Франко-германский тандем на современном этапе европейской интеграции на примере миграционного кризиса и кризиса еврозоны

Наиболее кардинальных убеждений в решении миграционных вопросов придерживается Национальный фронт во главе с Марин ле Пен. Партия и ее лидер считают необходимым восстановление национальных границ, ликвидацию лагерей беженцев, максимальное сокращение числа лиц, получающих убежище во Франции и перенос места рассмотрения заявлений на получение беженства из органов власти на территории Франции в посольства стран происхождения. Incendie du campement de Grande Synthe: le laxisme migratoire doit cesser // Front National. 11.04.2017.

Процесс формирования национальных приоритетов в Германии имеет более сложную структуру, вследствие активного вовлечения лоббистских групп во внутриполитический процесс. Вопросы регулирования миграционных потоков в страну волнуют не только германские органы власти, но и такие общественные группы, как Турецкая община в Германии, Патриотические европейцы против исламизации Запада, Движение за новую модель социальной рыночной экономики (The Initiative New Social Market Economy) близкая к организациям работодателей.

Турецкая община в Германии наряду с другими гражданскими общественными группами активно оказывает всевозможную помощь беженцам, а также лоббируют интересы беженцев в правительственных кругах. Somaskanda. S. In Germany, Immigrants Bristle at a New Generation // The Slate Group. 8.03.2016. Турецкая диаспора содействует принятию мер по предоставлению беженцам достойного жилья, медицинского обслуживания, обучения на языковых курсах и интеграции на рынок труда. При этом они резко негативно реагируют на инициативы представителей органов власти по распространению германских норм на образ жизни беженцев и мигрантов, включающий уравнение в правах женщин и мужчин, умеренное соблюдение закона шариата и другое. Zur Diskussion der CDU zur Einfьhrung einer “Integrationspflicht” - Hat die CDU nicht alle Tassen im Schrank? // TGD. Tьrkische Gemeinde in Deutschland. 30.11.2015.

Лоббистская группа INSM, отражающая интересы работодателей, продвигает идеи смягчения национальной политики в отношении мигрантов, и в особенности беженцев. Представители лобби призывают федеральное правительство увеличить административный персонал с целью сокращения процедуры предоставления убежища, приостановить так называемую приоритетную проверку лиц, ищущих убежища, предоставить высококвалифицированным беженцам доступ к разрешению на жительство для квалифицированной рабочей иммиграции. INSM-Position Integration durch Arbeit // INSM - Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft. 30.05.2016. Для работодателей германских предприятий низкооплачиваемый труд беженцев выгоден, и поэтому они выступают за всеобъемлющую и скорейшую их интеграцию на немецкий рынок труда.

Патриотические европейцы против исламизации Запада в противовес другим двум влиятельным общественным группам отрицательно относятся к мигрантам и беженцам. Их главная идея - выстраивание политического курса в отношении мигрантов с целью обеспечения качественной иммиграции по швейцарской или канадской модели, вместо текущей количественной массовой иммиграции. В их интересах создание и строгое соблюдение иммиграционного законодательства в соответствии с демографическими, экономическими и культурными аспектами, децентрализованное размещение военных беженцев и политических или религиозных преследователей в соответствии с муниципальными возможностями, а также сокращение времени обработки заявок на предоставление убежища и немедленное удаление отвергнутых просителей убежища. Programm // PEGIDA Fцrderverein e.V., 2017.

Иммиграционные вопросы являются одной из главных тем партийных дебатов, в том числе вызывали споры и при ведении переговоров по созданию парламентской коалиции в выборах 2017 года в Германии. Cermak С., Blau J. Angela Merkel finally has a coalition partner for negotiations // Handelsblatt GmbH. 21.01.2018. Лидирующие в парламенте партии не разделяют взгляды анти-иммиграционных групп интересов, при этом никто не хочет повторить ситуацию 2015 г. Союз выступает за заключение соглашений подобного европейско-турецкому с африканскими государствами, строгие меры в отношении тех, кто отказывается от интеграции вплоть до их депортации. Партия Ангелы Меркель, однако, более благосклонна к беженцам, нежели ХСС. Последние продавливали включение в совместную программу количественного показателя по приему беженцев, Wahlprogramm der CDU/CSU // Landeszentrale fьr politische Bildung Baden-Wьrttemberg, 2017. что в результате удалось сделать при формировании коалиционного правительства. Chase J. Angela Merkel stresses migrants, Islam in first Bundestag address of new government // Deutsche Welle. 21.03.2018.

Представители СДПГ также выступает за достойную политику в отношении беженцев. Они считают, что люди, ищущие убежища, имеют право на его предоставление, но обязательства государств должны быть равноценны. Беженцы должны быть равномерно распределены между государствами-членами ЕС. Das Regierungsprogramm 2013 - 2017 // SPD, 2017. ХДС/ХСС и СДПГ согласны в необходимости предоставления беженцам права и возможности на изучение немецкого языка, что необходимо не только для их интеграции в германское общество, но и на рынок труда. Wahlprogramm der CDU/CSU // Landeszentrale fьr politische Bildung Baden-Wьrttemberg, 2017. Wahlprogramm der SPD // Landeszentrale fьr politische Bildung Baden-Wьrttemberg, 2017.

Национальные приоритеты Германии по миграционным вопросам представляют собой отражение влиятельных общественных групп и партий, в то время как французские - продукт действующего президента и его правительства. В целом французское общество и партийные коалиции с большим негативом относится к иммигрантам, чем немецкие. Однако, область пересечения национальных интересов государств достаточно широка.

Среди немецких и французских национальных приоритетов отмечаются единые положения относительно необходимости заключения соглашений по контролю миграционных потоков с третьими странами, грамотного распределения беженцев на территории государства и Союза, совершенствование внутриполитических механизмов по предоставлению права на убежище и депортации нелегальных мигрантов, а также соблюдение Шенгенского соглашения. При этом противоречия относительно миграционных вопросов у правящих внутриполитических групп и лидеров государств не значительны.

2.2 Соотношение переговорной силы Франции и Германии в обсуждении возможных решений миграционного кризиса

Франция и Германия являются подписантами Шенгенского соглашения, в соответствии с которым проверка лиц, пересекающих внутренние границы, не проводится. The Schengen acquis - Convention implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at their common borders // Official Journal of the European Union. 2000. Vol. 43. Соответственно, риск бесконтрольного пересечения национальной границы нелегальными мигрантами в подобных условиях повышается. Мигранты имеют высокие шансы попасть на территорию Франции и Германии после успешного пересечения внешних границ стран-членов шенгенской зоны.

С целью обеспечения безопасности внешних границ и усиления контроля над миграционными потоками в 2004 г. было создано агентство Европейского союза по безопасности внешних границ, а в 2008 г. - Европейская система наблюдения за внешними границами European Agency for the Management of External Borders -- Frontex // EUR-Lex. 02.05.2016. European external border surveillance system (EUROSUR)// EUR-Lex. 14.03.2008. . Однако, данных мер оказалось недостаточно, чтобы предотвратить нелегальное пересечение немецких и французских границ, о чем свидетельствуют не только статистические данные, но и ряд террористических атак. Statistics on enforcement of immigration legislation // Eurostat. 1.05.2018. Foster A. Terror attacks timeline: From Paris and Brussels terror to most recent attacks in Europe// Express. 18.08.2017. При этом благодаря взаимодействию немецких и французских органов власти уже удалось предотвратить несколько терактов. Knight B. Terrorists 'planned to detonate three bombs inside German stadium' // The guardian. 22.11.2015. Таким образом, государства вынуждены выработать совместное решение по управлению миграционными потоками на своей территории, так как не имеют возможности преодолеть проблему исключительно внутриполитическими механизмами.

В силу наличия мотива у Франции и Германии в проведении переговоров по консолидации политических курсов по управлению миграционными потоками, необходимо определить степень влияния каждого из государств в пространстве переговоров. Переговорная сила Франции и Германии в формировании общего подхода к преодолению миграционного кризиса определяется степенью важности обсуждаемого вопроса для правительства, возможностью заключить соглашение с другим государством-членом ЕС и перспективами заключения комплексного соглашения по нескольким проблемным зонам.

Французское общество с большей степенью негатива воспринимает иммиграцию, нежели граждане Германии. При этом французы менее склонны ассоциировать важнейшие в их восприятии вопросы с проблемой высокого уровня иммиграции в страну. Если во Франции порядка 20% граждан считают иммиграцию важнейшей проблемой государства, то в Германии - около 40%. При этом негативное отношение к иммигрантам и беженцам незначительно возросло среди граждан обоих государств, в том числе после террористических атак. Dennison J. Talт T. Explaining attitudes to immigration in France. RSCAS 2017/25 // Robert Schuman Centre for Advanced Studies. 1.05.2017.; Dahlgreen W. French attitudes to migration relatively unmoved by Paris attacks // YouGov. 29.11.2015. Bleiker C. Many Europeans worry about refugee terrorists, poll says // Deutsche Welle. 11.08.2016.

Влияет ли немецкое и французское общественное мнение относительно миграционной проблемы на проводимый государствами политический курс? Среди научного сообщества нет единства относительно причинно-следственных связей между общественным мнением и политическим курсом национального правительства. Некоторые утверждают, что политика определяет общественное мнение Mettler S., Soss, J. The Consequences of Public Policy for Democratic Citizenship: Bridging Policy Studies and Mass Politics // Perspectives on Politics. 2004. Vol. 2. No. 1. Pp. 55-73. , тогда как другие считают общественное мнение двигателем политики Brooks, C. and Manza, J. Why Do Welfare States Persist? // Journal of Politics. 2006. Vol. 68. No. 4. Pp. 816-827. . Несмотря на то, что ответ на вопрос не очевиден, распространение влияния и поддержки среди французского и немецкого населения националистических партий - это факт. Поэтому немецкая правящая коалиция и французский президент вынуждены учитывать озабоченность населения. Управление миграционными потоками становится в современных условиях приоритетом для лидеров двух государств President Hollande outlines French foreign policy // France in the United Kingdom. 30.08.2016.; Africa 'a priority' as Merkel's Germany aims to stem migration// BBC. 11.11.2016. France's Macron: Anti-terror drive 'top priority'// BBC. 29.08.2017. .

Экономические издержки по обеспечению помощи беженцам и возвращению нелегальных мигрантов на родину также поднимает вопросы миграции в иерархии национальных приоритетов. Хотя реализуется большее количество попыток незаконного пересечения французской границы, нежели немецкой, немцы принимают большее число беженцев и иммигрантов на свою территорию Statistics on enforcement of immigration legislation // Eurostat. 1.05.2017. . В связи с этим вышеназванная статья расходов в Германии значительнее. Who bears the cost of integrating refugees? // Migration Policy Debates. 13.01.2017. №.13. В связи с более высокими экономическими издержками и большим числом нелегальных мигрантов для Германии вопрос приобретает больший вес, нежели для Франции. Этот фактор усиливает переговорную стратегию последней.

Формирование коалиций по разрешению миграционного кризиса, которые составляли бы соответствующую альтернативу франко-германскому тандему в ЕС сомнительно. Германия заинтересована в укреплении совместного взаимодействия по контролю миграционных потоков с Австрией, но это касается по большей части потока беженцев. При этом с австрийской территории беженцы часто перебираются в германское государство, в то время как благодаря французской солидарности Германия избавляется от части беженцев. The changing influx of asylum seekers in 2014-2016: Member State responses FR 2017 (EN) // European Commission. 1.12.2017. The changing influx of asylum seekers in 2014-2016: Member State responses DE 2017 (EN) // European Commission. 1.12.2017.

Масштаб проблемы мигрантов для двух стран не соразмерен с другими государствами-членами, помимо Греции. На территории Германии, Греции, Франции и Великобритании обнаружено наибольшее количество нелегальных мигрантов. Non-EU citizens apprehended and found to be illegally present, 2016 (number) MI17.png// Eurostat. 12.07.2017. При этом Франция и Германия делят порядка полутора км незащищенной сухопутной границы. Наконец франко-германский тандем всегда являлся локомотивом развития европейской интеграции и успешно вырабатывал решения по совместному преодолению проблем. Krotz, U. Structure as Process: The Regularized Intergovernmentalism of Franco-German Bilateralism // CES Germany & Europe Working Paper. 2012. No.02.3. Vassallo F. Sarkozy and Merkel: The Undeniable Relevance of the Franco-German Bilateral Relationship in Europe // German Politics & Society. 2013. Vol. 31. No. 1 (106). Pp. 92-115. До сих пор в рамках Европейского союза не существует коалиции равной по влиянию на процесс принятия решений. Miroslav N. Jovanoviж M. N. Was European Integration Nice while It Lasted? // Journal of Economic Integration. 2013. Vol. 28. No. 1. Pp. 5-6.

На данный момент конкуренцию в решении миграционных вопросов в ЕС не может составить ни одна межправительственная коалиция среди государств-членов. Уровень заинтересованности в совместном решении проблемы, однако, различается между французским и немецким правительством. Германия более активно призывает своих партнеров по союзу к проявлению солидарности и сотрудничеству в решении проблемы. Меркель даже заявляла о недостаточной вовлеченности Франции и других государств-членов в решении проблемы беженцев в ЕС. Janning J., Rapnouil M.L. France and Germany: Europe's stalling engine // The European Council on Foreign Relation. 14.04.2016. Дискурс французской стороны сдержаннее и реактивнее. Burford R. German chancellor Angela Merkel urges Europe to take MORE refugees as she says Islam 'isn't the source of terror'// Associated Newspapers Ltd. 19.02.2017.

Merkel's Refugee Policy Divides Europe // Spiegel Online. 21.09.2015. Willsher K.,Kirchgaessner S. Germany and France demand binding refugee quotas for EU members // The guardian. 3.09.2015. Janjevic D. French presidential candidate Macron praises Merkel's refugee policy // Deutsche Welle. 2.01.2017. Фактор заинтересованности немецкой стороны в коалиции повышает шансы Франции на оказание влияния в переговорном процессе.

Следующим фактором, определяющим распределение переговорной силы Франции и Германии в обсуждении миграционных вопросов, является степень переплетения интересов государств. Выявленные национальных приоритеты Франции и Германии по миграционной политике свидетельствуют о наличии пересечения интересов сторон. При этом французские национальные приоритеты отличаются большей строгостью в отношении миграционной политики, что усиливает переговорную силу французов.

Существует ли возможность заключения общего соглашения по ряду вопросов, включая пункты по миграционной политике? Последние предложения Ангелы Меркель относительно привязки европейского бюджета к миграционной политике государств доказывают существование подобной возможности. Канцлер Германии при поддержке французского президента инициировала обсуждение вопроса о получении государствами поощрения из европейского бюджета. Касается подобная инициатива только тех правительств, которые больше всего принимают на своей территории беженцев. Khan M., Brunsden J., Peel M. Merkel plan to link EU money to migration policy hits opposition // The Financial Times LTD, 2018. Предложение может быть уступкой французам, которые долгое время не могут преодолеть долговой кризис и склоняют немцев к принятию бюджета стран-членов еврозоны. Drop budget surplus 'fetish', Macron tells Berlin as gets German EU prize // Reuters. 11.05.2018.; General government deficit // Organisation for Economic Co-operation and Development. 14.05.2018.

Таким образом, анализ распределения переговорной силы Франции и Германии в решении проблемы беженцев и мигрантов в ЕС свидетельствует о лидировании в этом вопросе французской стороны. Франция имеет более сильную позицию в переговорном процессе, и соответственно Германия должна предоставлять ей уступки с целью достижения общего решения. Кроме того, преобладание переговорной силы Франции вкупе с более сдержанной позицией формирует основу для заключения соглашения, которое в меньшей степени будет консолидировать миграционную политику государств.

2.3 Отражение интересов и переговорной силы сторон в принятых институциональных решениях по контролю потока беженцев

Национальные интересы и распределение переговорной силы государств влияет на стратегию ведения ими переговорного процесса. Стратегия государств в переговорах определяет во многом результаты, к которым в последствии приходят национальные правительства. Особенности распределения переговорной силы в решении миграционных вопросов Германией и Францией объясняет более активное вовлечение в решение проблемы немецкого лидера, нежели французского президента.

Одной из ключевых тем франко-германского переговорного процесса по преодолению миграционного кризиса являлся вопрос о принятии квот. Франция и Германия с самого начала признавали необходимость разделения обязательств стран-членов ЕС по принятию беженцев, так как государства находятся среди тех, кто в наибольшей степени получает заявления на предоставление убежища. Samuel H. EU migrant quota plan in tatters after France and Spain join British opposition // Telegraph Media Group Limited. 19.05.2015. В связи с этим, Ангела Меркель повлияла на инициирование главой Европейской комиссии предложения по введению квот на принятие странами-членами беженцев, Traynor I. Germany presses for quota system for EU migrant distribution // The guardian. 29.04.2015. а также внесения поправок в Дублинское соглашение. Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast) // Eur-Lex. 5.04.2017. Последнее необходимо для реализации плана о равномерном распределении беженцев по странам-членам ЕС, так как в соответствии с соглашением за предоставление убежища ответственно государство, на чью территорию лицо впервые вступило. Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person

Франсуа Олланд резко негативно относился к идее принятия миграционных квот, а предложение о принятии квот на беженцев считал бессмысленным. Borger J., Kassam A. EU plan for migrant quotas hits rocks after France and Spain object // The guardian. 19.05.2015. Подобная позиция несколько удивляет, учитывая поддержку французским президентом введения квот на экономических иммигрантов. Все же через несколько месяцев позиция французского лидера в отношении данного вопроса изменилась Willsher K. Germany and France demand binding refugee quotas for EU members // The guardian. 3.09.2015. URL: https://www.theguardian.com/world/2015/sep/03/germany-france-eu-refugee-quotas-migration-crisis, и он вместе с немецким канцлером направил в Европейские институты совместное предложение по распределению обязательств принятия беженцев среди стран-членов. Merkel and Hollande call for refugee distribution quotas in Europe // Deutsche Welle. 03.09.2015. При этом Франция должна была принять меньше беженцев, чем Германия. Migrant crisis: Germany's Merkel says EU quotas are a 'first step'// BBC. 8.09.2015. Кроме того, французский президент предупредил о том, что уровень поддержки беженцев во Франции будет ниже немецкого в силу различия состояния экономик двух государств. Pineau E. Hollande opens French doors to refugees despite opposition // Reuters. 7.09.2015.

Экономические издержки по содержанию беженцев, распределенных в соответствии с квотами ЕС, не должны стать бременем для национальных бюджетов. В целях финансирования обеспечения перераспределенных беженцев ЕС выделил 50 млн. евро, которые будут поделены в соответствии с взятыми государствами обязательствами. Communication from the commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions: A European Agenda on migration // European Commission, 13.05.2015. Стоит также отметить, что Франция на момент выражения согласия с Германией по квотированию уже получала по программе одного из фондов ЕС в два раза больше средств на реформирование внутриполитической системы предоставления убежища. EU funding for migration and security: how it works // European Commission. 14.08.2015. Соответственно, национальные приоритеты Франции по распределению бремени были реализованы при минимальных экономических издержках.

Второе общее решение Франции и Германии относительно преодоления миграционного кризиса - сооружение регистрационных центров для беженцев в Греции и Италии для того, чтобы снизить риски увеличения количества нелегальных мигрантов. Angela Merkel and Franзois Hollande meet to tackle Europe's migrant crisis // Guardian News and Media Limited. 24.08.2015. На этих пунктах будет приниматься решение о возвращении нелегальных мигрантов на родину и распределении лиц, имеющих право на предоставление убежища, в соответствии с принятыми квотами. Gee O. France demands revision of EU asylum quotas // The Local. 1.06.2015. По мнению французского президента, Франсуа Олланда, подобные меры должны усилить контроль над границами шенгенской зоны. France to take 24,000 migrants under EU scheme // The Financial Times Limited, 2015. Кроме того, было принято решение о размещении беженцев в государстве, наиболее близком к стране-происхождения беженца. Brianзon P. Merkel, Hollande try to show unity ahead of refugee summit // Politico, 2016.

Помимо конкретных мер по преодолению миграционного кризиса в ЕС государства пришли к выводу о необходимости сотрудничества по стабилизации политической ситуации в государствах из которых исходит основной поток беженцев. В связи с этим Франция и Германия усилили двустороннее и многостороннее взаимодействие по решению сирийского конфликта Ibid. и обсуждению приемлемых условий соглашения ЕС с Турцией. Dalton M., Troianovski A., Pop V. France, Germany Press Turkey to Stem Migrant Flow // Dow Jones & Company, Inc., 4.03.2016.

Избранный в прошлом году президент Франции с первых дней стал активно налаживать диалог с немецким правительством с целью решения общих проблем. Эммануэль Макрон, как и его предшественник, поддерживает идею равномерного распределения беженцев в странах-членах ЕС, исходя из их экономических возможностей. В связи с этим Германия и Франция согласились увеличить меры по исполнению взятых на себя обязательств по перемещению мигрантов из Италии, так как за два года с принятия соглашения государства приняли малую часть беженцев непосредственно из Италии. Gutteridge N. Germany and France finally agree to take more migrants as Italy buckles under weight. 3.07.2017.

В силу разворачивания дебатов по миграционной проблематике в процессе формирования коалиции в немецкий парламент переговорный процесс Франции и Германии на высшем уровне снизил темпы. Общее решение Эммануэль Макрон и Ангела Меркель должны представить в июне нынешнего года. Vey J. B., Merkel, Macron plan roadmap by June on euro zone reform // Reuters. 16.03.2018. В перспективе можно ожидать, что взаимодействие Франции и Германии в лице лидеров государств даже более конструктивно, нежели в период президентства Франсуа Олланда. У нынешних лидеров Франции и Германии больше точек соприкосновения по разрешению миграционного кризиса. Политика Ангелы Меркель под давлением ХСС станет более близкой к французской по преодолению миграционного кризиса.

Общие решения Франции и Германии по преодолению миграционного кризиса свидетельствуют о том, что они склонились не к простой координации двусторонних действий, а к вынесению институциональных изменений. Решение по квотированию, как и соглашение об усилении внешних границ было транслировано на европейский уровень. Данный шаг национальных правительств Германии и Франции был осуществлен по причине сложности урегулирования проблемы и необходимости закрепления взятых государствами обязательств.

Решение о квотировании было более выгодно немецкой стороне, поэтому Франсуа Олланд не сразу выявил желание реализовывать данную инициативу. Однако, соглашение о равномерном распределении беженцев на территории государств-членов Европейского союза было выгодно французскому правительству. На территории Германии и Франции на момент инициации соглашения уже находилось наибольшее количество нелегальных мигрантов и большое число беженцев. Решение о квотировании обеспечивало при этом гарантии для французов и немцев о лимитированном количестве принимаемых лиц из других государств. Кроме того, финансирование было обеспечено за счет европейских фондов, что можно считать победой Франции.

Свидетельством более весомой позиции французской стороны в переговорном процессе по решению кризиса еврозоны является и решение о укреплении контроля за внешними границами шенгенской зоны, а также заключение соглашения со странами-происхождения беженцев. Франция традиционно более обеспокоена необходимостью обеспечения национальной безопасности, и данная потребность еще более актуализировалась с осуществлением ряда терактов. При этом основная роль в продвижении общих решений на европейский уровень принадлежит Ангеле Меркель, которая фактически делала все возможное для поиска решения в переговорном процессе с французской стороной и продвигала идеи в европейских институтах.

Принятие институционального решения имеет ряд преимуществ по сравнению с укреплением двусторонней координации государств. Во-первых, Франция и Германия снижают транзакционные издержки по проведению раундов переговоров по обсуждению общего решения с другими государствами-членами шенгенского соглашения. Во-вторых, институты ЕС обеспечивают более высокий уровень контроля и мониторинга за соблюдением обязательств, взятых государствами-членами по укреплению границ и принятию беженцев. В-третьих, франко-германский тандем подтверждает свою приверженность единой Европе и федералистскому видению на будущее ЕС. Наконец, общеевропейское решение усиливает позицию национальных правительств, снимая с них бремя ответственности за принятое решение перед внутриполитическими группами интересов.

Таким образом, институциональные решения франко-германского тандема по преодолению кризиса зоны евро были приняты государствами вследствие отсутствия возможности ликвидации проблемы односторонними и даже двусторонними усилиями. В условиях отсутствия паспортного контроля на пространстве шенгенской зоны государства не имеют возможности регулировать миграционные потоки в страну. Национальные правительства Франции и Германии не заинтересованы в приостановлении действия Шенгенского соглашения, при этом приоритеты относительно миграционной проблемы имеют много точек пересечения. И хотя заинтересованность в преодолении кризиса была выше у Германии, что ослабило переговорную силу немецкого национального правительства, предоставление уступок французской стороне обеспечило принятие взаимовыгодных соглашений.

3. Взаимодействие Франции и Германии в принятии решений по преодолению кризиса зоны евро

3.1 Национальные приоритеты французских и немецких партийных коалиций по еврозоне

Маастрихтским договором 1992 г. была создана единая европейская валюта - евро. Тогда же договор обязал государства-члены еврозоны проводить такую фискальную и экономическую политику, чтобы дефицит национального бюджета не превышал 3% ВВП, а государственный долг уровень в 60%. History of the Stability and Growth Pact // European Commission, 2018. URL: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/history-stability-and-growth-pact_en Через пять лет государства решают усилить мониторинг и координацию национальной фискальной и экономической политики принятием Пакта стабильности и роста, который был закреплен Договором о функционировании ЕС. Consolidated version of the treaty on the functioning of the European Union // Official Journal of the European Union. 26.10.2012. Art. 216. URL: http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_2&format=PDF Однако, под влиянием мирового экономического кризиса 2008 г. государства-члены еврозоны превысили допустимые значения, а Пакт стабильности и роста продемонстрировал свои слабые места. Vade Mecum on the Stability and Growth Pact - 2017 Edition // European Commission. 1.03.2017. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/ip052_en_0.pdf Франция и Германия не стали исключением. Government deficit (-) / surplus (+) (as a % of GDP) // European Central Bank, 2018. URL: http://sdw.ecb.europa.eu/quickview.do?SERIES_KEY=325.GFS.Q.N.I8.W0.S13.S1._Z.B.B9._Z._Z._Z.XDC_R_B1GQ_CY._Z.S.V.CY._T

Макроэкономическая политика, включающая монетарную и фискальную, оказывает менее определенное и сильное влияние на группы интересов, чем политика по регулированию работы внутреннего рынка. Поэтому приоритеты по укреплению или ослаблению интеграционных процессов отражает макроэкономические приоритеты правящей коалиции. Moravcsik A. The Choice for Europe… В связи с этим ключевое внимание при анализе национальных приоритетов Франции и Германии по преодолению проблемы европейского долгового кризиса становится выявление интересов партийной коалиции в немецком Бундестаге и политической стратегии французского президента с учетом интересов выдвинувшей его партии.

До актуализации кризиса зоны евро правящая коалиция в немецком парламенте выступала за предотвращение дальнейшей централизации на уровне ЕС и возвращении компетенций на национальный уровень. Эталоном в принятии решений считали соблюдение принципа субсидиарности с четким разграничением обязанностей между ЕС, государствами-членами, регионами и местными органами власти. Уже в тот момент обещали работать с другими странами-членами ЕС над более экономным бюджетом ЕС. Считали, что ЕС должен экономить наравне с национальными государствами. Предлагали реструктуризацию европейского бюджета с целью возвращения части средств в государства-члены. Regierungsprogramm: “Deutschlands Chancen nutzen. Wachstum. Arbeit. Sicherheit.” // 1.07.2005 URL: http://www.kas.de/upload/ACDP/CDU/Programme_Bundestag/2005-2009_Regierungsprogramm_Deutschlands-Chancen-nutzen_Wachstum-Arbeit-Sicherheit.pdf

На этапе вскрытия дестабилизации ситуации в валютном союзе Союз ХДС/ХСС еще оставался приверженцем субсидиарности и бюджетной дисциплины, но начал активно призывать к осуществлению мер по поддержанию стабильной валюты и укреплению независимости ЕЦБ. WIR HABEN DIE KRAFT - Gemeinsam fьr unser Land. Regierungsprogramm 2009 - 2013. URL: https://www.hss.de/fileadmin/user_upload/HSS/Dokumente/ACSP/Bundestagswahlen/BTW-2009.pdf При этом если до 2013 г. правящая коалиция отвергала возможность принятия европейских налогов, то в последствии стала активно продвигать идею введения налога на финансовые операции, вместе с другими 10 государствами-членами ЕС. Gemeinsam erfolgreich fьr Deutschland. Regierungsprogramm 2013 - 2017. URL: http://www.cdu.de/sites/default/files/media/dokumente/regierungsprogramm-2013-2017-langfassung-20130911.pdf В 2017 г. Союз вновь вернулся к отказу от наложения на граждан нового налогового бремени. Das Regierungsprogramm 2017 - 2021: Fьr ein Deutschland, in dem wir gut und gerne leben.

Вторая по представленности в Бундестаге партия СДПГ в отличие от ХДС/ХСС выступала за усиление экономической и фискальной координации в ЕС и приветствовала укрепление и дальнейшую институционализацию Еврогруппы. Sozial und Demokratisch. Anpacken. Fьr Deutschland. Das Regierungsprogramm der SPD. URL: http://library.fes.de/prodok/ip-02016/regierungsprogramm2009_lf_navi.pdf В период активного принятия мер по преодолению кризиса зоны евро СДПГ выступала за сокращение немецкого долга путем повышения налогов на определенные группы лиц, в частности представители партии поддерживали инициативу введения налога на финансовые операции в ЕС. Кроме того, в рамках демократизации формирования и исполнения политического курса в еврозоне они предлагали разделить денежно-кредитную политику и надзорные функции Европейского центрального банка, и усилить последние вплоть до создания независимого Европейского надзорного органа. DAS WIR ENTSCHEIDET - Das Regierungsprogramm 2013 - 2017. URL: http://www.bundestagswahl-bw.de/wahlprogramm_spd.html В 2017 г. их инициатива по координации валютного союза доросла до идеи создания совместного экономического правительства. Es ist Zeit fьr mehr Gerechtigkeit // SPD, 2017. URL: https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Bundesparteitag_2017/Es_ist_Zeit_fuer_mehr_Gerechtigkeit-Unser_Regierungsprogramm.pdf

Формирование национальных приоритетов Германии по монетарной и фискальной политике происходит под влиянием блока ХДС/ХСС и СДПГ, которые представляют лидирующее большинство в немецком парламенте. Партии имеют много схожих инициатив, в частности по укреплению роли Европейского центрального банка и введения налога на финансовые операции в ЕС с целью облегчения долгового бремени государств-членов еврозоны. Однако, если ХДС/ХСС является приверженцем принципа субсидиарности, то СДПГ активно лоббирует идеи углубления интеграции в еврозоне.

Начинать анализ формирования французских интересов относительно регулирования единой европейской валюты стоит начинать с Николя Саркози, который на момент участия в выборах президента возможно и не предполагал о возложенной на него в будущем ответственности. Одной из главных его идей являлось повышение уровня занятости населения Франции с помощью евро. Он хотел сделать евро инструментом для обеспечения роста, снижения безработицы и укрепления экономической силы Франции. Ensemble tout devient possible: mon projet - Nicolas Sarkozy. URL: http://ipolitique.free.fr/francepolitique/sarkozy2007-2.pdf Николя Саркози одобрял принятие налога на финансовые операции и обещал предпринять действия по получению 3 млрд. евро за счет стабилизации французского вклада в бюджет ЕС. Propositions de Nicolas Sarkozy pour une France forte, 2012. URL: http://www.agitclub.ru/election/euro/frfoto2012/programme_2012.pdf

Позиция Франсуа Олланда отличалась от его предшественника и немецких партнеров по двум вопросам - еврооблигациям и договору по проведению фискальной политики. Франсуа Олланд яро поддерживал идеи еврооблигаций, совместных усилий по преодолению государственного долга Еврозоны и общей ответственности за риски дефолта. При этом он резко негативно относился к вмешательству европейских институтов в процесс принятия и реализации национальной фискальной политики, как и его немецкие партнеры из Союза ХДС/ХСС. Schild J. Politischer Fьhrungsanspruch auf schwindender Machtbasis: Frankreichs Europapolitik

unter Franзois Hollande // Integration. Vol. 36. No. 1. P. 10. URL: http://www.jstor.org/stable/24223989

В целом Франсуа Олланд и партия социалистов выступали за углубление еврозоны, укрепление роли президента еврогруппы, проведение регулярных встреч на уровне глав государств-членов Еврозоны, а также повышение автономности Еврозоны с принятием своего бюджета. Charte des socialistes pour le progrиs humain// PartiSocialiste.fr, 2016. Schild J. Politischer Fьhrungsanspruch auf schwindender Machtbasis: Frankreichs Europapolitik unter Franзois Hollande// Integration. 2013. Vol. 36. No. 1. P. 10. URL: http://www.jstor.org/stable/24223989 Кроме того, еще в предвыборной программе Франсуа Олланд заявлял о том, что он предложит европейским коллегам пакт ответственности, управления и роста с целью преодоления кризиса и борьбы с жесткой экономией. Projet Presidentiel Francois Hollande, 2012 URL: https://www.scribd.com/document/79434607/Projet-Presidentiel-Francois-Hollande#download&from_embed

Эммануэль Макрон сразу же установил высокую планку по выведению Франции из бюджетного дефицита. Le programme d'Emmanuel Macron pour les finances publiques // En Marche, 2017. URL: https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/finances-publiques Как и его предшественник на посту президента он активно продвигает идею принятия единого бюджета еврозоны. Для укрепления контроля над соблюдением национальными правительствами европейских соглашений доступ в этот бюджет будет предоставлен только при соблюдении общепринятых договоренностей. Он также предлагает создать должность министра Экономики и Финансов зоны евро, который будет нести ответственность за бюджет зоны евро, под контролем Парламента еврозоны, объединяющего европейских парламентариев Государств-членов. Ibid.

Национальные приоритеты Франции, которые транслируются лидерами государств становятся все более и более федералистскими. Идеи Николя Саркози были более практичными, направленными на повышение уровня занятости и укрепления французской экономики. Глобальных планов по реструктуризации зоны евро он не строил. Его последователь на посту президента предлагал введение еврооблигаций и общего бюджета, а Эммануэль Макрон пошел еще дальше в своем намерении консолидировать политику государств еврозоны, предложив кардинальные институциональные изменения валютного союза.

Подобного развития германских национальных приоритетов в сторону углубления координации валютного союза на современном этапе развития европейской интеграции не отмечается. Немцы более сдержаны в своих интересах относительно укрепления наднациональной составляющей институциональной структуры европейской валюты. Противоречия Германии и Франции относительно мер по стабилизации евро с течением времени только расширяются. Политика жесткой экономии немецкого парламента не соответствует представлениям французов о мерах по стабилизации экономической ситуации в стране и ЕС. Насколько подобное полярное видение будущего зоны евро влияет на переговорный процесс и принятие институциональных решений будет рассмотрено далее.

3.2 Соотношение переговорной силы Франции и Германии в обсуждении возможных решений кризиса зоны евро

Преодоление кризиса зоны евро односторонними действиями государств-членов в отсутствии контроля за фискальной политикой других партнеров по Союзу невозможно. С отказом от своих национальных валют центральные банки государств потеряли суверенитет в проведении независимой монетарной политики. Так как ВВП Германии и Франции представляет собой половину совокупного ВВП государств-членов еврозоны GDP and main components (output, expenditure and income) // Eurostat, 2018. URL: http://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/DDN-20180511-1?inheritRedirect=true&redirect=%2Feurostat%2F, решение франко-германским тандемом кризиса еврозоны - единственно возможное. Vassallo F. Sarkozy and Merkel: The Undeniable Relevance of the Franco-German Bilateral Relationship in Europe // German Politics & Society. 2013. Vol. 31. No. 1. P. 109. URL: http://www.jstor.org/stable/23744598

Распределение переговорной силы национальных правительств Франции и Германии менялось с течением времени в связи с изменением внутриполитической и международной ситуации. Оба государства отошли от максимально допустимых показателей бюджетного дефицита и государственного долга. Однако, когда в Германии государственный долг уменьшается с каждым годом, во Франции продолжает расти. General government gross debt // Eurostat, 2018. URL: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=sdg_17_40&plugin=1 Подобная тенденция касается и процента дефицита бюджета от ВВП. Германия нарушила Пакт стабильности и роста по последнему показателю только в 2009-2010 гг., в то время как Франция вышла на уровень 2,6% только в предыдущем году. General government deficit/surplus // Eurostat, 2018. URL: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tec00127&plugin=1 Следовательно с течением времени переговорная сила Германии росла, а французская уменьшалась, так как иерархическое место проблемы изменяло свое положение для двух государств.

О подобной тенденции свидетельствуют и заявления канцлера Германии. Риторика Ангелы Меркель относительно приоритетности преодоления кризиса зоны евро несколько ослабевала со снижением актуализации проблемы. В 2010 г. она заявляет о том, что евро - приоритет и залог процветания Германии и Европы 'If Euro Fails, So Will the Idea of European Union' // Spiegel Online. 13.05.2010. URL: http://www.spiegel.de/international/germany/merkel-warns-of-europe-s-collapse-if-euro-fails-so-will-the-idea-of-european-union-a-694696.html; Speech by Federal Chancellor Angela Merkel in the European Parliament in Brussels // The Press and Information Office of the Federal Government. 7.11.2012. URL: https://www.bundesregierung.de/ContentArchiv/EN/Archiv17/Reden/2012/2012-11-07-merkel-eu.html;, в 2012 г. обещает сделать все возможное "Together we are Europe" // The Press and Information Office of the Federal Government. 7.11.2012. URL: https://www.bundeskanzlerin.de/ContentArchiv/EN/Archiv17/Reiseberichte/2012/eu-2012-11-07-bruessel-rede-ep_en.html, а в 2018 г. говорит о невозможности влиять на монетарную политику ЕЦБ. Merkel suggests euro is too low for Germany // Reuters. 18.02.2017. URL: https://www.reuters.com/article/us-hawaii-volcano/cracks-in-hawaii-volcano-roar-amid-warnings-of-more-idUSKBN1IC27J

Примечательно, что проблему дефицита бюджета и государственного долга сложнее преодолеть Франции, но рвение Николя Саркози в преодолении кризиса трудно сравнить по силе с канцлером Германии. Он понимал важность преодоления кризиса еврозоны и улучшения экономической ситуации в стране, но напрямую не связывал процветание Франции со спасением евро зоны. Sarkozy says euro's demise would be end of Europe // Reuters. 31.12.2010. URL: https://www.reuters.com/article/us-france-sarkozy-idUSTRE6BU25I20101231 Франсуа Олланд напротив, как и Ангела Меркель связывал успешное будущее Франции с Европой и европейской валютой. Franзois Hollande: « L'Europe que je veux » // Le Monde.fr. 8.05.2014. URL: http://www.lemonde.fr/europe/article/2014/05/08/francois-hollande-l-europe-que-je-veux_4413580_3214.html

En savoir plus sur http://www.lemonde.fr/europe/article/2014/05/08/francois-hollande-l-europe-que-je-veux_4413580_3214.html#0GeVlS9rf1mCfZ4u.99 В подобном тоне выступает и Макрон. Valero J. Macron offers half-hearted defence for waning eurozone push // Euractiv.com Ltd. 17.04.2018. URL: https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/macron-offers-half-hearted-defence-for-waning-eurozone-push/ Таким образом, в тот момент когда интерес немецкой стороны к координации валютной политики ослабевает, важность взаимодействия с Германией для французской стороны растет. Соответственно меняется и распределение переговорной силы в тандеме. Французское влияние снижается, а немецкое возрастает.

Возможность создания альтернативных коалиций присутствует и у французского, и у немецкого национальных правительств. Однако, коалиции двух государств в переговорном процессе по преодолению кризиса зоны евро и укреплению европейской валюты скорее выступают поддержкой при создании общего проекта двух государств, нежели выступают альтернативой франко-германскому тандему. Франция и Германия выступают лидерами двух полярных групп, чьи интересы в большей степени согласуются по причине схожего уровня экономического развития. Schimmelfennig F. Liberal intergovernmentalism and the euro area crisis // Journal of European Public Policy. Vol. 22. P. 180. URL: https://doi.org/10.1080/13501763.2014.994020

Так как кризис зоны евро актуализировался при Николя Саркози и требовалось срочное принятие решений на европейском уровне, он даже не проявлял попыток наладить альтернативные контакты. Понимание важности Германии в этом процессе и установленные контакты с немецким лидером нивелировали подобную необходимость. Traynor I., Gow D. Sarkozy and Merkel unveil two-speed EU plan to shore up euro // Guardian News and Media Limited. 7.12.2011. URL: https://www.theguardian.com/world/2011/dec/07/sarkozy-merkel-two-speed-eu-plan Ангела Меркель также как и Николя Саркози осознавала ключевую роль франко-германского тандема в процессе решения проблемы евро, поэтому для канцлера Германии мнение французов было в приоритете. EU Agrees to Merkel's Controversial Euro Reforms // Spiegel Online. 29.10.10. URL: http://www.spiegel.de/international/europe/brussels-summit-eu-agrees-to-merkel-s-controversial-euro-reforms-a-726103.html

Подобного взаимопонимания с последовавшим на посту президента Франции Франсуа Олландом у Ангелы Меркель не было. Поэтому на этапах возникновения недопонимания с немецкими коллегами французский лидер пытался выработать и продвинуть на европейский уровень проекты со своими союзниками. Франсуа Олланд прибегнул к укреплению альтернативных связей в начале своего президентского срока до установления взаимопонимания с Ангелой Меркель. Wall I. M. France Votes// French Politics, Culture & Society. 2012. Vol. 30. No. 3. URL: http://www.jstor.org/stable/42843762 В связи с амбициозными планами Эммануэля Макрон и сдержанной реакцией на них немецкого канцлера, президент Франции также укрепляет контакты с возможными союзниками. Однако, непоколебимая позиция немцев вызывает сомнение в возможности продвижения оппозиционных идей даже у основного партнера по еврозоне после Германии - Испании. Tadeo M. Macron's Key Euro Ally Signals Reform Plan Is in Trouble // Bloomberg L.P. 23.04.2018. URL: https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-04-23/macron-s-key-euro-ally-signals-reform-plan-is-in-deep-trouble

Национальные приоритеты двух государств свидетельствуют о наличии глубоких противоречий относительно институциональной структуры европейской валютной системы. Поэтому заключение пакетных соглашений в франко-германском переговорном процессе не только возможно, но является одним из важнейших способов преодоления государствами противоречий. Германия может предоставить уступки французской стороне по увеличению финансирования долговых обязательств стран-членов еврозоны взамен на взятие Францией обязательств по проведению необходимых внутриполитических реформ. Dempsey J. Judy Asks: Can Hollande and Merkel Now Work Together? // Carnegie Europe. 25.09.2017. URL: http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/experts/693 Франция заинтересована в получении финансовой помощи от своего партнера по тандему, в то время как Германии нужны гарантии реабилитации французской экономики для выхода Франции на установленные в Пакте стабильности и роста показатели.

Предложения нынешнего президента Франции еще сильнее расходятся с позицией немецкой стороны, чем его предшественника. Идеи Франсуа Олланда уже значительно отличались от представления Меркель и ХДС/ХСС относительно развития валютного союза в ближайшей перспективе, а идеи Эммануэля Макрона отклоняются от немецких приоритетов еще дальше. В связи с этим некоторые немецкие политики верят, что чем шире диалог между двумя государствами, тем выше шансы на изменение Германией позиции по евро. Их предложения доходят до того, что они связывают вопросы монетарной политики с курсом по обеспечению европейской и национальной безопасности. Grant C. Macron, Merkel and the future of the euro// Centre for European Reform. 2017. No. 114. URL: http://www.cer.eu/sites/default/files/bulletin_114_cg_article2.pdf

Снижение актуализации проблемы для Германии и укрепление важности преодоления долгового кризиса во Франции повышает шансы немецкого национального правительства на лидирование в переговорном процессе. Приоритет решения проблемы для Германии снижается, а для Франции увеличивается. Немецкая позиция остается более-менее стабильной с течением времени, а французская все дальше отклоняется. Сужается переговорное поле в следствие полярности взглядов и единственный шанс на установление взаимопонимания - совместный обмен уступками по несвязанным между собой прямым образом вопросам.

Причем уступки со стороны Франции должны быть существенными, так как переговорная сила Германии во взаимодействии с целью формирования скоординированной политики в отношении будущего валютного союза и дальнейших мер по преодолению кризиса зоны евро растет.