Франко-германский тандем на современном этапе европейской интеграции на примере миграционного кризиса и кризиса еврозоны

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет мировой экономики и мировой политики

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

по направлению подготовки 41.04.05 Международные отношения

образовательная программа «Международные отношения: европейские и азиатские исследования»

Франко-германский тандем на современном этапе европейской интеграции на примере миграционного кризиса и кризиса еврозоны

Киселева Юлия Васильевна

Содержание

Введение

1. Анализ причин развития европейской интеграции через призму либерального межправительственного подхода Эндрю Моравчика

1.1 Процесс формирования государственных приоритетов национальными правительствами

1.2 Влияние факторов укрепления переговорной силы государств на изменение переговорной стратегии национальных правительств

1.3 Причины происходящих в результате переговоров институциональных изменений

2. Франко-германский тандем в координации миграционной политики на современном этапе европейской интеграции

2.1 Формирование национальных приоритетов Франции и Германии по миграционным вопросам

2.2 Соотношение переговорной силы Франции и Германии в обсуждении возможных решений миграционного кризиса

2.3 Отражение интересов и переговорной силы сторон в принятых институциональных решениях по контролю потока беженцев

3. Взаимодействие Франции и Германии в принятии решений по преодолению кризиса зоны евро

3.1 Национальные приоритеты французских и немецких партийных коалиций по еврозоне

3.2 Соотношение переговорной силы Франции и Германии в обсуждении возможных решений кризиса зоны евро

3.3 Отражение интересов и переговорной силы сторон в принятых институциональных решениях по преодолению кризиса зоны евро

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

С избранием во Франции нового президента и повторным приходом к власти Ангелы Меркель актуализировались вопросы о влиянии взаимодействия Франции и Германии на развитие европейской интеграции. Франко-германский тандем представляет собой одну из моделей лидерства в Европейском союзе. В процессе развития европейской интеграции эти два государства выступали ее двигателем даже в самые сложные этапы. Имея общую цель по сохранению и укреплению союза европейских государств, Франция и Германия часто не соглашаются относительно форм ее реализации. Однако, путем конструктивного диалога французской и немецкой стороне удается преодолеть разногласия ради преодоления актуальных европейских проблем.

На современном этапе европейской интеграции государства-члены столкнулись с рядом трудноразрешимых проблем, которые тормозят дальнейшее развитие Европейского союза. Кризис зоны евро, миграционный кризис, кризис легитимности и дефицита демократии, а также многие другие проблемные зоны угрожают процветанию как отдельных европейских государств, так и Союзу в целом. В условиях необходимости принятия быстрых решений возрастает роль межправительственного взаимодействия, и, в частности, франко-германского сотрудничества. Преодоление миграционного кризиса и стабилизация европейской валюты фактически невозможны без активного участия двух государств, которые принимают наибольшее количество мигрантов и имеют самый высокий уровень ВВП среди стран-членов еврозоны.

Объект: Европейский союз.

Предмет: Франко-германский тандем.

Исследовательский вопрос: каковы причины принятия тех или иных институциональных решений национальными правительствами Франции и Германии по координации политических курсов в разрешении европейских проблем, в частности с целью преодоления кризиса зоны евро и миграционного кризиса?

Цель исследования: выявить причины принятия определенных институциональных решений национальными правительствами Франции и Германии по координации политических курсов с целью преодоления кризиса зоны евро и миграционного кризиса.

В соответствии с поставленной целью необходимо выполнить следующие задачи:

1. Рассмотреть основные положения либерального межправительственного подхода

2. Выявить национальные приоритеты Франции и Германии в проведении политического курса по преодолению кризисов, сформированные под влиянием внутриполитических групп интересов

3. Проанализировать распределение переговорной силы французского и германского национальных правительств при формировании общей позиции по миграционным вопросам и стабилизации единой европейской валюты

4. Выявить влияние национальных приоритетов и переговорной силы Франции и Германии на принятые институциональные решения

Гипотеза исследования: Национальные правительства Франции и Германии стремятся к координации политического курса с целью разрешения миграционного кризиса и кризиса зоны евро, в связи с отсутствием оптимальных альтернатив по преодолению последствий кризисов односторонними действиями на национальном уровне.

Теоретико-методологической основой исследования является либеральный межправительственный подход в интерпретации Эндрю Моравчика.

В работе были использованы следующие общенаучные методы: анализ документов, синтез, дедукция, индукция, сравнение; также применялись историко-описательный метод и кейс анализ.

Источниковую базу исследования составляют официальные документы, принятые на уровне ЕС, программы национальных партий Германии и Франции, программы кандидатов в президенты Франции, выступления официальных лиц, информации с официальных интернет-ресурсов институтов ЕС и государственных органов, на материалах СМИ и статистических данных.

Особенно полезными для анализа теоретического аспекта проблемы данной выпускной квалификационной работы стали труды Эндрю Моравчика Moravcsik A. The Choice for Europe. Social purpose and state power from Messina to Maastricht - N.Y., 1998. других теоретиков в области международных отношений, выявляющих слабые стороны межправительственного подхода. Forster A. Britain and the Negotiation of the MaastrichtTreaty: A Critique of Liberal Intergovernmentalism // Journal of Common Market Studies. 1998. Vol. 36. No.3. P.358. integration, or why the EU cannot be a `social market economy' // Socio-Economic Review. 2010. Vol. 8. Issue 2. P. 213. URL: https://proxylibrary.hse.ru:2117/10.1093/ser/mwp031

Для анализа влияния внутриполитических групп и политических партий Франции и Германии на процесс формирования национальных приоритетов используются работы, основное внимание в которых уделено изучению роли лоббистских групп в особой внутриполитической политической системе Франции и Германии Baumgartner F. R. Public Interest Groups in France and the United States // Governance: An International Journal of Policy and Administration. 1996. VoI. 9. No. I. P.13. URL: https://www.unc.edu/~fbaum/articles/Baumgartner-1996-Governance.pdf; Hall P. A., Keeler J. Interest Representation and the Politics of Protest. N.Y.: Palgrave Macmillan, 2001. Rose-Ackerman S. Policymaking and Public Law in France: Public Participation, Agency, Independence and Impact Assessment // Faculty Scholarship Series. No. 4946. 2013. URL: http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/4946.

Важный вклад в изучении влияния франко-германского взаимодействия на процесс европейской интеграции внесли работы, которые исследуют роль франко-германского тандема в решении кризисов европейской интеграции. Schott C. An analysis of Franco-German relations in the political context following the most recent elections // Fondation Robert Schuman. No. 464. 2018 Who bears the cost of integrating refugees? // Migration Policy Debates. 13.01.2017. №.13.; Vassallo F. Sarkozy and Merkel: The Undeniable Relevance of the Franco-German Bilateral Relationship in Europe // German Politics & Society. 2013. Vol. 31. No. 1 (106). Pp. 92-115.

Выпускная квалификационная работа состоит из «Введения», трех глав, «Заключения», списка источников и литературы. В первой главе рассмотрены основные теоретические положения межправительственного подхода, объясняющие принятие государствами определенных институциональных решений. Вторая глава сосредоточена на анализе причин принятия общих решений Францией и Германией по преодолению миграционного кризиса. Третья глава посвящена объяснению предпосылок институциональных решений франко-германского тандема в стремлении стабилизировать европейскую валюту.

европейский интеграция правительство

1. Анализ причин развития европейской интеграции через призму либерального межправительственного подхода Эндрю Моравчика

1.1 Процесс формирования государственных приоритетов национальными правительствами

Либеральный межправительственный подход был разработан Эндрю Моравчиком в конце прошлого столетия на основе синтеза нескольких теоретических подходов. Он старался принять во внимание сильные стороны классических теорий и избежать слабые. При этом его подход к изучению европейской интеграции заключает в себе, как взгляды реалистов, так и либералов, формируя при этом связи между проводимой государствами внешней политикой и внутриполитическими процессами.

Либеральный интерговернментализм может быть использован не только для анализа узкоспециализированной политической деятельности, но подходит для объяснения траектории развития интеграции с течением времени. Именно, поэтому Эндрю Моравчик попытался соединить вместе несколько теорий и учесть разнообразные факторы, повлиявшие на ход интеграционных процессов. При этом он считает теорию применимой не только к анализу интеграционных процессов на Европейском континенте, но и в других частях мира. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Liberal Intergovernmentalism // European Integration Theory / Ed. by in A. Wiener, T. Diez. - Oxford: Oxford University Press, 2009. P. 68.

С тезисом об универсальности применения теории при изучении интеграционных процессов не соглашаются критики, которые утверждают, что теория была сформулирована внутри особого институционального контекста, а именно ЕС. Sweet A.S. Sandholtz W. European Integration and Supranational Governance // Faculty Scholarship Series. 1997. No. 87. Pp. 314-315. Кроме того, либеральный интерговернментализм базируется на отдельных эпизодах межправительственных переговоров, и не рассматривает внутренние факторы развития европейской интеграции. Pierson, P. The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Perspective // Comparative Political Studies. 1996. Vol. 29. Pp.123-163; Wallace H., Caporaso J. A., Scharpf F., Moravcsik A. Review Section Symposium: The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht // Journal of European Public Policy. 1999. Vol.6. Pp. 155-179.

Трудно с этими тезисами не согласиться, учитывая кейсы, на которых основывается теория. Исходной точкой для формирования теоретического подхода послужили переговорные процессы европейских государств, результатом которых становилось изменение основополагающих договоров ЕС. Однако, при анализе франко-германского взаимодействия по решению европейских кризисов подобная исключительность подхода позволяет выявить особые причинно-следственные связи в решениях франко-германского тандема.

Европейские сообщества для Эндрю Моравчика - результат успешного межправительственного сотрудничества, инициированного государствами с целью преодоления негативных внешних факторов. Риски от экономической взаимозависимости государств могут быть снижены с формированием единого политического курса в отношении экономической деятельности. Решения о консолидации политики принимаются в ходе межгосударственных переговоров, результатом которых становятся межправительственные сделки. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 68. Таким образом, развитие ЕС происходило благодаря межправительственным сделкам государств-членов. Поэтому главной задачей при применении вышеназванной теории для объяснения причин сотрудничества Франции и Германии на современном этапе европейской интеграции становится объяснение сделок французского и немецкого национальных правительств Moravcsik A. Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach // Journal of Common Market Studies. 1993. Vol.31. No.4. 31. P. 473. .

Результатом сделок национальных правительств является международный конфликт или сотрудничество. Так как государства по своей природе рациональны и определяют политический курс на основании национальных приоритетов, международные конфликты и сотрудничество представляет собой двухфазный процесс. Вначале правительства определяют набор интересов, а затем ведут друг с другом переговоры с целью их реализации. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 481.

Метафорически, эти две стадии определяют функции «спроса» и «предложения» международного сотрудничества. В процессе формирования национальных приоритетов государства на национальном уровне определяют потенциальные выгоды от политической координации - спрос, а в процессе межгосударственного стратегического взаимодействия определяются возможные политические ответы европейской системы на давление со стороны этих правительств - предложение. Взаимодействие спроса и предложения, приоритетов и стратегических возможностей определяет поведение государств в процессе ведения внешней политики. Ibid. Следовательно при наличии у Франции и Германии мотивов к координации политических курсов они вырабатывают в ходе переговоров общее решение, которое может быть реализовано в рамках европейской системы.

На формирование приоритетов государств оказывает влияние соотношение издержек и выгод от сформировавшейся экономической взаимозависимости. При этом свобода действий национальных правительств ограничена давлением влиятельных внутриполитических общественных групп и стратегией поведения внешних акторов, в окружении которых располагается государство. Ibid. Pp. 480-481. Поэтому начинать анализ принятия тех или иных решений по координации французского и немецкого политических курсов в определенных областях необходимо с выявления приоритетов, отражающих экономические выгоды и интересы влиятельных внутриполитических групп, а также мощи государства и его возможных союзников. Ibid. P. 481.

Цели национальных правительств на международной арене зависят от меняющегося давления со стороны внутриполитических групп, чьи приоритеты агрегируются политическими институтами. Политические институты отражают интересы не всех заинтересованных сторон, а только наиболее влиятельных в государственной политической системе. В связи с этим общественные группы соперничают друг с другом за признание правительствами их влияния, закрепления предложенных ими новых политических альтернатив и форм национальных и транснациональных коалиций. Так как национальные интересы формируются через внутриполитический конфликт, они различны во Франции и Германии и меняются в самих государствах с течением времени. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 69. Именно поэтому, вначале необходимо разобраться во внутренней политике стран, а затем анализировать стратегическое взаимодействие между ними. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 481.

Эндрю Моравчик подчеркивает влияние национальных общественных групп на позицию правительств относительно решения о консолидации политического курса с другими государствами. При этом важно отметить, что внутриполитические группы руководствуются исключительно своими собственными интересами, а не всего государства. Политика государств, ведущая к издержкам для группы интересов, встретит их сопротивление, даже если национальная выгода от координации значительна. Ibid. P. 487. Потому при анализе вероятности международной координации в любом конкретном случае необходимо глубокое понимание особых интересов общественных групп в рассматриваемых областях и способов, которыми эти интересы ограничивают правительства.

Несмотря на то, что национальные правительства формируют приоритеты под влиянием внутриполитических общественных групп, при определенных условиях они могут обладать большей свободой действий. Интересы общественных групп не всегда точно определены и едины. Когда давление общественных групп не однозначно или расфокусировано между собой, правительства приобретают определенную степень свободы. Ibid. P. 484. Природа и степень ограничения действий правительств под влиянием общественных групп зависит от силы и единства в оказании давления на национальные институты.

Кроме того, вероятность ограничения свободы национальных правительств определяется степенью заинтересованности общественных групп и наличия у них возможности рассчитать вероятные издержки и выгоды от международной политической координации. Чем более политизирована сфера взаимодействия государств, тем более разрозненны и размыты приоритеты национальных общественных групп. Например, в сферах координации экономической политики выгоды и издержки общественных групп более конкретны, нежели в социально-экономических или политических. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 70.

Поэтому сферы политики, напрямую регулирующие процессы производства и распределения товаров, обычно вызывают сильную мобилизацию среди групп производителей, тогда как координация политики по обеспечению общественных благ имеет более разрозненный и не определенный характер. Чем менее конкретизированными являются интересы групп, тем более идеологизированным становится процесс принятия решенийMoravcsik A., Nicolaпdis K. Explaining the Treaty of Amsterdam: Interests, Influence, Institutions // Journal of Common Market Studies. 1999. Vol. 37. No. 1. Pp.59-85. Moravcsik A. The Choice for Europe. Social purpose and state power from Messina to Maastricht - N.Y., 1998.. В связи с этим влияние общественных групп на формирование национальных приоритетов по решению миграционных вопросов будет превышать их воздействие на правительства в вопросах определения политики по общей валюте.

Британский исследователь Энтони Форстер критикует теоретические положения Эндрю Моравчика относительно свободы действий правительств в условиях отсутствия давления со стороны общественных групп. Он утверждает, что в условиях низкого воздействия групп интересов на формирование правительством национальных приоритетов, правительства не были свободны в следовании своим предпочтениям. Они были ограничены идеологическими и политическими партийными управленческими решениями. Forster A. Britain and the Negotiation of the MaastrichtTreaty: A Critique of Liberal Intergovernmentalism // Journal of Common Market Studies. 1998. Vol. 36. No.3. P.358.

В данном случае критика Форстера не конструктивна. Эндрю Моравчик утверждает, что влияние в формировании приоритетов относительно политического сотрудничества находится практически исключительно в руках партийной элиты, со второстепенным и периодическим влиянием общественных масс, так как издержки и выгоды от политического сотрудничества для частных групп - размыты и не конкретны. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 49.

Даже не учитывая данные положения теории Эндрю Моравчика, представляется маловероятным проведение анализа предпочтений национального правительства без учета партийных интересов. В парламентской республике национальный законодательный орган состоит из партийных групп, а в президентской - президент часто является членом или лидером какой-либо партии, чьи интересы он в определенной степени отражает.

Процесс принятия решения по развитию международной координации прямым образом связан не только с теми интересами, которые отстаивают национальные группы интересов, но и со возможностью реализации этих интересов с учетом политического курса, проводимого другими государствами. Национальные правительства имеют стимул к координации политического курса с другими государствами, когда это решение позволяет достигнуть внутриполитических целей, которые в противном случае было бы невозможно реализовать. Подобная ситуация возникает, когда межправительственная консолидация определенных сфер политики устраняет негативные внешние последствия действий других государств, например в случае устранения протекционистских барьеров против потоков иностранных продуктов и капитала. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 485. Следовательно, Франция и Германия будут стремится к координации политических курсов только в случае исчерпания возможности решения проблемы внутриполитическими методами.

Британский политолог, проводивший исследование позиции Великобритании в переговорах по принятию Маастрихтского договора, доказывает несостоятельность утверждений о процессе формирования национальных интересов. Он доказывает, что британские приоритеты не были структурированы, а цели правительства были в большинстве своем исключительно предупредительными. Британия в большей степени реагировала на предложения, нежели их инициировала. Выбор осуществлялся под влиянием требований других государств и хода переговорного процесса. Поэтому государственная исполнительная власть не такая влиятельная, как предполагает либеральный межправительственный подход. Forster A. Op. cit. Pp.359-360.

Вышеназванная критика безосновательна, так как либеральный межправительственный подход исходит из влияния на формирование национальных предпочтений как внутренних, так и внешних факторов. Национальные приоритеты формируются не в вакууме, но также под воздействием политического курса, проводимого участниками переговоров и других государств. Кроме того, в данном случае следует учесть особый кейс Великобритании, которая всегда осмотрительно относилась к развитию европейской интеграции и соглашалась с решениями «под угрозой исключения».

Формирование национальных приоритетов происходит под влиянием внутриполитических групп, когда их выгоды и издержки от принятия какого-либо решения четко определены. Если общественные группы не имеют конкретного представления о своем интересе в определенном вопросе, то они не оказывают существенного воздействия и их место занимают правящие в государстве партийные коалиции. Национальные правительства становятся более свободны в проведении политического курса по причине отсутствия давления со стороны групп интересов в более политизированных вопросах.

1.2 Влияние факторов укрепления переговорной силы государств на изменение переговорной стратегии национальных правительств

Конфигурация внутренне определенных национальных приоритетов определяет пространство для переговоров, то есть потенциально возможных соглашений. Каждый вариант соглашения привносит определенные выгоды одному или нескольким участникам переговоров, при этом национальные правительства в результате должны коллективно определить единое решение для реализации общего политического курса. Так как выбор варианта соглашения приводит к изменению в распределении выгод и издержек для участников переговоров, последние крайне редко индифферентны и неактивны в выработке единого соглашения. Таким образом, переговоры - это процесс принятия коллективного выбора, посредством которого согласуются конфликтующие интересы. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 496-497.

Необходимость проведения переговоров по усилению координации политических курсов появляется в случае, если государства стремятся преодолеть не выгодные для всех действующие «условия игры». Если внутриполитические инструменты остаются эффективны, правительства продолжают их использовать. Если государства исчерпали все оптимальные внутренние способы достижения внутриполитических целей, они стремятся обратиться к международной координации. Ibid. P. 492.

Так как коллективный интерес часто вступает в противоречие с индивидуальными, переговорный процесс проходит крайне тяжело и государства часто не склонны идти на сотрудничество. В подобных условиях, исход переговорного процесса определяет переговорная сила национальных правительств. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 71. На усиление или ослабление переговорной силы государства влияют три фактора:

1. место обсуждаемого вопроса в иерархии приоритетов государства,

2. наличие или отсутствие возможности вступления или формирования альтернативных коалиций и

3. степень пересечения/столкновения позиций. Moravcsik A. Preferences and Power… Pp. 480-481.

Асимметрия в степени важности обсуждаемого вопроса для участников переговоров приводит к усилению влияния в переговорном процессе одних и ослаблению других. Чем более интенсивно правительства желают заключить определенное соглашение, тем больше уступок и усилий им нужно будет предпринять для достижения этой цели. Национальные правительства, в наибольшей степени заинтересованные в подписании определенного соглашения, не готовы пойти на соразмерный с их партнерами риск, в результате которого единое решение может быть не выработано. Moravcsik A. Vachudovan M.A. National Interests, State Power, and EU Enlargement. Perspectives // Institute of International Relations, NGO. 2002. No. 19. Pp.27-28. Соответственно, более низкая позиция обсуждаемого вопроса в иерархии национальных приоритетов обеспечивает правительству усиление его переговорной силы.

Правительства крупных, процветающих и относительно самодостаточных государств обычно являются самыми влиятельными, так как они приобретают относительно мало от соглашения в сравнении с их более маленькими, бедными соседями. Экономически развитые государства могут быть более требовательными к условиям соглашения, которое в результате будет принято. Государства с большей степенью экономической зависимости от других оказываются менее влиятельными в процессе принятия единого решения. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 500.

Фриц Шарпф не согласен с подобным умозаключением Эндрю Моравчика. Каждый шаг по укреплению экономической интеграции не может быть объяснен интересами и приоритетами национальных правительств крупнейших государств-членов. Так как долгое время единство было формой принятия решений в ЕС и некоторые маленькие государства-члены могли блокировать инициативы, служащие интересам «большой тройки». Scharpf. F.W. The asymmetry of European integration, or why the EU cannot be a `social market economy' // Socio-Economic Review. 2010. Vol. 8. Issue 2. P. 213. Действительно, до сих пор по некоторым вопросам сохраняется единогласие как форма принятия решений. Однако, исследование франко-германского тандема, то есть взаимодействия двух государств из «большой тройки», не сталкивается с противоречием, выраженным немецким политологом.

Вторым фактором, определяющим распределение переговорной силы между государствами, является наличие или отсутствие возможности сформировать альтернативные коалиции. В контексте ЕС такая переговорная сила может быть результатом либо угрозы сотрудничества с третьими странами или возможности формирования и углубления альтернативных институтов внутри Европы, оставляя некоторых членов позади. Здесь идет речь об идее «разных скоростей», когда углубление интеграции происходит среди наиболее готовых государств-членов. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 505.

Для исключенных из подобного процесса государств могут присутствовать как недостатки, так и преимущества. Если политика исключения имеет позитивные внешние факторы для национального правительства, государство усиливает свою позицию за столом переговоров. Национальные правительства укрепляют свою переговорную силу благодаря тем выгодам, которые может получить в случае исключения из коалиции. Ibid. Pp. 504-505. Если государство-член не стремится войти в Шенгенскую зону или зону евро при наличии желания уже вступивших национальных правительств, первое имеет преимущества при ведении переговоров.

Правительства часто имеют различную степень заинтересованности в том или ином вопросе, и незначительные достижения в одной области будут для них более значимы чем для других правительств. В этих условиях может быть выгодно обеим сторонам уступить в проблемных областях, которые для них менее важны, взамен на ответные уступки по наиболее важным вопросам. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 505. Подобные переплетения интересов могут повысить благосостояние обеих сторон, помогая преодолеть слабость в переговорном процессе при обсуждении наиболее важных для них вопросов. Особенно это выгодно государствам, когда они имеют крайне противоположные интересы в разнообразных сферах, что позволяет каждому из них уступать с наименьшими издержками.

Хотя заключение подобных пакетов соглашений имеет ряд преимуществ, переговорный процесс может быть затруднен в результате оппозиции внутриполитических групп. Принятие решений по несвязанным между собой вопросам приводит к тому, что в одном соглашении имеются пункты, которые в одном случае выгодны влиятельным внутриполитическим группам, а в другом - нет. Пакетные сделки приводят к ситуации, когда проигравшие и победители присутствуют в каждом государстве-участнике соглашения. Для преодоления вышеназванного барьера на пути заключения соглашений по вопросам из разных областей национальным правительствам необходимо предоставить компенсацию издержек групп интересов. Ibid.

Каждое государство-участник переговорного процесса имеет национальные приоритеты, с которыми приходит за стол переговоров. Интерес к заключению соглашения о координации политического курса происходит только в случае, если проведение односторонних действий не так выгодно, как совместное решение вопроса. При столкновении позиций общее решение определяется особенностями распределения переговорной силы между государствами, которое зависит от степени заинтересованности в заключении соглашения, возможности формирования альтернативной коалиции и степени переплетения интересов сторон.

1.3 Причины происходящих в результате переговоров институциональных изменений

Национальные приоритеты государств и распределение переговорной силы между ними приводит к определенным сделкам между государствами. Сделка представляет собой один из возможных вариантов соглашения. Этот вариант реализуется при возможности его исполнения национальными правительствами без внесения институциональных изменений. Если государства не могут по каким-либо причинам скоординировать политический курс и реализовывать его на национальном уровне без обеспечения консолидации на уровне общих институтов они выносят решения об институциональных изменениях.

Эндрю Моравчик приводит три вероятных теоретических обоснования определённого выбора в пользу формирования или изменения общих институтов. Первое - идеологическое, чем больше государство придерживается федералистского взгляда относительно будущего Европы, тем сильнее его поддержка по координации политических курсов и делегированию компетенций в проблемных областях. Второе - технократическое, делегирование требуется для решения каких-либо сложных вопросов для проведения качественной экспертизы, что невозможно в децентрализованной системе. Третье - связано с надежными обязательствами, суверенитет делегируется для обеспечения соответствия принимаемых на национальном уровне решений с общепринятыми, а также для закрепления относительного влияния на принимаемые решения. Moravcsik A. Nicolaпdis K. Op. cit. P 76.

Необходимость закрепления обязательств, федералистский подход лидеров государств и сложность обсуждаемой проблемы вынуждает национальные правительства вырабатывать соглашение с целью делегирования проблемного вопроса сформированным институтам. Так как, институты помогают государствам снизить транзакционные издержки и уровень неопределенности, преимущества заключения межправительственной сделки не могут превысить недостатки передачи компетенций общим институтам. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 72. Наличие института нивелирует необходимость проведения дополнительных раундов переговоров для решения сложного вопроса и усиливает контроль государств над соблюдением взятых партнерами обязательств.

Недостаток существования института и решения с его помощью проблемного вопроса заключается в необходимости выработки единого для всех членов решения. Тогда как при межправительственных переговорах возможно исключение кого-либо из участников, в институтах есть необходимость идти на уступки даже наименее согласному государству. В результате государства выбирают вариант соглашения с «наименьшим общим знаменателем», то есть соглашение с наименьшей степенью координации действий. Это не означает, что окончательное соглашение идеально отражает приоритеты наименее согласного правительства, лишь то, что спектр возможных соглашений в решительной степени ограничен его приоритетами. Moravcsik A. Preferences and Power...Pp. 500-501. Консолидация политики национальных государств в общих институтах по этой причине притормаживается.

Кроме того, бюджет, административный ресурс и возможности к оказанию давления на нарушителей у институтов и национальных правительств разные. Например, полномочия по исполнению и контролю за соблюдением многих правил ЕС, не включая некоторые сферы исключительной компетенции Союза, принадлежат национальным чиновникам. В связи с этим для соблюдения взятых на себя обязательств, национальным правительствам необходимо усиливать полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти, а также укреплять положение групп интересов, выступающих за соблюдение принятых норм. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 73. Таким образом, процесс европеизации - важная часть либерального интерговернментализма.

Хотя институты зачастую ограничены в возможности влиять на внутриполитическое положение в государстве, институты усиливают мощь национальных правительств двумя способами. Во-первых, они повышают эффективность межгосударственных переговоров. Во-вторых, институты усиливают автономность национальных политических лидеров от внутриполитических групп. Поэтому существование и формирование наднациональных институтов не противоречит либеральному интерговернментализму. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 506. Уникальная институциональная структура ЕС приемлима для национальных правительств только до тех пор, пока она усиливает их контроль над ситуацией внутри страны и позволяют достигнуть целей, которые в противном случае были бы не реализуемы.

Наднациональные структуры способны усиливать влияние национальных правительств внутри государства, но Эндрю Моравчик сомневается в их возможности оказывать существенное воздействие на процесс и исход межправительственных переговоров. Наднациональные структуры не имеют для этого достаточно ресурсов по сравнению с теми, что имеют государства, внутриполитические акторы и официально нанятые международные чиновники при аналогичных обстоятельствах. Moravcsik A. A New Statecraft? Supranational Entrepreneurs and International Cooperation // International Organization. 1999. Vol. 53. No. 2. P. 271.

Для эффективного влияния неформальным акторам необходимо обладать контролем над информационными и идеологическими ресурсами, недоступными национальным правительствам. Эти ресурсы необходимы для важных стадий переговорного процесса - инициирования предложения, распространения поддержки среди участников и заинтересованных лиц и оказания влияния на последующий выбор решения. Проведенный Эндрю Моравчиком анализ пяти наиболее важных переговорных процессов, результатом которых стало внесение поправок в договор ЕС, доказывает небольшую степень влияния на процесс принятия решений со стороны наднациональных и неформальных акторов. Moravcsik A. A New Statecraft… P. 272.

Некоторые коллеги Эндрю Моравчика считают, что он занижает роль формальных и неформальных участников и юридических решений, которые оказывают влияние на формирование вариантов соглашений политических акторов. По мнению американского теоретика Орана Янга в высокой степени структурированном политическом процессе, нормы принятия решений, и в целом институты формируют сильную асимметрию, отдавая предпочтение одним акторам и политическим целям, и затрудняют и препятствуют другим. Young. O.R. Comment on Andrew Moravcsik, "A New Statecraft? Supranational Entrepreneurs and International Cooperation" // International Organization. 1999. Vol. 53. No. 4. P. 806.

Кроме того, участники межправительственных переговоров корыстолюбивы, вследствие чего используют самые разнообразные стратегии с целью максимизации своей выгоды. Достижение общего решения часто связано с большими тратами средств и времени. Государства часто заходят в тупик, особенно при принятии решений консенсусом. В подобных условиях, институты могут сыграть ключевую роль в принятии общего соглашения. Ibid. P. 806.

На критику Эндрю Моравчик отвечает, что в узком смысле Янг прав. Международные переговоры часто сложны, и государства могут столкнуться с большими трудностями в достижении соглашения при определённых условиях. Однако, только исходя из этого, нельзя предполагать, что эти сложности могли бы быть преодолены умелыми третьими сторонами в переговорах или соответствующими институтами. Основные сдерживающие факторы имеют внутреннюю природу, в связи с чем роль неформальных медиаторов не так велика. Moravcsik A. Theory and Method in the Study of International Negotiation: A Rejoinder to Oran Young // International Organization. 1999. Vol. 53. No. 4. Pp. 811-814.

Если Оран Янг полагает, что Эндрю Моравчик недооценил роль принятых юридических решений, то другие критики теории указывают на важность исследования возможных последствий принятых соглашений. Традиционное фокусирование теоретиков межправительственного подхода на изучении переговоров государств по внесению изменений в существующие соглашения или с целью принятия новых - представляет собой анализ верхушки айсберга. Эндрю Моравчик игнорирует объяснение ежедневного развития европейской интеграции. Со стратегической точки зрения, понимание политических последствий различных договоров - необходимая предпосылка для выбора акторами одного определенного варианта соглашения по изменению институциональных структур. Вследствие этого невозможно понять процесс принятия договора без изучения его вероятного влияния на политическую систему в будущем. Garrett G., Tsebelis G. An institutional critique of intergovernmentalism // International Organization. 1996. Vol. 50. No. 2. P. 293.

Уэйн Сандхолц и Алек Стон Суит поддерживают позицию Орана Янга в отношении важности роли институтов в принятии решений. Они не соглашаются с Моравчиком, что наднациональные институты практически всегда выступают как реактивные агенты, отвечая на делегирование задач. Наднациональные органы будут постепенно повышать степень своей автономности и влияния в европейском политическом пространстве с целью продвижения интересов наднационального общества и создания наднационального правительства. Sweet A.S. Sandholtz W. European Integration and Supranational Governance // Faculty Scholarship Series. 1997.

No. 87. Pp.314-315.

Либеральный межправительственный подход действительно не учитывает влияние институтов на процесс принятия государствами соглашений. Институты усиливают влияние национальных правительств внутри государств и позволяют решать сложные проблемы, требующие закрепления взятых сторонами обязательств. Они существуют, по мнению Эндрю Моравчика, только до тех пор, пока выгодны национальным государствам, поэтому в его представлении они не могут оказывать существенного воздействия на процесс принятия решений. Если бы государство могло при аналогичных издержках прийти с союзником к определенному решению без необходимости изменения институциональной структуры, институты не были бы образованы.

В соответствии с теорией франко-германский тандем начинает работать на общеевропейском уровне при необходимости решения сложного вопроса, который не может быть качественно разрешен на национальном уровне даже при координации политических курсов. Кроме того, мотивом для принятия институциональных изменений в ЕС может служить и необходимость закрепления обязательств сторон для обеспечения соответствия действий национальных правительств принятым в ходе переговоров решениям.

Соглашения о внесении институциональных изменений формируются исключительно государствами под влиянием их национальных приоритетов и особенностей распределения переговорной силы. Европейские институты не воздействуют на ход переговоров Франции и Германии и их общие решения, но могут усилить позицию французского и немецкого национальных правительств по отношению к влиятельным внутриполитическим группам. Насколько положения межправительственного подхода соответствуют действительности в отношении решений франко-германского тандема будет далее выявлено на примере исследования двух кейсов.

2. Франко-германский тандем в координации миграционной политики на современном этапе европейской интеграции

2.1 Формирование национальных приоритетов Франции и Германии по миграционным вопросам

Современные тренды международного развития способствуют углублению проблемы миграции граждан менее благополучных стран в развитые государства. Актуальна данная проблема и для стран-членов Европейского союза, особенно для Германии, Великобритании, Италии, Франции и Испании. В основном лица без гражданства, проживающие на территории вышеназванных государств - это молодые люди. Migration and migrant population statistics // Eurostat. 1.03.2019. Население государств-членов ЕС молодеет, что привносит определенные выгоды для бюджета государств, но вызывает обеспокоенность у населения.

Миграция во Францию и Германию преимущественно молодых людей ведет с одной стороны к рискам в области обеспечения национальной безопасности, а с другой - к потере гражданами, занимающимися низкоквалифицированным трудом, преимущества по отношению к низкооплачиваемым мигрантам, и в перспективе к сокращению представителей французской и германской нации по отношению к росту численности мигрантов.

Если последствия легальной миграции на экономическую ситуацию в государстве довольно противоречивы, то нелегальную миграцию нельзя характеризовать никак иначе, нежели проблемой. Беспрецедентных значений нелегальная миграция на территорию Европейского союза достигла в 2013-2015 гг. Сокращение потока нелегальных мигрантов произошло только в 2016 году, в том числе по причине ужесточения национального законодательства государствами. Statistics on enforcement of immigration legislation// Eurostat. 1.05.2019. Возможно ли разрешить проблему без координации действий национальными правительствами и каковы национальные приоритеты французов и немцев предстоит разобраться.

Формирование национальных приоритетов по вопросам проведения миграционной политики имеет свою специфику во Франции и Германии, связанную с особым историческим развитием политических систем двух государств. Начать стоит с того, что политический режим в Германии -парламентский, где традиционной практикой являются ожесточенные дебаты и высокий уровень контроля парламента над правительством. Франция - президентская республика, где глава государства имеет намного больше полномочий нежели парламент. Schott C. An analysis of Franco-German relations in the political context following the most recent elections // Fondation Robert Schuman. No. 464. 2018

Во Франции государственное управление - это демократический инструмент достижения республиканских интересов. Политический процесс для французов - результат взаимодействия избранных гражданами политиков и карьерных гражданских служащих, действующих в общественных интересах. Rose-Ackerman S. Policymaking and Public Law in France: Public Participation, Agency, Independence and Impact Assessment // Faculty Scholarship Series. No. 4946. 2013. Межправительственный характер многих внутриполитических дебатов делает гораздо более важным представление политических интересов через политические партии, в связи с чем французские общественные группы не имеют большого влияния на процесс принятия политических решений, хотя и все более интегрируются в национальную и европейскую политическую систему. Baumgartner F. R. Public Interest Groups in France and the United States // Governance: An International Journal of Policy and Administration. 1996. VoI. 9. No. I. P.13. Hall P. A., Keeler J. Interest Representation and the Politics of Protest. N.Y.: Palgrave Macmillan, 2001.

В отличие от Франции германская политическая система обеспечивает возможность отстаивания своих интересов для различных групп. Влияние лоббистских групп на внутриполитический процесс разнится. Экономические лобби традиционно имеют больше способов воздействовать на лица, принимающие решения, чем группы интересов в других областях. Современные тенденции, однако, приводят к росту количества общественных групп, отстаивающих интересы мигрантов, беженцев, различных этносов, что способствует их развитию и укреплению влияния посредством гражданских инициатив. Speth R. Lobbying in Germany // Transparency International Deutschland. 2014. Pp. 10-11.

Вследствие ключевой роли президента Франции и политических партий в формировании национальных приоритетов, президентские и парламентские выборы определяют во многом политический курс государства. Так как острая фаза миграционного кризиса пришлась на президентство Франсуа Олланда, изучение его миграционной политики важно для понимания национальных приоритетов Франции. Стоит отметить, что политический курс Франсуа Олланда достаточно противоречив.

В период предвыборной гонки риторика его противника, Николя Саркози, была более жесткой по отношению к мигрантам. Предшественник Франсуа Олланда открыто призывал вести борьбу в миграцией, Strudel S. L'йlectorat de Nicolas Sarkozy: « rupture tranquille » ou syncrйtisme tourmentй ? // Revue franзaise de science politique. 2007. Vol. 57. No. ѕ. Pp. 459-474. что позволило ему заполучить голоса правых в президентских выборах, хотя в результате он проводил не такую жесткую миграционную политику, которую от него ожидал избравший его электорат и поддерживающая партия. Shields J. G. The Sarkozy Effect: France's New Presidential Dynamic // Georgetown Journal of International Affairs. 2008. Vol. 9. No. 1. P. 110. URL: Wihtol de Wenden C., Sander A., Padis M.O. Immigration: une politique contradictoire // Esprit. 2007. No. 339. P. 83. Wall I. M. France Votes // French Politics, Culture & Society. 2012. Vol. 30. No. 3. P. 7.

Однако, обещания Николя Саркози по ужесточению миграционной политики не помогли ему опередить Франсуа Олланда в 2012 г. Вместе с Саркози потерпели поражение в парламентских выборах и правые, а к власти пришли левые с лидерством Социалистической партии. A history of French presidential elections through nine infographics // Euronews. 21.04.2017 URL: http://www.euronews.com/2017/04/21/a-history-of-french-presidential-elections-through-nine-infographics Социалисты в отличие от своих главных оппонентов выступают за интернационализм. В соответствии с уставом партии, французы наравне с другими нациями должны оказывать всевозможную помощь другим народам, не смотря на их неспособность оказать поддержку всем. Европейский союз и другие континентальные державы должны обеспечивать мобильность, бороться с нелегальными иммиграционными сетями, инвестировать во всеобъемлющее развитие, гарантировать право убежища. Charte des socialistes pour le progrиs humain // PartiSocialiste.fr. 18.11.2014.

Предвыборные заявления Франсуа Олланда были выдержаны в духе ценностей его партии. Он обещал предоставить право голосовать на местных выборах иностранным гражданам, законно проживающим во Франции в течение пяти лет. Активно выступал против нелегальной иммиграции и незаконного использования рабочей силы мигрантов. Считал необходимым усовершенствовать процесс проведения регуляризации, более тщательно разбирая каждый конкретный случай на основе объективных критериев. Projet Presidentiel Francois Hollande // Francoishollande.fr. 2012.

Программа Франсуа Олланда, в тоже время, имела и ряд анти-иммиграционных пунктов. Он обещал рассмотреть вопрос о запрете публичного ношения мусульманками головных уборов, а также в случае усиления миграционных потоков в ЕС намеревался установить квоты, по крайней мере в отношении экономических иммигрантов. Sage A. France's Hollande nods to right on immigration, veils // Reuters. 27.04. 2012.

Как и его предшественник, Эммануэль Макрон не является приверженцем анти-иммиграционной политики. Не смотря на усиление террористической угрозы Эммануэль Макрон выступает за соблюдение условий Шенгенского соглашения и собирается инициировать процедуру его пересмотра. Для обеспечения национальной безопасности он предлагает укреплять Европейский корпус пограничной полиции и подписать соглашение со странами выезда и транзита мигрантов с целью совершенствования контроля за миграционными потоками и борьбы с нелегальной миграцией. Le programme d'Emmanuel Macron pour l'Europe// En Marche, 2017.; Emmanuel Macron : « Nous sommes tous berlinois, nous sommes tous europйens » // Le Monde.fr. 2.01.2017 Programme d'Emmanuel Macron // En Marche, 2017. URL: https://storage.googleapis.com/en-marche-fr/COMMUNICATION/Programme-Emmanuel-Macron.pdf

Что касается внутриполитических мер, Эммануэль Макрон считает необходимым реформирование процедур предоставления убежища, обжалования отказа и депортации лиц, не имеющих право на защиту Французской республики. Положительно он относится к притоку талантливой молодежи из других стран, как с целью работы, так и получения образования с дальнейшим проживанием в государстве. Le programme d'Emmanuel Macron pour l'Europe// En Marche, 2017.

Оппозиционная партия «Союз за народное движение», преобразованная в партию «Республиканцы» в 2015г. отражает взгляды электората, негативно настроенного в отношении иммиграции во Францию. Представители партии выступают за реформирование Европы для защиты границ, возврат лиц, получивших отказ в убежище, на родину, борьбу с нелегальной иммиграцией и сокращение одобрения заявок на предоставление убежища во Франции и Европе. Luttons contre l'immigration illйgale // Les Republicans. 31.11.2016. Если в период президентства Олланда партия занимала практически 38% мест в Национальном собрании, то при Макроне - всего 22% Lйgislatives // Interieur.gouv.fr, 2018. . Таким образом, возможность партии оказывать влияние на процесс формирования приоритетов в выстраивании миграционной политики сомнительны в президентской республике.