Организационные и правовые основы управления физической культурой и спортом

Правовая регламентация организации управления физической культурой и спортом.

В соответствие со ст.4 Закона о ФКС, правовое регулирование общественных отношений в сфере ФКС, включает в себя Конституцию РФ, положения международных договоров РФ, Федеральный Закон «О физической культуре и спорте», иные федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные и муниципальные правовые акты. При этом специальным законом, регулирующим общественные отношения в указанной сфере, является Федеральный Закон «О физической культуре и спорте», поэтому другие законы, подзаконные и муниципальные правовые акты не должны вступать с ним в противоречие.

Говоря о конституционных основах управления ФКС, прежде всего, необходимо указать на следующие организационные принципы. Во-первых, это отнесение ч.1 ст.72 Конституции РФ вопросов ФКС общего характера к совместному ведению Российской Федерации и субъектов. И, во-вторых, это установление принципа финансирования программ развития ФКС (ч.2 ст.41)Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993г. .

Реализация указанных принципов отражается как в положениях Закона о ФКС, который разграничивает полномочия в сфере управления указанной сферой(междугосударственными органами на федеральном и региональном уровне (ст.6-8); между государственными и муниципальными органами (ст.9-9.1.)), так и в других федеральных законах. Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов: федеральныйзакон РФ от 05.12.2017г. №362-ФЗ//СЗ РФ. 2017. №50. Ст.7533. предусмотрен ряд статей расходов бюджета (с назначением ответственных государственных органов) на нужды ФКС, в том числе - на реализацию Стратегии развития физической культуры и спорта.

Среди подзаконных актов, регламентирующих организацию управления ФКС, прежде всего, необходимо выделить Указы Президента от 09.03.2004г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004г. №314.//СЗ РФ. 2004. №11. Ст.945. и от 21.05.2012г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21.05.2012г. №636.//СЗ РФ. 2012. №22. Ст.2754., выступающие ключевыми актами в системе государственного управления, в том числе - и в системе организации ФКСБратановский С.Н. Указ.соч. С. 26. . Указом Президента от 21.05.2012г., в частности, определено, что Министерство спорта РФ находится под руководством Правительства РФ. Указами Президента утверждаются Положения подконтрольных ведомств, некоторые из которых входят и в организационную структуру управления ФКС, например - Положение о Министерстве юстиции РФПоложение о Министерстве юстиции Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004г. №1313.//СЗ РФ. 2004. №42. Ст.4108., Положение о Министерстве обороны РФПоложение о Министерстве обороны Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004г. №1082.//СЗ РФ. 2004. №34. Ст.3538. и др.

Весомое место в организации управления ФКС в РФ занимают акты, издаваемые Правительством РФ. Правительство РФ, как орган общей компетенции в системе органов исполнительной власти РФ, формирует государственную политику РФ в области ФКССм.:Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016 - 2020 годы»: утв. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2015г. №30 // СЗ РФ. 2015. №5. Ст.810; Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства РФ от 07.08.2009 г. № 1101-р. // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4110., руководит и регулирует деятельность большинства органов федеральной исполнительной власти, входящих в организационную структуру управления спортом и физкультуройСм.:Положение о Министерстве спорта Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 09.06.2012г. №607.//СЗ РФ. 2012. №26. Ст.3525; Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012г. №608. // СЗ РФ. 2012. №26. Ст.3526. и др..

Среди ведомственных подзаконных актов особый интерес в рамках рассматриваемой темы представляют акты, издаваемые Министерством спорта РФ.Это, как правило, приказы, которыми утверждается, например, порядок проведения государственной аккредитации общественных организаций для наделения их статусом спортивной федерацииОб утверждении Порядка проведения государственной аккредитации Российской Федерацией общественных организаций для наделения их статусом общероссийской спортивной федерации и формы документа о государственной аккредитации, подтверждающего наличие статуса общероссийской спортивной федерации: Приказ Минспорта РФ от 01.08.2014г. №662//Доступ СПС «Консультант Плюс»., алгоритм финансирования за счёт федерального бюджета физкультурно-спортивных мероприятийОб утверждении Порядка финансирования за счет средств федерального бюджета физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, включенных в Единый календарный план межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий: Приказ Минспорта РФ от 30.03.2015г. №282//Доступ СПС «Консультант Плюс». и др.

Правовая регламентация организации государственного управления на региональном уровне осуществляется в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральныйзакон РФ от 06.10.1999г. №184-ФЗ//СЗ РФ. 1999. №42. Ст.5005., Конституциями (уставами) субъектов РФ и актами высших должностных лиц субъектов РФ. Например, структура органов исполнительной власти Нижегородской области, которая содержит и уполномоченные в сфере ФКС органы,установлена Указом Губернатора Нижегородской области №6 от 15.01.2018г.См.:Структура органов исполнительной власти Нижегородской области: утв. Указом Губернатора Нижегородской области от 15.01.2018г. №6 // Доступ СПС «Консультант Плюс».

Аналогично федеральному уровню правовой регламентации, Правительства субъектов РФ, в соответствие с положениями ст.8 ФЗ «О физической культуре и спорте» могут формировать региональные программы развития ФКССм., напр.:Об утверждении государственной программы «Развитие физической культуры и спорта Нижегородской области»: Постановление Правительства Нижегородской области от 28.04.2014г. №285 // Доступ СПС «Консультант Плюс». и регламентировать деятельность профильных ведомств на территории субъекта РФСм., напр.:Положение о Министерстве спорта Нижегородской области: утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 21.11.2014г. №805 // Доступ СПС «Консультант Плюс»..

Региональные профильные ведомства также наделены правом регламентировать отдельные вопросы управления ФКС. Однако, анализ учредительных актов таких органов (в частности - Положения Министерства спорта Нижегородской области) показывает, что региональные профильные органы, в отличие от Министерства спорта РФ, не наделены широкой нормотворческой компетенцией. Например, Министерство спорта Нижегородской области, в соответствие со своим Положением, может издавать только один акт нормативного характера, а именно - нормативы расходования средств областного бюджета на проведение физкультурно-спортивных мероприятий на территории субъекта (п.4.10 Положения), но и он в настоящее время Министерством не принят. Думается, что отсутствие круга нормотворческих полномочий у региональных специализированных министерств, направленных на реализацию управленческих задач субъекта РФ, возложенных ст.8 ФЗ «О физической культуре и спорте», и «перекладывание» таких полномочий на органы общей компетенции субъекта РФ (Правительства субъектов) в конечном итоге приводит к понижению качества управленческих актов на региональном уровне. В Законе Нижегородской области «О физической культуре и спорте в Нижегородской области» прямо указано, что принятие нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения в данной области на территории Области - прерогатива Правительства Нижегородской области (п.2 ч.1 ст.4 Закона)О физической культуре и спорте в Нижегородской области: закон Нижегородской области от 11.06.2009г. №76-З //Нижегородские новости. 2009. №108..

При этом Нижегородская область не является единственным примером такого дисбаланса полномочий между региональными правительствами и специализированными ведомствами субъектов РФ. Аналогичную ситуацию можно наблюдать и в других субъектах: в Республике Коми (ч.1 ст.3 Закона), Самарской области (ст.6 Закона), Дагестане (ст.8 Закона) и др.См.:О некоторых вопросах в области физической культуры и спорта в Республике Коми: закон Республики Коми №91-РЗ от 29.09.2008г. // Доступ СПС «Консультант Плюс»; О физической культуре и спорте в Самарской области: закон Самарской области №123-ГД от 08.12.2014г. // Доступ СПС «Консультант Плюс»; О физической культуре и спорте в Республике Дагестан: закон Республики Дагестан №5 от 02.02.2010г. // Доступ СПС «Консультант Плюс». Противоположная ситуация, когда издание актов нормативного характера, регулирующих физкультурно-спортивные отношения, является полномочием специализированного органа (регионального Министерства спорта) в настоящий момент существует лишь в Кировской (п.1 ст.7 соответствующего Закона Кировской областиО физической культуре и спорте в Кировской области: закон Кировской области от 23.07.2009г. //Доступ СПС «Консультант Плюс».) и Московской (ч.3 ст.2 Закона Московской областиО физической культуре и спорте в Московской области: закон Московской области№226/2008-ОЗ от 27.12.2008г. //Доступ СПС «Консультант Плюс».) областях. Некоторыми специализированными законами и вовсе не урегулирована нормотворческая деятельность органов в сфере ФКС на территории субъектаСм., напр.: О физической культуре и спорте: закон Республики Татарстан №99-ЗРТ от 08.10.2008г. // Доступ СПС «Консультант Плюс». Хотя практически все региональные органы исполнительной власти в данной сфере принимают нормативно-правовые акты. Как правило,это приказы, которыми могут утверждаться Административные регламентыСм., напр.: Административный регламент предоставления министерством спорта Самарской области государственной услуги по предоставлению дополнительного образования физкультурно-спортивной направленности: утв. Приказом Министерства спорта Самарской области №578-П от30.07.2012г. // Доступ СПС «Консультант Плюс».,приостанавливаться действие государственной аккредитации Астраханских региональных аккредитованных спортивных федераций, устанавливаться меры по предотвращению допингаСм.: О приостановлении государственной аккредитации Астраханских региональных аккредитованных спортивных федераций: утв. Приказом Министерства физической культуры и спорта Астраханской области №34/в от 07.07.2017г. // Доступ СПС «Консультант Плюс». и т.д.

Несмотря на существование проблемы дисбаланса государственных полномочий между органами общей и специальной компетенции на региональном уровне, те немногочисленные исследования, посвящённые вопросам правовой регламентации регионального управления ФКС, не указывают на эту проблемуСм., напр.:Братановский С.Н. Правовая организация физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации//Спорт: экономика, право, управление. 2010. №2. . Вместе с тем, для достижения гармонизации государственного управления в указанной сфере данная проблема требует проработки. Проблема стоит тем острее, что её решение представляется невозможным путём введения соответствующей нормы, предписывающей наделять региональные ведомства нормотворческими полномочиями в законах субъектов, в текст Закона о ФКС, поскольку это, как нам видится, нарушило бы конституционный принцип федерализма. Возможно, действенной мерой в данном случае являлась бы разработка соответствующих рекомендаций по правовой регламентации полномочий специализированных органов государственного управления в субъектах РФ с перечнем круга их полномочий в сфере спорта РФ.

Органы местного самоуправления, в рамках своей компетенции, определяемой ст.9-9.1. ФЗ «О физической культуре и спорте» также участвуют в управлении ФКС посредством издания муниципальных правовых актов. В частности, в г. Нижний Новгород есть Положение о департаменте по спорту и молодёжной политике администрации города Нижнего Новгорода, утверждённое Администрацией муниципального образованияПоложение о департаменте по спорту и молодёжной политике администрации города Нижнего Новгорода: утв. Постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 14.01.2014г. №44 // Доступ СПС «Консультант Плюс». в качестве учредительно-организационного акта Департамента по спорту и молодёжной политике как специализированного органа, выполняющего функции по муниципальному управлению в указанной сфере на территории муниципального образования. Такие статутные акты, принимаемы органами местного самоуправления также составляют правовую основу функционирования системы публичного управления отраслью.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Правовая регламентация организации управления ФКС в Российской Федерации осуществляется на каждом уровне публичной власти.

На уровне РФ- это, прежде всего, Конституция РФ и специальный Федеральный закон «О физической культуре и спорте», где разграничены предметы ведения в указанной области между федеральными и региональными органами исполнительной власти, муниципальными органами, также другие федеральные законы. В качестве нормативно-правовой основы управления ФКС на федеральном уровне можно выделить блок статутных актов, наделяющих исполнительные органы разного уровня полномочиями по организации управления в сфере спорта и физической культуры (Положения об органах). Большую роль в управлении играют ведомственные подзаконные акты, принимаемые, как правило, в форме приказов.

На уровне субъектов РФ нормативную основу управления ФКС представляют статутные и специализированные законодательные акты субъектов РФ (например, Закон «О физкультуре и спорте в Нижегородской области) и Положения о региональных органах исполнительной власти (Правительств субъектов РФ, Министерств спорта субъектов РФ). Наконец, на муниципальном уровне правовая регламентация управления ФКС включает в себя Положения о специализированных местных органах.Между тем, для уточнения функционального блока задействованных в сфере ФКС органов государственной власти субъектов РФ, возможно, следует закрепить их полномочия в законодательстве субъекта РФ с конкретизацией в Положениях об этих органах.

Глава 3. Административная ответственность в области физкультурно-спортивного движения

3.1 Государственный контроль (надзор) предпринимательской деятельности в сфере физкультуры и спорта

Одним из средств регулирования рыночной экономики и предпринимательства как одной из её составляющих, в частности, выступает государственный контроль (надзор). В административно-правовой науке вопрос соотношения категорий «контроль» и «надзор» является спорным, критерии их разграничения наукой до сих пор не выведеныСм.:Изюмова Е.С. Проблема соотношения понятий «контроль» и «надзор» в праве // Проблемы права. 2015. №4. С.88-91. . Что касается вопроса соотношения этих понятий в законодательстве, то Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон о защите прав юридических лиц)О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон РФ от 26.12.2008г. №294-ФЗ//СЗ РФ. 2008. №52. Ст.6249.уравнивает их.Указывается, что государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательской деятельности следует понимать как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, требований, установленных законодательством РФ (ст.2).

В то же время, исходя из положений законодательства, полагаем, что в российском праве существует если не сущностное, то ведомственное отличие указанных категорий. Из приведённой легальной дефиниции государственного контроля (надзора) следует, что его осуществление относится к предмету полномочий того или иного государственного органа. Полномочия органов государственной власти, в свою очередь, устанавливаются либо титульным законом, либо статутным актом. Так, Законом «О прокуратуре РФ» прямо указывается на то, что надзор за тем, как соблюдаются законодательные положения на территории РФ,осуществляют органы прокуратуры (ст.1). Полагаем, что государственный надзор по отношению к государственному контролю является более широким понятием. Так, анализируя предмет прокурорского надзора, обозначенный в ч.2 ст.1 Закона «О прокуратуре», мы видим, что он включает в себя наиболее обширные и общественно-значимые группы общественных отношений (защита прав и свобод человека и гражданина, охрана защищаемых законом общественных и государственных интересов и др.)О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон РФ от 17.01.1992г. №2202-1 // СЗ РФ. 1995. №47. Ст.4472..

Государственный контроль по отношению к государственному надзору выступает более узкоспециализированной деятельностью того или иного органа государственной власти. Так, согласно Положению, органы ФНС РФ являются уполномоченными органами в сфере налогового и валютного контроля (п.1)Положение о Федеральной налоговой службе Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004г. №506//СЗ РФ. 2004. №40. Ст.3961..

Прежде чем перейти к рассмотрению государственного (контроля) за предпринимательской деятельностью в сфере ФКС, необходимо определить содержание такой деятельности. Определение предпринимательской деятельности содержится в гражданском законодательстве. Согласно ст.2 Гражданского кодекса РФ, под предпринимательской деятельностью следует понимать самостоятельную, направленную на систематическое получение прибыли и носящую рисковый характер деятельностьГражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ//СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301..

Специальное законодательство о ФКС не содержит положений о предпринимательской деятельности в указанной сфере, однако попытки определения такой деятельности встречаются в науке. Так, М.Н. Малеина, выделяет следующие группы предпринимательских отношений в сфере физкультурно-спортивной деятельности:

отношения по обучению видам спорта или развитию общей физической подготовки на коммерческой основе;

отношения в сфере спортивного менеджмента (организация спортивных мероприятий и т.д.);

отношения по предоставлению товаров (услуг) для самостоятельной физкультурно-спортивной деятельности граждан (изготовление и реализация спортивного питания, инструментария, обучающих физкультурно-спортивных программ и т.д.)Малеина М.Н. Природа и содержание договора на оказание физкультурно-оздоровительных услуг // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. №9. .

При отсутствии специальных требований в Законе о ФКС, субъектами, осуществляющими такую деятельность, могут быть индивидуальные предприниматели и коммерческие организации, зарегистрированные в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных гражданским законодательством. Кроме тренеров, к специалистам в сфере ФКС, которые могут осуществлять предпринимательскую деятельность, также относятся администратор тренировочного процесса, спортивный инструктор, дежурный по спортивному залу, хореограф и др.См.: Перечень иных специалистов в области физической культуры и спорта в Российской Федерации: утв. Приказом Минспорттуризма России №347 от 16.04.2012г.// Доступ СПС «Консультант Плюс».Здесь также стоит отметить и то, что для осуществления предпринимательской деятельности в сфере ФКС не требуется получения лицензии в силу Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»О лицензировании отдельных видов деятельности: федеральный закон РФ от 04.05.2011г. №99-ФЗ//СЗ РФ. 2011. №19. Ст.2716..

В настоящее время в системе органов исполнительной власти отсутствует специализированный орган государственного контроля за предпринимателями и организациями, осуществляющими предпринимательскую деятельность в этой области. П.6 Положения о Министерстве спорта РФ прямо установлено, что орган не вправе осуществлять функции по контролю и надзору в указанной сфере. Однако контрольную деятельность в указанной сфере осуществляют некоторые другие, непрофильные органы исполнительной власти (например, органы Роспотребнадзора, налоговые органы).

Кроме форм государственного контроля, присущего и другим областям предпринимательской деятельности (налоговый, судебный и др.), в предпринимательской деятельности в сфере ФКС можно выделить отдельные, присущие только ей формы контроля.

Прежде всего, это контроль за организацией спортивных объектов. Требования, предъявляемые к организации спортивных залов, ледовых катков, лыжных баз и т.д., в настоящее время установлены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ №61 от 28.09.2015гОб утверждении СП 2.1.2.3304-15 «Санитарно-эпидемиологические требования к размещению, устройству и содержанию объектов спорта»: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ №61 от 28.09.2015г.// Доступ СПС «Консультант Плюс».. Так, Постановлением установлено, что спортивные залы размещаются в отдельно стоящих зданиях, спортивных комплексах или в составе общественных зданий, они должны быть оборудованы раздевальными комнатами; должен быть предусмотрен доступ посетителей к питьевой воде и др. Нарушение указанных требований субъектом предпринимательства может быть квалифицировано как нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации зданий и сооружений (ст.6.4 КоАП РФ).

Контроль за соблюдением указанных требований, в свою очередь, осуществляется органами РоспотребнадзораСм.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. №322//СЗ РФ. 2004. №40. Ст.2899. В соответствии с Законом о защите прав юридических лиц, указанный государственный контроль может осуществляться в форме плановых и неплановых проверок. Плановые проверки проводятся с периодичностью раз в три года, внеплановые - только при наличии специальных оснований, предусмотренных законом (причинение вреда жизни и здоровью граждан; нарушение прав потребителей и т.д.).Порядок их проведения установлен ст.9-10 указанного Закона. Права и обязанности государственных служащих органов Роспотребнадзора в сфере осуществления государственного контроля детализированы в Приказе Роспотребнадзора №103 от 24.03.2010г.Об утверждении методических рекомендацийпо применению норм Федерального законаот 26.12.2008 №294-ФЗ: Приказ Роспотребнадзора РФ №103 от 24.03.2010г. //Доступ СПС «Консультант Плюс».

Органы Роспотребнадзора также осуществляют контроль за соблюдением требований к безопасности потребителей физкультурно-спортивных услуг. Поскольку спортивная услуга ненадлежащего качества может причинить ущерб здоровью и жизни потребителя, предприниматели и юридические лица, предоставляющие такие услуги, при осуществлении своей деятельности должны отталкиваться от положений ГОСТ Р 52025-2003 «Услуги физкультурно-оздоровительные и спортивные»ГОСТ Р 52025-2003 «Услуги физкультурно-оздоровительные и спортивные. Требования безопасности потребителя»: утв.Постановлением Госстандарта России №81-ст от 18.03.2003 г. //Доступ СПС «Консультант Плюс».. Положения указанного стандарта при реализации физкультурно-оздоровительных услуг предписывают: соблюдать правила эксплуатации физкультурно-спортивного оборудования, проводить его техническое освидетельствование; осуществлять врачебно-педагогическое наблюдение за проведением занятий, тренировок, соревнований; обучать потребителей навыкам самоконтроля при проведении занятий, тренировок, соревнований и др.

Несмотря на то, что стандартизация в РФ осуществляется на принципе добровольности (ст.4 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации»О стандартизации в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 29.06.2015г. №162-ФЗ//СЗ РФ. 2015. №27. Ст.3953.), Роспотребнадзор в одном из своих Писем указывает на то, что положения государственных стандартов должны приниматься во внимание при проведении проверокСм.:Письмо Роспотребнадзора №01/2779-15-29 от 18.03.2015г.//Доступ СПС «Консультант Плюс».. Круг правонарушений, которые могут быть выявлены в рамках осуществления контрольных мероприятий такого рода достаточно широк: это и нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст.6.3 КоАП РФ), и нарушение прав потребителей (ст.14.7-14.8 КоАП РФ) и др.

Как указывалось выше, надзорные функции в сфере осуществления предпринимательской деятельности выполняют и органы Прокуратуры РФ. Что касается предпринимательской деятельности в сфере ФКС, то в объект прокурорского надзора в данном случае будут включаться соблюдение субъектами предпринимательства норм и правил санитарно-технической и пожарной безопасности; предоставление установленных законодательством гарантий работникам физкультурно-спортивных организаций и др.

Таким образом, под государственным контролем (надзором) предпринимательской деятельности в сфере ФКС следует понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений субъектами предпринимательства, требований, установленных для осуществления такой деятельности. Министерство спорта РФ как профильный орган государственной власти не осуществляет в указанной сфере контрольных полномочий. Среди контрольных органов в данном случае следует выделить органы Прокуратуры РФ и органы Роспотребнадзора РФ, органы ФНС РФ. Указанные органы, в свою очередь, осуществляют функции налогового контроля (ФНС РФ), общего надзора за соблюдением законодательства РФ (Прокуратура РФ), контроля за организацией спортивных объектов и соблюдением субъектами предпринимательства требований к безопасности потребителей физкультурно-спортивных услуг (Роспотребнадзор).

Особенности привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере физической культуры и спорта

Одним из основных принципов государственного управления в сфере ФКС является принцип обеспечения безопасности жизни и здоровья лиц, которые занимаются ФКС, а также участников и зрителей физкультурно-спортивных мероприятий (п.6 ст.3 Закона о ФКС). Одной из важнейших сфер реализации данного принципа является установление административной ответственности за правонарушения, посягающие на жизнь и здоровье перечисленных в цитируемой норме групп лиц.

Среди специальных составов правонарушений, имеющихся в КоАП РФ, можно выделить следующие:

нарушение законодательных положений о предотвращении допинга (ст.6.18) и проведении официальных спортивных соревнованиях (ст.6.22);

нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований (20.31);

нарушение правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований (20.32);

нарушение административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения (ч.5 ст.20.25).

Вопрос об административных правонарушениях, связанных с нарушением антидопингового режима, в свете событий допингого скандала с участием российских спортсменов, в настоящее время особенно актуален. Согласно п.1 ст.26 Закона о ФКС, под допингом следует понимать использование или попытку использования субстанции и (или) метода, включенных в перечни субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте. Перечень указанных субстанций и методов в настоящее время утверждён Приказом Минспорта РФ №1052 от 06.12.2017гПеречнисубстанций и (или) методов, запрещенных для использованияв спорте: утв. Приказом Минспорта РФ №1052 от 06.12.2017г. // Доступ СПС «Консультант Плюс».. Использование в отношении спортсмена одного из веществ (методов), содержащихся в указанном Приказе, будет составлять состав административного правонарушения, предусмотренного ст.6.18 КоАП РФ.

Указанное правонарушение следует разграничивать с составами преступлений, предусмотренных ст.230.1 и 230.2 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ). Первый из предусмотренных составов преступлений устанавливает уголовную ответственность за склонение спортсмена к использованию (ст.230.1), второй - за использование в отношении спортсмена запрещённой субстанции (метода) (ст.230.2)Уголовный кодекс РФ: от 13.06.1996г. №63-ФЗ//СЗ РФ. 1996. №25. Ст.2954.. Соответственно, использование допингового вещества в отношении спортсмена предусматривает более строгую санкцию, включая лишение свободы, нежели чем склонение. Состав же административного правонарушения, предусмотренного ст.6.18 КоАП РФ, не разграничивает между собой указанные формы деяния, устанавливая в качестве санкции за них дисквалификацию тренера или иного специалиста в области ФКСна срок от 1-одо 2-х лет.

Существенное отличие административного правонарушения от составов преступлений, предусмотренных УК РФ, заключается в применении различных средств административного правонарушения (преступления). Если в первом случае, как указывалось выше, запрещённые вещества (методы) установлены Приказом Минспорта РФ №1052 от 06.12.2017г., для квалификации аналогичного деяния как преступления необходимо использование более опасного для здоровья спортсмена вещества (метода). Перечень указанных запрещённых веществ (методов) установлен Постановлением Правительства РФ №339 от 28.03.2017гПеречнисубстанций и (или) методов, запрещенных для использованияв спорте для целей статей 230.1 и 230.2 Уголовного кодекса Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ №339 от 28.03.2017г. // СЗ РФ. 2017. №14. Ст.2074. .

Вместе с тем в науке состав, предусмотренный ст.6.18 КоАП РФ и составы преступлений, предусмотренные ст.170.1-170.2 УК РФ подверглись критике ввиду ограниченного состава субъектов, подлежащих ответственности за правонарушение (преступление). Оба случая предусматривают ответственность лишь тренера, либо специалиста по спортивной медицине или иного специалиста поФКССм.: Перечень иных специалистов в области физической культуры и спорта в Российской Федерации: утв. Приказом Минспорттуризма России №347 от 16.04.2012г.// Доступ СПС «Консультант Плюс».. Н.А. Жабин справедливо отмечает, что действующее законодательство не только не предусматривает персональной ответственности спортсменов за антидопинговые правонарушения (преступления), но и не регулирует те случаи, когда склонение к приёму допингового вещества осуществляется, например, не тренером спортсмена, а любым другим посредникомЖабин Н.А. Административная ответственность в сфере спорта // Административное право и процесс. 2014. №2. .

При этом, согласимся с мнением М.Г. Вулаха, отмечающим, что персональная ответственность спортсменов за антидопинговые правонарушения не обязательно должна быть выражена в рамках административно- или уголовно-правового поля: это может быть и гражданско-правовая ответственность. Исследователь приводит в пример шведское антидопинговое законодательство, в котором наличествует институт «допингого контракта» (dopningavtal). Такой контракт является обязательным условием для трудоустройства спортсмена в национальную спортивную сборную и предусматривает обязанность спортсменов проходить допинговые тесты. В случае уклонения от прохождения таких тестов или их положительных результатов - спортсмен дисквалифицируется с последующей обязанностью возвратить национальной сборной все полученные денежные средства за последние два годаВулах М.Г. Государственно-правовые аспекты борьбы с допингом в профессиональном спорте // Вестник СГЮА. 2016. №3. С.191-192. . Думается, что институт дисквалификации спортсмена в случае допингого нарушения необходимо имплементировать и в ткань КоАП РФ.

Давность привлечения к административной ответственности за антидопинговое правонарушение в настоящее время составляет один год (ч.1 ст.4.5 КоАП РФ). Привлечение к ответственности в данном случае возможно только после проведения соответствующей медицинской экспертизы (ч.1 ст.28.7 КоАП РФ).

Специальные составы правонарушений в области физкультурно-спортивного движения содержатся и в сфере проведения физкультурно-спортивных мероприятий. В частности, это касается ст.20.31-20.32 КоАП РФ, устанавливающих ответственность за нарушение правил поведения зрителей при проведении спортивных мероприятий и нарушение правил обеспечения безопасности при проведении таких мероприятий соответственно. Субъектами административной ответственности в первом случае выступают зрители мероприятия (например, футбольные фанаты), тогда как во втором случае ответственными лицами являются организаторы спортивного мероприятия (которыми, в том числе, могут быть и должностные лица).

При организации спортивного мероприятия (в том числе - и мирового уровня) на территории России его организаторы должны руководствоваться положениями Постановления Правительства РФ №353 от 18.04.2014г.Правила обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных мероприятий: утв. Постановлением Правительства РФ №353 от 28.04.2014г. // СЗ РФ. 2014. №18. Ст.2194., устанавливающих правила формирования инфраструктуры мест проведения таких мероприятий. Нарушения же в данном случае могут быть совершенно разнообразны - игнорирование требований об установлении металл-детекторовСм., напр.: Решение Московского городского суда от 06.03.2018г. по делу №7-824/2018// Доступ СПС «Консультант Плюс»., отсутствие средства выявления взрывчатых веществСм., напр.: Решение Пермского краевого суда от 20.11.2017г. по делу №7-2196/2017// Доступ СПС «Консультант Плюс». и т.д. Санкция за указанное правонарушение (ст.20.32 КоАП РФ) предусматривает достаточно внушительные штрафы для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей. В отношении юридических лиц также может быть применено административное приостановление деятельности.

Наконец, в ст.20.31 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение «правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований». Данная норма, как и многие другие нормы КоАП РФ, предусматривающие административную ответственность в сфере физкультурно-спортивного движения, является бланкетной и отсылает к Правилам поведения зрителей при проведении официальных спортивных мероприятий, установленным Правительством РФ в Постановлении №1156 от 16.12.2013г.Правилаповедения зрителей при проведении официальных спортивных мероприятий: утв. Постановлением Правительства РФ №1156 от 16.12.2013г // СЗ РФ. 2013. №51. Ст.6866. В указанных Правилах установлен перечень обязанностей зрителей спортивных мероприятий, несоблюдение которых, в свою очередь, и выступает объективной стороной правонарушения, предусмотренного ст.20.31КоАПРФ. К таким обязанностям, например, относится обязательность уважительного поведенияк др. зрителям; запрет посещения спортивного мероприятия в состоянии алкогольного опьянения и т.д.

Санкцией за совершение указанного правонарушения выступает такая специфическая форма административного наказания как административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения (ст.3.14). Такой запрет устанавливается на основании судебного решения на срок от полугода до 7 лет в зависимости от тяжести совершённого правонарушения. Ч.3 ст.20.2 Закона о ФКСустановлено, что контролеры-распорядители наделены правом не допускать в места проведения официальных спортивных соревнований лиц, в отношении которых такое постановление суда вступило в силу. Список таких лиц в настоящее время находится в открытом доступе на официальном сайте МВД РФСписок лиц, которым запрещено посещение мест проведения официальных спортивных мероприятий. URL: https://media.mvd.ru/files/embed/1312903 (дата обращения: 05.05.2018г.). . По состоянию на май 2018г. административный запрет посещения официальных спортивных мероприятий действует в отношении 464 человек.

В отношении иностранных граждан, совершившим указанное правонарушение, наряду с административным запретом посещения спортивных мероприятий также может быть применено административное выдворение за пределы РФ. Примечательно, что нарушение такого запрета считается административным правонарушением (ч.5 ст.20.25 КоАП РФ). Наказание за него - административный штраф от 45 до 50 тыс. руб. или административный арест на срок от 10 до 15 суток.

Однако в науке справедливо указывается на тот факт, что с введением такого вида наказания в ткань КоАП РФ, механизм его реализации в настоящий момент не регламентирован. Так, Р.А. Брунер отмечает, что в настоящий момент пробельными остаются следующие моменты: механизм регламентации недопуска лиц, в отношении которых содержится такой запрет, на официальное спортивное мероприятие; запрет направлен на борьбус исполнителями противоправных действий, обходя вниманием вопросы ответственности организаторов таких действийБрунер Р.А. Правовое регулирование применения наказания в виде административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения // Современное право. 2017. №1. С. 71-72..

В связи с этим, предлагаем регламентировать механизм недопуска указанных лиц на уровне МВД РФ. Такой механизм, прежде всего, должен предусматривать обязанность работников полиции или организаторов спортивных мероприятий проводить проверку документов зрителей при осуществлении пропускного контроля. Что же касается вопроса установления ответственности за организацию беспорядков на официальных спортивных мероприятиях, дать конкретные рекомендации без его детальной проработки в административно- и уголовно-правовой науке достаточно сложно.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Действующее законодательство об административных правонарушениях содержит специальные составы правонарушений, объектами которых выступают жизнь и здоровье спортсменов, жизнь и здоровье зрителей спортивных мероприятий. Наибольший интерес в указанной группе правонарушений в рамках рассмотрения данной темы представляют ст.6.18 и ст.20.31 КоАП РФ. Они устанавливают ответственность за отступление от антидопингого режима и нарушения правил поведения на спортивных мероприятиях соответственно. Правовая регламентация указанных составов правонарушений не лишена некоторых проблем, среди которых, прежде всего, необходимо выделить отсутствие персональной ответственности спортсменов за нарушение антидопингого режима; отсутствие регламентации порядка исполнения административного наказания в виде запрета посещать официальные спортивные мероприятия; отсутствие регламентации юридической ответственности за организацию беспорядков во время спортивных мероприятий.

Кроме указанных специальных норм, в группу норм, устанавливающих административную ответственность в сфере физкультурно-спортивного движения, стоит отнести и те составы правонарушений, которые связаны с осуществлением предпринимательской деятельности в сфере ФКС. К таким, в частности, можно отнести несоблюдение санитарно-эпидемиологических правил эксплуатации зданий и сооружений (ст.6.4 КоАП РФ); нарушение прав потребителей (ст.14.7-14.8 КоАП РФ) и др.

Заключение

Итак, административно-правовое регулирование физкультурно-спортивных отношений в настоящее время осуществляется рядом федеральных законов и подзаконных актов. Среди них важную роль играет Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Нормативно-правовое регулирование указанных отношений сегодня направлено на реализацию основ государственной политики в сфере физкультуры и спорта, которая в настоящий момент выражена в Стратегии развития физкультуры и спорта на период до 2020 года.

Положения физкультурно-спортивного законодательства, в свою очередь, реализуются в процессе государственного и муниципального управления сферой физкультуры и спорта. В настоящий момент указанной сферой на федеральном уровне управляет профильный орган исполнительной власти - Министерство спорта РФ. В государственном управлении физкультурой и спортом принимают участие непрофильные ведомства - Министерство образования и науки РФ, Министерство здравоохранения РФ; на региональном - органы государственной власти субъектов РФ(министерства, комитеты, управления и пр.) и специальные органы местного самоуправления (департаменты, комитеты, отделы и пр.).

При относительной устойчивости в системе государственного управления физкультурой и спортом в настоящее время существуют и некоторые проблемы. Одной из них является отсутствие реальной нормотворческой компетенции у региональных органов управления в данной сфере.Вместе с тем, для достижения гармонизации государственного управления в указанной сфере данная проблема требует проработки. В связи с этим для согласования деятельности региональных министерств с другими органами исполнительной власти в данной сфере предлагаем разработать под эгидой Министерства спорта РФРекомендации по нормативно-правовому регулированию физкультурно-спортивных отношений в субъектах РФ.

Важное место в системе ФКС занимают и организации (ФСО), которые представлены как коммерческими, так и некоммерческими организациями. Предпринимательская деятельность коммерческих ФСО и индивидуальных предпринимателей, в свою очередь контролируется органами Прокуратуры РФ и Роспотребнадзора РФ и помимо прочих включает в себя такие специфические формы контроля как контроль за организацией спортивных объектов и контроль за соблюдением требований к безопасности потребителей физкультурно-спортивных услуг.

Реализация задач государственной политики в области физкультуры и спорта реализуется и через установление специфических составов правонарушений в указанной сфере, среди которых необходимо выделить нарушение антидопингового режима и отступление отправил поведения на официальных спортивных мероприятиях. Правовая регламентация составов административных правонарушений не лишена недостатков. Так, в настоящий момент не установлены персональная ответственность спортсменов за нарушение антидопингого режима, отсутствует регламентация порядка исполнения административного наказания в виде запрета посещать официальные спортивные мероприятия. Для решения указанных проблем предлагаем следующее:

распространить действие ст.6.18 КоАП РФ на спортсменов, изменив её следующим образом: «Нарушение спортсменом, тренером, специалистом по спортивной медицине или иным специалистом в области физической культуры и спорта установленных законодательством о физической культуре и спорте требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним…»;

регламентировать механизм недопуска лиц, в отношении которых вынесен запрет на посещение официальных спортивных мероприятий на уровне МВД РФ, включающий обязанность работников полиции или организаторов спортивных мероприятий проводить проверку документов зрителей при осуществлении пропускного контроля.

Библиографический список

Источники

Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993г.

О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон РФ от 17.12.1997г. №2-ФКЗ[Текст]//СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712.

О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов: федеральный закон РФ от 05.12.2017г. №362-ФЗ [Текст]// СЗ РФ. 2017. №50. Ст.7533.

Об образовании в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 29.12.2012г. №273-ФЗ[Текст]// СЗ РФ. 2012. №53. Ст.7598.

О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон РФ от 26.12.2008г. №294-ФЗ[Текст] // СЗ РФ. 2008. №52. Ст.6249.

О физической культуре и спорте в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 04.12.2007г. №329-ФЗ[Текст]// СЗ РФ. 2007. №50. Ст.6242.

О саморегулируемых организациях: федеральный закон РФ от 01.12.2007г. №315-ФЗ[Текст]// СЗ РФ. 2007. №49. Ст.6076.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 06.10.2003г. №131-ФЗ [Текст]// СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822.

Кодекс об административных правонарушениях РФ: от 30.12.2001г. №195-ФЗ [Текст]// СЗ РФ. 2002. №1. Ст.1.

Трудовой кодекс РФ: от 30.12.2001г. №197-ФЗ [Текст]// СЗ РФ. 2002. №1. Ст.3.

О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: федеральный закон РФ от 08.08.2001г. №129-ФЗ [Текст]// СЗ РФ. 2001. №33. Ст.3431.

Уголовный кодекс РФ: от 13.06.1996г. №63-ФЗ [Текст]// СЗ РФ. 1996. №25. Ст.2954.

О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон РФ от 17.01.1992г. №2202-1 [Текст]// СЗ РФ. 1995. №47. Ст.4472.

О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21.05.2012г. №636. [Текст]// СЗ РФ. 2012. №22. Ст.2754.

О стипендиях Президента Российской Федерации спортсменам, тренерам и иным специалистам спортивных сборных команд Российской Федерации по видам спорта, включённым в программы Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр, чемпионам Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр: Указ Президента РФ от 31.03.2011г. №368. [Текст]// СЗ РФ. 2011. №14. Ст.1883.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004г. №314. [Текст]// СЗ РФ. 2004. №11. Ст.945.

Перечни субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте для целей статей 230.1 и 230.2 Уголовного кодекса Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ №339 от 28.03.2017г. [Текст]// СЗ РФ. 2017. №14. Ст.2074.

Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016 - 2020 годы»: утв. Постановлением Правительства РФ от 21.01.2015г. №30 [Текст]// СЗ РФ. 2015. №5. Ст.810.

Правила обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных мероприятий: утв. Постановлением Правительства РФ №353 от 28.04.2014г. [Текст]// СЗ РФ. 2014. №18. Ст.2194.

Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта»: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014г. №302. [Текст]// СЗ РФ. 2014. №18. Ст.2151.

Правила поведения зрителей при проведении официальных спортивных мероприятий: утв. Постановлением Правительства РФ №1156 от 16.12.2013г [Текст]// СЗ РФ. 2013. №51. Ст.6866.

Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 03.06.2013г. №466. [Текст]// СЗ РФ. 2013. №23. Ст.2923.

Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012г. №608. [Текст]// СЗ РФ. 2012. №26. Ст.3526.

Положение о Министерстве спорта Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 09.06.2012г. №607.[Текст]//СЗ РФ. 2012. №26. Ст.3525.

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. №322[Текст]//СЗ РФ. 2004. №40. Ст.2899.

Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства РФ от 07.08.2009 г. № 1101-р. [Текст]// СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4110.

План мероприятий по реализации в 2016-2020 годах Стратегии развития физической культуры и спорта на период до 2020 года: утв. Приказом Минспорта РФ от 14.03.2016г. №245. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_223717/ (дата обращения: 09.04.2018г.).

О физической культуре и спорте в Нижегородской области: закон Нижегородской области от 11.06.2009г. №76-З [Текст] // Нижегородские новости. 2009. №108.

Литература

Алексеев С.В. Спортивное право России [Текст]: учебник. М., 2012. 695с.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления [Текст]: монография. М., 2010. 525с.

Бекетов Ж.Т. Административно-правовые аспекты государственного регулирования в сфере физической культуры и спорта [Текст] //Труды института государства и права РАН. 2011. №5. С.102-111.

Братановский С.Н. Административное право [Текст]: учебник.. М., 2013. 975с.

Братановский С.Н. Правовая организация физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации [Текст] //Спорт: экономика, право, управление. 2010. №2. С.17-18.

Братановский С.Н., Вулах М.Г. Физкультурно-спортивные организации (ФСО) как субъекты административно-правовых отношений [Текст] //Спорт: экономика, право, управление. 2015. №1. С.14-19.

Брунер Р.А. Правовое регулирование применения наказания в виде административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения [Текст] // Современное право. 2017. №1. С.70-72.

Васильев В.И. Муниципальное право России [Текст]: учебник. М., 2012. 680с.

Вулах М.Г. Государственно-правовые аспекты борьбы с допингом в профессиональном спорте [Текст] // Вестник СГЮА. 2016. №3. С.190-194.

Жабин Н.А. Административная ответственность в сфере спорта [Текст] // Административное право и процесс. 2014. №2. С.12-15.

Изюмова Е.С. Проблема соотношения понятий «контроль» и «надзор» в праве [Текст] // Проблемы права. 2015. №4. С.88-91.

Малеина М.Н. Природа и содержание договора на оказание физкультурно-оздоровительных услуг [Текст] // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. №9. С.19-21.

Размещено на Allbest.ru