Правовое регулирование российского образования в период второй половины XIX в. – начала XX в.

К.Д. Ушинский проблему обязательности начального образования рассматривал как на одну из наиболее либеральных идей. Обязательность понималась им диалектично: как обязанность каждого ребенка пройти путь начального обучения и как обязанность государства обеспечить всем детям беспрепятственность прохождения этого пути.

Эту точку зрения К.Д. Ушинского разделяли многие передовые отечественные педагоги - Н.Ф. Бунаков. В.П. Вахтеров, Н.А. Корф и другие. Однако и среди прогрессивной части русских педагогов было немало противников идеи введения всеобщего обязательного начального образования - В.И. Водовозов, П.Ф. Каптерев, Г.А. Фальборк и возглавляемая им Лига образования. К безусловным противникам обязательности начального обучения принадлежали и официальная педагогика, педагогические, а также политические ретрограды всех мастей.

Этот феномен представляет интерес и с методологической, и с социально-педагогической, и с политической точек зрения.

Во-первых, он еще раз наглядно показывает, что в природе не существует политически нейтральных, политически независимых педагогических идей. Очевидно, к примеру, что П.Ф. Каптерев и М.Н. Катков отрицали введение всеобщего обязательного обучения с полярно противоположных политических позиций.

Во-вторых, ту группу передовых русских педагогов, которые отрицали введение обязательного обучения, вряд ли можно назвать его противниками. Они возражали не против обязательного обучения в принципе, а против поспешности его введения, считая, что русская начальная школа, родившаяся только в 1860-х гг., еще не подошла к этому рубежу и еще не всюду может обеспечить преодоление предшествовавших рубежей - доступности и всеобщности начального обучения. И это действительно соответствовало реальному положению вещей в стране.

Наконец, в-третьих, следует отмстить, что ретрограды-противники всеобуча были и противниками развития начального народного образования в целом. Они стремились свернуть его, всячески помешать его развитию, действуя по знаменитой щедринской формуле: «тащить и не пущать».

Таков контекст рассмотрения вопроса об обязательности начального образования в III Государственной думе. Этот вопрос не входил в законопроект «О введении всеобщего начального образования». Он рассматривался как XII раздел, практически факультативный, проекта основного закона о начальном образовании - «Положения о начальных училищах», о котором речь пойдет далее.

По духу и букве раздела XII обязательное обучение «могло быть вводимо лишь в тех местностях, где была обеспечена всеобщность обучения соответствующим количеством начальных училищ и при условии бесплатность обучения и бесплатного снабжения учащихся учебными пособиями» (п. 4). Это снимало всякие разногласия в передовых общественно-педагогических кругах. Стоял не вопрос «быть или не быть» обязательному обучению, а вопрос «как, когда и каким ему быть».

О том, что обязательный начальный всеобуч все более выдвигался на повестку дня, свидетельствовали многочисленные запросы земств, городов, сельских обществ.

Первая и вторая Государственные думы в силу кратковременности своего существования не смогли серьезно заняться вопросом всеобщего начального обучения. Но этот вопрос был тем не менее поставлен в I Думе в правительственной декларации 13 мая 1906 г. «Сознавая неотложность поднятия умственного и нравственного уровня масс населения развитием его просвещения, - указывалось в декларации, - правительство изготовляет, соответствующие выраженным посему предмету Государственною думою пожеланиям, предположения о всеобщем начальном образовании с широким привлечением к делу народного обучения народных сил».

В соответствии с этими правительственными указаниями Министерство народного просвещения, во главе которого в это время стоял либерально настроенный граф И.И. Толстой, приступило к разработке основных положений законопроекта о введении всеобщего, обучения в России. Толстой считал, что «ближайшим идеалом» в деле народного образования «должно быть осуществление его через школу всеобщей грамотности». Законопроект предусматривал обучение всех детей обоего пола с 8 до 12 лет в организованной школе; введение всеобщности обучения, а при желании и обязательности его по мере добровольного согласия местного населения и наличия у него необходимых средств. Министерство народного просвещения брало на себя лишь расходы по содержанию учителей вновь открываемых начальных училищ, относя все другие расходы за счет местного населения.

Журнал «Русская школа» в июньском номере 1906 г. сообщал читателям о рассмотрении Ученым комитетом Министерства народного просвещения законопроекта о введении всеобщего начального обучения. Однако в I Государственную думу проект не попал: она была распущена, так и не рассмотрев этого вопроса.

II Государственная дума, по существу, не разрабатывала вопрос о всеобщем начальном обучении. Хотя, во-первых, прежний законопроект под тем же названием «О введении всеобщего начального обучения» был внесен в первый же день работы Думы, 20 февраля 1907 г., и, во-вторых, всеобуч вновь упоминался в правительственной декларации, зачитанной 6 марта 1907 г. П.А. Столыпиным. Характерен контекст данного упоминания, в котором по сути звучала известная столыпинская формула: сначала - успокоение, затем - реформы.

Министерский проект о введении всеобщего обучения был подвергнут резкой критике со стороны Лиги образования, объединившей значительную группу радикальной и либеральной интеллигенции. «Этот проект, - писал председатель Лиги образования Г.А. Фальборк, - в сущности являлся не проектом введения всеобщего начального образования, как он озаглавлен, а проектом увеличения средств, идущих на начальное обучение». Вот почему Особая постоянная комиссия по реформе школьного законодательства при Лиге образования, констатировав, что министерский проект «не разрешает задач о всеобщем начальном обучении, поставленном в его заголовок», предложила соответственно изменить данный законопроект, в смысле освобождения от ряда пунктов, стеснявших развитие школьного дела, и дать ему более скромное название: «О развитии и расширении начального обучения с целью приближения к осуществлению всеобщего обучения».

«В таком измененном виде. - свидетельствовал Фальборк, - законопроект был принят представителями многих думских фракций и должен был быть внесен на окончательное утверждение Государственной думы, которое, несомненно, последовало бы, тем более, что он имел за себя больше половины голосов членов Государственной думы. Но в это время последовал ее роспуск, а потому он остался нерассмотренным».

В ноябре 1907 г., в самом начале первой сессии III Государственной думы, министр народного просвещения П.М. фон Кауфман внес в нее три законопроекта по вопросам начального народного образования, в том числе законопроект «О введении всеобщего начального обучения в Российской империи».

Все эти три законопроекта 8 января 1908 г. были оглашены на общем собрании Думы и переданы в думскую комиссию по народному образованию. По первым, двум проектам, касавшимся финансовой составляющей, комиссия уже в марте внесла доклад на заседание Думы. Что же касается наиболее важного законопроекта - «О введении всеобщего начального обучения», - то работа над ним затянулась на год.

Увы, в реальности III Дума оказалась думой громких провалов в деле начального образования и введения всеобщего обучения. Хотя ряд законов по финансированию начальной народной школы были-таки ею приняты. Первый такой закон Государственная дума приняла 4 апреля 1908 г. 30 апреля того же года он был утвержден верхней палатой - Государственным советом, а 3 мая 1908 г. па законопроекте, принятом обеими палатами, Николай II написал: «Быть по сему», т.е. законопроект стал законом. Подобные ассигнования на нужды начального образования «в видах всеобщего обучения» проводились ежегодно: в 1909 году было ассигновано 6 000 000 руб.; в 1910 году - 10 000 000 руб.: в 1911 году - 7 000 000 руб.; в 1912 году - 8 000 000 руб.

Таким образом, выделяя весьма скромные ассигнования на начальную школу, правительство, с одной стороны, всячески затягивало и принципиальное решение вопроса о всеобуче, а с другой, - наращивало, ставшее уже традиционной, свое политическое присутствие в начальном народном образовании. Еще 40 лет назад его вовсе не интересовали народные школы. Положение о начальных народных училищах 1864 г. устанавливало, что открытие сельских начальных школ предоставлялось собственному желанию крестьянских обществ. Что касается обязательности повсеместного учреждения школ, то это признавалось невозможным по причине как недостаточности средств у крестьян, так и отсутствия «потребного числа» учителей.

Тем не менее, по финансово-политической «весовой категории» начальная школа сравнялась со средней и высшей школой.

Что касается проекта «О введении всеобщего образования в Российской империи», то данный законопроект был оглашен на общем собрании Думы 8 января 1908 г. и после этого передан в Комиссию по народному образованию, где застрял на 4 года.

Основные положения министерского законопроекта были следующими:

1. Всем детям от 8 до 11 лет должка быть предоставлена возможность пройти полный курс обучения в правильно организованной начальной школе, которая должна иметь учителя, обладающего законным правом на преподавание, и законоучителя. Необходимым числом детей в начальной школе на одного учителя признавалось 50 человек. Нормальным районом, какой должна обслуживать одна школа, считалась местность с трехверстным радиусом. Обучение должно быть бесплатным.

2. Забота об открытии достаточного числа училищ соответственно количеству детей школьного возраста возлагалась на органы местного самоуправления, т.е. на земские и городские управы. Последним вменялось в обязанность составление проекта школьной сети и плана осуществления всеобщего начального обучения в губернии или в городе при непременном участии в этом деле органов церковно-школьного управления. Срок составления проекта школьной сети устанавливался двухгодичный со дня введения закона в действие.

3. Проект школьной сети по губерниям и городам, с указанием предельного срока введения всеобщего обучения и ожидаемых из местных источников средств, должен быть представлен для утверждения в Министерство народного просвещения (при согласовании с Министерством внутренних дел).

4. В случае утверждения плана введения всеобщего обучения, Министерство просвещения должно отпускать на каждую школу, входящую в сеть всеобщего обучения, «пособие на минимальное вознаграждение 360 руб. в год учителю (имеющему 50 человек учащихся) и 60 - законоучителю имеющему 100 учащихся).

5. Другие расходы как по содержанию и устройству помещений для училищ, так и по увеличению оклада учителям относились на счет местных средств.

6. Церковно-приходские школы, вошедшие в школьную сеть, как открытые, так и подлежащие открытию в течение ближайшего учебного года, должны были получать государственные пособия от казны на равных основаниях со школами, состоящими в ведомстве Министерства народного просвещения, из кредита, ассигнуемого по смете Святейшего Синода.

Таким образом, во-первых, введение всеобщего начального обучения возлагалось на плечи земских и городских самоуправлений. На окраинах, в национальных районах, где таких самоуправлений не было, не было и всеобуча. Во-вторых, речь в проекте о сроках введения всеобуча и правительственных ассигнованиях на него вообще не шла. И наконец, в третьих, проект включал в школьную сеть всеобуча церковно-приходские школы. Это была та самая бомба, которая взорвала проект о всеобуче. Синод хотел, как минимум, иметь свою собственную школьную сеть, отгороженную от министерской. И как максимум, - возглавить всю систему начального народного образования.

Думская комиссия, сочтя, что министерство не спешит доработать проект, решила не возвращать его в школьное ведомство, а работать над ним самостоятельно. Это оказалось непростым делом, так как Синод претендовал, во-первых, на общее руководство всеми типами начальных школ, которых тогда насчитывалось около 90, и, во-вторых, - на проведение всеобщего обучения преимущественно средствами церковно-приходских школ.

Таким образом, вставал общий вопрос об упорядочении школьной сети, о создании основного закона об образовании, который приводил бы в единую стройную систему «многотипье» начальных народных школ, разбросанных по разным ведомствам, с различными способами управления, финансирования, с разным курсом обучения и т.д. Центральной задачей в этом почти нерешаемом круге проблем была проблема взаимоотношения министерской и церковно-приходской школой. Эту проблему председатель думской комиссии В.К. фон Анреп 28 ноября 1908 г. сформулировал в трех вопросах: передать ли немедленно существующие церковно-приходские школы в Министерство народного просвещения? Объединить ли в Министерстве народного просвещения надзор за церковно-приходскими школами, которые впредь будут учреждаться? По каким сметам отпускать кредит на нужды церковно-приходских школ?

Думский комитет высказался за то, чтобы церковно-приходские школы, вошедшие в сеть всеобщего обучения, получали государственные ассигнования только по смете Министерства народного просвещения и тем самым подчинялись этому ведомству. Это было начало затяжной, безвыигрышной борьбы думского комитета с Синодом, которая в итоге и похоронила как проект о всеобщим начальном обучении, так и проект общего закона о начальном образовании, над которым думская комиссия работала с 13 ноября 1908 г. по 16 мая 1909 г.

Подготовленный думской комиссией законопроект о введении всеобщего обучения был вынесен на обсуждение, которое не ограничилось пределами III Государственной думы. Это обсуждение было предельно жестким как в Думе, так и вне ее.

5 декабря 1909 г. было организовано специальное совещание о церковно-приходских школах, проработавшее три месяца, но недостигшее никакого результата. По мнению защитников этих школ, церковно-приходская школа являлась образцовой, единственно способной осуществить идеал «религиозно-нравственного воспитания народа». Церковь устраивала включение церковно-приходской школы в сеть всеобщего обучения лишь как первый шаг к объединению всех начальных народных школ в церковном ведомстве. Когда же думская комиссия приняла противоположное решение - о переходе церковно-приходских школ в Министерство народного просвещения, епископ Митрофан устроил скандал и со словами, что это «уничтожает церковно-приходскую школу» покинул заседание думской комиссии но народному образованию.

Русская православная церковь требовала признания церковно- приходской школы в качестве важнейшего рассадника «действительного просвещения» и настаивала на сохранении полной самостоятельности и независимости этой школы от Министерства народного просвещения, а в особенности от органов местного самоуправления. Чрезвычайное собрание училищного совета Синода хотело добиться руководящей роли церкви в деле введения всеобщего обучения, в частности, оно требовало, чтобы на окраинах для миссионерских и русификаторских целей открывались «предпочтительно» школы ведомства православного исповедания. В этих требованиях ясно отражалось давнее стремление русской православной церкви занять господствующее положение в деле воспитания и обучения народных масс.

Такова была обстановка, в которой протекало общедумское обсуждение законопроекта о введении всеобщего обучения. 24 января 1911 г., т.е. через три с лишним года после поступления правительственного законопроекта, вопрос о введении всеобщего обучения был, наконец, поставлен на обсуждение общего собрания III Государственной думы.

В докладе Комиссии но народному образованию по законопроекту «О введении всеобщего начального обучения в Российской империи», с которым выступил па общедумском заседании заместитель председателя комиссии В.П. Ковалевский, правительственный законопроект был подвергнут критике за отсутствие в нем «финансового содержания», в силу чего, он рисковал никогда не превратиться в действительность. В противовес правительственному законопроекту, имевшему декларативный характер, думский законопроект имел четкое финансовое обоснование - 10 млн руб. ежегодных расходов на 10 лет, с добавление 360 млн руб. на обеспечение школьного строительства.

Первое же общедумское обсуждение вопроса о всеобуче показало, что на этот раз в Думе будет намного труднее добиться «единения народа». Что одоление врага «внутреннего» посложнее, чем врага «внешнего». К тому же оказалось, что в восприятии охранителей «враг внутренний» вовсе не невежество народа. И тем не менее путем многочисленных компромиссов законопроект о введении всеобщего начального обучения 19 марта 1911 г. был принят Государственной думой и направлен на утверждение в Государственный совет. Здесь его ждал второй крут ада.

Рассмотренный в комиссиях двух бывших министров - П.М. фон Кауфмана (22 марта 1911 г. - январь 1912 г.) и Н.Н. Шварца (январь 1912 г. - июнь 1912 г.) проект не получил поддержки Государственного совета. И все по тем же двум главным причинам - взаимоотношение с церковно-приходскими школами и фиксация денежных средств и сроков на введение всеобщего обучения.

В итоге большинство членов Государственного совета решило, что лучше сохранить церковно-приходские школы, чем вводить всеобщее начальное обучение. Это снимало к тому же все трения Министерства народного просвещения и Синода. 6 июня 1912 г. председатель Государственного совета Акимов сообщил председателю Государственной думы Родзянко, что вследствие недостижения согласия Государственного совета и Государственной думы законопроект о введении всеобщего начального обучения в России «должен считаться отклоненным».

Что касается высшего образования, то университетский устав 1884 г. потерпел полное фиаско. Это вынуждено было признать само Министерство народного просвещения. В объяснительной записке к проекту университетского устава 1910 г. отмечалось, что устав 1884 г. «стал подвергаться различным изменениям вскоре по введении его в действие, причем перемены, кои были в нем, согласно с указаниями опыта, произведены за истекшее двадцатилетие, настолько значительны, что от первоначального его содержания в сущности теперь осталось уже немного». Та же объяснительная записка следующим образом раскрывала попытки создания нового университетского устава в начале XX в.

Первые наиболее определенные шаги в этом направлении были предприняты бывшим министром народного просвещения генерал- адъютантом Ванновским, который, следуя предуказаниям Высочайшего рескрипта 25 марта 1901 г., положил приступить к полному пересмотру устава и штатов Императорских российских университетов в связи с реформою и прочих высших учебных заведений, состоящих в ведомстве сего министерства. С этой целью в апреле 1901 г. на обсуждение советов высших учебных заведений был предложен ряд вопросов касательно предполагаемых изменений в устройстве сих заведений. Предложенная при этом министерством программа заключала в себе 18 пунктов по устройству университетов, но советам разрешалось не стесняться рамками означенной программы и высказывать мнения по всем вообще вопросам, которым в интересах дела она могла придавать значение.

Составление согласованного свода всех поступивших в министерство материалов, насчитывавших до 3000 печатных страниц, генерал-адъютантом Ванновским было поручено особой комиссии, под председательством члена совета министра народного просвещения Н.К. Рензра, которые и были изданы под заглавием «Свод мнений по вопросам предложенным министром народного просвещения относительно изменений в уставе Императорских российских университетов» и «Сводная записка о материалах, поступивших в Министерство народного просвещения по вопросам о желательных изменениях в устройстве Императорских российских университетов».

С другой стороны, в видах наиболее полного и всестороннего освещения вопроса о преобразовании высшей школы, летом 1902 г. член совета министра народного просвещения Будилович и профессор Новороссийского университета Деревицкий были командированы министерством за границу, первый - в Германию, Австрию, Швейцарию и Францию, второй - в Италию, Голландию и Англию, для ближайшего ознакомления с положением высшего образования и относящимся к нему законодательством в названных государствах. Представленные ими доклады и отчеты о результатах командировки вошли затем в состав материалов, которыми воспользовалась образованная при министерстве для разработки вопроса в реформе высших учебных заведений особая комиссия. Занятия комиссии продолжались с 30 сентября по 17 декабря 1902 г., и работы ее были затем изданы в 5 томах под заглавием «Труды Высочайше учрежденной комиссии по преобразованию высших учебных заведений».

На основании этих материалов в последующие годы в Министерстве народного просвещения было составлено четыре проекта университетского устава.

Первым в 1905 г. был составлен комиссией под предводительством министра народного просвещения генерал-лейтенанта Глазова; 2-й - в 1906 г. был выработан особым совещанием профессоров, избранных для этой цели Советами университетов, и работавших под предводительством министра народного просвещения графа И.И. Толстого; 3-й проект явился результатом личной переработки упомянутых двух проектов министром народного просвещения П.М. фон Кауфманом и был закончен в конце 1907 г.; наконец 4-й, составленный в 1908-1909 г. товарищем министра народного просвещения Г.К. Ульяновым, прошел все стадии предварительной разработки и 10 мая 1910 г. был внесен А.П. Шварцем в Государственную думу 3-го созыва, но уже осенью 1910 года был взят его преемником Л.А. Кассо обратно.

Был и пятый законопроект - Л.А. Кассо, и шестой проект - П.Н. Игнатьева, также оказавшиеся холостыми законотворческими трудами.

Таким образом, 1900-е гг. в университетском вопросе стали «эпохой проектов» (6 проектов за 6 лет), ни один из которых не получил окончательного утверждения. Другого и не могло быть в условиях быстро и драматично меняющейся ситуации революционных подъемов и спадов, которую по-своему отражала «министерская чехарда» в ведомстве просвещения.

Именно эта ситуация обуславливала не только содержание и направленность проектов ожидаемой университетской реформы, но и постоянные отказы от ее проведения. Реформа подменялась пожарными мерами по устранению политического накала университетского вопроса и локализации все нарастающего студенческого движения, которое с конца 1890-х гг. определило практически все политические мероприятия правительства в сфере высшей школы.

В конце 1890 - начала 1900-х гг. это движение прошло четыре кульминационных точки: первая всероссийская забастовка студентов - февраль-апрель 1899 г., вторая аналогичная забастовка - январь-апрель 1901 г., третья - март-апрель 1902 г. и четвертая - самая мощная и продолжительная всеобщая забастовка студентов в период развертывания первой российской революции - январь-сентябрь 1905 г.

Несмотря на определенные политические дивиденды студенческих забастовок, это вовсе не означало изменения охранительных принципов правительственной политики по отношению к высшей школе. В 1902 г. Николай II наметил для обсуждения в Государственном совете следующие вопросы: «О необходимости сокращения студентов в столичных университетах. О необходимости закрытия высших женских курсов в Петербурге и об утверждении их, если нужно, во второстепенных городах. О недопущении устройства новых высших курсов в Петербурге, Москве, Киеве, Харькове, Одессе». В том же 1902 г. в проект рескрипта на имя нового министра народного просвещения Г.Э. Зенгера царь включил указание «разработать вопрос о перенесении отдельных факультетов столичных университетов в загородные местности».

Все это свидетельствовало о колебаниях правительства между «кнутом и пряником» в университетской политике, выдавало растерянность власти и отсутствие у нее внятного курса в сфере высшего образования.

Постоянные колебания правительства были истоком наращивания политического звучания академических требований не только в студенческом движении, но и в выступлениях вузовской профессуры, которая с конца XIX в. в своем большинстве выступала за отмену университетского устава 1884 г.

Особенно острый политический характер приобрели требования профессуры в начале первой российской революции, когда был создан Академический союз - профессионально политическое объединение профессоров, преподавателей высшей школы и деятелей Академии паук. В

«Записке о нуждах русского просвещения», написанной в январе 1905 г.. которая явилась манифестом Академического союза, отмечалось, что университеты «приведены в крайнее расстройство и находятся в состоянии полного разложения. Свобода научного исследования и преподавания в них отсутствует. Оказавшееся столь плодотворным у всех просвещенных народов начало академической автономии у нас совершенно подавлено: в наших высших учебных заведениях установились порядки, стремящиеся из науки сделать орудие политики. Правильное течение занятий постоянно прерывается студенческими волнениями, которые вызываются всею совокупностью условий нашей государственной жизни».

Далее в записке делался прямой политический вывод: «Угрожающее состояние отечественного просвещения не дозволяет нам оставаться безучастными и вынуждает нас заявить наше глубокое убеждение, что академическая свобода несовместима с современным государственным строем России. Для достижения ее недостаточны частичные поправки существующего порядка, а необходимо полное и коренное его преобразование».

Еще более жесткие, радикальные политические требования были выставлены студенчеством, которое после событий 9 января 1905 г. начало девятимесячную всероссийскую забастовку. На политической сходке студентов Санкт-Петербургского университета 7 февраля 1905 г., в которой участвовало более 5 тысяч человек, было заявлено: «Университет должен быть закрыт, ибо студенчество не может заниматься наукой в той стране, где властвует полный произвол, свои силы оно должно применить для организации армии борьбы».

Отличительной чертой студенческой забастовки являлся не только ярко выраженный антиправительственный характер, но и се высокая организованность. Даже Советы профессоров некоторых университетов вынуждены были констатировать, что «никогда еще возбуждение учащейся молодежи не проявлялось с такой силой и в таких организованных формах... как в настоящее время». В итоге практически в течение почти полутора лет все вузы России были парализованы.

Перспектива слияния в единый поток всех оппозиционных и революционных сил приводила в смятение монархический лагерь. Вслед за рескриптом о созыве Думы 27 августа 1905 г. был издан «высочайший указ о введении «Временных правил об управлении высшими учебными заведениями». «Правила» декларировали урезанную автономию вузов. На Советы профессоров возлагались «заботы о поддержании правильного хода учебной жизни в университете», им предоставлялось право выбирать ректора, его помощников и деканов, однако за правительством оставалось право утверждения избранных должностных лиц. Инспекция переходила в подчинение ректора, а затем 14 сентября 1906 г. она была и вовсе упразднена. С разрешения Совета профессоров студенты могли устраивать сходки. 17 сентября 1905 г. «высочайший указ» был распространен на все высшие учебные заведения страны.

В ноябре 1905 г. граф И.И. Толстой был назначен министром народного просвещения. К тому времени уже несколько лет шла разработка проекта нового университетского устава. К моменту прихода Толстого в министерство проект комиссии Глазова находился в печати и Толстой распорядился выслать его на отзыв советам университетов. Эти отзывы, как он отмечал, оказались неблагоприятными, и новый министр решил создать комиссию, принципиально отличавшуюся по составу от прежних - комиссию без чиновников, а только из ректоров и избранных профессоров университетов. Вторая такая же комиссия была создана из директоров и профессоров специальных вузов.

Совещание в течение 5-27 января 1906 г. выработало новый проект устава университетов.

Канцелярия Совета министров 30 июля 1906 г., уже после отставки И.И. Толстого, следующим образом характеризовала эту работу: «В основу нового устава положены: самоуправление профессорских коллегий; доступ в университет лиц, получивших среднее образование, без различия пола, национальности и вероисповедания; освобождение университетского преподавания от служебных государственных целей, с отменою особых прав и преимуществ, сопряженных с университетским дипломом; упразднение надзора за студентами со стороны института инспекции; повышение нормы вознаграждения за труд и усиление вспомогательных средств университетов. Но этот проект, в основаниях своих, выражающий настроение большинства профессорских коллегий, еще не вполне закончен... Поэтому, при самом благоприятном ходе дальнейшей работы, в окончательном виде законопроект мог бы быть представлен на рассмотрение в Государственной Думе в предстоящую сессию будущего года».

Но этот законопроект, как и все другие, так и не вышел из стадии проекта. И тем не менее нельзя не отметить две позитивные в социально- педагогическом и политическом смысле, хотя и недолговечные акции министра И.И. Толстого и одну фундаментальную его меру, изменившую облик российской высшей школы.

Понимая, что законодательное проведение необходимых для нормального развития образования мер крайне долговременно и в большинстве случаев безнадежно, И.И. Толстой проводил ряд таких мер во время своих «всеподданнейших докладов» императору. «Таково было, например, - писал он в своих воспоминаниях, - испрошенное мною в конце марта 1906 г. Высочайшее повеление о допущении в университеты, по выполнении некоторых дополнительных требований окончивших курс в разных средних учебных заведениях, иных, чем гимназии». Речь шла о допуске выпускников реальных училищ в университеты, с условием сдачи экзамена по латинскому языку.

Это было давнее требование общественности, которое после отставки И.И. Толстого было отменено.

Такая же участь постигла и предоставленное женщинам право поступать в университет, которое было дано Временными правилами... «для правильного функционирования университетов», разработанными на совещании профессоров во главе с И.И. Толстым. Это право также было отменено после отставки И.И. Толстого. Лишь в 1914 г. женщины получили право обучаться на некоторых факультетах университетов.

Но одна фундаментальная мера, проведенная министром графом И.И. Толстым, совершила поистине революцию в высшем образовании, открыв доступ давно назревшей потребности в развитии частной и общественной школы. Стремясь, говоря словами И.И. Толстого, удовлетворить «образовательный голод», он добился «высочайшего соизволения» на предоставление министру народного просвещения самостоятельно, минуя Государственный совет и Комитет министров, давать разрешение на открытие частных и общественных высших учебных заведений и курсов. Так были сняты препятствия на пути создания и развития негосударственного сектора российской высшей школы.

Менее удачно складывались перспективы развития государственной высшей школы. Обсуждение в 1910 г. законодательного предположения 33 членов Государственной думы об учреждении агрономических отделений при физико-математических отделениях Харьковского, Казанского.

Киевского и Новороссийского университетов вылилось в рассмотрение всего комплекса вопросов сельскохозяйственного образования, включая необходимость разработки перспективного плана его развития. Планировалось создание агрономических вузов в каждом сельскохозяйственном регионе, «обнимающем несколько губерний сходных в сельскохозяйственном отношении».

Во исполнение этого постановления, Главное управление землеустройства и земледелия разработало «Общий план учреждения высших агрономических учебных заведений империи», утвердив в ноябре 1910 г. его на XII сессии своего сельскохозяйственного совета. Согласно этому плану, всем высшим сельскохозяйственным учебным заведениям, уже существовавшим и будущим, устанавливались зоны сельскохозяйственного обслуживания. План этот остался лишь на бумаге. Совет министров санкционировал открытие сельскохозяйственного института в Воронеже как «наиболее центральном и удобном пункте устройства в черноземной полосе первого рассадника высших сельскохозяйственных знаний». Новое высшее учебное заведение открылось в 1913 г.

Как отмечает исследователь высшей школы России конца XIX - начала XX в. А.Е. Иванов, идея перспективного планирования развития высшего образования нашла тем не менее отклик в Совете министров. Осенью 1910 г. во время поездки в Сибирь и Поволжье председателю Совета министров П.А. Столыпину и главноуправляющему землеустройством и земледелием А.В. Кривошеину были вручены многочисленные ходатайства местных городских управлений и общественных учреждений об организации высших, преимущественно специальных, учебных заведений. Ходатаи брали на себя обязательство частично финансировать их устройство. Полученные материалы вместе с ранее поступившими были внесены Столыпиным «на уважение» Совета министров, который принял решение о разработке плана насаждения новых высших учебных заведений.

Для этой цели 10 февраля 1911 г. было создано Особое совещание из представителей различных ведомств под председательством министра народного просвещения Л.А. Кассо. Совещание сочло, однако, необходимым ограничиться «рамками благоразумной постепенности, ибо только при этом условии можно рассчитывать на обеспечение вновь открытых высших школ надлежащими денежными средствами и преподавательским персоналом». Соответствовали этой посылке и весьма убогие результаты деятельности совещания. Занятое рассмотрением отдельных ходатайств, а не анализом общероссийской потребности в специалистах, оно ограничилось предложениями по созданию малочисленной группы разноплановых по специализации и случайных по географии размещения учебных заведений. В начале 1912 г. эти предложения были рассмотрены Советом министров, который постановил: создать агрономический институт в Самаре, горный - в Екатеринбурге, медицинский факультет университета в Ростове- на-Дону. В постановление был также включен пункт о необходимости выяснить вопрос о подходящем пункте в Западной Сибири для сельскохозяйственного и ветеринарного институтов, а также о целесообразности дополнительного обсуждения вопроса о высшей школе на Кавказе. 2 апреля 1912 г. Николай II утвердил эnо заключение следующей резолюцией: «Я считаю, что Россия нуждается в открытии высших специальных заведений, а еще больше в средних технических и сельскохозяйственных школах, что с нее вполне достаточно существующих университетов. Припять эту резолюцию за руководящее указание». Таким образом, утвердив тщедушные результаты деятельности совещания Кассо, царь вместе с тем воспретил дальнейшее университетское строительство. До 1916 г. в России не появилось ни одного нового университета.

Но даже эта крайне ограниченная программа, намеченная совещанием, осталась нереализованной. Хотя 3 июля 1914 г. и были приняты законы об учреждении в Самаре политехнического, а в Екатеринбурге горного институтов, открытию их помешала начавшаяся война. Выполненным оказался лишь пункт о медицинском факультете в Ростове-на- Дону. В 1915 г. сюда был эвакуирован Варшавский университет.

Первая мировая война вновь актуализировала вопрос о всесторонней реформе и развитии высшего образования в России. За его разработку взялся вновь назначенный министр народного просвещения, представитель либеральной аристократии граф П.H. Игнатьев.

С лета 1915 г. в Министерстве народного просвещения развернулась деятельная подготовка к разработке перспективного плана развития российской высшей школы. При этом «университетская» его часть была отнесена к компетенции созданного при министерстве Совета по делам высших учебных заведений. Другая же часть плана, касавшаяся профессионально-технической школы, была отнесена к компетенции ряда ведомств, интересы которых представлял Совет по делам профессионального образования в империи.

Стремясь преодолеть запрет императора на открытие новых университетов, а с ним и бытовавшее в сановных кругах мнение о предпочтительности создания только высших специальных учебных заведений, П.Н. Игнатьев во «всеподданнейших докладах» от 12 и 21 июня 1916 г. утверждал: «... Как бы ни выдвигать вперед значение профессионального образования, необходимо иметь в виду, что университеты являются единственными рассадниками целых категорий деятелей, без которых не может обойтись ни высшая школа, ни средняя общеобразовательная и профессиональная школы, ни государственная и общественная работа».

Министр убедительно доказывал, что Россия остро нуждается не только в народнохозяйственных специалистах высшей квалификации, но и во врачах, химиках-фармацевтах, учителях естественных и гуманитарных предметов для средних школ, в специалистах с высшим юридическим и финансово-экономическим образованием. Он убеждал царя, что готовить этих специалистов наиболее целесообразно в университетах, так как «высшее научное преподавание, связанное с разработкой наук, требует совокупных усилий проникнутых общим научным направлением представителей разнородных групп наук». В итоге запрет на открытие новых университетов был отменен.

В 1916 г. министерством П.Н. Игнатьева был разработан новый проект университетского устава, который в корне менял традиционный взгляд и на роль университетов, и на их устройство. В объяснительной записке к этому проекту отмечалось:

«До сих пор наше законодательство смотрело на университетское образование, главным образом, с точки зрения подготовки будущих деятелей на разных поприщах правительственной службы. Университеты создавались для «приготовления юношества для вступления в различные звания государственной службы» (§ 1 уст. 1804 г.). Эта мысль, поставленная в основание первого университетского устава и, хотя не выражена буквально, но проходящая через все следующие университетские уставы, несомненно затрудняла самостоятельное развитие наших университетов, требуя, по самому своему существу, строгой, соответствующей видам правительства, регламентации научно-учебной жизни университетов, и тем самым ослабляя в них дух творчества...

Задача профессиональной подготовки разного типа служилых людей не только вносить в университет чуждое ему по существу начало, но представляет в то же время совершенно непосильную для университета задачу...

Между тем, исходя из той же мысли, что развитие научного мышления вообще и научной работы в частности представляет одно из важнейших условий не только общекультурного, но и технического и экономического преуспевания России, как и всякой другой страны, необходимо стремиться к тому, чтобы поставить университеты в такие условия, при которых они были бы свободны от всяких чуждых им по существу задач и сосредоточили всю свою энергию лишь на достижении основной своей цели: содействовать развитию наук и давать юношеству высшее научное образование (ст. 2 проекта).

Выполнить такую задачу университеты могут только при тех условиях, если им будет предоставлена широкая самостоятельность в устройстве преподавания, так как научная мысль требует свободы, а научная деятельность самоопределения...

Прямым последствием изложенного взгляда на цели университетского преподавания должна явиться широкая самостоятельность университета в деле устройства своей учено-учебной жизни.

Поэтому и новый устав университетов построен таким образом, чтобы не стесняя самостоятельность университетских органов управления, построенных на выборном начале, в деле заведывания всеми частями университетского управления, оставить за центральным управлением лишь общее руководство и надзор за деятельностью университетов как учреждений государственных».

Новый проект открывал также доступ в университет выпускникам не только классических гимназий, но и «другим лицам, окончившим средние общеобразовательные школы». Женщины допускались в университет «в зависимости от местных условий и согласно ходатайствам Советов подлежащих университетов». Эта оговорка делалась в проекте, чтобы не нанести ущерб «самостоятельным высшим учебным заведениям, возникшим по частной инициативе и на частные средства».

Новый проект университетского устава, как и разработка плана университетского строительства, были свернуты в связи с отставкой П.Н. Игнатьева. Судя по подготовительным материалам, обобщенным уже Министерством народного просвещения Временного правительства, этот план должен был включать в себя экономико-географические и финансовые обоснования, меры по обеспечению будущих учебных заведений преподавательским персоналом, многосторонние статистические данные о реальном состоянии среднего и высшего образования в различных регионах страны. По предварительным наметкам, новые университеты должны были открыться в Ростове-на-Дону, Перми, Самаре, Ярославле (вместо Демидовского юридического лицея), Воронеже (или Тамбове), Екатеринославке (или Симферополе, или Керчи), Вильне (или Могилеве, или Смоленске, или Минске), Владивостоке, Ташкенте. Даже эти весьма неполные данные позволяют судить о широте задуманного П.Н. Игнатьевым проекта, который, как справедливо отмечает А.Е. Иванов, впервые в истории российских университетов предусматривал разрушение европоцентристской традиции в их размещении.

Что же касается законодательных изменений в жизни отечественной высшей школы, то они, вызванные первой российской революцией, были недолговечны, кроме разрешения на открытие частных и общественных вузов. Восстановленная в период революции автономия университетов была разгромлена министром народного просвещения А.Н. Шварцем при поддержке Совета министров. Процесс этот завершил министр Л.А. Кассо погромом педагогических коллегий ряда университетов и институтов. И это было естественно для самодержавного строя, ибо, как писал П.Б. Струве, университетская автономия, даже в урезанном виде, «несовместима с нашим государственным устройством». «Для высшей школы, - отмечал В.И. Вернадский, - это означало попытку проведения в жизнь устава 1884 г., уничтожение всего, что было долгой борьбой достигнуто за последние десять лет».

Итак, несмотря на временные потери, устав 1884 г. был восстановлен. Хотя Совет министров еще 18 декабря 1906 г. в Особом журнале констатировал: «Устав университетов, утвержденный в 1884 г., а ровно и устав других высших учебных заведений... имеют один общий недостаток - это множественность преследуемых ими целей, несовместимость таковых одна с другой». Но и при всем этом любые попытки обновить законодательную базу высшего образования оставались тщетными. Устав 1884 г. стоял, как охранительный утес, изрешеченный многочисленными поправками. К 1913 г. претерпели изменения 42 из 149 его статей и все 38 статей уставов Санкт-Петербургского и Харьковского технологического института.

Устав 1884 г. был квинтэссенцией университетской политики самодержавия, начиная с замысла его создания в 1872 г. и заканчивая 1917 г. Отказаться от пего значило отказаться от этой политики, чего власть категорически не желала. В итоге и университетский устав 1884 г., и университетская политика власти рухнули вместе с монархией.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать определенные теоретические выводы относительно реформирования системы образования и развития законодательства об образовании в Российской империи в конце XIX - начале XX века.

Развитие сферы народной школы в России первой половины XIX в. отличалось всесторонним контролем со стороны государства, охватывавшим все типы начальных, средних и, в значительной степени, высших школ, включая частные учебные заведения и домашнее обучение. Значительным препятствием в деле распространения грамотности среди населения Российской империи являлось крепостное право. Вместе с тем развитие капиталистических отношений, усовершенствование орудий труда, внедрение новой техники на протяжении всей первой половины XIX в. диктовали необходимость привлечения к производству в народном хозяйстве и на низших управленческих должностях грамотных людей. Начало промышленного переворота в 30-е гг. XIX в. значительно усилило данные тенденции.

Сословность и тупиковый характер образования является неотъемлемой составной частью традиционного общества, где преобладает аграрный сектор экономики. Всеобщий характер и доступность народной школы, всесословность образования составляют характерную черту индустриального общества. Именно индустриальное общество стало активно развиваться в Российской империи с началом промышленного переворота, подготовкой отмены крепостного права, постепенным поворотом страны от сельскохозяйственного к аграрно-индустриальному способу ведения хозяйства.

Новый этап в развитии народного образования связан со знаменитыми преобразованиями 1860 - 1870-х гг.: упразднением крепостничества, учреждением органов местного самоуправления, городской реформой.

Ускоренные темпы промышленного роста, приведшие к первому месту России в мире по увеличению индустриального производства, всплеск экономического развития хозяйственных отраслей, заключительный этап промышленного переворота, модернизационные процессы в обществе определили видимые качественные подвижки в сфере школьного строительства России. «Положение о начальных народных училищах» 1864 г. определяло начальные учебные заведения как наиболее распространенный тип отечественной школы.

Преобразования в области среднего и высшего образования также напрямую связаны с реформированием 60 - 70-х гг. XIX в. Необходимость в квалифицированных кадрах, удовлетворение возросших социально- экономических и культурных запросов общества обусловили формирование вышеуказанных типов образования. Переходный период, когда полупатриархальное общество превращалось в индустриальное, умножил необходимость в квалифицированных рабочих руках, образованных мастерах своего дела. Развитие модернизационного потенциала Российской империи повлекло за собой не только промышленный подъем, оно также предопределило рост культурного уровня населения.

80-е гг. XIX в. в России были отмечены отклонением политического курса правительства от направления, заданного Великими реформами 1860 - 1870-х гг. во всех сферах жизнедеятельности российского общества, в т.ч. и в области образования. Годы правления Александра III коренным образом отличались от времени Александра II. После печально знаменитого указа «О кухаркиных детях» на некоторое время была восстановлена сословность образования. Контрреформы в сфере народного просвещения также проявились в формализации учебного процесса. Усиливалась православная составляющая школьного преподавания, сокращались программы общеобразовательных дисциплин.

Тем не менее, если до середины XIX в. главную роль в деле развития образования играло государство, то со времени «великих реформ» начинается период противоречивого взаимодействия правительственных кругов и общественности, в котором присутствовали и диалог, и элементы сотрудничества, и момент взаимного отчуждения, и прямое противостояние.

Складывалась своеобразная культурно-историческая ситуация, которую можно было бы охарактеризовать как ситуацию совместного просветительства, в которой государство и общественные круги выступали на паритетных началах. В этом взаимодействии стороны дополняли друг друга (хотя и не понимали этого до конца), создавая, если можно так выразиться, особую плотность образовательного пространства. Произошло не только быстрое расширение масштабов просветительской деятельности, но и нечто существенно большее. Во второй половине XIX в. в России окончательно сформировалась самоподдерживающаяся образовательная система, способная к расширенному самовоспроизводству.

В результате в последние десятилетия XIX - начале ХХ в. в Российской империи начинается настоящий «образовательный бум», в ходе которого социальный запрос на образование стал приобретать общенародный характер. Если раньше низовые слои российского общества в целом сторонились даже довольно скудных просветительских инициатив правительства, считая их «барской затеей», малополезной в их повседневной нелёгкой жизни, то с середины 1880-х гг. в этом плане происходит коренной перелом. И есть все основания говорить о революционном характере этого перелома. Так, за пять лет - с 1884 по 1889 гг. - число элементарных школ грамотности в империи увеличилось в 11 (!) раз. С другой стороны, в народной среде начинает складываться сознание недостаточности простого умения читать и писать. Многократно усиливается интерес к чтению и самообразованию, и даже в деревнях появляются небольшие библиотеки, создаваемые частично с помощью земств, но нередко и по личной инициативе грамотных крестьян.

Николай II включил народное просвещение в число основных государственных приоритетов, требующих сотрудничества верховной власти с представителями народа. Эта принципиальная позиция подтверждалась им и позже. Формулировки и перечень главных направлений государственной деятельности при этом несколько варьировались, однако образование (просвещение) неизменно оставалось в числе важнейших, с его точки зрения, задач государства, в том числе и в создании новых законопроектов и законов об образовании.

К 1913 г. бюджетные ассигнования на развитие образования в России поднялись до 4,3% ВВП, превысив по объёму показатели Великобритании примерно в 1,5 и Франции в 2,3 раза. За полтора предреволюционных десятилетия общее количество школ в России увеличилось примерно в 17,5 раз, а число учащихся в них - в 2,5 раза (в 1915 г. оно превысило 9,5 млн.). Еще быстрее заполнялись с конца XIX в. аудитории высших учебных заведений России.

Задачи, которые стояли перед российским образованием на исходе XIX в., не были совершенно новыми. Но такого стремления решить их полностью, окончательно и в самые короткие сроки раньше не было. При этом новой тенденцией, которая обозначилась, начиная с 1890-х годов, стало отчетливо выраженное смещение приоритетов, все более и более выдвигающее на первый план развитие технического образования. До той поры массовый спрос на выпускников средней и высшей школы создавали многообразные отрасли государственной службы, да еще, в какой-то степени, гражданское строительство, здравоохранение и горнодобывающая промышленность. Теперь же его во все возрастающей степени предъявляет обрабатывающая промышленность и, в более широком плане - научно- технический прогресс и экономика в целом. Это также получает развитие в законодательстве.

Таким образом, рассматриваемый период стал в России временем появления и интенсивного формирования и развития законодательства об образовании, нормативно-правового регулирования всех типов народного образования: начального, среднего и высшего.