Организационные и правовые основы управления физической культурой и спортом

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

физкультурный контроль спорт государственный

Развитие физической культуры и спорта в настоящий момент является одним из приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации. Это обуславливается тем, что, во-первых, физическая культура и спорт выступают важнейшим фактором в формировании социального благополучия населения.Во-вторых, развитие физической культуры и спорта, особенно в области спорта высоких достижений, играет существенную роль в формировании международного престижа России. Это было продемонстрировано в проводившихся в 2014г. XXII Олимпийских зимних игр в Сочи. В свою очередь, на фоне допинговых скандалов вокруг российского спорта и подготовки к проведению спортивных мероприятий такого масштаба как Олимпийские игры в Сочи и Чемпионат мира по футболу FIFAв 2018г.возрастает необходимость четкого функционирования системы государственного управления в сфере физической культуры и спорта и важность аналитического исследования правового и организационного обеспечения данной сферы общественной жизни.

Между тем государственное управление в указанной сфере редко выступает предметом научных работ по административному праву, хотя реализация государственной политики в сфере физической культуры и спорта показывают несовершенство административно-правового регулирования. Это, проблема отсутствия: нормотворческой компетенции у специализированных органов управления в субъектах РФ (уполномоченных в сфере спорта), персональной ответственности спортсменов за допинговые правонарушения, механизма исполнения такого административного наказания как запрет посещения официальных спортивных мероприятий и т.д.Все это делает очевидным актуальность и важность исследуемой проблематики.

Целью настоящей работы является комплексное изучение административно-правового регулирования в области физкультуры и спорта, выявление проблем, влияющих на эффективность государственного управления данной сферой, разработка конкретных мер, направленных на разрешение этих проблем.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в рамках административно-правового регулирования сферы физической культуры и спорта.

Предмет исследования-особенности правового и организационного обеспечения государственной политики РФ в сфере физической культуры и спорта в РФ.

При написании работы использовались как общие (диалектический, системно-функциональный, логический, методы анализа и синтеза), так и специальные методы исследования: формально-юридический, метод сравнительного правоведения и т.д.

Теоретическую основу составили фундаментальные труды исследователей в области публичного праваГ.В.Атаманчука, В.И.Васильева, Ю.А.Тихомирова,а также работы С.В.Алексеева, С.Н.Братановского, М.Г.Вулаха, Н.А. Жабина и др., которые исследовали такие вопросы административно-правового регулирования в области физкультуры и спорта, как принципы государственного регулирования и саморегулирования в указанной сфере, административно-правовой статус субъектов в области физкультуры и спорта, и др.

Структура работы обусловлена ее целью и поставленными задачами и включает введение, три главы, разделенные на шесть параграфов, заключение и список использованной литературы.

Глава 1. Государственная политика в области физкультуры и спорта

1.1 Стратегия развития физкультуры и спорта в РФ

Государственная политика в области физической культуры и спорта(далее - ФКС) в настоящий момент выступает одной из важных составляющих общей государственной политики в социально-экономической сфере жизни общества. В первую очередь, это обусловлено тем, что физическое здроровье граждан является не только залогом успешного выполнения ими своей трудовой деятельности, но и необходимым фактором для успешного выполнения целей государства в других сферах, в том числе - повышения конкурентоспособности России на международной спортивной арене. Реализация целей и задач государства осуществляется через разработку и реализацию государственной (общественной) политики.

Заметим, что государственная политика предполагает наличие целей и задач в значимых областях государственной и общественной жизни, присутствие устанавливаемых государством приоритетов и принципов, нормативную фиксацию стратегических программ, которые формируются и исполняются органами государственной власти при участии институтов гражданского общества.В настоящий момент содержание, направления и принципы государственной политики в сфере ФКС отражены в Стратегии развития физической культуры и спорта в РФ на период до 2020 года (далее - Стратегия), утверждённой Правительством РФ Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства РФ от 07.08.2009 г. № 1101-р.//СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4110..В настоящее время, в соответствие с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», предусмотрены документы стратегического планирования, где фиксируются цели и средства их достижения в том или ином наиболее важном направлении государственной политикиО стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 28.06.2014г. №172-ФЗ// СЗ РФ. 2014. №26. Ст.3378..

В соответствие с положениями Стратегии, основной целью государственной политики в сфере ФКС в ближайшие годы является обеспечение условий для того, чтобы граждане могли вести здоровый образ жизни, иметь доступ к занятиям ФКС. Кроме того в качестве главной цели обозначено обеспечение конкурентного преимущества российского спорта.

Для достижения этих целей Стратегия формирует базовые задачи государственной политики в сфере ФКС. В их число входит создание национальной системы, содержащей физическое воспитание населения, а также разработку и реализацию мер по пропаганде ФКС среди населения, реформирование системы физического воспитания в образовательных учреждениях, модернизация системы подготовки профессиональных спортсменов. К стратегическим целям относятся и меры социальной защиты и поддержки спортсменов и тренеров, которые необходимо усилить, а также развитие инфраструктуры в сфере ФКС и совершенствование финансового обеспечения физкультурно-спортивной деятельности.

На решение каждой из этих задач направлено осуществление органами государственной исполнительной власти комплекса мер, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.Совокупность этих мер и выступает содержанием государственной политики в области ФКС, которая осуществляется государственными органами через нормотворческую и правореализационную деятельность. Так, Планом по реализации Стратегии, утверждённым Приказом Минспорта РФ №245 от 14.03.2016г. утверждён перечень государственных органов, ответственных за реализацию государственной политики в период до 2020г. План мероприятий по реализации в 2016-2020 годах Стратегии развития физической культуры и спорта на период до 2020 года: утв. ПриказомМинспорта РФ от 14.03.2016г. №245.//Доступ СПС «Консультант Плюс».Этот перечень включает в себя практически весь перечень органов, которые формируют сегодня структуру федеральных органов исполнительной власти России. Это Министерство образования РФ, МВД РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и мн. др.

Как любая стратегия, Стратегия развития физической культуры и спорта в РФ, не только обозначает основные задачи, требующих решения в период до 2020г., но и содержит указание на меры по пропаганде ФКС, здорового образа жизни среди населения и направления деятельности по реализации этих мер.

Во-первых, это разработка и реализация информационно-пропагандистских кампаний на телевидении, а именно - трансляция программ, нацеленных на оказание помощи гражданам, самостоятельно занимающимся физической культурой и спортом. Данная мера реализуется Министерством связи и массовых коммуникаций РФ в соответствие с государственной программой «Развитие физической культуры и спорта» Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта»: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014г. №302.//СЗ РФ. 2014. №18. Ст.2151..Министерство финансирует выпуск спортивных телепрограмм, проводит пропагандистскую работу среди работников средств массовой информации.

Во-вторых, это просветительско-образовательная работа в образовательных учреждениях по пропаганде спортивной деятельности и профилактике курения, алкоголизма и наркомании среди молодёжи. Выполнение данного комплекса мер возлагается на Министерство образования и науки РФ, которое, в свою очередь, разрабатывает программы общего, среднего и профессионального образования с учётом положений Стратегии. Так, одной из самых известных мер Министерства в данной области за последние годы является введение в общеобразовательную школьную программу третьего обязательного урока физкультурыСм.:О внесении изменений в федеральный базисный учебный план и примерные учебные планы для образовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы общего образования, утвержденные приказом Министерства образования Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 1312: Приказ Минобрнауки РФ от 03.06.2011г. №1994 //Доступ СПС «Консультант Плюс».. С целью профилактики курения, алкоголизма и наркомании был принят ряд законов и подзаконных актов. Минздравсоцразвития РФ устанавливает требования к маркировке табачных изделий - с 2013 года изготовители табачной продукции обязаны размещать на упаковке изделия предупредительные надписи и иллюстрации, сообщающие потребителю о вреде куренияСм.:Об утверждении предупредительных надписей о вреде курения, сопровождаемых рисунками: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 05.05.2012г. №490н //Доступ СПС «Консультант Плюс».; в законодательство внесён ряд ограничений рекламы алкогольной продукции на телевидении и в других информационных источникахСм.:О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона "Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе»: федеральный закон РФ от 18.07.2011г. №218-ФЗ //СЗ РФ. 2011. №30. Ст.4566.и др.

В государственной политике в сфере ФКСучаствует Министерство спорта, которое, согласно п.1 Положения, является профильным органом по выработке и реализации политики государства и государственному регулированию в сфере ФКСПоложение о Министерстве спорта Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 09.06.2012г. №607.//СЗ РФ. 2012. №26. Ст.3525..

Важную роль в проведении в жизнь политики РФ в области ФКС принимают органы государственной власти на уровне субъектов РФ и муниципальные органы. Это, прежде всего, органы, которые обладают общей компетенцией - правительства (администрации) субъектов РФ, администрации как органы МСУи др.

Кроме того,согласно Плану по реализации мероприятий Стратегии развития физической культуры и спорта,исполнителями выступают не только органы государственной и муниципальной власти, нои некоторые организации с государственным участием, например - ООО «Национальный спортивный канал»См.:План мероприятий по реализации в 2016-2020 годах Стратегии развития физической культуры и спорта на период до 2020 года: утв. Приказом Минспорта РФ от 14.03.2016г. №245.//Доступ СПС «Консультант Плюс»..

Базовой составляющей стратегии являются принципы, отражающие универсальные подходы к пониманию концепции государственного управления любой сферой. Принципы развития ФКС фиксируются в ст.3 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»О физической культуре и спорте в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 04.12.2007г. №329-ФЗ//СЗ РФ. 2007. №50. Ст.6242. (далее - Закон о ФКС).Эти принципы представляют собой наиболее общие по содержанию нормы права, отражающие основные начала государственного управления в сфере ФКС, отклонение от которых недопустимо.

Одним из наиболее важных представляется принцип свободы доступа граждан к физической культуре и спорту. Данный принцип реализуется, прежде всего, в сфере образования. Нормы действующего законодательства РФ об образовании закрепляют следующие положения, реализующие данный принцип: образовательные организации обязуются создать возможности для обучающихся заниматься ФКС(п.16 ч.3 ст.28 Федерального закона «Об образовании»); органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают содействие лицам, которые проявили выдающиеся способности в области ФКС (п.2 ч.5 ст.5 Федерального закона «Об образовании»)Об образовании в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 29.12.2012г. №273-ФЗ//СЗ РФ. 2012. №53. Ст.7598.. Другой сферой реализации данного принципа выступает гарантия доступа к физической культуре и спорту людей с ограниченными возможностями: в соответствии с п.6 Приказом Минспорта РФ от 24.08.2015г.Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов объектов и предоставляемых услуг в сфере физической культуры и спорта, а также оказания инвалидам при этом необходимой помощи: Приказ Минспорта РФ от 24.08.2015г. №825//Доступ СПС «Консультант Плюс»., руководители организаций, предоставляющих услуги в сфере физкультуры и спорта, обязаны проводить меры для обеспечения доступа людей с ограниченными возможностями к месту предоставления услуг. К слову, ст.3 Закона о ФКС содержит и специальный принцип - принцип поддержки развития ФКС среди лиц с ограниченными возможностями.

Другим важным принципом государственной политики в сфере ФКС является запрет дискриминации и насилия.Первая составляющая данного принципа, касающаяся дискриминации,относится к профессиональной деятельности спортсменов и тренеров. Согласно ст.348.1 Трудового кодекса РФ, деятельность лиц, осуществляющих подготовку к спортивным соревнованиям (тренеров) и лиц, участвующих в спортивных соревнованиях (спортсменов), подпадает под действие трудового законодательства. Ст.3 ТК РФ также устанавливает запрет на дискриминацию в сфере труда Трудовой кодекс РФ: от 30.12.2001г. №197-ФЗ//СЗ РФ. 2002. №1. Ст.3.. За нарушение указанных норм ст.5.62. Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ) предусматривает наложение административной ответственности Кодекс об административных правонарушениях РФ: от 30.12.2001г. №195-ФЗ//СЗ РФ. 2002. №1. Ст.1..Вторая составляющая, запрет на насилие, касается отношений между тренерами и спортсменами, лицами, проводящими занятия по физической подготовке, и обучающимися, спортсменами между собой, и вытекает из международно-правового и конституционного права личности на жизнь и охраняется соответствующими нормами уголовного, административного и гражданского права. Из данного принципа вытекает и другой специальный принцип, предусмотренный ст.3 Закона о ФКС- принцип обеспечения безопасности жизни и здоровья лиц, занимающихся ФКС, участников и зрителей спортивных соревнований и физкультурных мероприятий.

Анализ государственной политики в сфере ФКС предполагает изучениеи принципа сочетания государственного регулирования с саморегулированием субъектов физической культуры и спорта (п.3 ст.3 Закона о ФКС). В законодательстве о ФКС не определено, что следует понимать под саморегулированием в данной области, саморегулирование какими субъектами здесь допустимо и в каких случаях. Федеральный закон «О саморегулировании»рассматривает саморегулирование как деятельность, «осуществляемую субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности самостоятельно и инициативно, направленную на разработку и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил» (ч.1 ст.2 Закона)О саморегулируемых организациях: федеральный закон РФ от 01.12.2007г. №315-ФЗ//СЗ РФ. 2007. №49. Ст.6076..

Т.Е. Мельник, исследуя проблему саморегулирования в сфере физической культуры и спорта, отмечает, что под субъектами саморегулирования в данном случае могут выступать любые физкультурно-спортивные организации, и в качестве возможных форм саморегулирования выделяет саморегулирование в рамках физкультурно-спортивных организаций и саморегулирование на уровне спортивных федерацийМельник Т.Е. Государственное регулирование и саморегулирование в области физической культуры и спорта//Журнал российского права. 2012. №3. С.25-29..

В качестве примера реализации данного принципа государственной политики в сфере ФКС можно привести признание норм, утверждённых общероссийскими спортивными федерациями, трудовым законодательством. В соответствие с ч.3 ст.348.1 ТК РФ, данные нормы должны быть учтены работодателем в локальном правовом акте.

Следование принципам государственной политики было бы невозможно при отсутствии государственной поддержки ФКС. Исходя из смысла ст.38 Закона о ФКСв настоящий момент можно выделить четыре уровня финансирования ФКС: из бюджета РФ и ее субъектов, из местных бюджетов и финансирование из иных источников (например, из средств организаций и индивидуальных предпринимателей). Согласно Постановлению Правительства №302, на реализацию государственной программы «Развитие физической культуры и спорта в РФ» в 2016-2020гг. предусмотрено выделение 94.33 млрд. руб. из бюджетов всех уровнейОб утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта»: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014г. №302.//СЗ РФ. 2014. №18. Ст.2151.. Данные факты свидетельствуют о широкой финансовой поддержке сферы ФКСсо стороны государства.

Другими мерами государственной поддержки в сфере ФКС выступают социальные гарантии спортсменов и тренеров. К таковым, в частности, относятся:

Выплата государственных стипендий спортсменам, тренерам и иным специалистам спортивных сборных команд по видам спорта, включенным,в программы Олимпийских игр, Паралимпийских и Сурдлимпийских игр. В соответствие с Указом Президента РФ №368 от 31.03.2011г. в настоящий момент размер такой стипендии составляет 32 тыс. руб. в месяц О стипендиях Президента Российской Федерации спортсменам, тренерам и иным специалистам спортивных сборных команд Российской Федерации по видам спорта, включённым в программы Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр, чемпионам Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр: Указ Президента РФ от 31.03.2011г. №368.//СЗ РФ. 2011. №14. Ст.1883.;

В трудовом законодательстве предусмотрены дополнительные трудовые гарантии для спортсменов и тренеров: дополнительный отпуск, который является ежегодным и оплачиваемым(ч.2 ст.348.10 ТК РФ); доплата к пособию по временной нетрудоспособности спортсмена (тренера) (ч.3 ст.348.10 ТК РФ) и др.;

П. «б» ч.1 ст.45 Закона РФ от 12.02.1993г. №4468-1 предусматривает повышение пенсии, выплачиваемой на основании данного Закона, как за выслугу лет, так и в случаях получения инвалидности и потери кормильца на Ѕдля чемпионов Олимпийский, Паралимпийских и Сурдлимпийских игр.О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей: закон РФ от 12.02.1993г. №4468-1 //Доступ СПС «Консультант Плюс».Отдельные пенсионные гарантии могут быть установлены на уровне субъектов РФ - например, ч.2 ст.30 Закона г. Москвы «О физической культуре и спорте в городе Москве» установлены пожизненные компенсационные выплаты к пенсиям для чемпионов (призёров) Олимпийских, Паралимпийских, Сурдлимпийских игр, чемпионов (призёров) чемпионатов мира, Европы по тем видам спорта, которые включены в программу Олимпийских, Паралимпийских или Сурдлимпийских игрО физической культуре и спорте в городе Москве: закон г. Москвы от 15.07.2009г. №27 //Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. №42.;

В соответствие с п.2 ч.4 ст.71 Федерального закона «Об образовании», спортсмены, имеющие особые достижения в спорте высоких достижений, наделены правом на поступление в высшие учебные заведения по направлениям подготовки в области ФКС без вступительных испытаний.

Таким образом, государственная стратегия развития физкультуры и спорта является частью государственной политики РФи предполагает деятельность органов государственной власти, нацеленную на создание условий, обеспечивающих возможность граждан страны вести здоровый образ жизни, иметь доступ к занятиям физической культурой и спортом, а также повышение конкурентоспособности российского спорта. Содержанием стратегического развития ФКС выступают меры государственной политики, осуществляемые органами исполнительной власти, в том числе Министерством спорта РФ как профильным органом исполнительной власти РФ в сфере физкультуры и спорта, а также другими непрофильными федеральными и региональными исполнительными органами государственной власти, органами МСУ, такими как администрации, муниципальные департаменты, осуществляющие управление в сфере ФКС и др.Государственная стратегия в сфере ФКСбазируется на определённых принципах, важнейшими из которых выступают принцип свободы доступа граждан к физической культуре и спорту, запрет дискриминации и насилия в сфере ФКС, принцип сочетания государственного регулирования с саморегулированием субъектов ФКС. На современном этапе государственная стратегия в сфере ФКС имеет поощрительный характер по отношению к российскому спорту, что выражается в большом количестве разнообразных мер экономической и социальной поддержки российских спортсменов и тренеров.

Организационно-правовые формы физкультурно-спортивных организаций. Особенности их государственной регистрации.

Закон о ФКС определяет физкультурно-спортивную организацию (далее -ФСО) как«юридическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее деятельность в сфере физической культуры и спорта в качестве основного вида деятельности» (п.30 ст.2). Данный подход к определению ФСО по своей сути является гражданско-правовым, поскольку предполагает обязательное наличие у участников правоотношений в сфере ФКС наличие статуса юридического лица.

В то же время ст.5 Закона в качестве субъектов ФКС называет и такие образования как тренерские советы и судейские коллегии, которые юридическими лицами не являются. Также довольно частым явлением в области спорта выступает создание гражданами городских и сельских спортивных клубов без образования юридического лица. По мнению С.Н.Братановского, к некоторым группам правовых субъектов применение гражданско-правового подхода при определении правового статуса этих субъектов является необоснованным. Это связано с тем, что само определение таких субъектов через призму принадлежности к «гражданам» или «юридическим лицам» не раскрывает полностью их правовую природу. При этом сфера административно-правового регулирования допускает наличие коллективных субъектов, не являющихся юридическими лицами с точки зрения гражданского праваБратановский С.Н. Административное право. М., 2013. С.164. .

Исходя из этого, некоторые административисты предлагают следующую классификацию ФСО:

ФСО, непосредственно осуществляющие физкультурно-спортивную и учебно-образовательную деятельность в сфере ФКС(спортивные клубы, детско-юношеские спортивные школы, спортивные училища, высшие учебные заведения, осуществляющие подготовку в сфере ФКСи др.);

Общественно-спортивные ФСО (Олимпийский Комитет России, Паралимпийский Комитет России, Сурдлимпийский Комитет Россиии спортивные федерации);

Обеспечительные ФСО (призваны обеспечить возможность граждан заниматься физкультурой и спортом - физкультурно-оздоровительные комплексы, пункты проката спортивного оборудования и др.);

Организации, производящие спортивный инвентарь и оборудование;

Организации, осуществляющие пропаганду знаний в сфере ФКС, пропаганду здорового образа жизни (редакции спортивных газет и журналов, спортивные телеканалы)Братановский С.Н., Вулах М.Г. Физкультурно-спортивные организации (ФСО) как субъекты административно-правовых отношений//Спорт: экономика, право, управление. 2015. №1. С.16-17. .

С точки зрения административного права, представляет интерес классификация ФСО в зависимости от их ведомственной принадлежностиТам же. С.18.: ФСО Министерства внутренних дел РФ (спортивное общество «Динамо»), ФСО Министерства обороны РФ (Центральный спортивный клуб армии - ЦСКА)и др.

Говоря об организационно-правовых формах ФСО, предусмотренных гражданским законодательством, можно говорить, например, о таких формах ФСО как коммерческие организации (общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество, производственные кооперативы и др.), так и некоммерческие организации (общественные организации, потребительские кооперативы, ассоциации и союзы и др.).

В большинстве случаев закон «О физической культуре и спорте» предусматривает создание ФСО в форме некоммерческих организаций. Это, например, студенческие спортивные лиги (п.23.2. ст.2), центры тестирования по выполнению нормативов ГТО (п.4 ст.9.1.), общероссийская антидопинговая организация (ч.1 ст.26.1.). Иногда закон указывает и на конкретную организационно-правовую форму ФСО: общественное объединение для спортивных федераций (ст.13), физкультурно-спортивные клубы, направленные на реализацию комплекса ГТО (ч.3 ст.31.3.).

Коммерческие ФСО могут быть созданы в любой организационно-правовой форме, предусмотренной гражданским законодательством. Отдельные ФСО, как было указано, могут функционировать и без создания юридического лица. Из п.30 ст.2 Закона о ФКС также следует, что Закон распространяет своё действие как на организации, так и на индивидуальных участников общественных отношений, складывающихся в сфере ФКС.Например, сегодня многие высококвалифицированные спортсмены и тренеры выступают на спортивном рынке труда в качестве индивидуальных предпринимателей.

Поскольку большая часть ФСО являются участниками гражданско-правового оборота, они проходят процедуру государственной регистрации. Порядок регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей регламентируется Федеральным законом от 08.08.2001г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: федеральный закон РФ от 08.08.2001г. №129-ФЗ//СЗ РФ. 2001. №33. Ст.3431.. По ст.2 данного Закона, регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляется Федеральной налоговой службой РФ (ФНС РФ). Данное полномочие определено абз.2 п.1 Положения о ФНС РФ Положение о Федеральной налоговой службе Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004г. №506.//СЗ РФ. 2004. №40. Ст.3961.. Для ФСО, регистрирующихся в организационно-правовой форме общественного объединения (далее - ОО) предусмотрено получение разрешения на регистрацию в Министерстве юстиции РФ (его территориальном органе) (пп.5 п.2 Положения о Министерстве юстиции РФ) Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004г. №1313.//СЗ РФ. 2004. №42. Ст.4108..

Согласно п.1 ст.13 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», регистрация ФСО осуществляется регистрирующим органом по месту нахождения исполнительных органов ФСО или месту жительства индивидуального предпринимателя. Первым шагом для осуществления регистрации является сбор необходимых документов, перечень которых установлен ст.12 Закона о регистрации. В их число входит: заявление о государственной регистрации; решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа, учредительные документы (дляЮЛ) и квитанция, подтверждающая то, что государственная пошлина за регистрацию уплачена. Данные документы должны быть нотариально удостоверены и направлены в ФНС либо почтовым отправлением с объявленной ценностью, либо представлены непосредственно (в данном случае нотариальное заверение не требуется) через МФЦ или электронный портал «Электронное правительство. Госуслуги» (ст.9 Закона о регистрации).

Согласно ч.1 ст.8 Закона о регистрации, государственная регистрация осуществляется не более чем в пять рабочих дней с момента предоставления требуемого пакета документов в ФНС. В указанный срок ФНС вносит сведения оЮЛ(ИП) в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) или в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП), после чего ФСО считается созданной. Таковы процедуры государственной регистрации спортивных организаций как коммерческих.

Поскольку ФСО могут создаваться и в форме общественных объединений, то существует и другой порядок их государственной регистрации, с особыми требованиями к регистрационным процедурам. Во-первых, в этом случае решение о регистрации принимается не налоговым органом, а Министерством юстиции РФ(или его территориальным органом), которое, в соответствие с пп.1 п.1 Положения о Министерстве юстиции РФ, выполняет функции по регистрации не только общественных объединений, но и других некоммерческих организаций.На основании принятого Министерством юстиции РФ решения ФНС вносит запись о создании регистрируемого ФСО в соответствующий реестр в общем порядке, предусмотренном Федеральным законом о регистрации.

Во-вторых, существуют отличия в перечне документов, необходимых для представления в регистрирующий орган. Данный перечень представлен в ст.21 ФЗ «Об общественных объединениях» и включает в себя заявление о государственной регистрации, устав ОО, выписка из протокола учредительного съезда общественного объединения, данные об учредителях, документ, подтверждающий оплату государственной пошлины, сведения о месте нахождения постоянно действующего органа общественного объединения, протоколы учредительных конференций для создания общероссийского или международного общественного объединения.

В-третьих, существует отличие в сроках регистрации коммерческих и некоммерческих спортивных организаций. Решение о регистрации общественного объединения принимается Министерством юстиции РФ в течении 30 дней (ст.21 Федерального закона «Об общественных объединениях»), внесение в соответствующий реестр - в сроки, определяемые Законом о регистрации(не более трёх рабочих дней).Поскольку для коммерческих организаций не требуется получать соответствующего разрешения от Минюста РФ, срок их регистрации равен трём рабочим дням (ст.13 Закона о регистрации). Данные процедуры не являются обязательными, если ФСО планирует функционировать без создания юридического лица.

Таким образом, ФСО могут быть представлены различными организационно-правовыми формами, включая формы коммерческих и некоммерческих организаций. Для участия в гражданско-правовом обороте ФСО регистрируются в качестве юридических лиц. Кроме того деятельность в сфере ФКСмогут осуществлять и индивидуальные предприниматели.Регистрация ФСО может осуществляться как в общем, так и специальном порядке, что предусмотрено соответственно базовым законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и специальными актами, например, Федеральным законом «Об общественных объединениях».

Глава 2. Организационные и правовые основы управления физической культурой и спортом

2.1Организационные основы государственного и муниципального управления физической культурой и спортом в России.

В теории административного права под государственным управлением, как правило, понимается практическое, организующее и регулирующее воздействие государственных органов на частную и общественную жизнь для её упорядочения, сохранения или преобразованияСм.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2010. С.40..Похожее понимание существует и в науке муниципального права для муниципального управления. Под муниципальным управлением понимается упорядоченная законом деятельность органов местного самоуправления по решению местных вопросов в пределах муниципального образования См.:Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2012. С.58. .

Разница между двумя видами социального управления заключается в том, что, во-первых, государственное управление осуществляется органами государственной власти, а муниципальное - органами местного самоуправления; во-вторых, государственное управление распространяется на всю территорию государства (субъекта РФ) и всё его население (население субъекта РФ) и осуществляется в пределах компетенции государственного органа, тогда как муниципальное управление нацелено лишь на решение местных вопросов в пределах конкретных муниципальных образований.

Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет большое значение для функционирования российского спорта и физической культуры, поскольку именно через осуществляемое органами власти государственное и муниципальное управление реализуется государственная политика в сфере ФКС.

На федеральном уровне государственное управление спортом осуществляется Правительством РФ, Министерством спорта РФ (профильный орган, осуществляющий государственное управление в сфере ФКС в РФ) и другими непрофильными министерствами и службами, задействованными в управлении ФКС(Министерство образования и науки РФ, Министерство здравоохранения РФ, ФНС РФ и др.).

Правительство РФ как орган общей компетенции в системе государственного управления выступает разработчиком государственной программы развития физической культуры и спорта в РФ. Оно формирует цели и задачи государственной политики в сфере ФКС, рекомендует отдельным органам исполнительной власти РФ разработать меры по содействию реализации данной государственной политикиСтратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства РФ от 07.08.2009 г. № 1101-р. // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4110..Также пост.12 ФКЗ «О Правительстве РФ»высший орган исполнительной власти в РФ руководит деятельностью федеральных министерств О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон РФ от 17.12.1997г. №2-ФКЗ//СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712., в том числе осуществляющих управление в сфере ФКС, утверждает положения о федеральных министерствах.

В соответствие с п.1 Положения о Министерстве спорта РФ, Министерство спорта (далее - Минспорт РФ) исполняет функции по выработке государственной политики и её реализации(совместно с Правительством) и нормативной регламентации отношений в областиФКС, оказывает государственные услуги, включая предотвращение допинга и борьбу с ним, управляет государственным имуществом в сфере ФКС Положение о Министерстве спорта Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 09.06.2012г. №607.//СЗ РФ. 2012. №26. Ст.3525.. Для этого Минспорт РФ разрабатывает федеральные законопроекты и проекты подзаконных нормативных актов по ФКС и вносит их на рассмотрение в Правительство РФ (п.4.1.Положения), актов стратегического планирования. Например, Минспортом РФ была разработана федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы»См.:Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016 - 2020 годы»: утв. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2015г. №30 // СЗ РФ. 2015. №5. Ст.810., Единая всероссийская спортивная классификация, Положение о спортивных судьях, общероссийские антидопинговые правила, правила видов спорта и др.

В соответствии с Положением о нем Минспорт РФ наделён полномочиями по осуществлению государственных закупок товаров, работ и услуг, необходимых в сфере физической культуры и спорта (п.4.5. Положения), организации на территории России Олимпийских игр, чемпионатов и кубков мира, чемпионатов и кубков Европы и иных международных соревнований (п.4.24), организации научных исследований в сфере физкультуры и спорта (п.4.31. Положения).

К непрофильным министерствам, осуществляющим управленческую деятельность в области ФКСможно отнести Министерство образования и науки РФ (далее - Минобрнауки РФ)и Министерство здравоохранения РФ (далее - Минздрав РФ).

Минобрнауки РФ, будучи профильным министерством в сфере выработки и реализации государственной политики в сфере образования, занимается управлением в области спортивного и физкультурного образования граждан. Так, Минобрнауки в рамках своих полномочий принимает федеральные государственные образовательные стандарты в сфере физкультуры и спортаСм.:Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 49.03.01 Физическая культура (уровень бакалавриата): Приказ Минобрнауки РФ от 07.08.2014г. №935.//Российская газета. 2015. №15. 28.01.2015., определяет порядок осуществления деятельности школьных и студенческих спортивных клубов (п.5.2.63 Положения о Минобрнауки РФ) Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 03.06.2013г. №466.//СЗ РФ. 2013. №23. Ст.2923., реализует меры,популяризирующие физкультуру и здоровый образ жизни, в частности - путём внедрения программ по занятий физической культуры в программы общего, среднего, среднего профессионального и высшего образования.

Минздрав РФ осуществляет медицинское обеспечение деятельности в области ФКС. Согласно Положению о Министерстве здравоохранения РФ Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012г. №608.//СЗ РФ. 2012. №26. Ст.3526., в компетенцию министерства входит установление порядка прохождения несовершеннолетними медицинских осмотров, в связи с занятиями физкультурой и спортом (п.5.2.29), порядка медицинского обеспечения спортивных сборных команд РФ (п.5.2.67), перечня медицинских противопоказаний к участию в спортивных мероприятиях (п.5.2.70). В соответствие с Планом мероприятий по реализации в 2016-2020гг. положений Стратегия развития физической культуры, Минздрав РФ (совместно с Минобрнауки РФ и Минспортом РФ) также осуществляет внедрение комплекса ГТО среди всех возрастных и социальных слоёв населения План мероприятий по реализации в 2016-2020 годах Стратегии развития физической культуры и спорта на период до 2020 года: утв. ПриказомМинспорта РФ от 14.03.2016г. №245.//Доступ СПС «Консультант Плюс»..

Перечень государственных органов, задействованных в сфере управления ФКС, не ограничивается рассмотренными министерствами. Отдельные функции в сфере управления физической культурой и спортом осуществляют также ФНС РФ (регистрация ФСО), Министерство обороны РФ (организация физкультурно-спортивных мероприятий в рядах Вооружённых Сил РФ), Министерство труда РФ (разработка и утверждение профессиональных стандартов в сфере ФКС)См.: Положение о Федеральной налоговой службе Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004г. №506 // СЗ РФ. 2004. №40. Ст.3961.; Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 11.03.2003г. №960 // СЗ РФ. 2003. №33. Ст.3254..

Наряду с системой управления в сфере ФКС на федеральном уровне, функционируют региональные управления. Федеральный закон «О физической культуре и спорте» в ст.6-8 разграничивает предметы ведения и уточняет полномочия органов государственной власти федерации и субъектов, допуская возможность принятия в субъектах РФ региональных актов законодательного и подзаконного характера о ФКС (ст.4). На уровне субъекта РФ могут создаваться и региональные программы развития ФКС (п.1 ч.1 ст.8), определяющие региональную государственную политику в указанной сфере. Так, например, на территории Нижегородской области в настоящее время действует Закон «О физической культуре и спорте в Нижегородской области»О физической культуре и спорте в Нижегородской области: закон Нижегородской области от 11.06.2009г. №76-З //Нижегородские новости. 2009. №108., регулирующий деятельность субъектов в области ФКС на территории Нижегородской области в рамках реализации полномочий, установленных ст.8 Федерального закона.

Руководствуясь положениямист.8 Закона о ФКС и соответствующего Закона Нижегородской области, можно выделить некоторые векторы деятельности государственных органов на территории этого субъекта РФ. Это:

определение направлений деятельности в сфере ФКС на территории субъекта в соответствие с федеральным законодательством и государственными программами развития ФКС (Правительство Нижегородской области, Министерство спорта Нижегородской области);

нормативно-правовое регулирование правоотношений в сфере ФКС (Законодательное собрание Нижегородской области, Правительство Нижегородской области);

утверждение порядка формирования и обеспечение спортивных сборных команд, организация и проведение региональных и межмуниципальных спортивных и физкультурных мероприятий на территории субъекта (Правительство Нижегородской области, Министерство спорта Нижегородской обл.);

присвоение спортивных разрядов и квалификационных категорий спортивных судей (Министерство спорта Нижегородской области);

обеспечение доступности занятий населения физкультурой и спортом, развитие спортивной инфраструктуры на территории субъекта (Правительство Нижегородской области, Министерство спорта Нижегородской области, Министерство социальной политики Нижегородской области, Министерство строительства Нижегородской области, органы местного самоуправления).

Кроме того, части 2 и 3 ст.8 Закона о ФКС устанавливают, что за счёт регионального бюджета органы государственной власти субъекта РФ могут осуществлять и иные функции. Это, например, организация всероссийских и международных физкультурно-спортивных мероприятий на территории субъекта РФ; установление дополнительной материальной поддержки лицам, имеющим выдающиеся заслуги в сфере ФКС; оказание содействия школьному и студенческому спорту и др.

Заметим, что в разных субъектах РФ система региональных органов, задействованных в управлении ФКС, различная. Так, если в Хабаровском крае, Астраханской области и ряде др., как и в Нижегородской области, органом специальной компетенции в этой сфере является Министерство физической культуры и спорта, то в Еврейской автономной области это Комитет по физической культуре и спорту, а в Тамбовской - Управление по физической культуре и спорту.При этом полномочия разных видов органов исполнительной власти, уполномоченных в области ФКС, схожи.

Наряду с государственным, осуществляется и муниципальное управление ФКС. Его можно определить как упорядоченную деятельность органов местного самоуправления по решению местных вопросов в сфере ФКС на территории муниципального образования. Ст.34 Закона «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» фиксирует организационную структуру органов местного самоуправления Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральныйзакон РФ от 06.10.2003г. №131-ФЗ//СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822.. Туда входят и те, что отвечают за развитие ФКС в муниципальном образовании: например, на территории городского округа г. Нижний Новгород свою деятельность осуществляет специальный муниципальный орган по управлению в сфере ФКС - Департамент по спорту и молодёжной политике г. Нижнего НовгородаСм.: Положение о департаменте по спорту и молодёжной политике администрации города Нижнего Новгорода: утв. Постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 14.01.2014г. №44 // Доступ СПС «Консультант Плюс»., вТамбове это Комитет См.: Положение о комитете по молодёжной политике, физической культуре и спорту администрации города Тамбова: утв. Решением Тамбовской городской думы от 27.06.2007г. №402 // Доступ СПС «Консультант Плюс»., а в Биробиджане - Отдел по физической культуре и спортуСм.: Положение об отделе по физической культуре и спорту г. Биробиджан: утв. Решением Мэрии г.Биробиджан от 24.06.2009г. №182 // Доступ СПС «Консультант Плюс»., в г. Хабаровске нет специального органа, его полномочия осуществляют Управление по делам молодёжи и социальным вопросам, Управление здравоохраненияСм.: Положение об Управлении по делам молодёжи и социальным вопросам: утв. Распоряжением администрации г. Хабаровска от 21.09.2011г. №43 // Доступ СПС «Консультант Плюс».; Положение об Управлении здравоохранения: утв. Распоряжением администрации г. Хабаровска от 21.09.2011г. №43 // Доступ СПС «Консультант Плюс»..

Компетенцию органов местного самоуправления в области ФКСможно подразделить на общую (те вопросы, которые, так или иначе, относятся к категории местных, без урегулирования их в специальном законе «О физической культуре»), специальную (вопросы муниципальных органов, определённые в ст.9 Закона о ФКС) и факультативную (дополнительные права муниципальных органов в сфере управления ФКС, установленные ст.9.1.Закона о ФКС)См.: Мадьярова А.В. Деятельность органов местного самоуправления в сфере физической культуры и спорта // Муниципальное право. 2008. №2. .

В общую компетенцию муниципальных органов в области ФКСвходит: обеспечение условий для развития на муниципальной территории физкультуры, школьного и массового спорта; организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального образования (п.14 ч.1 ст.14, п.26 ч.1 ст.15, п.19 ч.1 ст.16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»).Аналогичные полномочия муниципальных органов указаны и в п.1.1. и п.3 ч.1 ст.9 Закона о ФКС. Отметим, что к компетенции муниципальных органов законодатель относит не развитие физкультуры и спорта в целом, а вводит категории «массового» и «школьного» спорта, которые относятся исключительно к ведению муниципальных органов, государственное управление ФКС на федеральном и региональном уровне не затрагивают управление данными видами физкультурно-спортивной деятельности.

Под массовым спортом законодатель понимает часть спорта, направленную на физическое воспитание и развитие граждан через осуществление организованных и (или) самостоятельных занятий, а также участия в физкультурных мероприятиях и массовых спортивных мероприятиях (п.4 ст.2). Под школьным спортом, соответственно - часть спорта, направленную на физическое воспитание и подготовку обучающихся в общеобразовательных учреждениях (п.31 ст.2).

К деятельности органов местного самоуправления в сфере массового и школьного спорта можно отнести меры по оснащению образовательных учреждений физкультурно-спортивным инвентарём, организации районных и общегородских спортивных соревнований среди организаций города различной направленности, созданию на базах образовательных учреждений спортивных кружков и секций и т.д.

К компетенции уполномоченных в области ФКС органов МСУ относится:принятие и реализация местных программ развития физической культуры и спорта; содействие обеспечению общественного порядка при проведении на территориях муниципальных образований физкультурно-спортивных мероприятий, организацию медицинского обеспечения данных мероприятий; присвоение спортивных разрядов и квалификационных категорий спортивных судей(ст.9 Закона о ФКС). Кроме того при наличии соответствующей финансово-технической базы муниципальные органы вправе осуществлять полномочия по созданию центров тестирования по выполнению нормативов испытаний комплекса ГТО, содействие развитию адаптивной ФКС и др.

Несмотря на выстроенный механизм публичного управления в сфере ФКС, в настоящий момент всё же можно говорить и о наличии в нём некоторых организационных проблем. Так, некоторые авторы указывают, что физической культуре и спорту (в отдельности) необходимо придать отраслевой характер. Эта необходимость уже лежит на поверхности и отражает существующую реально классификацию спорта на массовый спорт и спорт высших достижений (физическая культура и спорт по российскому праву соответственно)См.: Алексеев С.В. Спортивное право России. М., 2012. С.83. .

Необходимость такого разделения, некоторые исследователи видят в необходимости гармонизации развития массовым спортом и спортом высших достижений.Для этого предлагается передать весь круг полномочий по управлению спортом высших достижений специальному федеральному органу (имеется ввиду Минспорт РФ), полномочия по управлению массовым спортом - на региональный и местный уровеньБекетов Ж.Т. Административно-правовые аспекты государственного регулирования в сфере физической культуры и спорта//Труды института государства и права РАН. 2011. №5. С.109-110. . Однако, несмотря на некоторые плюсы, которые принесло бы такое разделение (например, сейчас региональные госорганы обязаны проводить ряд мероприятий по осуществлению политики российского государства в сфере ФКСв рамках своего бюджета), думается,в целом такая мера в настоящий момент представляется неэффективной. Глобальная перестройка в системе органов управления ФКСв этом случае не достигла бы преследуемой цели, а наоборот - притормозила бы развитие спорта, поскольку это потребует больших как финансовых, так и организационных затрат.

Для того чтобы повысить эффективность публичного управления ФКС в России, действенной мерой представляется введение регулярного мониторинга состояния сферы ФКС. Достижение данной меры видится во внедрении на базе федерального государственного органа (например, Росстата РФ или Минспорта РФ) и его территориальных органов программного обеспечения, которое определяло бы состояние области ФКС на основе совокупности специальных индикаторов и показателей. Органы управления ФКС, в свою очередь, имели бы обязанность предоставлять в указанный орган необходимые сведения. В результате полученных результатов мониторинга Минспорт РФ мог бы редактировать существующие направления государственной политики в сфере ФКС, давать соответствующие рекомендации по её реализации другим органам публичной власти, что, в конечном итоге, привело бы к повышению эффективности всей системы управления в целом.

Таким образом, организационные основы управления ФКС составляют органы исполнительной власти, которые представлены федеральными, региональными и местными исполнительными органами. Государственные федеральные органы могут иметь общую (Правительство РФ) и специальную (отраслевую, межотраслевую) компетенцию (федеральные министерства и службы). Профильным органом специальной компетенции на уровне РФ является Министерство спорта РФи его территориальные органы.Задействованы в управлении этой сферой и непрофильные ведомства - Министерство образования и науки РФ, Министерство здравоохранения РФ и др. Региональная система государственного управления ФКС в настоящее время представлена Правительствами субъектов РФ и специальными органами государственной исполнительной власти (министерствами, управлениями, комитетами и пр.).Муниципальное управление ФКС в РФ осуществляют администрации муниципальных образований и специальные профильные органы (департаменты, комитеты, отделы и пр.).