Присяга: административно-правовое регулирование
Становление института присяги в России. Правовое регулирование института присяги. Институт присяги в органах исполнительной, судебной и законодательной власти, других государственных органах и учреждениях. Механизм усовершенствования института присяги.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | диссертация |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 03.09.2009 |
| Размер файла | 185,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Формой реализации присяжной нормы является исполнение. Так, лица, приносящие присягу должны точно следовать предписаниям, содержащимся в диспозиции данных норм. Процесс реализации присяжных норм в наши дни далек от идеального, что является проявлением многих негативных факторов в сфере исполнительной власти. К негативным факторам, снижающим эффективность реализации института присяга в общем, а равно и присяжных норм, Русакова Н.Г. относит:
- низкий уровень системности в правовом регулировании присяги, отсутствие в современном российском законодательстве единого нормативно-правового акта, который бы закреплял концептуальные основы присяги;
- недостаток унификации правового регулирования статусных и процедурных компонентов института присяги;
- неразвитая нравственная основа института присяги, в качестве которой выступают деонтологические кодексы;
- слабая заинтересованность субъектов, принимающих присягу в соблюдении требований моральных и иных социальных норм;
- недостаточное использование письменной формы присяги;
- невысокий уровень правосознания и правовой культуры субъектов, принимающих присягу;
- низкий уровень осуждения гражданами и должностными лицами фактов нарушения присяги.
В свой работе, посвященной исследованию института присяги как правового феномена, Русакова Н.Г. приводит следующие результаты анкетирования среди сотрудников ОВД Нижегородской области: для 56,7% опрошенных лиц принятие присяги имеет большое значение, 26,7% респондентов отмечают, что на их деятельность принятие присяги влияет, но незначительно. Из числа опрошенных 53,4% считают, что после принятия присяги их поведение не изменилось.
На вопрос анкеты: «По каким причинам происходит нарушение требований присяги?», предлагающего несколько вариантов ответов, одна треть опрошенных (34,4%) назвала в качестве причины недостаточно четкое понимание сути моральных норм, содержащихся в присяге, 31,1% отметили в качестве одной из причин противоречие личностным установкам, 11,1% указали на недостаточное разъяснение требований присяги.
Нельзя не согласиться с некоторыми из нижеприведенных организационных мер, направленных на снижение и преодоление вышеперечисленных негативных факторов и степени их воздействия, предложенных автором анкетирования:
- следует осуществлять поиск путей повышения уровня правосознания и правовой культуры сотрудников правоохранительных органов и иных должностных лиц, реализующих свою компетенцию в сфере юридической деятельности. Важнейшая задача в данном аспекте - формирование позитивных стереотипов поведения;
- требуется совершенствовать нравственную базу реализации института присяги - развитие и создание деонтологических кодексов в различных сферах профессиональной деятельности;
- необходимо разработать систему мер привлечения к конституционной ответственности за нарушение моральных установок присяги, детализированных в деонтологических кодексах. В качестве меры данного вида юридической ответственности может быть предложена возможность временного или постоянного отстранения от должности на основании совершения аморального проступка, несовместимого с осуществлением профессиональной деятельности, а также введения морального ценза для поступления на вышестоящие должности;
- следует в большей степени использовать письменную форму присяги;
нужно развивать пропаганду и обсуждение положений текста деонтологических кодексов;
- рекомендуется в большей степени использовать зарубежный опыт создания деонтологических кодексов (в частности, положения Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Европейского кодекса полицейской этикет и т.д.);
- предлагается усилить степень конгруэнтности текста присяги и соответствующих деонтологических кодексов.
Возвращаясь к административно-правовой природе присяжной нормы, ее можно определить как установленное государством правило поведения субъектов по соблюдению и исполнению прав и обязанностей в соответствии с принимаемой должностью, связанной, как правило, с реализацией функций государственного управления, устанавливающее момент изменения правового статуса субъекта и особый ритуальный порядок ее применения на основе специальных символических действий.
Таким образом, присяжная норма призвана регулировать общественные отношения в сфере исполнительной власти, административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений, их связей в указанной власти перед обществом и гражданином.
Самостоятельное значение имеет вопрос о действии присяжных норм, т.е. об их юридической силе.
Присяжные нормы как другие административно-правовые нормы имеют пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Установленные федеральным законодательством, присяжные нормы действуют на территории Российской Федерации.
Во времени присяжные нормы, как правило, не ограничены определенным сроком действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. Однако в отношении конкретных субъектов, вступающих в определенную должность, действие присяжных норм может быть ограничено сроком пребывания их в данной должности. В связи с этим следует заметить, что присяжные нормы, как правило, распространяются только на граждан РФ, в силу того, что только лица, обладающее данным статусом, вправе замещать должности в сфере государственного управления.
Законную силу присяжные нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содержатся, либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Принципиальное значение для действия присяжных норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции Российской Федерации 1993 года: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения (ст.15).
Заслуживает внимание вопрос об особенностях структуры присяжной нормы.
Структура юридической нормы - это упорядоченное единство необходимых элементов, обеспечивающих ее функциональную самостоятельность. Данная структура показывает, из каких частей состоит норма и как они взаимосвязаны.
Таких частей три:
1) гипотеза - элемент нормы права, указывающий на условия действия (время, место, субъектный состав и т.п. ), которые определяются путем закрепления юридических фактов;
2) 2) диспозиция - элемент нормы права, определяющий модель поведения субъектов с помощью установления прав и обязанностей, возникающих при наличии указанных в гипотезе юридических фактов; диспозиция выступает основной регулирующей частью нормы, ее ядром;
3) санкция - элемент нормы права, предусматривающей последствия для субъекта, реализующего диспозицию. Они могут быть как негативными, неблагоприятными - меры наказания, так и позитивными - меры поощрения.
Каждый из названных элементов имеет в структуре правовой нормы свое место и играет особую роль, вследствие чего, по справедливому суждению, сложившемуся в юридической науке, без гипотезы норма бессмысленна, без диспозиции немыслима, без санкции бессильна.
Проблема структуры правовой нормы является дискуссионной. Одни авторы считают, что норма права состоит из двух частей - гипотезы и диспозиции, другие, диспозиции и санкции. Большинство же ученых-юристов придерживаются трехзвенной структуры правовой нормы, состоящей из рассмотренных выше элементов (гипотезы, диспозиции, санкции). А.В.Малько, Теория государства и права в вопросах и ответах, Москва, ЮРИСТЪ, 2004г.,стр.146
Для присяжной нормы не характерна трехчленная структура, выделяемая в составе правовой нормы - гипотеза, диспозиция и санкция. В рассматриваемых нормах лишь в отдельных случаях применяется негативные санкции за нарушение именно присяги, а о существовании позитивных санкций за соблюдение присяги речь вообще не идет.
Как правило, гипотеза и диспозиция присяжной нормы содержатся в одной статье нормативного акта, а санкция либо в другой статье, либо в другом нормативном акте, либо она вообще отсутствует. Таким образом, присяжная норма носит отсылочный характер. При этом большинство дисциплинарных, административных, уголовных санкций на прямую не связаны с гипотезами и диспозициями присяжных норм. Основаниями их применения являются дисциплинарные проступки, административные правонарушения или уголовные преступления лиц, связанные с занимаемыми ими должностями. Так ни в отношении судей, ни нотариусов, ни адвокатов, ни губернаторов, ни других категорий должностных лиц, приносящих присягу, не установлена ответственность за нарушение именно присяги. При этом присяга по своему содержанию всегда нацеливает на неукоснительное исполнение не только профессиональных прав и обязанностей, связанных с занимаемой должностью, но и на соблюдение морально-нравственных обязательств. Однако отсутствие санкций именно у присяжных норм снижает эффективность их исполнения, так как не предусматривается ответственность за нарушение именно моральных требований. Исключение, достойное быть примером, имеется только в отношении работников прокуратуры. Так, ст.40.4 Присяга прокурора (следователя) Закона о прокуратуре включает гипотезу : «Лицо, впервые назначаемое на должность прокурора или следователя, принимает Присягу прокурора (следователя) следующего содержания…), и диспозицию : «торжественно клянусь свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления; непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского надзора и предварительного следствия; активно защищать интересы личности, общества и государства; чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей; строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры.». А ст. 43 Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры в п.1 в называет нарушение Присяги прокурора (следователя), а так же совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника в качестве основания увольнения по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры, т.е. содержит санкцию вышеуказанной присяжной нормы.
Таким образом, в целях повышения эффективности реализации присяжных норм следовало бы в нормативных актах, содержащих тексты различных присяг, установить санкции за их нарушение. По мнению автора, это должны быть дисциплинарные санкции, а именно увольнение в связи с тем, что нарушение присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в данной должности. Так же средством, повышающим эффективность реализации присяжных норм можно считать применение позитивных санкций - мер поощрения за неукоснительное соблюдение присяги. В одной из своих работ Киселева О.М. и Малько А.В отмечают, что «настоящее состояние юридической действительности требует разработки поощрения как особого способа упорядочения общественных отношений, который позволит более полно использовать потенциал реформируемой российской правовой системы» Киселева О.М., Малько А.В. Институт правового поощрения в России: историко-юридический аспект// "Правоведение"/1999/№ 3. С.34.. Вместе с тем, в первую очередь, «следует максимально использовать потенциал уже существующих поощрительных мер, изучив форму и меру одобрения правомерного, заслуженного поведения, а также так называемый общий интерес, в рамках которого должен действовать субъект». Киселева О.М., Малько А.В. Институт правового поощрения в России: историко-юридический аспект// "Правоведение"/1999/№ 3 С. 39.…..(можно взять из диссерт. Немного о роли поощрения в этом случае.)
Говоря о правовой ответственности за нарушение присяги нельзя не сказать о роли деонтологических кодексах, кодексах профессиональной этики и иных подобных сводах этических норм. Как справедливо отмечает Русакова Н.Г., текст присяги, содержащийся в юридических документах, включает исходные нормы и оценочные понятия правового и нравственного характера. При этом правовые нормы конкретизированы в действующем законодательстве: федеральных конституционных законах, федеральных законах, подзаконных нормативно-правовых актах, регламентирующих профессиональную деятельность. Моральные нормы также имеют свои источники конкретизации - соответствующие деонтологические кодексы.
Моральная норма, будучи средством принуждения, не всегда совпадает с личной склонностью. Важно найти такие средства, которые способствовали бы переходу социальных мотивов в мотивы личные. Такую роль применительно к институту присяги играют деонтологические кодексы.
Под деотологическим кодексом следует понимать упорядоченное изложение системы моральных норм (в ряде случаев включающее локальные юридические нормы), содержащее требования к профессиональному поведению субъекта, его моральным качествам и нравственным принципам, отражающие сущность определенного среза нравственной системы.
Понятие «деонтологический кодекс» наиболее приемлем для обозначения свода нравственных требований, предъявляемых к членам определенной профессиональной общности.
Таким образом, институт присяги и деонтологические кодексы функционируют как взаимосвязанные парные категории. Кодексы чести являются средством конкретизации и разъяснения моральных обязательств присяги с целью их перехода в осознанные внутренние побудительные установки субъекта. Русакока Н.Г., Присяга как правовой феномен, автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н., Нижний Новгород, 2008г., стр.26-27 Однако роль этих кодексов может быть шире. Так, при установлении дисциплинарных санкций присяжных норм, применение этих кодексов будет необходимо в части детализации моральных обязательств и требований, которые были нарушены.
В настоящее время разработаны и применяются Профессиональный кодекс нотариуса, Кодекс чести таможенника Российской Федерации, Кодекс профессиональной этики адвоката, Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РФ, кодекс судебной этики и другие. Исходя из взаимосвязи подобных кодексов и присяжных норм было бы целесообразно создать и применять их в деятельности и других категорий должностных лиц, чьи профессиональные функции связаны с реализацией государственного управления. В настоящее время назрела необходимость создания кодекса чести прокурорского работника. Здесь можно было бы использовать опыт Белоруссии.
Возвращаясь к вопросу о дисциплинарной ответственности за нарушение моральных норм, хотелось бы сказать о норме трудового законодательства, закрепленной п.8 ст.81 ТК РФ. Данная норма в качестве основания расторжения трудового договора с работником по инициативе работодателя предусматривает совершение работником, выполняющим воспитательные функции, аморального проступка, несовместимого с продолжением данной работы. Субъектами данной правовой ответственности могут быть учителя, воспитатели, мастера производственного обучения. Соответственно к данным категориям работников предъявляются высокие моральные требования, нарушение которых несовместимо с дальнейшим осуществлением профессиональной деятельности. Подобные требования нравственного характера устанавливаются присяжными нормами. Именно этот признак объединяет всех лиц, чья деятельность связана с принесением присяги. Поэтому следовало бы расширить круг этих лиц. В частности, на законодательном уровне закрепить обязанность работников образования приносить присягу, разработать ее текст, установить ответственность за ее нарушение и создать кодекс профессиональной этики учителя. В совокупности эти меры позволят достичь высокой эффективности реализации присяги.
Подводя итог вышесказанному можно сказать, что присяжные нормы имеют свои особенности и отличаются:
1. своим содержанием, зависящим от той сферы тех общественных отношений, на регулирование которых эти нормы направлены;
2. источниками, в которых они закреплены;
3. видовым своеобразием: это материальные, общерегулятивные, нормы - нормы- дефиниции, нормы-задачи;
4. учредительным характером содержащихся в них предписаний. Носят обязательный характер.
5. особым механизмом реализации.
6. специфическим характером субъектов, на регулирование отношений которых данные нормы направлены.
7. особенностями структуры: им не характерна трехчленная структура, выделяемая в составе правовой нормы, - гипотеза, диспозиция и санкция. В рассматриваемых нормах лишь в отдельных случаях применяется санкция.
Присяжные нормы можно классифицировать по следующим основаниям:
1. По принадлежности к определенной отрасли можно выделить присяжные нормы: - конституционного права; -административного права; -уголовно-процессуального права; -трудового права; -военного права и д.р.
2. По юридической силе. Это основание находится в прямой зависимости от того, в каком нормативном правовом акте (НПА) выражена та или иная присяжная норма, от места НПА данного вида в общей системе НПА, а также от разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. Так, различаются присяжные нормы, предусмотренные Конституцией РФ, международным договором, федеральным конституционным законом РФ, федеральным законом РФ, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ, нормативно-правовым актом федерального органа исполнительной власти РФ, законом субъекта РФ, подзаконным актом РФ, актом органа местного самоуправления РФ, локальными нормативными актами организаций. Наиболее значимые по сфере и уровню правового регулирования нормы закреплены в Конституции РФ, и они обладают высшей юридической силой. Ни одна правовая норма не может противоречить Конституции. Среди других НПА, содержащих присяжные нормы наибольшей юридической силой обладают федеральные конституционные и федеральные законы.
3. По территории действия. По этому основанию различают присяжные нормы, действующие на всей территории РФ, на территории республик, области, иного субъекта, а также в границах территории, на которой осуществляется местное самоуправление (МСУ). Территориальные пределы действия норм, содержащихся в актах субъектов РФ не исключают признания юридической значимости данных норм и возникших на их основе правоотношений на всей территории РФ.
4. По характеру предписания. Это основание раскрывает механизм регулирующего воздействия присяжных норм. Предписания, содержащиеся в них, могут иметь различный юридический характер, в своеобразной форме определять права и обязанности субъектов, возникающих на основе данной присяжной нормы. По этому основанию различают управомачивающие и обязывающие нормы.
Установление вида присяжных норм по характеру предписания важно при ее применении для точного определения содержания нормы, рамок прав и обязанностей субъектов регулируемых ею отношений;
5. По субъектам регулирования различаются присяжные нормы, регулирующие принятие присяги: лицами, являющимися представителями законодательной власти; - лицами, являющимися представителями исполнительной власти; - лицами, являющимися представителями судебной власти; - лицами, являющимися представителями судебной власти; - лицами, являющимися представителями органов государственной власти, обладающих особым статусом;
6. По способу приобретения специального правового статуса субъектом, принимающим присягу, присяжные нормы различаются на нормы, регулирующие принесение присяги в связи с: -избранием на должность на основе всеобщего голосования; - с назначением на должность; - с поступлением на специальную государственную службу; - заключением трудового договора.
Как уже указывалось, институт присяги является межотраслевым институтом. Нормы этого института содержатся в таких отраслях права как конституционное, административное, уголовно-процессуальное, трудовое военное и других. Так, нарушение присяги Президентом может влечь за собой конституционно-правовую ответственность в виде импичмента и одновременно уголовную ответственность. Хотя, конечно, преимущественно, по нашему мнению, присяжные нормы входят в отрасль административного права.
Из всего вышеизложенного можно сделать следующий вывод: присяжные нормы - это в основном регулятивные, материальные правовые нормы; а сама присяга, подчеркивает правовой статус приносящих ее лиц, устанавливает их права и обязанности, а в некоторых случаях и юридическую ответственность.
Глава 2. Институт присяги в различных государственных органах и учреждениях
2.1 Институт присяги в органах исполнительной власти
Текст современной присяги отличает краткость, конкретность и отсутствие в тексте указаний на поощрения или наказания для присягающего.
Отсутствие в тексте присяги идеологического аспекта логически вытекает из того, что Конституция РФ, признавая идеологическое и политическое многообразие, многопартийность в РФ, определяет (ч.2,3 ст.13), что в РФ никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной, признается политическое многообразие, многопартийность. Отсюда вытекает, что участие в качестве государственного служащего в деятельности политических партий и других общественных объединений несовместимо с должностью в любом государственном органе. В противном случае та или иная идеология может приобретать по существу государственный характер, и фундаментальные права граждан будут подвергаться угрозе. Задачи, выполняемые служащими, требуют от них проявление нейтральности, компетентности, беспристрастности. Но это не лишает права государственного служащего иметь политические убеждения.
Основной же упор в присяге - на ответственность присягающего за доверенное ему дело. См.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 53.
Исполнительная власть с точки зрения разделения властей - это власть по выполнению законов, по реализации их в жизни любыми законными методами, включая принуждение.
Это самостоятельная структурная часть системы исполнительной власти, выступающая от имени и по поручению государства, осуществляющая функции исполнительного и распорядительного характера, имеющая собственную компетенцию и структуру и применяющая присущие ей формы и методы деятельности.
Исполнительная власть есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, а также право и возможность подчинять своей воле других. Отличительным признаком этой ветви власти выступает то, что она реализуется в отношении как к коллективным так и индивидуальным элементам государственно-организованного общества, то есть в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера. Это является наиболее важной характеристикой исполнительной власти, поскольку раскрывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет разграничить исполнительство такого рода и исполнительство, присущее любой организованной ячейке социума в качестве средства управления собственными делами (самоорганизация).
Будучи ветвью единой государственной власти, исполнительная власть не тождественна виду государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама сласть, а лишь форма ее практической реализации. А потому исполнительная власть - сущностное выражение этой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. Следовательно, исполнительная власть не тождественна государственному управлению, поскольку оно выступает определенным видом государственной властной деятельности.
Принципиальное качество и назначение исполнительной власти выражаются в особом виде государственной деятельности, в правоприменительной ее сути. Причем в отличие от правоприменительной судебной власти (где исполнение требований закона осуществляется преимущественно в негативных случаях) для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, права, культуры и т.п. См.: Кравченко В.И. Власть: особенности, проблемы, перспективы / Монография. -- СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т аэрокосм. приборостроения, 2000, С. 98.
В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть организуется и осуществляется на началах федерализма, то есть законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Ведущая роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11) См.: Ахметов М. М. Формирование исполнительной власти в условиях современной демократизации общества: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.; 1996. - С.29..
Это разграничение проводится суммарно, то есть применительно к законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72 Конституцией РФ). Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами исполнительной власти осуществляется при оформлении организационно-правового статуса тех или иных субъектов.
В распоряжении субъектов исполнительной власти находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, армия и иные воинские формирования, милиция, важнейшие средства коммуникации, исправительно-трудовые учреждения, служба внутренней и внешней безопасности и т.п. Несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении, тем не менее, оно - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм.
Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению, в них ничего не говорится об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Однако система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, являющимися органами государственного управления. В этом смысле государственное управление понимается как исполнительно-распорядительная деятельность и не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.
Правительство РФ самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его ведению. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению их нарушений.
В состав Правительства РФ входят Председатель, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы.
Как высший орган федеральной исполнительной власти Правительство РФ обладает очень широким кругом полномочий в различных областях жизни страны (например, в сфере бюджета и финансов Правительство РФ: разрабатывает и обеспечивает проведение единой финансовой и денежной политики; разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; разрабатывает и реализует налоговую политику; регулирует рынок ценных бумаг; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами). Они определяются Конституцией РФ и Законом о Правительстве РФ. Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы.
Правительство назначает и освобождает заместителей министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, утверждает членов коллегий министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Органы исполнительной власти - это многоуровневые системы, выполняющие исполнительно-распорядительные функции.
Основным звеном системы органов исполнительной власти являются министерства, которые организуются для управления в наиболее важных сферах социально-экономической и политической жизни. Значение министерств подчеркивается тем, что их руководители (министры) - члены правительства. В то же время, как показывает управленческая практика, развитию рыночных отношений в большей мере отвечают органы межотраслевого государственного управления, обеспечивающие горизонтальные связи, координацию и контрольные функции, а также инвестиционное, тарифное, кредитное и им подобное регулирование. Поэтому помимо традиционных министерств получили распространение разнообразные виды органов исполнительной власти, которые можно объединить общим понятием “ведомства”, осуществляющие вместе с функциями общего управления специализированное регулирование тех или иных сторон общественной жизни. Ведомства являются самостоятельными в организационно-правовом аспекте структурами правительства и не могут входить в состав министерств Козбаненко В.А. Государственное Управление.
По вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности Президент РФ издает указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований на государственное управление, утвержденных федеральным бюджетом текущего года.
Исполнительная власть - объективная необходимость, без нее не может функционировать государство. Вместе с тем по своему характеру, способам организации она тяготеет к обособленности, авторитаризму, стремится освободиться от контроля со стороны других ветвей. Исполнительная власть действует на трех уровнях: федеральном, региональном и уровне местного самоуправления. Наряду с разделением органов исполнительной власти по уровням, различают исполнительные органы (должностные лица) общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.
Имеется еще такое определение: «Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, образуется в порядке, установленном законом или другими нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением».
В этом определении названы лишь некоторые из элементов, которые могут быть отнесены к общей характеристике органа государства или органа исполнительной власти. Чтобы сформулировать более или менее адекватную дефиницию органа исполнительной власти, вначале рассмотрим, каким образом эту проблему исследовали Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, П.Т. Василенков, Б.И. Габричидзе и др.
В свое время было высказано мнение, что конституционный статус (а именно он в первую очередь регулирует государственные институты, в том числе органы государства) становится все более содержательным и динамичным. Он включает:
1) политическую и государственно-правовую характеристику основных органов государства;
2) определение места различных видов органов в общегосударственной системе;
3) основы взаимоотношений органов между собой;
4) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов;
5) основы компетенции;
6) виды правовых актов государственных органов Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982. С. 10-11..
Другие исследователи в структуре правового статуса органов управления выделяют следующие элементы:
- официальное наименование, его атрибуты, порядок учреждения органа управления, его структура (штатное расписание);
- цели и задачи органа управления, его компетенция, правовые акты управления;
- порядок финансирования органа и его характеристика как юридического лица;
- подчиненность, поднадзорность и ответственность органа управления, а также гарантии его деятельности Белкин А.А., Гумерова Л.Ш. Понятие и особенности правового статуса органа советского государственного управления// Государственное управление и право: история и современность. Л., 1984. С. 6-12..
Богданова Н.А. в структуре конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права выделяет следующие элементы:
1) место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение;
2) общая правоспособность;
3) права и обязанности или компетенция и ответственность;
4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве.// Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1998. № 3. С. 14-18..
Ливеровскому А.А. представляется, что наиболее «классической» является структура статуса субъекта права, включающая в себя следующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии и ответственность Ливеровский А.А. О статусе субъекта Российской Федерации// Правоведение. 2000. № 2. С. 90.. Модифицируя указанную структуру по отношению к субъекту Российской Федерации, Ливеровский А.А. выделяет в ней три группы обязательных элементов:
- статический компонент статуса, выражающий положение субъекта Федерации как субъекта публичного права (сюда автор относит наиболее постоянные атрибуты субъекта Российской Федерации: официальное наименование, символику, «домицилий», официальный язык, территорию, гражданство, а также, с некоторым сомнением, органы полномочные представительствовать от имени субъекта Федерации);
- функциональный компонент статуса (его составляют предметы ведения и полномочия субъекта Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними региональные правовые акты);
- юрисдикционный компонент статуса, характеризующий подконтрольность деятельности субъекта Федерации и его ответственность. Также данный автор считает возможным к указанным элементам добавить имущественно-финансовый и гарантийный компоненты статуса.
В основном, соглашаясь с предложенной точкой зрения, хотелось бы отметить следующее:
1. Как уже отмечалось выше, важнейшим условием обладания какими-либо правами и обязанностями и реальной возможности их реализации является наличие у субъекта права такого качества как правосубъектность. Как своеобразное право на статус, правосубъектность является основанием статуса субъекта и поэтому она должна рассматриваться в качестве особого предстатусного элемента. Правосубъектность субъекта Российской Федерации выражается в обладании им особой государственной властью и соответственно, признании его субъектом федеративных отношений.
2. Другим фактором, предопределяющим права и обязанности субъекта права, можно назвать нормативно закрепленные принципы, на которых базируется статус. Формируя статус извне, принципы его правового положения получают отражение в элементах статуса, закрепляются в самом статусе. Следовательно, еще одним важным предстатусным элементом являются принципы федеративного устройства, предопределяющие не только собственно статус субъекта Российской Федерации, но и его правосубъектность.
3. По нашему мнению, с учетом вышеизложенного, структура конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации должна выглядеть следующим образом:
- права и обязанности, характеризующие субъект РФ как публично-территориальное образование, обладающее своей особой государственной властью и являющееся участником федеративных отношений. По нашему мнению классификация прав и обязанностей положенная в основу структуризации статуса, предложенная А.А. Ливеровским, представляется некорректной ввиду того, что в один ряд поставлены группы прав и обязанностей, классифицированных по разным основаниям. В определенном нами компоненте объединены в одну группу следующие элементы: официальную атрибутику, население, территорию, компетенцию, органы государственной власти субъекта и ее нормативно-правовую систему;
- права и обязанности, составляющие финансово-экономический компонент статуса (этот компонент характеризует субъект Федерации как участника финансово-экономических отношений, определяет имущественно-финансовую базу субъекта, реальность его статуса);
- обязанности, составляющие такой компонент статуса, определяемый как ответственность субъекта Федерации и его органов государственной власти перед федеральным центром;
- права, составляющие гарантийный компонент статуса (его образует целая система политических, правовых, экономических и иных гарантий статуса).
4. Центральным звеном в структуре статуса, несомненно, является первый компонент, по отношению к которому остальные играют роль вспомогательных. Хотелось бы также отметить, что по большей части финансово-экономический компонент функционально очень близок к гарантийному компоненту статуса. Выделив гарантии в отдельный компонент, мы соблюли установленную логику, однако считаем, что с аналитической точки зрения целесообразнее все гарантии рассматривать в составе других компонентов статуса.
В качестве характерных черт исполнительной власти Козлов Ю.М. называет следующие: во-первых, исполнительная власть - относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с ее законодательными и судебными ветвями; является самостоятельной в функциональном и компетенционном смысле: ее функцией является практическая реализация законов; во-вторых, исполнительная власть реализуется в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организованного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера; в-третьих, исполнительная власть олицетворяется в деятельности органов исполнительной власти; в-четвертых, практической формой ее реализации является исполнительная деятельность; в-пятых, в процессе своей реализации исполнительная власть наполнена организационным содержанием; в-шестых, реализуется во внесудебном порядке; и, последнее, в непосредственном ведении и распоряжении ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти Административное право/ Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2000. С.25-27..
Иной точки зрения придерживается Ю.Н. Старилов, предлагая следующее определение: исполнительная власть - деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. С. 89.. Причем главным является указание на то, что управление выступает сущностью исполнительной власти. Исполнительной власти, по мнению Ю.Н. Старилова, присущи следующие признаки: исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно; это самостоятельный вид государственной власти; осуществляется органами исполнительной власти; из п.3 ст.11 Конституции РФ вытекает единство исполнительной власти; организация и деятельность исполнительной власти базируются на нормах законов и других нормативных актов, т.е. исполнительная власть имеет подзаконный характер; важным признаком является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты; кроме этого, в качестве существенных признаков исполнительной власти Старилов Ю.Н. выделяет планирование, а также осуществление юрисдикционнной деятельности Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. С. 89.
К.С. Бельский понимает исполнительную власть как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение» Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 24-31. и выделяет такие признаки исполнительной власти как: наличие системы органов государственного и муниципального управления (внешний организационный фактор); наличие государственной службы (внутренний служебный фактор); использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий (административной власти); возможность использования мер административного принуждения; опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.); универсальность исполнительной власти. Однако, представляется справедливым замечание Старилова Ю.Н., что данные признаки присущи государственному управлению в целом Старилов. Ю. Н. Курс общего административного права. Т. 1. М., 2002. С. 88.
Авторы монографии «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития» формулируют следующую дефиницию: исполнительная власть - ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 31.
По мнению Д.Н. Бахраха, исполнительная власть является зрелой разновидностью власти административной, т.е. исполнительная власть - это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. В свою очередь, «административную власть можно трактовать в двух аспектах: в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; и в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность» Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для ВУЗов. М., 2000. С. 8. К основным признакам исполнительной власти Д.Н. Бахрах относит: вторичность, зависимость от высшей власти; организующий характер деятельности; систематически, постоянно осуществляемая организация; универсальная организационная деятельность; ее предметный, непосредственный характер; ее исполнительно-распорядительный характер; принудительность; особый субъект - единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация; подзаконность; подконтрольность; осуществление большим числом служащих Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для ВУЗов. М., 2000. С. 14.
И.А. Полянский в своей работе «Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ» определяет исполнительную власть как государственную власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти, в целях регулирования различных сторон общественной жизни Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ. Хабаровск, 1999. С. 21.
Такое разнообразие подходов к пониманию исполнительной власти, может быть связано с отсутствием однозначного понимания государственной власти в целом. Согласимся с мнением А.Ф. Малого, что наиболее распространенное понимание государственной власти как волевого отношения носит скорее политологический, чем институциональный характер, и вряд ли может найти свое отражение в норме закона Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория// Государство и право. 2001. № 3. С. 95.. Действительно, анализ использования термина «государственная власть» позволяет сделать вывод о различном его понимании законодателем. Справедлив так же вывод о том, что Конституция РФ преимущественно понимает государственную власть как совокупность полномочий, осуществляемых от имени государства его органами. Такое определение государственной власти соответствует сущности теории разделения властей, в основе которой лежит следующая логика: решение, его реализация и контроль. Таким образом, разделение властей - это прежде всего распределение полномочий между определенными государственными органами - субъектами осуществления государственной власти.
Вышесказанное позволяет прийти к выводу о том, что исполнительная власть - это совокупность полномочий, осуществляемых специально создаваемыми государственными органами. И здесь возникает два вопроса: первый - какими именно органами осуществляется исполнительная власть, и второй - совокупность каких полномочий может именоваться исполнительной властью. Традиционно выделяются три группы полномочий: законодательные, исполнительные и судебные. Законодательную власть (законодательные полномочия) осуществляют только специально создаваемые представительные органы, прямо обозначенные в Конституции РФ, в Конституциях и Уставах субъектов РФ, только им предоставлено право создавать законы, так же как осуществление судебной власти принадлежит только судебным органам: «авторы Конституции РФ пошли, так сказать, от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту РФ, Федеральному Собранию и судебной власти» Бельский К.С. О функциях исполнительной власти// Государство и право. 1997. № 3. С. 14..
Исполнительная власть представляет собой наиболее разветвленную систему разнообразных государственных органов, так как реализация законов предполагает достаточно широкий круг субъектов, призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. В соответствии со ст.110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, но давать субъектную характеристику исполнительной власти основываясь только на данной статье Конституции было бы неверным. В ст.77 Конституции РФ говорится о единой системе исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Помимо этого, в круг субъектов исполнительной власти логично было бы включить Президента РФ, хотя юридически Президент не входит в систему исполнительной власти. Конституция определяет статус Президента как главы государства, и выводит его за рамки концепции разделения властей, тем не менее, наделяя его обширными полномочиями, касающимися непосредственно Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов. Так, Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности федеральных министров, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; некоторые федеральные органы исполнительной власти подведомственны непосредственно Президенту РФ; Президент РФ вправе приостановить действие акта органов исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Помимо вышеперечисленных, к субъектам исполнительной власти относятся: главы исполнительной власти субъектов РФ (президенты, губернаторы), правительства субъектов РФ, иные органы исполнительной власти субъектов РФ Старилов Ю. Н Курс общего административного права. М., 2002. Т. 1. С. 102.. Также к ним можно отнести избирательные комиссии, органы прокуратуры, Центральный Банк РФ, надзорные и контролирующие органы - т.е. все специально сформированные органы, имеющие особые полномочия, при этом не входящие в число субъектов законодательной или судебной властей Малый А. Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск, 1999. С. 35..
Традиционно термин «полномочия» используется для характеристики прав и обязанностей исполнительного органа, направленных на выполнение его задач и функций. Данный термин может быть использован и в более широком значении «для обозначения всей совокупности правовых возможностей государства оказывать воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения и стимулирования развития» Малый А. Ф. Государственная власть как правовая категория// Государство и право. 2001. № 3.С. 96.. Объем и характер полномочий, предоставленных субъекту исполнительной власти, предопределяется функциями исполнительной власти.
Функции исполнительной власти - направления в деятельности субъектов исполнительной власти, в которых выражается сущность и назначение данной ветви государственной власти.
Следует оговориться о том, что проблематика функций исполнительной власти заслуживает самостоятельного исследования, поэтому в настоящей главе данный вопрос рассматривается обзорно.
К.С. Бельский приходит к выводу о наличии двух уровней функций исполнительной власти. Первый уровень охватывает три основные функции, имеющие глобальное значение для жизни общества и вытекающие из субстанциональной природы исполнительной власти Бельский К. С. О функциях исполнительной власти// Государство и право. 1997. № 3.С. 14-21. функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности; регулятивно-управленческая функция, представляющая собой деятельность по руководству экономикой, финансами, культурой, наукой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства; функция обеспечения прав и свобод граждан. Функции второго уровня имеют вспомогательный характер и направлены на обслуживание основных функций. В качестве необходимой вспомогательной функции называется нормотворческая функция, которая заключается в издании органами исполнительной власти нормативных актов управления. Другая вспомогательная функция - оперативно-исполнительная. Она заключается в обеспечении органами исполнительной власти реализации правовых норм, содержащихся в законах и иных нормативно-правовых актах. Юрисдикционная функция - деятельность органов исполнительной власти по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к юридическим и физическим лицам.
Подобные документы
Судьи как носители судебной власти, различия в их правовом положении. Порядок отбора кандидатов на данную должность: общие требования и существенные предпосылки назначения, наделение полномочиями, принятие присяги. Материальное обеспечение судей.
курсовая работа [41,6 K], добавлен 10.01.2011История возникновения института представительства в Российской Федерации, особенности его современного понимания. Правовое регулирование института представительства в уголовно-исполнительной системе (УИС). Доверенность как основа представительства УИС.
курсовая работа [50,4 K], добавлен 08.04.2016Развитие института суррогатного материнства в РФ. Правовое регулирование института суррогатного материнства в странах Европы, в США, Австралии и Израиле. Нормативно-правовое закрепление института суррогатного материнства по российскому законодательству.
дипломная работа [122,4 K], добавлен 21.10.2014Историческое становление института государства - системы органов общества, которая обеспечивает организованную внутреннюю правовую жизнь народа, осуществляет нормальное функционирование институтов власти - законодательной, исполнительной и судебной.
дипломная работа [52,8 K], добавлен 18.07.2010Содержание института экстрадиции и института выдачи преступников. Нормативно-правовое регулирование выдачи преступников (экстрадиция). Понятие и процесс, формы реализации, основные принципы института экстрадиции. Законодательное регулирование института.
реферат [26,2 K], добавлен 20.11.2010- Административно-правовое регулирование отношений по организации предоставления государственных услуг
Понятия, принципы предоставления государственных услуг. Управление их качеством. Административно-правовое регулирование деятельности государственных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений по предоставлению государственных услуг.
дипломная работа [98,8 K], добавлен 17.07.2016 Роль суда в современном обществе. Психофизиологические и психологические методы оценки профессиональной пригодности кандидатов на должности федеральных судей. Процедура назначения, принятие присяги, порядок приостановления и прекращения полномочий судьи.
курсовая работа [49,0 K], добавлен 29.03.2016Общая характеристика современного института банкротства, сравнение нового и старого законодательства о нем. Правовое положение института несостоятельности, его понятийный аппарат. Особенности банкротства кредитных организаций и естественных монополий.
контрольная работа [35,9 K], добавлен 06.02.2015Становление и развитие института государственной службы в России. Понятие и содержание системы государственной службы, ее принципы, функции и правовое регулирование. Институт государственной службы как регулятор административной деятельности чиновников.
дипломная работа [105,5 K], добавлен 01.06.2012Законодательство, регулирующее институт виндикации в России. Виды виндикационного иска: законный иск о вещи посредством присяги, вещный иск спонсии или петиторной формулы. Типы незаконного владения. Виндикация и смежные институты гражданского права.
дипломная работа [115,7 K], добавлен 26.12.2010
