Содержание и основные проблемы реализации принципов местного самоуправления

Вопрос о полномочиях органов системы местного самоуправления является одним из самых важных и, в то же время, самых трудноразрешимых вопросов.

Существовавшее ранее законодательство о местных Советах исходило из принципа единства Советов сверху донизу, в котором все звенья Советов признавались органами государственной власти. Закон фиксировал компетенцию Совета и администрации как совмещённую, определяя лишь группу исключительной компетенции Совета, чтобы подчеркнуть всевластие Советов. Компетенция различных звеньев Советов и исполкомов в законах о них дублировалась, чёткости не было. Реальной властной основы, подкрепляющей авторитет актов исполкомов, не было. При их невыполнении нельзя было во многих случаях обращаться в суд, можно было лишь апеллировать к партийному комитету. До октября 1993 г. соотношение компетенции Совета и главы администрации строились на основе принципа разделения властей.

«Полномочия главы местной администрации закреплены как его собственная компетенция и, следовательно, обозначена его личная ответственность за её осуществление, за принятие соответствующих постановлений».¹ Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М. 1990, с.27-31.

Совет не мог принимать на себя решение дел, отнесённых к ведению дел местной администрации, кроме тех случаев, когда об этом просил сам глава администрации, в то же время и глава городской администрации был ответственен за осуществление полномочий, установленных законом для администрации, и не вправе был решать вопросы, отнесённые к компетенции Совета. Было проведено чёткое разделение компетенции Совета и администрации как органов управления территорией.

В связи с приданием администрации и её главе главной роли в системе местного самоуправления, произошло очередное перераспределение полномочий на местном уровне. В Указе Президента от 26 октября 1993 г. утверждено положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации (в п.3 установлены полномочия представительных органов власти, а в п.4 -- полномочия местных администраций). При этом очевидно резкое увеличение компетенции последнего органа в объёме в целом, усиление контрольного характера его полномочий по отношению к ряду полномочий муниципальных Советов, что вырастает в требование согласования представления вопроса Советом для администрации. Барабышев Г.В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления./ Народный депутат. 1991, №11, с.37.

Характерной тенденцией текущего периода является и усиление в целом самостоятельности местных органов самоуправления по отношению к звеньям государственной исполнительной власти, и прежде всего, в отношении к компетенции. Федеральное законодательство о местном самоуправлении РФ и акты Краснодарского края установили пределы вмешательства государственной администрации в дела местных органов власти. Но как показывает практика, главная проблема не в этом, а в заинтересованности самих органов местного самоуправления по использованию своих возможностей, а также в законодательном расширении круга таких возможностей.

Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий. Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. М., 2006. С. 18.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. указывают, что понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует: а) структуру органов местного самоуправления; б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы.

Под структурой местной администрации следует понимать совокупность её органов, а также схему распределения между ними функций, полномочий и взаимоотношений.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. дают более полное понятие «структуры органов местного самоуправления», под которой понимается конкретный перечень выборных органов, избираемых непосредственно населением и образуемых представительным органом муниципального образования иных органов местного самоуправления, наделяемых собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также принципы их формирования и взаимодействия. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 335.

На организационную структуру влияют многие факторы, в том числе: кадры, их квалификация и компетентность, стиль управленческой деятельности и техническое оснащение, объём циркулирующей информации, организация труда и психологический климат, характер взаимосвязей между подразделениями местной администрации. Однако главным структурообразующим фактором являются функции органа. Структура должна быть максимально приближена к тем функциям и полномочиям, которые возложены на местную администрацию. Сопоставление же предметов ведения и исполнительного аппарата, закреплённых в Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» с его структурой свидетельствуют о том, что ряд важных сфер деятельности многих местных администраций не обеспечен соответствующей организационной структурой. И, прежде всего, следует отметить отрасли, связанные с обслуживанием населения: медицинским, торговым, бытовым, транспортным.

Результативность деятельности любой системы находится в прямой зависимости от диапазона управления, то есть научно обоснованных пределов распространения власти отдельных руководителей. Диапазон управления определяется количеством подразделений или работников, находящихся в непосредственном подчинении, которыми руководитель может успешно управлять при нормальных условиях деятельности. Очевидно, каждому руководителю должно быть подотчётно такое количество работников, которое он в состоянии эффективно контролировать. А как подчёркивал известный учёный Ян Заленевский, «если численность подчинённых чрезмерна, то контакты руководителя с ними или слишком кратковременны, или слишком редки».

Руководство (координация) со стороны глав администраций и их заместителей будет компетентным и системным, если им будут неподконтрольны однородные, взаимосвязанные сферы: экономическая, производственная, социальная и др.

Кроме штатного исполнительного аппарата при главе местной администрации могут создаваться совещательные общественные органы (коллегии, Советы). Коллегия создаётся в целях всестороннего предварительного обсуждения наиболее важных вопросов, входящих в компетенцию местной администрации. Состав и порядок деятельности коллегии закрепляется в регламенте местной администрации.

Для координации территориального, производственного и общественного самоуправления при главе местной администрации целесообразно создавать: Совет директоров, Совет предпринимателей, Совет руководителей и координаторов политических партий, общественных движений и иных объединений граждан (Общественная палата).

Существенным недостатком существующих структур местных администраций, является чрезмерное дробление подотчётных им органов. Они, по сути дела, повторяют структуру центральных ведомств, только в минимальном варианте. А это порождает ведомственную обособленность, затрудняет комплексное развитие отраслей, ведёт к дублированию, лишним затратам сил и средств, приводит к нарушению единства целей и задач всего механизма управления.

Анализ ряда рассмотренных структур свидетельствует о том, что органы и другие структурные подразделения местной администрации имеют самые различные наименования (управления, отделы, департаменты, комитеты и т.д.), применяемые без каких-либо научно обоснованных критериев и вносящие путаницу и непонимание у большинства населения.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные монополии, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

Население решает вопросы местного значения через органы местного самоуправления. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации согласно ст. 34 Федерального закона является обязательным. Закон предусматривает возможность включения в структуру органов местного самоуправления также других органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет некоторые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их избрания (назначения). К ним относятся:

а) контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п.), формируемый непосредственно населением на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования;

б) глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Так, в соответствии со ст.53 Устава города Сочи Контрольно-счетная палата г.Сочи является контрольным органом муниципального образования и осуществляет контроль за:

- исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка его подготовки, рассмотрением проекта местного бюджета и отчета о его исполнении;

- соблюдением порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Председатель Контрольно-счетной палаты назначается Городским Собранием Сочи и совместно с заместителем осуществляет свои полномочия в течение срока полномочий депутатов Городского Собрания Сочи. По результатам проведенных контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата принимает представления, которые направляются органам местного самоуправления, руководителям предприятий для принятия мер по устранению выявленных нарушений.

Федеральный закон о местном самоуправлении содержит положения, определяющие порядок решения вопроса об определении структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Говоря об обязательности решений, принятых на местных референдумах, необходимо указать на Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998г., в котором сказано, что народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность… Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах… Федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта РФ решений Конституции РФ и федеральному закону (п.5 ст.61 Данным пунктом предусматривается возможность отмены решения, принятого на референдуме, в судебном порядке. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998г. №17-П «По делу о проверке конституционности положений п.6 ст.4, подп. «а» п.3 и п.4 ст.13, п.3 ст.19, п.2 ст.58 Федерального закона от 19.09.1997г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ.1998, №25. С. 5469.

Муниципальные образования, определяя структуру органов местного самоуправления и закрепляя ее в своих уставах, регулируют и другие вопросы организационной основы осуществления местного самоуправления. В уставах муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства, законов субъектов Федерации определяются также такие организационные вопросы, как:

- порядок формирования, наименование, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

- регламентация муниципальной службы;

- виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления, и др.

Так, глава 5, ст. 22 Устава муниципального образования Город-Курорт Сочи посвящена системе органов местного самоуправления. В ней отражён принцип формирования структуры органов местного самоуправления, которые формируются в соответствии с Конституцией РФ, законами РФ, нормативными правовыми актами Краснодарского края и настоящим Уставом.

Органы местного самоуправления образуются сроком на 5 лет. Система органов местного самоуправления включает в себя: представительный орган -- Городское Собрание Сочи, исполнительно- распорядительный орган местного самоуправления -- администрация города Сочи, Главу муниципального образования - Главу города Сочи, контрольный орган - контрольно-счетная палата г. Сочи, иные органы местного самоуправления. В соответствии со ст.23 гл.5 Устава г. Сочи представительным органом муниципального образования является Городское Собрание Сочи, которое состоит из Председателя, заместителей Председателя, депутатов Городского Собрания. В соответствии со ст. 38 этой же главы исполнительным и распорядительным органом местного самоуправления является администрация г.Сочи, возглавляемая Главой г.Сочи, Первым заместителем, заместителями Главы г.Сочи; структуру подразделения администрации г.Сочи составляют: отраслевые (комитеты, управления, отделы Администрации) и территориальные органы Администрации (Администрации внутригородских, сельских (поселковых) округов.

Представительные и исполнительные органы местного самоуправления являются юридическими лицами, имеют своё имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета, могут от своего имени приобретать и отчуждать имущественные и неимущественные права и обязанности, быть истцом и ответчиком в суде арбитражном и третейском суде, иметь печати, штампы, бланки, расчётные, текущие, валютные и иные счета в банковских учреждениях.

Устав включает в себя ст. 2 о статусе города Сочи, а также нормы о полномочиях Городского Собрания Сочи, порядке и организации его деятельности (ст.24-25), о Председателе и заместителях председателя Городского Собрания Сочи (ст. 26), о депутате Городского Собрания, его статусе, досрочном прекращении полномочий (ст.27-29) и др. Статьи 31-58 посвящены Главе Администрации г.Сочи, структуре и полномочиям администрации во всех сферах деятельности. Устав муниципального образования Город-Курорт Сочи (в редакции от 19.07.2005г.). http://sochi.org.ru/ustav.shtml

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с Уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, перечень которых дан в главе 3 Федерального закона.

Анализ законодательства, закрепляющий правовой статус органов местного самоуправления, позволяет говорить о нём как о весьма своеобразном формировании, которому присущи признаки как негосударственной, так и государственной организации. Как негосударственное формирование оно характеризуется тем, что, во-первых, не входит в систему органов государственного управления и, следовательно, во-вторых, не является органом государственного управления; в-третьих, не выступает в своей деятельности от имени государства; в-четвертых, выражает интересы местного населения. Тем не менее, орган местного самоуправления наделён соответствующим комплексом полномочий властно-распорядительного характера для решения вопросов, имеющих местное значение. Без наличия таких полномочий он был бы неспособен управлять подведомственной территорией, оказывать соответствующее влияние не только на муниципальные предприятия, учреждения, организации, но и иные, в том числе государственные и находящиеся в иной собственности, расположенные на его территории. Из большого комплекса его полномочий некоторые из них свойственны органам государственного управления.

Иллюстрацией такого необычного явления может служить право органа местного самоуправления осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель, принимать решения о наложении штрафов за ущерб, причинённый природной среде, налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершённые ими административные правонарушения.

Таким образом, органу местного самоуправления присущи признаки и негосударственной и государственной организации. Отсюда можно сделать также вывод о том, что в местном самоуправлении два начала: государственное и общественное. Первое проявляется в деятельности местной администрации, местных представительных органов, второе -- в деятельности органов территориального общественного самоуправления, а также функционировании различных форм непосредственной демократии Кармалицкий А. А. К вопросу о местной администрации как органе управления. // Вестник МГУ. Серия II. «Право». 1993, №3, с.25..

Прежнее законодательство устанавливало положение, в соответствии с которым местная администрация подотчётна соответствующему представительному органу власти, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. При этом делалось существенное уточнение в пределах их компетенции.

Г. В. Барабышев, подтверждая наличие вертикальной подотчетности, считал, что она проявляется только в отчётах глав местной администрации перед краевой, областной администрациями по вопросам актов, издаваемых последней в пределах её компетенции и обязательных для местных администраций. Такое понимание подотчётности применительно к рассматриваемым отношениям, по мнению А.А. Кармалицкого и других авторов Кармалицкий А. А. Указ. соч. с. 28; Козлов Ю. Н. Основные черты управленческих отношений в хозяйственной сфере / Советское государство и право. 1969, №9, с.70-71., весьма узко и не соответствует действующему законодательству. Диапазон вопросов, по которым местная администрация подотчётна государственной в пределах компетенции последней гораздо шире, нежели считал Г. В. Барабышев. Это контроль за исполнением законодательства и актов районных органов, и контроль за распределяемыми материально-техническими ресурсами и др. Таким образом, анализ законодательства свидетельствует о том, что между районной и государственной администрацией возникают вертикальные отношения. Правда, особенно яркое подтверждение этому -- право краевой администрации отменять акты районной, если они противозаконны, уже отсутствует в законодательстве, поскольку это делает суд, но все-таки можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел -- тех пределах, которые устанавливает Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство.

2.2 Территориальные принципы

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 291. Местное самоуправление осуществляется в отграниченных территориальных единицах, которые называются муниципальными образованиями. Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его территориальных пределах.

В соответствие со ст.131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституционные положения о территориях муниципальных образований развиваются в действующем законодательстве. Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика здесь такова, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через свои территориальные органы.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 03 ноября 1997г. указывает, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических, иных местных традиций. Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997г. №15-П «По делу о проверке конституционности п.1 ст.2 Федерального закона от 26.11.1996г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» // Собрание Законодательства от 10.11.1997г. №45. С. 5241.

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.

Первая - приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления: Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. М., 2006. С. 41 - 42.

принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;

принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Вторая, противоположная, тенденция - укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру

Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения.

Тенденцией начала 2000-х стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели. Так, в указанный период общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тыс. В результате проведенной реформы территориальной организации местного самоуправления 2003г. сейчас в России около 24,4 тыс. муниципальных образований.

Новый Закон о местном самоуправлении 2003г. кардинально меняет территориальную организацию местного самоуправления. Во-первых, Закон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается. Таким образом, вся территория Российской Федерации должна быть «покрыта» муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением органов государственной власти.

Во-вторых, в зависимости от территориальной организации Закон закрепляет пять видов муниципальных образований: сельское, городское поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Законодатель дает возможность населению создавать муниципальные образования, отличающиеся друг от друга не только количественными характеристиками (площадью территории, численностью населения), но и качественными показателями (уровнем социально-экономического развития, финансовым потенциалом, наличием объектов государственной и муниципальной собственности).

В-третьих, Закон закрепляет двухзвенную территориальную организацию местного самоуправления. Нижнее звено - городские и сельские поселения, верхнее - муниципальные районы. Исходя из этого одним из главных признаков, отличающих поселение от района, является состав территории: территории поселений включают территории населенных пунктов, а муниципальные районы - территории поселений, являющихся муниципальными образованиями.

Законодательной новеллой является возможность создания городского округа, территория которого не входит в состав территории муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии социальной, транспортной, иной инфраструктуры.

Территориальная организация местного самоуправления основывается на определенных принципах. Принципы территориальной организации местного самоуправления - законодательно закрепленные положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 302.

Рассмотрим данные принципы более подробно.

Принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Местное самоуправление является территориальным, то есть осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга. Территория муниципального образования является целостной, то есть все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. В ст.11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

б) сочетание поселенческого и территориального принципов при формировании муниципальных образований. Согласно Конституции РФ (ст.131) местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого назначения, нахождения в разных формах собственности.

в) двухуровневая территориальная организация местного самоуправления в границах муниципального района. Закон 2003 года прямо предусматривает обязательность двухуровневой территориальной организации местного самоуправления в муниципальном районе, выделяя при этом вопросы не только местного значения межпоселенческого характера, но и вопросы межпоселенческого характера, относя их к компетенции муниципального района (ст.2). Возможность двухуровневой организации местного самоуправления в городах Закон не предусматривает.

г) участие населения в принятии решений по вопросам преобразования муниципальных образований. Этот принцип обеспечивается правом населения, во-первых, выступить с инициативой преобразования муниципального образования и, во-вторых, выражать свое мнение по вопросу преобразования муниципального образования путем голосования (в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума) либо на сходах граждан.

д) учет численности населения при образовании сельского поселения. Муниципальное образование определяется как населенная территория, а, значит, квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Численность населения является очень важным фактором. В состав территории сельского поселения согласно Закону о местном самоуправлении могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек). На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае органы местного самоуправления муниципального района осуществляют в данном населенном пункте все полномочия органов местного самоуправления поселения.

е) наделение законами субъектов РФ соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского муниципального образования. Федеральный закон 2003г. устанавливает требования и критерии, которыми должны руководствоваться субъекты Федерации, решая вопросы образования и преобразования муниципальных образований. Закон подробно регулирует порядок образования и преобразования муниципальных образований, следуя которому субъекты Федерации решают вопросы образования и преобразования муниципальных образований, наделения их соответствующим статусом.

2. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований.

а) территория субъекта Федерации разграничивается между поселениями. При этом Закон устанавливает, что территории с низкой плотностью населения (межселенные территории) могут не включаться в состав территорий поселений; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов

б) установление границ сельского поселения (в состав которого входят два и более населенных пункта), а также муниципального района, как правило, с учетом пешеходной (транспортной) доступности. Очевидно, что чем лучше транспортное сообщение, тем больше может быть территория муниципального образования. Этот принцип означает, что границы должны быть установлены с таким расчетом, чтобы жители соответствующего муниципального образования могли в течение рабочего дня добраться до центра своего муниципального образования и обратно в населенный пункт, где они проживают (для муниципального района границы устанавливаются с учетом транспортной доступности, а для сельского поселения - пешеходной доступности).

в) целостность территории муниципального образования. Этот принцип предполагает, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Это обусловлено двухуровневой организацией местного самоуправления в муниципальном районе. Что же касается городского округа, то его территория не может входить в состав территории муниципального района: данные муниципальные образования не объединены общей территорией.

г) учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований. Согласно ст.131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Федеральный закон 2003г. предусматривает, что в одном случае изменение границ осуществляется с учетом мнения населения, а в другом - только с согласия населения (например, согласие населения требуется при изменении границ муниципального района, влекущем отнесение территорий отдельных населенных пунктов к территориям других муниципальных районов).

д) учет исторических, местных традиций, необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения, развития муниципального образования. Этот принцип обусловлен прежде всего спецификой местного самоуправления как формы власти народа, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. При установлении и изменении границ должны учитываться и иные факторы: характер и объем отнесенных к ведению муниципального образования данного вида вопросов местного значения, план развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципального образования и др. Кроме того, при установлении территории муниципального образования нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например, скотоводство и связанный с ним кочевой образ жизни или хуторское хозяйствование.

е) установление и изменение границ муниципальных образований законами субъектов Федерации, которые должны руководствоваться требованиями, предусмотренными Федеральным законом 2003г. Так, ст.8 Закона Краснодарского края от 07.06.2004г. о местном самоуправлении Информационный Бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края, № 18 (89) ч.1, 2004. гласит, что изменение границ муниципального образования осуществляется законом Краснодарского края по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти края, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования решается в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Краснодарского края для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

3. Принципы, определяющие состав территории муниципальных образований:

а) обеспечение устойчивого и комплексного развития территории муниципального образования в целях эффективного решения вопросов местного значения, создания благоприятных условий жизнедеятельности населения. Состав земель территории муниципального района, определяющих его границы, должен обеспечивать создание условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории муниципального района делегированных полномочий. Ст.7 Закона Краснодарского края от 24.03.1997г. №71-КЗ «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения границ» Кубанские новости.1997. 1 апреля.(в ред. от 23ю07.2003г.) закреплялись следующие ограничения по реорганизации муниципальных образований: если в результате реорганизации хотя бы в одном реорганизуемом муниципальном образовании будут отсутствовать социально-экономические и иные предпосылки для обеспечения государственных минимальных социальных стандартов; образование муниципальных образований, если в результате реорганизации хотя бы в одном реорганизуемом муниципальном образовании будут отсутствовать финансовые возможности для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. В действующем законе Краснодарского края о местном самоуправлении такие ограничения отсутствуют.

б) учет исторических и иных местных традиций при определении состава территории муниципального образования, установлении его границ. Федеральный закон 2003г. предусматривает включение в состав территории поселения исторически сложившихся земель населенных пунктов, земли традиционного природопользования населения соответствующего поселения.

2.3 Экономические принципы

Для осуществления местного самоуправления необходимы соответствующие экономические условия, создающие предпосылки децентрализации власти и обеспечивающие возможность самостоятельного решения органами самоуправления вопросов местного значения. Достижению этих целей способствует закрепление за органами местного самоуправления соответствующей экономической и финансовой базы.

Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 415. Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальное имущество, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения, природные ресурсы (земля, её недра, воды, леса, растительный и животный мир) в границах территории местного самоуправления.

Важнейшей составляющей экономической основы местного самоуправления, а также источником для пополнения финансовых ресурсов является муниципальная собственность.

Муниципальная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям и др. муниципальным образованиям. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 249.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. характеризуют муниципальную собственность следующим образом: это материальное выражение муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.:2006. С. 422.

Следует отметить, что с принятием Закона о местном самоуправлении 2003г. произошли значительные изменения в нормах, которые устанавливают статус муниципальной собственности. В ч.1-4 ст.50 данного Закона перечислено имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, поселений, муниципальных районов и городских округов. Состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящихся в ведении муниципального образования, поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов. Указанный Закон дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственности муниципальных образований может находиться:

имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано или отчуждено.

В Законе о местном самоуправлении 1995 года указывалось, что население владеет, пользуется и распоряжается имуществом, находящимся в муниципальной собственности, через органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, Уставами муниципальных образований, - непосредственно. Например, если предстоит продажа муниципальной собственности высокой стоимости, то решение этого вопроса выносится на местный референдум. Согласно нормам Закона о местном самоуправлении 2003г. это право реализуется только органами местного самоуправления, но только в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом представительные органы устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, а исполнительные органы непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом, в том числе через учреждение и наделение полномочиями компетентных организаций (ст.35 указанного Закона).

Реализуя право распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование юридическим лицам и гражданам, сдавать в аренду, передавать, отчуждать в установленном порядке, определять в договорах и соглашениях условия использования продаваемых или передаваемых в пользование объектов.

Муниципальная собственность защищается государством равным образом с другими формами собственности Фадеев В. И. Муниципальное право России. М. Юрист. 1994, с.78..

Органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять бюджеты соответствующих территорий.

Разработка и реализация планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований тесно взаимосвязаны с бюджетным процессом: формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, ибо социально-экономическое развитие территории предполагает наличие соответствующих средств и ресурсов, включая и финансовые.

Конституция Российской Федерации (ст. 132) закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет роль органов местного самоуправления в бюджетном процессе муниципальных образований. Согласно ст.52 Закона органы местного самоуправления должны обеспечивать:

сбалансированность местных бюджетов;

соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений;

соблюдение установленных федеральными законами требований к осуществлению бюджетного процесса;

соблюдение установленных федеральными законами требований к размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны. Не случайно уже в 1999 г. бюджет каждого второго муниципального образования в Российской Федерации имел превышение фактических расходов над доходами, т.е. был дефицитным. С учетом неравномерности регионального развития в ряде субъектов РФ сложилась еще более напряженная ситуация. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика. Т.1. М., 2001. С. 326-327. Тенденция сокращения доходной части местных бюджетов не была преодолена и в последующие годы. В настоящее время из общего числа муниципальных образований лишь 400 являются донорами бюджета. Салов О.А. Местное самоуправление сегодня. М., 2001. С. 139; Анисимов С. На регионы России надвигается опричнина // Независимая газета. 2002. 19 августа. Таким образом, важнейшее положение Европейской Хартии местного самоуправления о достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления у нас пока не соблюдается.

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые средства О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 сентября 1997, № 126-ФЗ // СЗРФ, 1997, № 39, ст. 64..

Органы государственной власти Российской Федерации и Краснодарского края содействуют развитию местных финансов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством Краснодарского края. В этих целях названные органы взаимодействуют в соответствии с принципами: регулируют отношения между краевым бюджетом и местными бюджетами, а также федеральным и местными бюджетами -- в рамках федеральных целевых программ; распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованьями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств; разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы; оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов; осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Краснодарского края; осуществляют другие функции в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и законодательством Краснодарского края.

Ч. 1 ст.52 Закона о местном самоуправлении 2003 года и ст.14 Бюджетного кодекса РФ гласят, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Доходы местных бюджетов формируются за счёт собственных доходов, доходов от региональных и федеральных налогов и сборов, а также доходов в виде финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, добровольные пожертвования и др.).

Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Конституционное право России: учеб./ Под ред. А.Е. Постникова. М., 2007. С. 491.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

Доходная часть местных бюджетов образуется из двух составляющих: налоговые и неналоговые доходы. К налоговым доходам местных бюджетов относятся:

собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определённые Налоговым законодательством Российской Федерации ( Налоговым кодексом к числу местных налогов отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Бюджетный кодекс установил стопроцентный норматив зачисления не только этих налогов, но и ряда других налоговых доходов в местные бюджеты. Это шаг к реализации принципа «один налог - один бюджет», к отказу от практики расщепления налогов, усложнявшей расчеты и порождавшей неустойчивость бюджетов разных уровней. Поступления в местные бюджеты указанных налогов увеличит долю собственных доходов муниципалитетов Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.,2004. С. 435.;

отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и Краснодарским краем в порядке, установленном действующим законодательством;

государственная пошлина за исключением государственной пошлины, зачисляемой в соответствии с действующим законодательством в доход федерального бюджета.

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии с действующим законодательством РФ, в том числе за счёт части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающийся от уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, установленных правовыми актами органов местного самоуправления, эти налоги составляют:

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причинённым муниципальным образованием, и иные суммы принудительного изъятия;

доходы в виде финансовой помощи, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций и субсидий;

иные безвозмездные и безвозвратные перечисления и другие неналоговые доходы.

Органы местного самоуправления обладают правом определять в установленном порядке в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия, а также в пределах имеющихся средств производить иные затраты на оказание помощи отдельным категориям населения, образовывать в пределах объёма доходов своего бюджета резервные и целевые фонды; объединять на договорной основе средства своего бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения.