Присяга: административно-правовое регулирование

Прокуратура. Место прокуратуры в системе государственной власти обусловлено ее конституционно-правовым статусом.

В силу стоящих перед прокуратурой задач она выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий.

Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Ст.129 Конституции РФ в общих чертах определила ее статус, указав на то, что она является централизованной системой, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Очевидно, что подобное определение недостаточно для целостного раскрытия роли прокуратуры в государственном механизме России.

Закон о прокуратуре не восполнил этот пробел.

Мировая практика свидетельствует о том, что и в развитых странах с отлаженной системой контроля имеется необходимость в дополнительных публично-правовых средствах защиты. В том числе и Франция, родина прокурорского надзора, где он несомненно представлен в одной из самых совершенных форм, тем не менее в 1973г. ввела должность медиатора.

Узкоспециальная направленность данного института на снятие противоречий между интересами власти и гражданина позволила ему занять свою нишу в системе органов государственного контроля. По мнению специалистов, распространение института омбудсмена и включение его в конституционно-политическую систему ряда стран объясняется прежде всего растущим проникновением государства во все социальные области жизни общества, ростом административного аппарата, который, действуя даже в рамках закона, может ущемить права и интересы гражданина Назаров С.Н. Прокурорский надзор в Российской Федерации. - М.: "Экспертное бюро-М", 1998.- С. 3 -.

Одновременно исходным принципом института омбудсмена является ненаделение его юридически-властными полномочиями, соответственно решения омбудсмена не носят императивного характера.

В соответствии с п.2 ст.4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Таким образом, законодатель закрепил независимость органов прокуратуры от государственной власти, власти органов местного самоуправления, а так же от влияния различных общественных объединений, в первую очередь политических партий.

Для реализации данных положений законодатель установил ряд правовых гарантий.

Во-первых, все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследованию преступлений и другие) каждый прокурор и следователь осуществляет только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности.

Во-вторых, любое вмешательство в деятельность органов прокуратуры, влечет предусмотренную законом ответственность (дисциплинарную, административную, уголовную). В связи с важностью функций, выполняемых органами прокуратуры, государство осуществляет специальные меры по защите прокуроров и следователей. Порядок и условия их государственной защиты определяются Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», другими нормативными правовыми актами. Так, в органах прокуратуры созданы инспекция по личному составу, отдел, обеспечивающий средствами личной безопасности, другие элементы службы безопасности Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". Под ред. Ю.И. Скуратова. -М.: Издательство НОРМА, 1996. -С. 19 - 20.,

В-третьих, личные гарантии независимости работников прокуратуры имеют место в установлении особого порядка привлечения к ответственности и применении к ним мер государственного принуждения.

Согласно ст. 42 Закона о прокуратуре любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Не допускается задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Высказываются предложения возбуждать уголовные дела против прокуроров лишь с санкции Генерального прокурора, что представляется обоснованным, так как дел данной категории не много. Звенья каждого нижнего уровня находятся в непосредственном линейном подчинении по отношению к руководителю вышестоящего уровня. В этом случае каждый работник прокуратуры подчинен и подотчетен только одному руководителю и, следовательно, связан с вышестоящей системой только через него. Линейный руководитель отвечает в соответствии с принципом единоначалия за весь объем деятельности вверенных ему органов и подразделений. Линейная структура достаточно эффективна, так как она строится на четких и простых взаимосвязях подчинения. По такому принципу в органах прокуратуры строятся взаимоотношения, распределяются полномочия, функции между прокурорами (их заместителями) и возглавляемыми ими аппаратами органов прокуратуры соответствующего уровня.

Система органов прокуратуры РФ имеет, в основном, трехзвенную структуру и состоит из следующих уровней:

Генеральная прокуратура РФ;

прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры;

прокуратуры районов, городов.

В тоже время необходимо отметить о наличии в системе органов прокуратуры РФ специализированных прокуратур (на правах областных), организационная структура которых является двухзвенной.

Кроме того, элементами функциональной организационной структуры органов прокуратуры являются помощники и старшие помощники прокуроров районов и городов, прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений (главных управлений) прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ, помощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, а также Генерального прокурора РФ, объединяемые и взаимосвязанные между собой одним основным видом деятельности.

Орган или подразделение, входящие в систему органов прокуратуры имеют своего руководителя. В научной литературе встречается классификация руководителей в соответствии с ролью и местом в структуре управления на линейных и функциональных Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. - М: Изд-во МНЭПУ; Юрайт, 2000.

К линейным руководителям следует отнести прокуроров районов, городов, прокуроры субъектов РФ, прокуроры специализированных прокуратур, Генеральный прокурор РФ и их заместители.

Функциональными руководителями являются помощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, помощники и старшие помощники Генерального прокурора РФ.

Многогранность задач, поставленных перед прокуратурой России в переходный период, предопределяет содержание ее правого статуса, связанного, прежде всего с понятием компетенции. В понятие компетенции входят: предмет ведения, права, обязанности прокуроров, правовые средства реализации предоставленных им полномочий, объекты, на которые распространяется прокурорский надзор, законы и иные нормативные акты, за исполнением которых прокуратура осуществляет надзорные функции, ответственность прокуроров за ненадлежащее выполнение возложенных на них прав и обязанностей.

В пределах своей компетенции прокуратура призвана реализовывать функции государства по обеспечению законности и правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан.

Множественность объектов надзора создает предпосылки для подразделения данной прокурорской функции на ряд подфункций. Среди них выделим:

- надзор за исполнением законов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Справедливым представляется мнение В.Г.Розенфельда и А.В.Фролова, согласно которому при определении понятий основных и приоритетных направлений деятельности прокуратуры надлежит исходить не их компонентов, составляющих содержание функций, а из приоритетов, имеющих первостепенное значение в функционировании государства, его социальном и экономическом развитии, защите конституционных прав и свобод личности, предопределяющих необходимость сосредоточения на них главного внимания всей прокурорской деятельности Розенфельд В.Г., Фролов А.В. О функциях и организации деятельности прокуратуры // Журнал российского права. - 1999. - № 2. - С.71..

В этом свете, основными направлениями деятельности прокуратуры по реализации ее функций (в долгосрочной перспективе) видятся исполнение законодательства об охране окружающей среды, о защите прав несовершеннолетних, о борьбе с коррупцией и др., а приоритетными (в краткосрочной перспективе) -надзор за исполнением законодательства об обеспечении конституционных прав граждан на свободу передвижения по стране и выбор места жительства, об уклонении от уплаты налогов в бюджет, о невыплате заработной платы и др.

Лицо, впервые назначаемое на должность, принимает Присягу прокурора (следователя):

«Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь: свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления; непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора и предварительного следствия; активно защищать интересы личности, общества и государства; чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей; строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры» ФЗ от 17 ноября 1995 года N 168-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изменениями на 5 июня 2007 года) // Система КонсультантПлюс. 10.09.07..

Законопроектом, подготовленным при участии Уполномоченного по правам человека в Астраханской области Владислава Виноградова, предлагалось изменить текст присяги прокурора (следователя), дополнив его клятвой «уважать и соблюдать права и свободы человека и гражданина». Кроме того, из действующего текста присяги предлагалось исключить формулировку об обязанности прокурора «соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей», заменив ее словами об объективности и справедливости при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан. Последнее мотивировалось тем, что «решение судеб людей», скорее, - функция суда, но никак не задача прокурора и следователя прокуратуры.

Уточнения, казалось бы, разумные. Тексты присяг налогового полицейского, милиционера, утвержденные соответствующими нормативными актами, содержат обязательство уважать и соблюдать права и свободы человека. Разумно, чтобы орган, обладающий в правоохранительной системе надзорными функциями, также присягал этим ценностям. Что касается «решения судеб людей», то утверждение, будто от прокурора зависит ни много, ни мало - судьба человека, представляется излишне самонадеянным. Судьба человека, как говорится, в руках Божьих, но уж никак не подвластна сотрудникам органов прокуратуры.

Однако ни Правительство, ни Комитет Думы по безопасности, ни сама Генпрокуратура, ни депутаты проект не поддержали.

Нотариат. В современном мире прослеживается тенденция выделения сферы нотариального сотрудничества, в рамках которой отмечается взаимопроникновение правовых теорий, учений и взглядов, идет интенсивный обмен юридической информацией, принятие согласованных и сходных актов и норм. Поэтому на сегодняшний день, в условиях нарастающей правовой интеграции, усиливается роль международных контактов и координации деятельности по совершенствованию нашего нотариального права.

Новые Основы законодательства о нотариате были совершенно необходимы в условиях перехода к рынку. Ответом на этот запрос времени стали принятые 11 февраля 1993 г. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (далее Основы о нотариате, Основы). С этого момента утратил силу Закон РСФСР от 2 августа 1974 года «О государственном нотариате», действовавший без малого двадцать лет и сыгравший огромную положительную роль в становлении института нотариата в Российской Федерации.

Впервые в практике современного российского законотворчества проект Основ законодательства о нотариате был официально направлен на экспертизу специалистам Германии и Италии, которые его одобрили. Такая оценка проекта ведущими нотариусами двух крупнейших европейских правовых систем во многом защитила Основы и его авторов от нападок юристов-консерваторов. Сущность реформы нотариата, как считали отечественные и зарубежные специалисты, должна заключаться в появлении в России свободного нотариата. Теперь в одном экономическом пространстве наряду с нотариусом, работающим в государственной нотариальной конторе, свои полномочия осуществляет и нотариус, занимающийся частной практикой. В результате субъекты гражданских правоотношений получили возможность выбора нотариуса.

Уже в ст. 1 этого нормативного акта говорится: «Нотариусы могут работать в государственных нотариальных конторах или заниматься частной практикой». Это положение было, по сути, революционным, поскольку ломало существовавшие десятилетиями стереотипы. Тем самым некогда всесильное государство отказывается от монополии на нотариат, доверяя свои функции людям, находящимся за пределами его непосредственного императивного влияния. Это положение конкретизируется в ст. 2 Закона: «Нотариусом может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование, прошедший стажировку в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой, и сдавший квалификационный экзамен».

Процитированная норма - значительный шаг вперед, так как в прежнем законодательстве ограничений для того, чтобы стать нотариусом, по существу, не было. Им мог стать любой гражданин, имеющий высшее юридическое образование; наряду с этим допускалось, что нотариусами могут быть и лица без юридического образования - при условии, что они проработали по этой специальности не менее трех лет. Вводимые новыми Основами ограничения позволяют проводить отбор специалистов, а также создают систему профессиональной подготовки нотариусов. В последующих статьях Основ вводится институт стажеров и помощников нотариусов, чем обеспечивается ротация кадров, определенный резерв молодых юристов, стремящихся стать нотариусами, и здоровая, деловая конкуренция между ними.

Самое же главное состоит в том, что с принятием Основ появилась возможность превратить нотариуса в одну из ключевых, определяющих фигур, стабилизирующих и развивающих практику надлежащего применения гражданско-правового законодательства. Не случайно в ст. 8 записано: «Нотариус, занимающийся частной практикой, наделяется правами юридического лица и вправе открыть контору или бюро, заключать договоры с собственником имущества, привлекать на договорных началах и использовать финансовые средства, объекты интеллектуальной собственности, имущество и отдельные имущественные права граждан и юридических лиц, принимать и увольнять работников, определять круг их обязанностей, распоряжаться поступившим доходом». В этой статье особенно важны слова «вправе открыть контору или бюро», так как это совершенно новая для нашего государства экономическая основа деятельности юриста, когда он сам решает, как ему работать, когда он получает возможность открыть свое дело.

Важно, что законом четко, недвусмысленно определены обязанности нотариуса, коими он поставлен на защиту интересов обратившихся к нему клиентов: «Нотариус обязан создавать гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям содействие в осуществлении их прав и защите законных интересов, разъяснять им права и обязанности, предупреждать о последствиях нотариальных действий с тем, чтобы юридическая неосведомленность и другие обстоятельства не могли быть использованы им во вред». Приведенная цитата из нормативного акта представляет серьезное достижение современной российской юриспруденции. Во-первых, в ней нет ни слова о примате государства. А ведь еще совсем недавно те же нотариусы (да и любые другие служащие) обязаны были в первую очередь блюсти государственные интересы. Во-вторых, нотариус повернут лицом к клиенту. Никогда еще в отечественном законодательстве не говорилось о том, что чиновник обязан предупредить обращающихся к нему граждан о каких-либо опасностях, которые могут наступить в случае их необдуманных или некомпетентных действий.

Вместе с тем Закон обеспечивает баланс, равновесие между обязанностями и правами нотариуса. Права его достаточно широки и в целом отвечают принципу: что не запрещено - то разрешено. Нет смысла перечислять те возможности, которыми наделен нотариус, однако заметим, что они во многом приближают его к европейским коллегам. Он становится значительной и необходимой фигурой в правовой, коммерческой и финансовой жизни страны.

Итак, с принятием Основ появились две параллельные структуры -государственные и частные нотариусы. Частный нотариат, как уже отмечалось, успешно функционировал в дореволюционной России, однако прекратил свое существование после революции 1917 г. С изменением форм собственности, с принятием новых законов, регулирующих права собственников, предпринимательскую деятельность, усилилось значение кредитно-расчетных отношений, мало знакомых пока в России вексельного и залогового права. Высокая цивилизованность гражданских правоотношений, создание новых коммерческих структур в виде акционерных обществ, банков, совместных предприятий - все это привело к росту числа обращений граждан и организаций в нотариальные конторы, появлению новых типов договоров и различных сделок с имуществом, необходимости оформления новых разнообразных документов, не встречавшихся ранее в нотариальном производстве. Предполагалось, что законодательное закрепление положения о создании частного нотариата позволит разгрузить систему государственных нотариальных контор, внесет здоровую конкуренцию, повысит качество нотариальных услуг и увеличит их доступность для заинтересованных лиц.

Нотариусы и уполномоченные должностные лица (органов исполнительной власти, консульских учреждений) осуществляют свои функции путем совершения определенных, точно обозначенных в законе, нотариальных действий. Перечень этих действий приводится в гл. 8 Основ о нотариате. Однако, согласно ч. 2 ст. 35 Основ о нотариате, законодательными актами Российской Федерации могут быть предусмотрены иные нотариальные действия. При этом разграничивается компетенция между государственными и частными нотариусами.

Одним из важнейших принципов нотариальной деятельности является принцип законности. Нотариус беспристрастен и независим в своей деятельности и руководствуется Конституцией РФ, Конституциями республик в составе Российской Федерации, Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, законодательными актами РФ и республик в составе Российской Федерации, правовыми актами органов государственной власти автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, принятыми в пределах их компетенции, а также международными договорами. Кроме того, нотариусы обязаны требовать соблюдения законности от всех граждан и юридических лиц, обращающихся к ним с просьбой о совершении нотариальных действий; отказывать в совершении действий, противоречащих закону; не принимать документы, порочащие честь и достоинство граждан либо оформленные с нарушением правил.

Другой, не менее важный принцип деятельности нотариата - соблюдение тайны совершаемых нотариальных действий.

Согласно статье 30 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», государство должно было возмещать за счет казны ущерб, причиненный потерпевшей стороне корыстным преступлением. Однако вскоре данная норма была отменена из-за отсутствия в бюджете необходимых денежных средств. Очевидно, что поиск возможностей улучшения нотариальной деятельности в дальнейшем должен был идти не только по пути достижения соразмерности оплаты объема и качества труда государственного нотариуса, в частности применительно к объему поступающей в бюджет пошлины, но и создания альтернативной возможности организации своего собственного дела свободному частнопрактикующему нотариусу, то есть создания частного нотариата, каковой успешно функционировал в дореволюционной России и эффективно действует во всех цивилизованных правовых государствах мира.

Рассмотрим более подробно вопрос о том, какие требования предъявляют новые Основы законодательства о нотариате к нотариусу и условиям его деятельности. Прежде всего эти требования касаются высокой профессиональной подготовки и личных гражданских качеств. На должность нотариуса, как государственного, так и частного, как было сказано выше, может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование, прошедший стажировку в течение не менее одного года в государственной нотариальной конторе или у частного нотариуса, сдавший квалификационный экзамен и получивший лицензию на право нотариальной деятельности. Для лиц, имеющих стаж работы по юридической специальности не менее трех лет (юрисконсультов, работников прокуратуры и судов, адвокатов), срок стажировки может быть сокращен до шести месяцев. Сдача экзамена и лицензирование - принципиально новые положения в нотариате.

В Основах предусматривается довольно жесткий подход к отбору претендентов. Претенденту предстоит сдать сложный экзамен квалификационной комиссии при органе юстиции, показать знания в области права собственности, тонкостях авторского и наследственного права и подготовить письменный реферат, а также необходимо получить рекомендацию нотариальной палаты и пройти конкурсный отбор.

Однако Постановлением о порядке введения в действие Основ предусмотрено, что нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, имеющие высшее юридическое образование и назначенные на должность до вступления в силу Основ, получают лицензию на право нотариальной деятельности без сдачи квалификационного экзамена. Нотариус, желающий заняться частной нотариальной практикой, назначается на должность частного нотариуса в том же нотариальном округе, где находится государственная нотариальная контора, в штате которой он состоит, не позднее чем через две недели после подачи заявления. В этих случаях рекомендации нотариальной палаты не требуется.

Таким образом, приоритет в частном нотариате получат испытанные юристы, прошедшие школу нотариата государственного. Безусловно, это должны быть опытные нотариусы. Лицам, характеризующимся отрицательно с профессиональной и нравственной точек зрения, может быть отказано в назначении на должность. Однако отказ может быть обжалован в районный (городской) народный суд по месту нахождения органа юстиции, отказавшего в назначении на должность. В судебном порядке может быть обжаловано и решение апелляционной комиссии при Министерстве юстиции Российской Федерации в тех случаях, когда она оставила без удовлетворения жалобу на решение, вынесенное квалификационной комиссией при органе юстиции по результатам экзамена.

Как принципиальное положение Основ необходимо отметить то, что нотариальная деятельность вообще не может представлять собой предпринимательство и преследовать цель извлечения прибыли (ст. 10 Основ). Наконец, нельзя не упомянуть о том, что нотариус, впервые назначенный на должность, приносит присягу об исполнении своих обязанностей в соответствии с законом и совестью, принципами гуманности и уважения к человеку (ст. 14 Основ). Таким образом, нотариус не может быть кем-либо нанят или приглашен куда-то на работу.

Соблюдение нотариусами определенного свода этических правил является условием жизненности и выживания профессии, соблюдение этических правил и ограничений является обязательным в силу их статуса, объема и характера получаемой информации, значимости решаемых вопросов.

Суть этики нотариуса содержится в присяге нотариуса.

Текст присяги выглядит следующим образом: «Торжественно присягаю, что обязанности нотариуса буду исполнять в соответствии с законом и совестью, хранить профессиональную тайну, в своем поведении руководствоваться принципами гуманности и уважения к человеку». Законодательством республик в составе Российской Федерации может быть предусмотрен иной текст присяги нотариуса.

Поднимая присягу, нотариус предает не только тех, кто обратился к нему и доверился ему, а прежде всего себя. Выполняя доверенные ему государством нотариальные действия, нотариус обязан быть честным, правдивым, не преследовать личной выгоды, так как это противозаконное и аморально.

Принесение присяги тесно связано и с этической стороной деятельности нотариуса. Он должен быть вежливым, тактичным, объективным, добрым психологом, преисполненным человеческого и профессионального достоинства.

Присяга издавна считалась одним из механизмов противодействия коррупции. По словам исследователя средневековой бюрократии К.А.Левинсона, считалось, что «произнеся клятвы в ритуальной обстановке, чиновник лучше запомнит свои обязанности, нежели по контракту, который хранился в ратуше». Клятва винных писарей содержит такие слова: «Вы поклянитесь, что …не будете неподобающим образом отдавать предпочтение перед остальными; ни от возчиков, ни от кого- либо еще ради службы вашей не будете брать ни мзды, ни подарков, ни угощений, ни чего либо другого ни сами, ни через кого-то» Левинсон К.А. Бюрократия немецкого города. М. 2002. С.104..

Современная присяга нотариусов составлена с акцентом на общечеловеческие ценности. Однако сама конкурентная среда будет побуждать нотариуса уважительно относится к человеку. Таким образом, необходимо доработать текст присяги, основной упор сделав на указание важности недопущения конфликта интересов.

Институт уполномоченного по правам человека. В настоящий период в Российской Федерации предпринимается попытка создания системы зашиты прав человека, которая отвечала бы международным стандартам в области взаимодействия личности, общества и государства. В соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права в России на конституционном уровне утверждены права и свободы человека и гражданина как высшая ценность. В этой связи механизм защиты прав человека должен стать значимой преградой произволу, барьером на пути встречающихся противоправных действий со стороны государственных чиновников в отношении прав и свобод человека. Права человека реализуют сущность самого человека, его способность к логическому, абстрактному мышлению, к творчеству, саморазвитию, они обуславливают его социальную активность и ответственность. Без соблюдения прав человека общество обречено на деградацию и угасание. В современных условиях общество не имеет другого выбора для своего выживания и прогресса: оно должно гарантировать права человека или обречь себя на гибель от бесконечных войн, насилия, преступности, бесправия, порабощения, эксплуатации человека человеком и изощренного унижения человеческого достоинства. Такой выбор стоит перед всеми странами мира, в том числе и перед Россией.

Сегодня формирование механизма защиты прав человека, а именно усовершенствование политико-правового института Уполномоченного по правам человека (далее, для краткости - Уполномоченный), оптимизация деятельности Уполномоченного является одной из осуществляемых в стране государственно-правовых реформ, но это процесс длительный и сложный, требующий постепенного преодоления целого комплекса трудностей становления и здесь актуальным представляется изучение исторического опыта, достижений мировой цивилизации в сфере защиты прав человека. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана - согласно зарубежной терминологии) сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира, его особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью, поскольку, с одной стороны, это - орган государства, а с другой - это агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему тем же государством меры воздействия.

Конституционно-правовой статус уполномоченного по правам человека -- это предусмотренная нормами конституционного законодательства совокупность государственно-правовых установлений, определяющих права, обязанности, требования, ответственность и пределы усмотрения уполномоченного по правам человека в интересах обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина. Важнейшими составляющими конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека являются нормы конституции и конституционного законодательства, регулирующие его правовое положение, система его прав, обязанностей, требований к нему, ответственности, условий деятельности и её функционально-целевая установка.

Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека следует различать с его конституционно-правовым положением. Эти понятия не идентичны, как это полагают некоторые авторы Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Институт Уполномоченного по правам человека в России // Представительная власть, 1997, №2-3.. Правовой статус и правовое положение соотносятся как часть и целое, где целым является правовой статус, а частью -- правовое положение. Правовое положение выражает совокупность прав и обязанностей данного лица и процесс реализации им своих прав и обязанностей. Правовой статус относится к любому правовому институту, в то время как правовое положение -- только к конкретному субъекту правоотношений.

Характеристика конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека включает вопросы, связанные с назначением и освобождением лица на эту должность, его права и обязанности, полномочия, отношения с другими органами государственной власти, отношения с международными институтами международной правовой защиты прав человека, ответственность, аппарат Уполномоченного и его деятельность.

Статья 6 Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в РФ» СЗ РФ, 03.03.1997, №9. ст. 1011. устанавливает, что в Российской Федерации на должность Уполномоченного может быть назначено лицо, являющееся гражданином РФ, не моложе 35 лет, и имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт их защиты. Из сказанного видно, что требования, предъявляемые к кандидату на эту должность, общие и наличие диплома о высшем юридическом образовании не является обязательным условием, предъявляемым к кандидату. Необходимыми являются лишь российское гражданство, определённый возраст и обладание знаниями в области прав и свобод человека и гражданина.

Такой подход не является традиционным. Мировая практика свидетельствует о желательности наличия у омбудсмана юридического образования. А возрастной ценз законы других стран, как правило, не устанавливают.

Также небольшую специфику имеет и положение о субъектах, имеющих право подавать предложения о кандидатах на должность Уполномоченного. Согласно статье 7 Закона об Уполномоченном по правам человека подобные предложения могут вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе.

Процедура и порядок избрания Уполномоченного по правам человека в РФ определяются Законом и Регламентом Государственной Думы РФ. Российский Уполномоченный назначается простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Хотя во многих странах предусмотрено абсолютное большинство голосов депутатов нижней палаты.

В законе предусмотрена усложненная процедура включения кандидатов на пост Уполномоченного в списки для тайного голосования: требуется 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии со ст. 148 Регламента Государственной Думы (принят 25 марта 1994г.) кандидат на должность Уполномоченного по правам человека выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. О назначении Уполномоченного по правам человека на должность принимается постановление.

Если кандидатура на должность Уполномоченного отклонена палатой, фракции или депутатские группы вправе предложить для нового рассмотрения ту же или иную кандидатуру. Повторное рассмотрение кандидатуры проводится на следующий день после получения палатой соответствующего представления.

Согласно ст.79 Регламента тайное голосование проводится с использованием электронной системы подсчета голосов или с использованием бюллетеней. Для проведения тайного голосования и определения его результатов палата избирает открытым голосованием Счетную комиссию Государственной Думы.

Текст присяги [«Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством РФ, справедливостью и голосом совести»] свидетельствует о том, что Уполномоченный принимает на себя не только правовые, но и нравственные обязательства. Присяга символизирует высокую ответственность Уполномоченного по правам человека за принимаемые решения.