СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Система государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации.

1.1 Состояние туристского комплекса в России

1.2 Правовые основы туристской деятельности в России

1.3 Система органов государственной власти, осуществляющих регулирование туристской деятельности в РФ

ГЛАВА 2. Организационный механизм управления туристской деятельностью в Приморском крае

2.1 Характеристика туристских ресурсов Приморского края

2.2 Состояние туристской отрасли в Приморском крае

2.3 Правовые и организационные основы регулирования туристской деятельности в Приморском крае

ВВЕДЕНИЕ

В последнее десятилетие туризм превратился в заметную составляющую экономики России, выступая важным фактором, влияющим на рост занятости населения, стимулирующим производство товаров и услуг, развивающим инфраструктуру и коммуникации в регионах.

Туризм оказывает огромное влияние на сохранение и развитие природного, исторического и культурного потенциала страны, гармонизацию отношений между странами и народами, является важным средством физического развития и духовного воспитания населения, особенно молодежи.

Актуальность дипломной работы заключается в том, что система государственного регулирования туристской деятельности находится на стадии формировании и требуется разработка специальных государственных мер по её совершенствованию.

За последние годы в сфере туризма произошли существенные изменения. На региональном и муниципальном уровнях приступили к разработке программ развития туризма.

Большое значение для развития туризма имеют решения, принятые в Геленджике на заседании Президиума Государственного совета 23 июля 2004 года под председательством Президента Российской Федерации В.В. Путина, где впервые за последние годы серьезно обсуждались вопросы развития курортно-рекреационного комплекса России. Вопросы формирования государственной политики и единого туристского пространства России стали обсуждаться на экономических и туристских форумах (Петербургский, Байкальский, Дальневосточный, Московский), научно-практических конференциях различного уровня.

Вместе с тем, в индустрии туризма пока не сложилась эффективная система рыночных отношений, налицо существенное отставание туристской отрасли от мировых стандартов в сфере управления, организационных и производственных технологий, законодательного обеспечения туристской деятельности. Государство, к сожалению, не осуществляет разработку стратегических ориентиров развития отрасли.

В работе сделана попытка разобраться в причинах такого положения, проанализировать сложившуюся ситуацию.

Цель дипломной работы - изучение системы государственного регулирования индустрии туризма и механизмов её функционирования.

В рамках данной цели поставлены следующие задачи:

1. изучение системы управления туризмом;

2. анализ законодательной базы в области туризма и пути её совершенствования;

3. рассмотрение особенностей туристской отрасли в Приморском крае.

Объектом исследования является формирующаяся система государственного регулирования туристской деятельности в РФ.

Предмет исследования - нормативная и законодательная база в области туризма РФ.

Научная новизна дипломной работы состоит в предложении конкретных мер по совершенствованию системы государственного регулирования

Глава 1. Система государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации.

1.1 Состояние туристского комплекса в России

Современная туристическая индустрия является одной из самых высокодоходных отраслей в мировой экономике. Прибыли от въездного туризма могут полностью обеспечить небольшие государства, такие как, например, Швейцария, которая является наиболее привлекательной и удобной для туризма страной (по материалам исследования, проведенного Всемирным экономическим форумом (World Economic forum)) 1cн. Россия же занимает только 68 место из 124 по привлекательности для туристов. Активное развитие транспорта, внедрение новых технологий, удешевляющих и ускоряющих путешествия, неизбежно приводят к увеличению туристских потоков. А собственно развитие туризма неизбежно оказывает положительное влияние на экономику - появляется необходимость совершенствования туристической инфраструктуры, для чего формируются новые рабочие места, увеличиваются налоговые поступления. Все это позволяет повысить уровень жизни населения.

Анализ современного состояния туризма в Российской Федерации показывает, что в последние годы эта сфера в целом развивается стабильно и динамично. Отмечается ежегодный рост внутреннего туристского потока. Быстро растущий спрос на туристские услуги внутри страны вызвал бум строительства малых гостиниц, в основном, в курортных регионах, а также увеличение числа гостиниц международных гостиничных цепей в Москве, Санкт-Петербурге и других крупнейших городах страны, создание отечественных гостиничных цепочек. Резко увеличился объем инвестиционных предложений по гостиничному строительству как со стороны иностранных, так и со стороны отечественных инвесторов. При этом основные предложения направлены на развитие гостиничного бизнеса в регионах России. Особо следует отметить успехи последних лет в развитии курортно-туристического комплекса Краснодарского края, которые закономерно привели к выбору нашей страны при определении Сочи местом проведения зимней Олимпиады - 2014. Благодаря этому получили всемирную известность не только Красная Поляна и Сочи, но и весь Краснодарский край в целом, что обуславливает долгосрочный бизнес-интерес к развитию туристской инфраструктуры данного региона и гарантию того, что через несколько лет Черноморское побережье станет развитым курортным центром мирового уровня.

В настоящее время в стране насчитывается более 6 тысяч гостиниц, тогда как в 2004 году их насчитывалось только 4 тысячи. С учетом количества иных средств размещения, таких как пансионаты, дома и базы отдыха, туристские базы и другие, общее количество средств размещения туристов составляет около 10 тысяч. Численность российских граждан, проживавших в 2006 году в гостиницах, санаторно-курортных организациях и организациях отдыха, составила 26,6 млн. человек, из них в гостиницах - 16,4 млн.человек.

Объем платных услуг, оказываемых населению гостиницами и аналогичными средствами размещения, ежегодно растет и составил в 2007 году 88,9 млрд.руб., что превысило показатели 2005 года на 47%.

По прогнозным оценкам Всемирного совета по туризму и путешествиям, доходы от туризма в 2007 году в ВВП нашей страны с учетом мультипликативного эффекта составили 6,7%. Согласно данным того же источника, число рабочих мест в туризме составило 1% от общей занятости, с учетом смежных отраслей - 5,7%, инвестиции в основной капитал в туристскую индустрию России составляют 12,1% от общих инвестиций при годовом росте в 8,2%.

Известно, что наша страна насчитывает огромное количество культурных и природных достопримечательностей, а также иных объектов туристского показа. К ним, согласно данным Росстата, относятся 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, 67 цирков, 24 зоопарка, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников. В России в настоящее время действуют 103 музея-заповедника и 41 музей-усадьба (идентичные музеям-заповедникам по характеру деятельности объекты, отличающиеся, как правило, небольшой территорией). Музеи-заповедники играют важнейшую роль в формировании привлекательного образа России за рубежом. Из 15 объектов культурного наследия, входящих в список Всемирного наследия ЮНЕСКО, 12 находятся в составе музеев-заповедников. В соответствии с этим сеть музеев-заповедников как центров международного и внутреннего туризма требует постоянного совершенствования и развития.

Что касается таких объектов туристской инфраструктуры, как аквапарки, развлекательные центры, горнолыжные комплексы, туристский транспорт и др., то их явно не хватает.

Очевидным является и то, что туристский потенциал страны используется далеко не в полной мере, и создание условий для качественного отдыха на территории России российских и иностранных граждан требует более активного проведения государственной политики в сфере туризма.

Москва и Санкт-Петербург, являясь до сих пор основными транспортными воротами для въезда иностранных туристов, принимают на себя до 75% международных прибытий, число которых в последние 2-3 года сокращается из-за резкого роста цен в названных городах. Сокращение въездного туристского потока в нашу страну начало происходить с 2006 года. В 2007 году число прибытий «классических» иностранных туристов с целью отдыха уменьшилось более чем на 8%.

Это объясняется прежде всего возросшими за последние два года ценами на услуги в стране, а также резким ростом цен на гостиницы в Москве из-за уменьшения числа отелей туристского класса в центре города за счет сноса или закрытия с целью реконструкции ряда известнейших и популярных среди туристов гостиниц, таких как «Интурист», «Москва», «Минск», «Россия», «Украина», «Ленинградская», «Центральная» и «Пекин». В Москве по разным причинам были изъяты из оборота 9 тысяч мест уровня 3 «звезды». Именно нехватка мест в гостиницах туристского класса негативно влияет на развитие въездного и внутреннего туризма. Это существенно удорожает пакет услуг, предлагаемый туристам при их путешествии в Россию. В планах Правительства Москвы намечено построить 353 новых гостиницы до 2011 года. Однако, учитывая укрепление рубля и сложившуюся в столице ситуацию, при которой средняя цена за номер в гостиницах Москвы существенно выше стоимости номера аналогичной категории в странах Европы при более низком комфорте и качестве услуг, иностранным туристам с ограниченным бюджетом становится невыгодно приезжать в столицу.

Экономический кризис в России в августе 1998г. оказал резко негативное воздействие на сферу туризма. Функционирование большинства турфирм оказалось парализовано, отдельные предприятия прекратили деятельность. Туристский поток, как въездной, так и выездной, значительно снизился. В этом случае, согласно мировой практике, девальвация зарубежной валюты должна благоприятствовать въездному туризму в связи с удешевлением туров. Однако политическая экономическая нестабильность в России усилила отрицательное отношение иностранцев к нашей стране, что, соответственно, снизило въезд туристов в страну.

В ситуации глобального мирового кризиса 2009 г. туристическая отрасль значительно меняется. Небольшие туристические фирмы закроются или присоединятся к более крупным, то есть может уменьшиться туристический рынок. С другой же стороны финансового кризиса в туристической отрасли - возможное сокращение туристического потока. (2сноска комментирует Евгений Писаревский, заместитель руководителя Ростуризма)

Для того, чтобы полнее определить проблемы, препятствующие развитию туризма, Российский союз туриндустрии провел экспертный опрос 115 работающих туроператоров в 27 регионах России. (таблица 1)

К наиболее значимым проблемам, требующим пристального внимания и серьезного подхода к их решению, относятся недостаточное развитие туристской инфраструктуры и отсутствие, за редким исключением, практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций при строительстве средств размещения и иных объектов туристского использования.

В настоящее время в нашей стране значительная часть материальной базы туризма нуждается в обновлении, так как около половины гостиниц в нашей стране относятся к некатегорийным.

Вместе с тем предложения по развитию туристской инфраструктуры не могут ограничиваться только созданием нового и реконструкцией существующего гостиничного фонда. Следует отметить важность комплексного развития туристской инфраструктуры, включающей в себя не только широкомасштабное строительство новых средств размещения, но и сопутствующую инфраструктуру (транспорт, предприятия питания, индустрии развлечений, объекты туристского показа и др.).

Одной из актуальных проблем является проблема транспортной составляющей в обеспечении дальнейшего развития туризма в России. Это относится к авиа-, железнодорожному, водному и автосообщению, строительству автомобильных дорог.

Недостаточно высокий уровень организации воздушного транспорта внутри страны по сравнению с международными перевозками является одним из основных факторов, ограничивающих дальнейшее развитие туристских комплексов в регионах страны. Услуги аэропортов по обслуживанию воздушных судов, пассажиров и грузов регулируются государством как услуги естественных монополий, что ограничивает конкуренцию на внутреннюю авиаперевозку и не позволяет снизить цены на наземное обслуживание. Конкуренция на основных направлениях между авиаперевозчиками будет способствовать снижению цен и соответствующему увеличению туристского потока. В отличие от многих зарубежных стран в России практически отсутствуют низкобюджетные перевозчики с современным авиапарком. Доля авиационных перевозок в структуре въездного и внутреннего туристского потока весьма значительна, однако состояние парка авиалайнеров, аэропортов, взлетно-посадочных полос пока сдерживает развитие туризма в ряде российских регионов.

Несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие за последние годы на пассажирском железнодорожном транспорте (обновление парка железнодорожных составов, введение скоростных поездов на ряде направлений, расширение туристского предложения, связанного с появлением туристских поездов на наиболее популярных культурно-познавательных маршрутах, повышение качества сервиса в целом), остаются нерешенными такие проблемы, как дефицит железнодорожных перевозок в высокий сезон, сложность покупки железнодорожных билетов, отсутствие электронного билета, завышенные цены.

На протяжении многих лет большой популярностью у иностранных и российских туристов пользуются речные круизы. Наиболее востребованным маршрутом являются круизы Москва - Санкт-Петербург, а также на Валаам, Соловки, Кижи, а также по Волге. Всего в России на сегодняшний день курсируют 110 теплоходов по более, чем тысяче речных маршрутов. В то же время пропускные возможности шлюзового хозяйства между Москвой и Санкт-Петербургом практически исчерпали себя и дальнейшее количественное увеличение пассажирского флота на данном маршруте невозможно. Перспективными регионами для развития речных круизов являются акватории сибирских рек - Лены, Енисея и Оби, а также Амура.

Россия в последние десятилетия собственного строительства современных круизных судов практически не ведет и в то же время не закупает круизные суда за рубежом. При импорте «накручивается» 23% стоимости (18 % НДС и 5% таможенных пошлин). Сроки окупаемости превышают 10 лет.

Туристские автобусы с современным уровнем комфорта также не производятся отечественной промышленностью, несмотря на то, что около 15% туристов используют именно этот вид транспорта. Поэтому необходимо рассмотреть вопрос о снижении таможенных пошлин на импорт современных туристических автобусов. При ввозе в страну современных автобусов их цена повышается на сумму таможенных пошлин (20%), НДС (18%), и налога на имущество (2,2%). В итоге стоимость одного такого автобуса для российских компаний увеличивается на 44%. Таким образом, без кардинального снижения налогов и таможенных пошлин на импорт транспортных средств, для перевозки туристов, реальных перспектив укрепления позиций на мировом рынке у России нет.

В последние годы начал активно развиваться горнолыжный туризм, однако для современного оснащения горнолыжных комплексов необходимы не только гостиницы, но и наличие инженерной и транспортной инфраструктуры - водо-, энерго- и газоснабжения, развитой дорожной системы, горнолыжных подъемников и иного оборудования, информационных коммуникаций, качественного сервиса, экологически безопасной инфраструктуры. Кроме этого, сложен механизм предоставления в аренду земельных участков лесного фонда для строительства горнолыжных объектов.

В настоящее время на территории Российской Федерации функционируют около 150 горнолыжных комплексов (Приложение 1). Самыми популярными горнолыжными комплексами Российской Федерации являются: «Красная Поляна» в Краснодарском крае (260 тыс. туристов), «Домбай» в Карачаево-Черкесской Республике (в 2007 году принято 195 тыс. туристов), «Приэльбрусье» в Кабардино-Балкарской Республике (100 тыс. туристов). Горнолыжные центры Московской области в 2007 году приняли более 320 тыс. человек. Учитывая климатические и ландшафтные особенности России, горнолыжный, как и другие зимние виды туризма, имеют большие перспективы развития.

Организация высококлассного сервиса - это важная составная часть успешного развития туризма в России. Поэтому необходимо уделять большое внимание подготовке и отбору кадров для работы в этой сфере- людей, обладающих не только определенными знаниями, но и соответствующим настроем, желанием что-либо изменить и пониманием того, что туризм- это сфера услуги что развивать и совершенствовать его возможно, только предлагая услуги самого высокого качества.

1.2 Правовые основы туристской деятельности в России (назвать и провести анализ основных нормативно-правовых актов, регулирующих туризм в России, включая Программы и стратегии)

Туристская деятельность, как и любой другой вид деятельности, не может существовать вне правовых норм. В настоящее время эта сфера деятельности достаточно качественно урегулирована нормативными актами различных уровней, хотя ряд проблем и пробелов, несомненно, существуют. В 2006-2007 годах, в результате эффективной правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, сформировавшие в нашей стране правовые основы современного цивилизованного туристского рынка. Современное состояние нормативного правового регулирования в сфере туризма характеризуется следующими тенденциями:

развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;

усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств, а как следствие - повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса;

появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.);

развитием нормативного правового регулирования в области безопасности туризма;

формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков и страховщиков);

комплексностью нормативного правового регулирования в сфере туризма, в том числе наличием значительного числа «туристских норм» в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства (далее - смежное законодательство);

развитием регионального правотворчества в сфере туризма и его унификацией;

гармонизацией законодательства Российской Федерации и прав Европейского Союза, законодательств государств Содружества независимых государств и др.

Рассмотрим основные источники правового регулирования туристской деятельности.

Высшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации, которая закрепляет основные, наиболее важные права и свободы человека и гражданина, признаваемые данным государством. Собственно, понятия «туризм» в Конституции нет, но закреплены многие права и свободы, непосредственно с ними связанные. Так, статья 27 устанавливает право свободного перемещения по территории государства, а также свободного пересечения границ; статья 37 закрепляет право на отдых; статья 41 гласит, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, что поощряется деятельность, направленная на укрепление здоровья человека, развития физической культуры и спорта, экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие. Статья 44 гарантирует право каждого на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, также устанавливает обязанность по сохранению исторического и культурного наследия. Туризм зачастую связан с использованием природных ресурсов, поэтому нормы статей 42- каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, 48- каждому гарантированно право не получение квалифицированной юридической помощи, 58- каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, следует считать источниками правового его обеспечения. Для выездного туризма огромное значение имеет статья 61, гласящая, что Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Туристическая и сервисная деятельность - прежде всего деятельность экономическая, поэтому необходимо сказать и о статьях: 8- гарантирующей единство экономического пространства, свободу перемещения товаров, услуг и свободу экономической деятельности; 34- закрепляющей право заниматься предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью; 57- устанавливающей обязанность платить законно установленные налоги и сборы, 74- не допускающей установления препятствий для свободного перемещения товаров и услуг.

Следующий источник- это Гражданский кодекс Российской Федерации. В нем закреплены основные принципы гражданского права, понятия, признаки, организационно-правовые формы юридических лиц, общие положения о договорах. Также в статье 779 ГК РФ указанно, что договор на туристское обслуживание является разновидностью договора возмездного оказания услуг. Это положение противоречит Закону об основах туристской деятельности, согласно которому договор на туристское обслуживание является разновидностью договора купли-продажи.

Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает состав земель особо охраняемых территорий, в том числе земель рекреационного назначения, как раз тех, которые предназначены и используются для организации отдыха, туризма, оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско - оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно - туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. (земельный кодекс РФ. ст 98 земли рекреационного назначения).

Федеральный закон « Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996г. №132 ФЗ в редакции от 05.02.2007г. (далее - Закон об основах туристской деятельности)- базовый закон в сфере туризма.

Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации. В нем закреплены основные понятия, такие как «турист», туристические ресурсы», туристская деятельность», определены основные и закреплены приоритетные виды туризма. Также в законе указанны основные права и обязанности туристов, особенности формирования и реализации туристского продукта, способы и условия обеспечения безопасности туризма. Изменения, внесенные федеральным законом от 05.02.2007 года, практически целиком посвящены финансовым гарантиям туроператоров. Так как с 01.01.2007 года отменено лицензирование турагентской и туроператорской деятельности и деятельности по продаже прав на клубный отдых, финансовые гарантии становятся весомым условием обеспечения прав туристов.

Федеральный закон « О защите прав потребителей» от 07.02.1992 года в редакции от 21.12.2004 года (далее Закон о защите прав потребителей) регулирует отношения, возникающие между исполнителями и потребителями услуг, преимущественно в том случае, если оказаны услуги ненадлежащего качества либо небезопасные для жизни или здоровья. Также в этом законе указан механизм защиты прав потребителей.

Закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 в редакции от 29.06.2004г.- устанавливает общие правила по пересечению государственной границы Российской федерации, в том числе и с целью осуществления туризма, а также порядок прохождения таких видов туристских формальностей, как паспортный, санитарный, таможенный и визовый контроль.

Большое значение для развития туризма в нашей стране имеет Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Он сформировал правовую основу для создания и функционирования в России туристско-рекреационных особых экономических зон, а также развития государственно-частного партнерства. В законе впервые дано определение туристско-рекреационной деятельности как деятельности, включающей в себя элементы туристской, санаторно-курортной и инвестиционной деятельности, что важно для комплексного правового регулирования сферы туризма. В 2006 году в России определены 7 туристско-рекреационных особых экономических зон.

Реализация Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обеспечит проведение на высшем уровне XXII Олимпийских игр в г. Сочи и будет способствовать росту туристского потока в Краснодарский край и в Россию в целом.

Также, можно выделить еще такие источники, как Таможенный кодекс РФ, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О техническом регулировании», Закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральный закон «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ- инфекции)» и др., регулирующие отдельные аспекты отношений в сфере туризма.

Важное место в системе правового обеспечения туризма занимают подзаконные акты. Прежде всего, это указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Например, значительный социально-экономический эффект получен от реализации постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов». Данный документ существенно упростил туристские формальности для иностранных туристов, прибывающих в Российскую Федерацию на круизных судах сроком не более чем на 72 часа. Такие туристы могут посещать туристские центры нашей страны без оформления визы, что способствует получению значительных выгод для российских портовых городских и иных поселений (Санкт-Петербург, Владивосток, Петропавловск-Камчатский и др.).

Далее следует рассмотреть нормативные документы министерств и ведомств. К ним относятся акты Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федерального агентства по туризму РФ и других. Например, Федеральное агентство по туризму в рамках своей компетенции разработало и опубликовало проект «Порядка оказания услуг по реализации турпродукта», предусмотренный новой редакцией Закона об основах туристской деятельности, который был принят 01.06.2007 году. Этот подзаконный акт регулирует порядок работы турагентств.

Законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. В 48 субъектах Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и т.д.). Наряду с законами в 3 субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма, (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, а в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма. Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов Российской Федерации.

К сожалению, действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не всегда регулируют актуальные проблемы развития регионального туризма. Часто региональные законы создаются по одним и тем же канонам, что и Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Вместе с тем, федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации имеют очевидное изначальное различие. Первые - призваны заложить единые (общие) подходы к государственному регулированию в сфере туризма, а вторые - особенности применительно к конкретным территориям субъектов Российской Федерации.

В связи с этим в целях эффективного развития регионального туризма в разрабатываемых субъектами Российской Федерации нормативных правовых актах целесообразно отражать следующие актуальные вопросы правового регулирования туризма:

определения и поддержки в субъекте Российской Федерации приоритетных направлений туристской деятельности;

защиты прав и законных интересов туристов в субъекте Российской Федерации, реализации на его территории мер обеспечения безопасности туризма;

содействия информационному обеспечению регионального туризма, в том числе путем продвижения регионального туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

содействия стандартизации и классификации объектов туристской индустрии, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;

классификации и оценки туристских ресурсов субъекта Российской Федерации, установления режима их охраны, порядка сохранения целостности туристских ресурсов и реализации мер по их восстановлению, определения порядка использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду;

содействия в субъекте Российской Федерации кадровому обеспечению и развитию научных исследований в сфере туризма;

содействия деятельности предпринимателей в сфере туризма;

другие вопросы, за исключением вопросов, отнесенных к исключительным предметам ведения и полномочиям Российской Федерации.

Наконец, необходимо остановиться еще на одной группе источников. Это международные правовые акты, которые согласно статье 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. В Конституции Российской Федерации установлено, что если положения закона противоречат нормам международного договора, то применяется международный договор.

Это, прежде всего, многосторонние международные договоры: Международная конвенция по контракту на путешествие, Международная гостиничная конвенция касательно заключения контрактов владельцами гостиниц и туроператорами. Международная конвенция о документах, удостоверяющих личность моряков, Конвенция о международных льготах для туристов, Гаагская декларация по туризму, Манильская декларация по мировому туризму. Также нужно назвать Документ Акапулько, определивший задачи по выполнению рекомендаций Всемирной туристской организации, и Хартию туриста, закрепившую основные задачи в области туризма, стоящие перед государствами, и права и обязанности туристов.

Кроме того, источниками являются двусторонние международные договоры, закрепляющие основные принципы сотрудничества в указанной области. В настоящее время Россия имеет двусторонние международные договоры в сфере туризма с 48 странами, например с Китаем, Кипром, Турцией, Литвой, Польшей, Норвегией, Францией и другими. 4 сноска. Также в пределах своей компетенции издает рекомендательные акты Всемирная туристская организация.

Требования динамики развития туристского рынка обусловливают необходимость постоянного совершенствования законодательных актов сферы туризма, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии.

Федеральные целевые программы.

Немаловажные факторы, регулирующие туризм в России, федеральные целевые программы. Стимулирование развития туристской инфраструктуры на региональном уровне в период до 2015 года осуществляется в рамках действующих федеральных целевых программ:

«Юг России» (2008-2012 гг.), раздел «Развитие туристско-рекреационного комплекса».

Предлагается осуществлять в рамках следующих действующих, разрабатываемых и планируемых к разработке федеральных целевых программ:

«Социальное развитие села до 2010 года»,

«Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы и до 2013 года»,

«Развитие транспортной системы Российской Федерации (2010-2015 годы)»;

«Развитие историко-культурных зон в России (2010-2013 гг.)»;

«Туристско-рекреационное развитие прибрежных территорий Азовского и Каспийского морей на период 2010-2015 гг.».

1. Федеральная целевая программа «Юг России» (2008-2012 гг.), раздел «Развитие туристско-рекреационного комплекса» реализуется совместно с Минрегионом России.

Целью раздела является реализация мер государственной поддержки развития перспективных территорий и проектов в сфере туризма, создание дополнительных условий для привлечения инвестиций в туристическую индустрию регионов, обладающих высоким рекреационным потенциалом.

Это определило задачи раздела по созданию новой туристских комплексов, способных повысить инвестиционную привлекательность таких республик, как Карачаево-Черкесия («Архыз»), Кабардино-Балкария («Северный склон»), Северная Осетия-Алания («Мамисон»), Адыгея («Лаго-Наки»), Дагестан («Новый Каякент») и Калмыкия (оздоровительный комплекс с. Березовское), модернизации и реконструкции существующей инфраструктуры туристских центров в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестане. Реализация мер по развитию туристско-рекреационных комплексов в регионах Юга России основывается на практическом использовании различных форм частно-государственного партнерства.

В связи со стремительным развитием горнолыжных комплексов в России в разделе особое внимание уделено решению задач по строительству и реконструкции объектов инженерной инфраструктуры на перспективных горнолыжных курортах, таких как «Эльбрус» в Кабардино-Балкарии, «Архыз» в Карачаево-Черкесии, «Мамисон» в Северной Осетии-Алании, «Лаго-Наки» в Адыгее. Общий объем финансирования из федерального бюджета по разделу «Развитие туристско-рекреационного комплекса» составляет 18,1 млрд. рублей.

По экспертным оценкам развитие туристско-рекреационного комплекса в результате реализации программы позволит создать около 13 тыс. рабочих мест, снизить уровень безработицы на 25 %, увеличить количество туристов более чем в 2,5 раза.

2. Участие в реализации Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года» совместно с Минсельхозом России.

Основной целью участия в реализации ФЦП является повышение уровня жизни жителей сельской местности за счет организации новых рабочих мест, повышение престижности проживания в сельской местности, развитие общей инфраструктуры на селе - дорог, транспортного сообщения, водо-, и газоснабжения, торговли и др.). К задачам, решаемым в рамках ФЦП, относятся: создание условий для привлечения частных инвесторов, развитие существующих туристских ресурсов сельской местности, создание сети сельских туристских хозяйств; воссоздание социокультурной среды исторического поселения («историческая деревня», «национальная деревня» или другой тип поселения); улучшение обслуживания сельского населения.

Ожидаемые результаты: увеличение занятости населения, постоянно проживающего в сельской местности, увеличение разнообразия туристского предложения на внутреннем туристском рынке, развитие малого предпринимательства, улучшение социальной обстановки на селе.

3. Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы и до 2013 года», создание раздела «Развитие туристско-рекреационного комплекса» совместно с Минрегионом России.

Известно, что существующий въездной и внутренний потенциал используется данными регионами недостаточно или неэффективно. Вместе с тем развитие туризма в Дальневосточном федеральном округе способно решить многие социально-экономические задачи.

В соответствии с этим основной целью предлагаемого раздела является расширение возможностей внутреннего туризма для жителей регионов Дальнего Востока и Забайкалья и соответствующее сокращение выездного туризма, реализация мер государственной поддержки развития перспективных территорий и проектов в сфере туризма, повышение инвестиционной привлекательности районов, перспективных для туристского развития, увеличение числа рабочих мест.

К задачам по достижению обозначенной цели относятся: развитие туристских комплексов за счет создания необходимой инженерной инфраструктуры, модернизация и реконструкция инфраструктуры существующих туристских центров.

Ожидаемые результаты: увеличение поступлений в бюджеты всех уровней; привлечение инвестиций в туристско-рекреационный комплекс; увеличение занятости и повышение доходов местного населения, увеличение внутреннего и въездного туристского потока.

4. Участие в разработке и реализации федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы Российской Федерации (2010-2015 годы)» совместно с Минтрансом России.

В целях эффективного использования туристского потенциала России и увеличения туристских потоков на круизных маршрутах необходима государственная поддержка на федеральном уровне для проведения комплекса работ по развитию круизной инфраструктуры. Это касается дноуглубительных и берегоукрепительных работ, реконструкции и строительства причалов, прокладки сетей инженерной инфраструктуры для строительства морских и речных вокзалов, благоустройства территорий.

Целью участия в ФЦП является реализация круизного потенциала и повышение конкурентоспособности круизного туризма России, создание условий для привлечения инвестиций в сферу круизного туризма. К задачам, решаемым в рамках ФЦП, относятся: развитие, модернизация и реконструкция портовой инфраструктуры на внутренних водных путях; оборудование зелёных стоянок по всем маршрутам движения судов; устранение участков, лимитирующих пропускную способность туристских внутренних водных путей; строительство объектов береговой инфраструктуры.

Ожидаемые результаты: увеличение поступлений в бюджеты всех уровней, привлечение инвестиций в сферу круизного туризма, создание новых рабочих мест, увеличение внутреннего и въездного туристского потока.

5. Участие в разработке и реализации Федеральной целевой программы «Развитие историко-культурных зон в России» совместно с Минкультуры России.

Целью участия в ФЦП является создание условий для развития въездного и восстановления внутреннего туристского потока с культурно-познавательными целями. К задачам, решаемым в рамках ФЦП, относятся: формирование туристской и сервисной инфраструктуры в историко-культурных зонах городов и поселений; соединение интересов культуры и туризма для создания оптимальных условий развития частно-государственного партнерства; обеспечение сохранности зон исторической застройки малых исторических городов в историко-культурных зонах; формирование туристической и сервисной инфраструктуры в зонах развития культурно-познавательного туризма; поддержка развития народных промыслов и ремесел.

Ожидаемые результаты: повышение занятости населения, и как результат, снижение социальной напряженности в регионах; сохранение историко-культурных зон исторической застройки малых и средних городов России как центров русской провинциальной культуры; увеличение бюджетных поступлений, рост въездного и внутреннего туристского потока.

6. Проект федеральной целевой программы «Туристско-рекреационное развитие прибрежных территорий Азовского и Каспийского морей на период 2010-2015 гг.».

В настоящее время Азовское побережье обладает значительными рекреационными ресурсами, но не имеет сформированной инфраструктурной логистики, имиджевой и инвестиционной привлекательности.

Серьезным препятствием для развития туризма на побережье Азовского моря является сложная планировочная ситуация, отсутствие или плохое состояние инженерной инфраструктуры, ограниченные ресурсы пресной воды питьевого качества. Дефицит энергоресурсов в курортный сезон, недостаточное развитие дорожных сетей, коммунальной инфраструктуры, особенно водоснабжения, требуют серьезных капиталовложений в модернизацию, реконструкцию и новое строительство инженерной инфраструктуры.

В настоящее время освоение побережья носит очаговый характер и представлено мелкими, стихийно сформировавшимися рекреационными предприятиями.

Вместе с тем побережье Азовского моря с учетом продолжительности купального сезона, количества солнечных дней, существования лечебных грязей благоприятно для развития пляжного туризма и создания спа- комплексов.

Создание туристских комплексов на российском побережье Азовского моря, расположенном на территории Краснодарского края и Ростовской области, сможет существенно увеличить внутренний туристский поток, особенно в летний период, и повысить качество массового отдыха населения страны со средними доходами.

Каспийское побережье обладает большими запасами целебных вод и лечебных грязей, протяженностью песчаных пляжей около 490 км, богатым природным, историческим и культурным наследием, хорошей транспортной доступностью, располагает экологически чистыми продуктами питания и в целом является прекрасной базой для развития туристско-рекреационного комплекса федерального значения.

Кроме возможностей пляжного туризма прикаспийские территории Дагестана обладают уникальным культурно-историческим наследием. Здесь расположен древний город Дербент, насчитывающий около 5000 лет с момента основания. Это усиливает перспективы успешного туристского освоения данных территорий.

Целью Программы является создание дополнительных условий для развития внутреннего туризма в Российской Федерации за счет увеличения территорий для пляжного, оздоровительного и культурно-познавательного видов туризма.

Реализация Программы будет способствовать развитию сельского хозяйства, повышению занятости населения и его доходов, стабилизации политической обстановки.

В соответствии с этим задачами федеральной целевой программы являются создание современной туристской, в том числе инженерной, инфраструктуры для развития туристских комплексов на прибрежных территориях Азовского и Каспийского морей, повышение качества жизни и уровня занятости населения, обеспечение мер безопасности туристов и местных жителей.

Ожидаемые результаты: создание современных рекреационно-туристических комплексов на прибрежных территориях Азовского и Каспийского морей; улучшение социального климата и повышение занятости и уровня жизни населения Дагестана, Астраханской области, Калмыкии, Краснодарского края, Ростовской области; стимулирование развития пляжного, оздоровительного и спа-туризма; рост внутреннего туристского потока в Российской Федерации, увеличение поступлений в бюджеты всех уровней; увеличение объема инвестиций в туристические объекты.

1.3 Система органов государственной власти, осуществляющих регулирование туристской деятельности в РФ

Государственное регулирование туризма - это воздействие государства на деятельность субъектов и существующие условия, что выражается в установлении государством общих правил поведения участников правоотношений, во внесении изменений и дополнений в них в зависимости от существующих обстоятельств, а также в выработке и реализации государственных приоритетов и единой концепции развития сферы туризма.

Целью государственного регулирования туризма является создание благоприятных условий в указанной области. Государственное регулирование туристской деятельности в России осуществляется для того, чтобы, прежде всего, обеспечить соблюдения права на отдых, свободу передвижения и некоторых других прав. (Пути государственного регулирования туристской деятельности представлены в Приложении 1)

Также не следует забывать, что туризм неразрывно связан с использованием разнообразных природных ресурсов, поэтому еще одной из важнейших целей государства является охрана окружающей природной среды, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия. Немаловажным является и создание благоприятных условий для всех видов деятельности, направленных на воспитание, образование и оздоровление туристов.

Туристская деятельность признается одной из приоритетных отраслей экономики, поэтому особое внимание должно быть уделено созданию и совершенствованию туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, увеличению доходов государства и граждан Российской Федерации. Все это является абсолютно необходимым для полноценного развития туризма на территории нашего государства.

В ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской федерации» (ст.3) закреплены принципы осуществления государственного регулирования туристской деятельности:

1. создание туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее развития;

2. определение и поддержка приоритетных направлений туристской деятельности;

3. формирование представлений о Российской Федерации как о стране, благоприятной для туризма;

4. осуществление поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий Федеральное агентство по туризму, на которые возложены функции по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма. Порядок же оказания услуг по реализации туристского продукта определяется Правительством Российской Федерации. Правительство также осуществляет общее руководство деятельностью Федерального агентства по туризму. Федеральное агентство по туризму руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Федерального агентства по туризму осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) вносит в правительство Российской Федерации проекты Федеральных законов, иных нормативно правовых актов, а также самостоятельно принимает нормативные акты по вопросам, находящимся в его компетенции, обобщает практику применения законодательства в сфере туризма;

2) определяет приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в РФ;

3) информирует туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в месте временного пребывания;

4) осуществляет продвижение туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

5) проводит конкурс и заключает государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и

технологических работ для государственных нужд, осуществляет

функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-

технических и инновационных программ и проектов в сфере туризма;

6) взаимодействует с органами государственной власти иностранных

государств и международными организациям, включая

представления по поручению Правительства Российской Федерации

интересов РФ в международных организация, создает

представительства за пределами РФ в сфере туризма;

7) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный срок.

Контролирующим органом является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Основными направлениями деятельности Роспотребназдора является защита прав потребителей, иммунопрофилактика, санитарный надзор, техническое регулирование, государственная регистрация, лицензирование, а также осуществление взаимодействия с органами государственной власти и иными субъектами по вопросам, входящим в его компетенцию.

ГЛАВА 2. Организационный механизм управления туристской деятельностью в Приморском крае.

2.1 Характеристика туристских ресурсов Приморского края.

Для того чтобы лучше понять роль туристской отрасли в экономике Приморского края рассмотрим основные туристские ресурсы Приморского Края.

Рекреационные ресурсы. По определению, рекреационные ресурсы - это природные и антропогенные геосистемы, явления природы, которые могут быть использованы для организации отдыха людей с определенными целями круглогодично или в определенный сезон с помощью существующих технологий. В Приморском Крае рекреационные ресурсы создаются сочетанием благоприятных природно-климатических условий, привлекательностью горно-таежных ландшафтов, наличием природных источников минеральных вод и лечебных грязей.

Можно выделить несколько видов рекреационных ресурсов Приморского края:

1. Пляжно-акваториальные. Заключаются в возможности использовать песчаные и мелкогалечные пляжи, а также прибрежные воды для соответствующих видов отдыха. Возможная емкость этих ресурсов оценивается в 1 млн. человеко-посещений за год;

2. Спортивные:

а) спортивно-промысловые. Заключаются в возможности практически повсеместно проводить спортивную охоту, любительское рыболовство, сбор дикоросов (возможная емкость при расширении охватываемой территории соответственно - до 2 млн. человеко-посещений в год);

б) зимне-спортивные. Дают возможность организовывать практически все известные виды спортивного отдыха зимой (возможная емкость около 2 млн. человеко-посещений в год по фактически сложившимся зонам и неограниченная при их расширении);

в) летне-спортивные. Имеют практически не ограниченные благоприятные условия для спортивного отдыха летом;

3. Лечебно-оздоровительные. Заключаются в использовании целебных свойств минеральных и/или термальных источников, грязей и т.п., Возможная емкость системы санаторно-оздоровительных учреждений около 2 млн. санаторных больных в год. На территории Приморского края расположено немало культурно-исторических и природных памятников. Такое разнообразие туристско-рекреационных ресурсов открывает большие возможности для развития практически всех видов туризма.