местного значения, а также осуществляет контроль над деятельностью выборных и иных органов местного самоуправления.

Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления. Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения.

Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово-экономической и организационной самостоятельности муниципального образования. Важнейшим признаком местного самоуправления является собственная ответственность населения муниципальных образований, берущего на себя бремя решения вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Федеральный законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача невыполнимая, так как любой законодательно закрепленный перечень был бы неполным, однако ученые не оставляют попыток составить подобный перечень общих принципов. Большинство авторов, рассматривающих этот вопрос, относят к числу общих принципов местного самоуправления следующие:

1) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;

2) организационную обособленность местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач;

3) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления с учетом исторических, национальных, культурных и иных особенностей;

4) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;

5) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции;

6) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

7) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

8) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, учреждениями, организациями;

9) гласность деятельности местного самоуправления;

10) государственная гарантированность местного самоуправления.Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления //Журнал российского права.2002, №4; Система муниципального управления: учебник для вузов/Под ред. В.Б.Зотова. М.,2006. С.17.

К.Ф. Шеремет несколько иначе группирует общие принципы местного самоуправления:

1) определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления;

2) согласно которым создаются муниципальные образования - главные структуры в системе местного самоуправления;

3) определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержания функций органов местного самоуправления;

4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного самоуправления;

5) обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

6) обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления;

7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;

8) гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления;

9) обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность;

10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. Пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 50-53.

Наиболее емкой и практичной нам представляется классификация, данная Кутафиным О.Е. и Фадеевым В.И., которая и будет использоваться в работе, на ее основе можно выделить четыре группы общих принципов организации местного самоуправления. Это - правовые, территориальные, организационные и экономические принципы. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 99-101.

К общим правовым принципам организации местного самоуправления можно отнести следующие:

- приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров в области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;

- допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений;

- осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;

- обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;

- высшая юридическая сила устава муниципального образования и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в системе муниципальных правовых актов;

- судебная защита прав местного самоуправления.

Федеральный закон устанавливает и иные общие правовые принципы.

К общим территориальным принципам организации местного самоуправления относятся:

- осуществление местного самоуправления на всей территории России в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;

- установление и изменение границ территорий муниципальных образований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;

- преобразование муниципальных образований законами субъектов Федерации в соответствии с Законом;

- разграничение территории субъекта, за исключением территорий с низкой плотностью населения, между поселениями, а также закрепляемые Законом иные принципы территориальной организации местного самоуправления.

Общие организационные принципы местного самоуправления состоят в следующем:

- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

- органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Законом;

- структура органов местного самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных Законом;

- структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации;

- органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном Законом.

Федеральный закон закрепляет и иные организационные принципы местного самоуправления.

Общими экономическими принципами местного самоуправления являются:

- признание и защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности;

- самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью, установления и исполнения местного бюджета;

- наличие у каждого муниципального образования собственного бюджета (местного бюджета);

- нахождение в собственности муниципальных образований имущества, предназначенного лишь для решения вопросов, установленных Законом;

- недопустимость определения федеральными законами и законами субъектов Федерации объемов расходов за счет средств местных бюджетов, а также иные общие экономические принципы, устанавливаемые Законом.

В рамках данной дипломной работы не представляется возможным подробно рассмотреть все принципы организации местного самоуправления, поэтому, основываясь на указанной выше классификации, более детально будут рассмотрены лишь некоторые из каждой группы принципов.

1.2 Законодательное закрепление принципов местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, федеральные подзаконные акты, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым относятся Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15.10.1985г. и ратифицированная Российской Федерацией 11.04.1998г. Федеральный закон от 11.04.1998г. №55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» // Российская газета.1998, 15 апр., Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ в 1994г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является и Россия).

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми государствами-членами Совета Европы. Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.

Необходимо иметь в виду, что согласно ст.15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации имеют приоритет перед законами, а не перед Конституцией. Вместе с тем Федеральный закон 1995 г. «О международных договорах» устанавливает, что если международный договор содержит правила, требующие изменение отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст.22).

Признавая всю правовую и юридическую значимость Европейской Хартии местного самоуправления для утверждения и развития принципов самоуправления в нашей стране, необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросам о соотношении Хартии и Конституции РФ, федеральных законов. В своем Постановлении от 30.11.2000г., касаясь этого вопроса, Конституционный Суд РФ констатировал, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления. Собрание Законодательства РФ. 2000. №50. С.4943.

Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы, которые представляют собой совокупность юридических принципов и предписаний, которые определяют политико-правовую природу местного самоуправления, закрепляют основные права граждан в области местного самоуправления, регулируют основы правового статуса органов местного самоуправления и их взаимоотношений с государством. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.,2004. С.63.

Конституция РФ закрепляет важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране. Конституция РФ закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Часть 2 ст.3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Признание государством местного самоуправления означает, что государство признает за гражданами возможность создавать социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры.

Гарантирование государством местного самоуправления означает то, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но, и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.

Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо толковать не как их противопоставление государству, а как установление разделения государственных функций по вертикали. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией и не подконтрольны государству при решении вопросов местного значения.

Правовые основы местного самоуправления складываются из актов многоуровневого характера. Они включают в себя законы и подзаконные акты федерального уровня, акты субъектов федерации и различные нормативные акты местного уровня.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября 2003 г. (с последующими дополнениями и изменениями) является наиболее важным для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, формирования законодательства о местном самоуправлении.

Закон раскрывает следующие основные принципы местного самоуправления: самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий; многообразие форм организаций местного самоуправления; поиск местным сообществом и его органами новых форм и направлений деятельности; защиту прав населения на местное самоуправление; участие населения в выработке, принятии и реализации решения вопросов местного значения; гласность и учёт общественного мнения; обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти; выборность органов местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления за принимаемые решения; достаточность материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления; сочетание местных и государственных интересов.

В целом, федеральные правовые акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на 2 группы:

1 группа - законы, регулирующие только отдельные вопросы местного самоуправления (включают в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Например, Федеральные законы «Об основах муниципальной службы в РФ», «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления», Постановление Правительства РФ от 27.12.1995г. №1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» Постановление Правительства РФ от 27.12.1995г. №1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» (в ред. от 05.09.1998г.) // Собрание Законодательства РФ. 1996, №2. С. 121.);

2 группа - отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни (особое значение имеют Гражданский, Земельный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения). Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.,2004. С.69; Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. М., 2006. С. 34.

В настоящее время происходит формирование правовых основ местного самоуправления на региональном уровне. Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта Российской Федерации.

В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ на основании Федерального закона принял закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления.

В ст. 3 Закона Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 22 ноября 1995 года были указаны 8 основных принципов местного самоуправления:

принадлежность права на самоуправление населению в границах муниципального образования;

самостоятельность населения в решении вопросов, отнесённых законодательством к его компетенции;

наличие собственных материально-финансовых ресурсов, к которым, прежде всего, относятся самостоятельно формируемый местный бюджет и муниципальная собственность;

законность в организации и деятельности местного самоуправлению;

наличие выборного органа местного самоуправления; (в ред. Закона Краснодарского края от 17.08.2000 г. № 315-КЗ)

учёт исторических, культурных и иных особенностей в процессе организации деятельности органов местного самоуправления;

гласность и учёт общественного мнения в деятельности органов местного самоуправления;

ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функций или переданных им отдельных государственных полномочий (п. 8 в ред. Закона Краснодарского края от 13.03.2000 г. № 242-КЗ). Кубанские новости, 2001, 20 нояб.

В новом законе Краснодарского края «О местном самоуправлении» №717-КЗ от 07.06.2004г. отсутствует такое четкое выделение принципов.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (положения, решения, постановления, распоряжения).

Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования, регулирующий вопросы организации местного самоуправления. Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 г. устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к участию в принятии столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и по внесению изменений в него, возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом, после чего устав подлежит официальному опубликованию после его государственной регистрации. Установление порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определение того, какой государственный орган ее осуществляет) составляет предмет ведения субъекта РФ и находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то есть в этом вопросе субъекты РФ, по смыслу ст.73 и 76 (ч.4) во взаимосвязи со статьями 5 (ч.3), 71, 72 (пункт «н» части 1) и 76 (ч.1,2,3,5 и 6) Конституции РФ, обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование. Определение Конституционного суда РФ от 31.05.1999г. №60-О «По делу о проверке конституционности положений статей 4,5 и 6, части 2 ст.7 и ст.9 Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга» / Вестник Конституционного Суда РФ. 1999, №5.

Важное место в конституционной основе местного самоуправления занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Решения Конституционного Суда РФ представляют собой особую разновидность актов судебной власти, выносимых Судом, его палатами при рассмотрении и разрешении конституционных споров. В них получают официальное закрепление выводы Суда по всем возникшим в ходе процесса материально-правовым и процессуально-правовым вопросам.

Природа решений Конституционного Суда РФ такова, что правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные по итогам рассмотрения дела в его постановлении или определении, имеют общеобязательный характер. Они нередко обладают нормативностью. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. С. 33.

Сложным является дискутируемый в юридической литературе о правовой силе решений Конституционного суда РФ. Одни авторы признают их в качестве источников российского права (В.А. Туманов, Х. Гаджиев и др.), другие отрицают (Т.Г. Морщакова и др.). Представляется, что имеются достаточные основания для признания решений Конституционного суда источниками права. Как справедливо указывает В.А. Кряжков, Конституционный Суд нередко выступает в роли законодателя, правда, «негативного»: он выбраковывает дефектные правовые нормы из правовой системы. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.: 1998. С. 242.

Следует признать, что каким бы совершенным ни был парламент, периодически неизбежно принятие им законов, которые не соответствуют или противоречат Конституции страны. Во-первых, потому что законов и других нормативных правовых актов принимается много и разрабатываются они парламентариями и специалистами с неодинаковой степенью квалифицированности. Во-вторых, на принятие законов оказывают влияние различные политические силы, часто ставящие свои партийные или другие цели выше всех других. Наконец, столь сложному делу как разработка и принятие законов, свойственны элементарные человеческие ошибки. Однако вред от неконституционных законов, а тем более от антиконституционных, весьма велик, ибо от таких законов размывается конституционный порядок и страдают права и свободы граждан, и это касается всех уровней законодательной власти.

Кроме того, Конституционный Суд РФ не только отменяет нормы закона, но и создает новые, в том числе и конституционные. Теоретически толкование не должно создавать новых самостоятельных конституционных норм, однако, как отмечает В.А. Туманов, «всякий раз, когда речь идет не об элементарных способах толкования (например, логическом), оно, очевидно, не оставляет норму в первозданном виде и может достаточно существенно модифицировать ее». Интервью Конституционного Суда Российской Федерации В.А. Туманова // Государство и право. 1995, №9. С. 6-7.

Конституционный Суд РФ обладает так называемой связанной компетенцией, что означает возможность осуществления Судом своих полномочий только по запросам или жалобам лиц, упомянутых в Конституции РФ. Суд, следовательно, не вправе рассматривать какое-либо дело по собственной инициативе. Он, однако, может самостоятельно решать вопрос об использовании права законодательной инициативы по вопросам его ведения, что предусмотрено ч.1 ст.104 Конституции РФ. Поводом к рассмотрению дела в Конституционном суде РФ является обращение в КС РФ в форме запроса, ходатайства или жалобы. Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции РФ, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

В правоприменительной практике возникли случаи признания неконституционными законов и других нормативных актов иными, помимо Конституционного Суда РФ, судами. В связи с этим Конституционный Суд РФ дал толкование ст.125-127 Конституции РФ в постановлении от 16.06.1998г., в котором указал, что Конституция РФ не предполагает проверку другими судебными органами конституционности нормативных актов, которые перечислены в ее ст.125 в качестве предмета нормоконтроля со стороны Конституционного Суда РФ. Постановление Конституционного суда РФ «По делу о толковании отдельных положений ст.125-127 Конституции РФ от 16.06.1998г. №19-П / Собрание Законодательства. 1998, № 25. С. 5478.

Некоторые решения Конституционного Суда РФ будут и далее использованы в дипломной работе.

ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Организационные принципы местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и государственных интересов.

Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл.8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления. В ст. 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция прямо указывает такие полномочия местного самоуправления, как:

владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

формирование, утверждение и использование местного бюджета;

установление местных налогов и сборов;

осуществление охраны общественного порядка.

Наряду с термином «полномочия» в отечественном законодательстве употребляется категория «компетенция». Понятие «компетенция» произошло от лат. сompetio - «добиваюсь, соответствую, подхожу»- совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов мстного самоуправления). Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М.:ИНФРА-М, 2004.

Компетенция - это содержание и объем властных правомочий, которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе. Алексеев С.С. Государство и право. С.41.

Ведущим принципом определения полномочий в системе местного самоуправления определён многоуровневый подход. При этом Федеральным Законом «О местном самоуправлении» 2003 года определены сферы:

исключительной компетенции органов местного самоуправления (перечень собственных полномочий органов местного самоуправления указывается в ст.17 указанного Закона);

совместной компетенции с другими органами местной и государственной власти;

делегированные полномочия (отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств - ст.132 Конституции РФ, гл.4 Закона «О местном самоуправлении» 2003года).

В свою очередь собственные полномочия органов местного самоуправления условно можно разделить на 2 блока: Муниципальное право. Учеб. пособие / Под ред. Чаннова С.Е. М.:2007. С. 81.

1) полномочия по решению вопросов организации органов местного самоуправления (формирования указанных органов, территориальной организации и др.);

2) полномочия по решению вопросов местного значения.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, подразделяют на:

полномочия общего характера (определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления);

полномочия конкретного характера (всегда связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления). Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 492-493.

Вопрос о полномочиях органов местного самоуправления чрезвычайно важен, требует глубокого теоретического и практического изучения и эффективного законодательного регулирования.

Полномочия местного самоуправления можно определить как закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления в конкретных сферах жизнедеятельности на территории муниципальных образований. Муниципальное право. Учеб. пособие / Под ред. Чаннова С.Е. М.:2007. С. 79.

Первым составным элементом компетенции органов местного самоуправления являются предметы его ведения. Следует отметить, что термин «предметы ведения» законодательно закрепляется в настоящее время лишь для органов государственной власти. В отношении органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст.130) применена другая конструкция. Сферы общественных отношений, в которых органы местного самоуправления имеют властные полномочия, определяются как «вопросы местного значения».

Предметы ведения более стабильный элемент в понятии компетенции администрации. Речь идёт, прежде всего, о различных сторонах (областях) местной жизни, вопросах местного значения, а также об отдельных вопросах государственного значения, переданных органам местного самоуправления в силу ст. 132 Конституции Российской Федерации. В Законе о местном самоуправлении 2003г. определено, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Это поможет исправить ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

Вторым элементом являются властные полномочия -- главное содержание компетенции органов местного самоуправления, элемент более динамичный в этом понятии. Реализуя их органы местного самоуправления управляют территорией округа в соответствии с программами, определёнными представительным органом или сходом граждан. Таким образом, полномочия -- главное юридическое средство, с помощью которого администрация выполняет функции органа местного самоуправления; пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений.

Наличие у органов местного самоуправления полномочий на совершение определённого вида местных действий и есть самый существенный признак их юридической компетенции в данных общественных отношениях.

Содержание понятия о полномочиях органов местного самоуправления не исчерпывается такими компонентами, как предметы ведения и властные полномочия. Требует характеристики ещё один элемент компетенции -- это обязанности органов местного самоуправления.

Большинство прав органов местного самоуправления как и органов государства, в отличие от прав граждан, является одновременно и их обязанностями. Осуществление органом своих полномочий является его обязанностью перед местным сообществом, а в отдельных случаях -- перед органами государственной власти.

Иногда полномочия органов рассматриваются как единство прав и обязанностей. Понимание права как обязанности по сути дела означает, что одно и то же действие органа по отношению к одним субъектам выступает в качестве права, по отношению к другим субъектам (местному сообществу) в качестве обязанности.

Таким образом, к полномочиям органа местного самоуправления можно применить определение Кутафина О. Е., Шеремета К. Ф.: «Компетенция является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. Причём все составные части компетенции обладают внутренним единством и согласованностью.» Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М. 1990, с.27-31..