Миграционная политика Кыргызстана

Размещено на http://allbest.ru

Размещено на http://allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы государственной миграционной политики

1.1 Понятие и сущность миграционной политики государства

1.2 Анализ мировой практики формирования и реализации миграционной политики государства

Глава 2. Анализ текущего состояния и выявление основных проблем миграционной политики современного Кыргызстана

2.1 История и правовая база миграционной политики Кыргызстана

2.2 Оценка основных программ и механизмов реализации миграционной политики

2.3 Характеристика основных проблем в реализации миграционной политики

Глава 3. Пути решения основных проблем и предложения по совершенствованию миграционной политики Кыргызстана

3.1 Характеристика перспективных проектов и программ совершенствования миграционной политики

3.2 Конкретные предложения по решению основных проблем миграционной политики государства

Заключение

Список использованной литературы



Введение

После того как Кыргызстан стал независимым и перешёл на рыночную модель развития экономики, возникла проблема миграции населения. Этот феномен играет важную роль в социально-экономическом развитии страны после распада Советского Союза, что подчёркивает важность его изучения. Необходимо рассматривать миграцию с политико-правовой точки зрения и разрабатывать эффективные меры государственного управления этими процессами. Экономическая нестабильность и ухудшение ситуации на рынке труда оказали влияние на миграционное поведение, приводя к оттоку населения из страны. Это требует разработки государственной политики по регулированию и стабилизации миграции. Несмотря на некоторые успехи в этой области за последние два десятилетия, полное понимание и эффективное управление миграционными процессами остаются вызовом для Кыргызстана на современном этапе развития.

Актуальность темы. Современная миграционная политика государства является крайне актуальной темой. Она включает в себя вопросы иммиграции, беженцев, управления границами, интеграции мигрантов и многие другие аспекты. Эти вопросы вызывают широкий общественный интерес и требуют постоянного обсуждения и разработки соответствующих стратегий и механизмов управления.

Объектом исследования в контексте миграционной политики государства могут быть различные аспекты миграции и ее воздействие на общество и экономику. Например:

1. Причины и факторы миграции: исследование того, что приводит людей к миграции (экономические, политические, социальные причины).

2. Политика и законодательство: анализ законов и политических мер по отношению к мигрантам, беженцам и иммигрантам.

3. Интеграция и адаптация: изучение процессов интеграции мигрантов в новую культурную и социальную среду.

4. Экономические аспекты: влияние миграции на экономику страны-приемника и страны, из которой происходит миграция.

5. Социокультурные последствия: анализ воздействия миграции на социокультурную сферу общества, включая вопросы мультикультурализма, языковой интеграции и социального взаимодействия.

Предмет исследования в контексте миграционной политики государства может быть определен следующим образом:

- Анализ эффективности миграционных политик и их соответствие современным вызовам и требованиям.

- Изучение механизмов управления миграционными потоками, включая вопросы законодательства, визового режима, контроля границ и т.д.

- Оценка социальных, экономических и культурных последствий миграции для страны-приемника и страны-отправителя.

- Исследование механизмов интеграции мигрантов в общество и рынок труда.

- Анализ влияния миграционной политики на формирование национальной идентичности, международных отношений и безопасности.

Эти аспекты позволяют глубоко понять сущность и влияние миграционной политики на различные аспекты жизни государства и общества. Исследование любого из этих аспектов может пролить свет на сложные проблемы и вызовы, связанные с миграцией в современном мире.

Цели и задачи. Целью выпускной квалификационной работы является анализ реализации государственной миграционной политики и выявление проблем и предложение направлений совершенствования данной сферы.

Задачи, поставленные в ходе написания данной выпускной квалификационной работы следующие:

- Рассмотреть определение такому понятию, как «миграция», обозначить разновидности данного процесса;

- Раскрыть сущность миграционной политики, как составной части политики Кыргызской Республики;

- Рассмотреть проблемы и предложить перспективные направления совершенствования реализации государственной миграционной политики.

Эта работа исследует различные трактовки понятия "миграционная политика", выделяя её суть, функции и цели. Автор также представляет собственное определение "миграционной политики" как систематической деятельности государственных органов, направленной на организацию и контроль миграционных процессов внутри страны.

Глава 1. Теоретические основы государственной миграционной политики

1.1 Понятие и сущность миграционной политики государства

Сотни, тысячи людей каждый день, миллионы людей ежегодно пересекают государственные границы в поисках нового места жительства или работы, с целью учебы или различного рода стажировок, на отдых или лечение, спасаясь от политических, национальных, расовых и других преследований или экологических бедствий. Все эти миграционные потоки приобрели в настоящее время поистине глобальный характер. В новом тысячелетии уже происходит сдвиг парадигмы «от государств, выбирающих мигрантов, к мигрантам, выбирающим государства».

В плане глобальных миграционных течений государства взаимодействуют друг с другом, акцентируя взаимосвязи различного уровня и порядка уделяя особое внимание разработке и реализации миграционной политики.

В различных источниках научной литературы существует многообразие трактовок термина «миграционная политика». Одни авторы отталкиваются от необходимости взаимодействия между государствами приема и исхода, а другие трактуют ее как внутреннюю систему мер государства. Стоит отметить, что данная тема более хорошо раскрыта в работах российских ученых и политологов.

Под миграционной политикой понимается совокупность законодательных актов, международных соглашений и социальных мер по регулированию миграционных потоков для противодействия факторам, вызывающим нежелательную миграцию. Прудникова Т.А, Егорова С.А., Акимова С.А. Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран. - М.: ЮНИТА-ДАНА: Закон и право, 2013.

По мнению В.Бобылева, миграционная политика - это система принципов, целей и действий, с помощью которых государство и иные политические акторы регулируют потоки переселенцев. С точки зрения Л.Л. Рыбаковского, миграционная политика - это система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединённых средств, с помощью которых, прежде всего, государство, а также другие общественные институты, соблюдая определённые принципы, предполагают достижение поставленных целей.

Миграционная политика, как полагает С.В. Рязанцев представляет собой систему общепринятых на уровне идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего, государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества.

По мнению Т.А. Прудниковой, С.А Егоровой, С.А. Акимовой миграционную политику можно определить как основанную на принципах конституционного строя систему объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и (или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами. Абдырашов M.А., Дмитриенко В.Н. Методологические подходы к вопросам учета, анализа и оценки масштабов трудовой миграции // Вестник Кыргызско-Российского Славянского университета. - 2002.- №

Следует согласиться с мнением о том, что миграционная политика представляет собой комплекс мероприятий, которые относятся к сфере государственного управления и включают процесс принятия решений, урегулированный правовыми нормами, контролируемый представительной властью и направленный на упорядочение миграционных процессов. Государственная миграционная политика - это система концептуально объединенных средств, с помощью которых государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, стремятся к достижению целей, которые должны соответствовать и современному, и будущему этапу развития данного общества.

Первоочередной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища.

Необходимо подчеркнуть, что миграционная политика является совокупной частью направлений внешнеполитической, экономической, демографической, социально-интеграционной, социально-культурной, правовой и иной деятельности государства.

Данная политика базируется на международных договорах, национальных законодательных актах, решениях правительства или уполномоченных органов. При формулировании направлений миграционной политики общество и правительство пытаются оценить как созидательные, так и регрессивные импульсы миграции как экономической и социальной силы. Стратегия и цели миграционной политики обосновываются в профильной концепции - системе определённых взглядов социально-экономического и иного порядка, очерчивающей ключевые характеристики государственного регулирования миграционных процессов. Рязанцев С.В. Материалы международной конференции. Политика народонаселения: настоящее и будущее. - М: МАКС Пресс, 2005.

Миграционная политика любой страны строится на базе основополагающих принципов мирового сообщества, содержащихся в конвенциях, хартиях, резолюциях и других документах различных международных организаций - Организации Объединённых Наций, Международной организации труда, Международной организации по миграции (МОМ), Всемирной организации здравоохранения, Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и других. Современный подход к миграции основан на признании неодномерности этого процесса, невозможности изолированного подхода к нему, необходимости его регулирования или управления им в рамках миграционной политики.

Миграционная политика решает не только миграционные проблемы, но и задачи экономического развития, соблюдения прав человека, воссоединения семей, этнического многообразия страны, культурной однородности и тому подобного. Во многих странах меры миграционной политики включают ряд подходов, обусловленных интересами, лежащими в области других, взаимосвязанных с миграцией явлений, - характером демографического развития страны, проблемами занятости и динамикой численности трудоспособного населения, состоянием рынка труда и нехваткой работников отдельных профессий и специальностей, поощрением притока человеческого капитала с высоким уровнем качества, геополитическими интересами. Общие подходы и принципы миграции, применительно к условиям государства, сложившиеся в этой сфере, установлены конституционно- правовыми нормами, которые определяют: основы правового статуса граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев; право на убежище и круг лиц, имеющих это право; перечень органов, принимающих решения в сфере миграции; порядок учета и контроля; грани возможного вмешательства государственных органов в миграционные процессы. Институциональной основой служат субъекты, к которым относятся органы государственной власти, общественные организации и физические лица. Sutherland Р. EU should `undermine national homogeneity' says UN migration chief. [Электронный ресурс] - Официальный сайт BBC News- Режим доступа: http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-18519395

Миграция всегда играла важную роль в истории развития человечества. Именно благодаря миграции заселялись и осваивались новые территории, шло распространение науки, происходило взаимопроникновение культур и цивилизаций. Достаточно вспомнить нашествие варваров на Римскую империю в IV - V веках, массовые перемещения в эпоху Средневековья, многомиллионные потоки переселенцев из Европы в Америку и Россию в XIX - начале XX столетия.

Как и на всемирном пространстве, так и для нашей страны на протяжении всей истории миграция играет особо важную роль. Россия, являясь крупнейшей страной в мире по размеру своей территории, в течении всей своей истории сталкивалась с процессом миграции, как внешней, так и внутренней. Ведь на протяжении веков освоение её обширных пространств сопровождалось перемещением населения, то есть миграцией (от латинского migro - «переселяюсь», «переезжаю») из Среднеевропейских районов к окраинам.

Миграция населения - это, в первую очередь, сложный социальный процесс. Тем не менее, он тесно связан с изменением экономической структуры и размещением производительных сил, с ростом социальной и трудовой мобильности населения. С одной стороны, этот процесс является жизненно важным и неизбежным для нормальной жизнедеятельности, связан с перераспределением трудовых ресурсов, их обучением, отдыхом и прочим. С другой стороны, рассматривая миграцию как процесс, который характеризуется вынужденным перемещением населения, соответственно приводит к росту социальной напряженности, тем самым порождает проблемы обеспечения мигрантов жильем и работой, медицинским обслуживанием, иногда даже такими необходимыми жизненными потребностями, как пищей и одеждой. Кроме того, требуется решение и психологических проблем, связанных с устройством и адаптацией новых жителей на месте их настоящего пребывания. В разрезе данного процесса становиться актуальной социальная помощь лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации в связи с переселением.

Термин «миграция населения» обозначает процесс переселения (перемещения) людей, пересекающих границы тех или иных территорий. Прежде всего это перемещение связано со сменой места жительства навсегда или на длительный срок.

Согласно ООН, исходя из своего определение, миграцией считается перемещение лиц на срок более 6 месяцев.

Существует и более широкое толкование понятия «миграция», согласно которому под данным термином стоит понимать все виды движения населения, имеющие общественную значимость, вплоть до перемещения из пригорода в город, внутри города, из дома на работу и обратно.

В настоящее время под миграцией следует понимать любое перемещение человека (людей) через границы определенных территорий, обычно, связанное со сменой места жительства. Миграция существует в различных формах: трудовая, семейная, рекреационная, туристическая.

Все перемещения людей состоят из оттока (эмиграции) и прибытия (иммиграции). Разница между этими потоками дает объем чистой миграции, а их сумма - объем валовой миграции.

Миграция выполняет ряд важных функций:

* Демографическую;

* Экономическую;

* Социальную;

* Политическую.

Демографическая функция заключается в том, что население, перемещаясь с одной территории (страны) на другую, изменяет численность населения, его возрастной состав, этническую структуру, как территории (страны) выезда мигрантов, так и территории (страны) их расселения. Влияние миграции на демографический состав населения и демографические процессы связан с тем, что половозрастной состав, этнический состав, а также другие показатели мигрирующего населения значительно отличаются от показателей коренного населения. Все это влияет на демографические процессы: рождаемость, смертность, семейно-брачные отношения.

Экономическая функция миграции заключается в том, что она, охватывая в основном трудоспособную часть населения, изменяет ситуацию на рынке труда. Миграция, будучи результатом интеграционных процессов в экономике, сама оказывает влияние на движение финансовых ресурсов между странами, между территориями.

Социальная функция миграции велика. Расселение населения часто является результатом социальной ситуации развития территорий (уровня жизни, социальной сферы, уровень социальной инфраструктуры, ситуации на рынке рабочей силы и прочие факторы), сами оказывают большое влияние на социальные условия принимающей территории. Миграция также связана с изменением социального статуса мигрантов. Люди переезжают из одной страны в другую, из одного региона в другой, из сельской местности в города, часто менять свое гражданство, меняется их профессия, семейное положение, уровень образования и т. д.

Миграция населения нередко выполняет политические функции. В качестве примера: массовые переселения связанны с изменением политической ситуации на территории выхода, принимая в таких случаях форму вынужденных переселений и беженства. Сама массовая миграция в отдельных случаях может оказывать влияние на политическую ситуацию на территории вселения. Однако указанные функции миграции населения не 10 проявляются в чистом виде, а оказываются тесно связанными между собой. Koslowski R. European Union Migration Regime / R. Koslowski. - Oxford: Oxford Univ. press, 2007.

Для более полной характеристики миграционной политики необходимо рассмотреть ее основные функции:

Функция регулирования миграционных процессов. Миграционная политика оказывает комплексное воздействие на миграционные потоки с целью их упорядочения, через создание соответствующих социально-экономических условий, принятие законов и подзаконных актов, в целях соблюдения внутриполитических интересов страны, а во внешнеполитической сфере - с помощью двусторонних и многосторонних договоров для урегулирования общих проблем миграции в мире.

Функция рационализации противоречий. Данная функция реализуется через поиск консенсусных решений в конфликтных ситуациях, которые проявляются в уменьшении социальной напряженности среди различных категорий мигрантов при соблюдении государственных интересов.

Интегративная функция государственной миграционной политики. Во внутриполитическом аспекте осуществляется путем инкорпорирования вынужденных мигрантов в общество, включая получение ими гражданства страны, а также содействие в обустройстве на новом месте жительства; создание рабочих мест и оказание другой социальной поддержки. Во внешнеполитическом аспекте интегративная функция государственной миграционной политики осуществляется через сотрудничество с отдельными государствами, международными правительственными и неправительственными организациями, фондами в целях защиты прав мигрантов, а также предупреждения и пресечения нелегальной миграции;

Функция мобилизации человеческих ресурсов государственной миграционной политики является воплощением социальной динамики. Данная функция позволяет использовать миграционную политику как важный фактор в восстановлении социума.

Вышеперечисленные функции свидетельствую о том, что современные миграционные процессы становятся угрозой национальной идентичности, и государствам необходимо объединять усилия и решать возникающие проблемы путем совершенствования и разработки новых совместных механизмов усовершенствования миграционной политики.

Обобщая вышеперечисленные научные определения можно сделать вывод, что миграционная политика - это целенаправленная деятельность политических институтов, направленная на упорядочение и регулирование миграционных процессов на территории национального государства.

Таким образом, миграционная политика -- это система принципов, целей и действий, с помощью которых государство и иные политические акторы регулируют потоки переселенцев. Государственная миграционная политика должна быть направлена на достижение целей, соответствующих интересам развития общества как системы.

1.2 Анализ мировой практики формирования и реализации миграционной политики государства

Мировая практика формирования и реализации миграционной политики включает различные подходы и стратегии, используемые государствами для управления миграционными процессами. Это включает в себя политики в области привлечения иностранных специалистов, регулирования потока мигрантов, адаптации иммигрантов в новой стране и защиты их прав.

Некоторые страны, такие как Канада и Австралия, известны своими программами привлечения высококвалифицированных специалистов из-за рубежа. Они активно привлекают талантливых людей, предоставляя различные возможности для работы и жизни. Это способствует развитию экономики и науки в стране. Создание институциональной и инфраструктурной среды для управления миграционными потоками на основе частно-государственного партнерства /Аналитическийсборник, август 2012 г

В то время как некоторые государства стремятся привлечь определенные категории мигрантов, другие уделяют больше внимания контролю за потоком нелегальной миграции. Это может включать в себя жесткие меры по борьбе с нелегальными мигрантами, такие как строительство ограждений на границах или ужесточение миграционной политики.

Важной составляющей миграционной политики является также интеграция иммигрантов в общество. Это включает в себя обеспечение доступа к образованию, здравоохранению, жилью и правам, чтобы помочь иммигрантам успешно адаптироваться и стать активными членами общества.

Наконец, защита прав иммигрантов и беженцев также играет важную роль в миграционной политике. Государства обязаны соблюдать международные стандарты по защите прав человека и предоставлению убежища тем, кто нуждается в нем из-за политических, религиозных или иных причин.

На протяжении полувека государства Европы прошли через несколько этапов по конструированию миграционной политики. Они были связаны с разными периодами подъема и спада экономики: востребованностью рабочей силы на рынке труда, экономическими кризисами, открытостью и закрытостью политики в отношении мигрантов, вопросами национальной безопасности, наплывом беженцев.

В разные периоды государства ослабляли давление на миграцию, затем вновь создавали законы, резко сокращающие эти потоки. Однако миграция всегда воспринималась в Европе как необходимость в связи со стареющим населением. Сегодня государства ЕС ориентированы на следующие общие требования к миграционной политике:

1) Политика дифференцированного отбора мигрантов. Для каждой категории существуют свои условия въезда и пребывания в стране (воссоединение семей, трудовая миграция, высококвалифицированные специалисты, квалифицированные специалисты, беженцы).

2) Привлечение мигрантов исходя из потребностей рынка труда.

3) Привлечение мигрантов исходя из демографических потребностей.

4) В законодательствах всех стран четко сформулированы схемы получения вида на жительство, а также гражданства, а оформлению этих документов предшествует процесс натурализации мигранта. Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. - М.:

Миграционная политика существует в тесной связи с политикой интеграции. Политика интеграции направлена как на мигрантов, так и на граждан страны и ставит целью формирование благоприятной среды обитания. Интеграция сегодня рассматривается как процесс регулирования межэтнических отношений в стране с целью повышения безопасности граждан.

Некоторые решения в сфере миграционной политики стран Европы были заимствованы у других государств с более долгой миграционной историей, таких как США и Канада. Например, в последние несколько лет в Европе Миграционная политика государства часто становится предметом обсуждения и анализа в контексте мировой практики. Различные страны принимают разные подходы к формированию и реализации своей миграционной политики. Вот несколько ярких примеров:

1) Канада: Экономическая миграционная политика:

- Канада известна своей экономической миграционной политикой, основанной на точечном отборе квалифицированных иммигрантов. Программа Express Entry позволяет кандидатам с определенными навыками и образованием претендовать на статус постоянного жителя.

2) Германия: Интеграционная миграционная политика:

- Германия активно работает над интеграцией иммигрантов через программы языковых курсов, профессионального обучения и социальной поддержки. Например, программа “Интеграция через обучение и работу” (Integrationskurse) помогает новым иммигрантам освоить немецкий язык и получить работу.

3) США: Гуманитарная миграционная политика:

- США имеют сложную миграционную систему, которая включает в себя гуманитарные аспекты. Например, программа беженцев (Refugee Program) позволяет людям, столкнувшимся с преследованием или насилием в своих странах, получить защиту и возможность начать новую жизнь в США.

4) Сингапур: Строгая миграционная политика для обеспечения национальной безопасности:

- Сингапур стремится привлекать высококвалифицированных специалистов, но при этом уделяет большое внимание безопасности. Строгие меры проверки и отбора применяются для минимизации потенциальных угроз.

5) Швеция: Политика гуманного приема беженцев

- Швеция известна своей открытой политикой по отношению к беженцам и лицам, нуждающимся в защите. Она предоставляет им право на работу, образование и медицинское обслуживание, сосредотачивая усилия на интеграции беженцев в общество.

6) Австралия: Система контролируемой миграции

- Австралия имеет программу миграции, основанную на точечном отборе и контроле над потоком иммигрантов. Программа SkillSelect позволяет государству выбирать кандидатов с определенными навыками и опытом работы.

7) Южная Корея: Миграционная политика для привлечения высококвалифицированных специалистов

- Южная Корея активно привлекает талантливых специалистов и исследователей из других стран, предоставляя им специальные визы и льготы для работы и исследований в стране.

8) Норвегия: Интеграционная политика с уклоном на социальную поддержку

- Норвегия фокусируется на интеграции иммигрантов через обеспечение доступа к образованию, жилью, здравоохранению и социальной поддержке, что способствует успешной адаптации и включению в общество.

Эти примеры показывают разнообразие подходов к миграционной политике в разных странах, от экономической направленности до гуманитарных аспектов и обеспечения национальной безопасности. получила распространение балльная система отбора трудовых, высококвалифицированных и квалифицированных мигрантов, которая давно существует в Канаде и Австралии. По примеру США создаются разветвленные системы подведомств, занимающихся на уровне штатов (или земель, например, в Германии) отбором иностранцев, желающих остаться в стране. Различные органы формируются, а потом закрываются или входят в другие структуры, министерства миграции, и происходит это в зависимости от потребностей политики и экономики в конкретный период

Глава 2. Анализ текущего состояния и выявление основных проблем миграционной политики современного Кыргызстана

2.1 История и правовая база миграционной политики Кыргызстана

За два десятилетия независимого развития в Кыргызстане были установлены основы национальной миграционной политики и создана система институциональных механизмов для её регулирования. Однако до сих пор нет полного понимания сути и значения миграционных процессов и их воздействия на перспективы политического и социально-экономического развития республики.

Ясно, что в настоящее время Кыргызстан должен серьезно пересмотреть свои подходы к миграции, а также к системе управления ею и регулирования миграционных процессов. Важно ясно определить цели и задачи государственных органов в отношении мигрантов, поскольку от этого зависит эффективность государственной миграционной политики.

Формирование государственной миграционной политики можно считать начавшимся примерно в середине 1990-х годов. В рамках этой политики предусматривалось использование превентивных мер для укрепления государственного контроля над миграционными процессами.

Один из первых шагов в этом направлении было принятие Постановления Правительства Республики от 30 июля 1993 года о создании Управления по миграции населения при Министерстве труда и социальной защиты КР. В 1995 году, учитывая увеличение числа беженцев из Таджикистана, также был учрежден Ошский региональный центр по миграции. Арабаев Ч.И., Абакирова A.M. Государственное правовое регулирование миграционных процессов. - Бишкек, 2004.

В августе 1996 года в Бишкеке начал свою деятельность региональный офис Международной организации по миграции (МОМ). Основными задачами офиса стали формирование политики в области миграции и эффективное управление миграционными процессами. Согласно соглашению между Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и МОМ, велась активная работа по разработке совместной стратегии для стран СНГ, включая вопросы сотрудничества в решении проблем беженцев и мигрантов. 20 марта 1997 года правительство Кыргызстана, УВКБ ООН и МОМ заключили соглашение о создании Центра по управлению миграционными процессами в Бишкеке. Абдырашов M.А., Дмитриенко В.Н. Методологические подходы к вопросам учета, анализа и оценки масштабов трудовой миграции // Вестник Кыргызско-Российского Славянского университета. - 2002.- №

В августе 1999 года при правительстве КР было учреждено Государственное агентство по миграции и демографии. Совместно с заинтересованными ведомствами, областными администрациями и местным самоуправлением Бишкека агентство разработало и внедрило ряд мер в рамках Основных направлений стратегии миграционной политики на 1999--2001 годы. С 2001 по 2005 год управление миграционными процессами возложено на Департамент миграционной службы при МИД КР.

Следует отметить, что после 2000 года разработка и реализация государственной миграционной политики стали более эффективными благодаря созданию законодательной базы. В апреле 2004 года была утверждена Концепция государственной миграционной политики до 2010 года, которая определила основные принципы, цели и задачи политики в этой области. 13 января 2006 года был принят Закон КР «О внешней трудовой миграции».

В рамках усилий по регулированию миграционных процессов, правительство КР разработало и внедрило ряд программ. Среди них следует выделить такие как Стратегия развития страны на период 2007--2011 годов, стратегический документ «Национальная политика занятости Кыргызской Республики до 2010 года» (утвержденный 17 августа 2006 года), Государственная программа КР по урегулированию миграционных процессов на период 2007--2010 годов (утвержденная 25 сентября 2007 года) и другие.

В тот же период с 2005 по 2009 год был сформирован Государственный комитет миграции и занятости (ГКМЗ), позднее преобразованный в Управление миграции Министерства труда и занятости. Он сыграл значительную роль в реализации миграционной политики. ГКМЗ определил свои задачи и функции в сфере регулирования внешней трудовой миграции, включая разработку государственной политики в области миграции и занятости населения как внутри страны, так и за ее пределами, осуществление контроля за выполнением соответствующих нормативно-правовых актов, формирование международной договорной базы с партнерами, а также развитие международного сотрудничества и др.

В 2006 году при ГКМЗ был учрежден Информационно-консультационный центр (ИКЦ) для консультации и информирования граждан, обращающихся в территориальные органы по вопросам миграции и занятости. Основная задача ИКЦ заключается в предоставлении гражданам информационных и консультационных услуг по трудоустройству как внутри КР, так и за ее пределами, а также в поддержке поиска работодателей. Аналитический отчет Министерства труда, занятости и миграции КР [Интернетресурс]: Режим доступа. - analitika.akipress.org›archive:291

Руководство КР поручило МИД также участвовать в разработке государственной миграционной политики. Одним из первых институтов по регулированию миграции в постсоветский период стал Департамент миграционной службы при МИД КР.

В настоящее время регулированием миграционных отношений занимаются Министерство труда, миграции и молодежи (МТММ) и МИД. МИД занимается вопросами внешних мигрантов, столкнувшихся с проблемами за рубежом, а МТММ занимается предвыездной подготовкой трудовых мигрантов. Их задачи включают консультации и информирование граждан, обращающихся в территориальные органы по вопросам выездной трудовой деятельности. ИКЦ также активно участвует в этом процессе, обеспечивая доступ к информации по обучению и трудоустройству как внутри страны, так и за рубежом, особенно в области «внешней занятости».

В 2010 году при Министерстве труда, занятости и миграции (МТЗМ) был создан Центр по трудоустройству граждан КР за рубежом с основной задачей содействия трудоустройству граждан Кыргызстана за пределами страны. В соответствии с государственной программой, этот Центр занимался преимущественно поиском работодателей, заключением соглашений и трудоустройством кыргызстанцев в России, Южной Корее и Турции.

В ходе правительственной структурной реформы 2012 года ИКЦ и Центр по трудоустройству граждан КР за рубежом были объединены в единый Центр по трудоустройству, офис которого располагался в Бишкекском городском управлении занятости. Помимо МТММ, информацией для мигрантов занимаются частные агентства занятости (ЧАЗы), которые занимаются поиском зарубежных работодателей и заключением трудовых договоров.

Проблемы миграционной политики не остались незамеченными государственными органами Кыргызстана. В 2013 году была принята Программа содействия занятости и регулирования миграции до 2020 года, а также подписано Генеральное соглашение между Правительством КР, Федерацией профсоюзов КР и республиканскими объединениями работодателей на 2013--2015 годы.

В результате постсоветского развития формировались институциональные основы миграционной политики, включая разграничение функций органов исполнительной власти, укрепление межведомственного взаимодействия и координацию системы регулирования.

Тем не менее, государственная миграционная политика КР не лишена недостатков. Основным из них является отсутствие долгосрочной стратегии и планов по превращению миграции в источник социально-экономического развития и улучшения жизни населения. Вместо этого акцент сделан на мгновенные выгоды, связанные с заработком за рубежом, что, хотя и обеспечивает занятость и уровень благосостояния, не решает фундаментальных проблем развития страны. Положение о Центре трудоустройства граждан Кыргызской Республики за рубежом при Министерстве труда, занятости и миграции Кыргызской Республики от 9 февраля 2010 года

Создание институциональной и инфраструктурной среды для управления миграционными потоками

Учитывая угрозы оттока активной и трудоспособной части населения, важно разработать стратегию миграции, которая не только улучшит экономическое положение граждан, но и способствует устойчивому и долгосрочному развитию страны, не представляя угрозы для ее безопасности.

Существующая миграционная политика Кыргызстана требует также устранения препятствий к ее эффективной реализации и создания механизмов для привлечения средств мигрантов в экономику страны. Важно разработать финансовые инструменты, которые будут стимулировать мигрантов направлять свои средства на развитие долгосрочных проектов в родной стране.

Также следует поддерживать предпринимательство среди возвращающихся мигрантов и помогать им создавать собственные бизнесы, что способствует формированию среднего класса. Для этого нужно разработать систему льгот в налогообложении, предоставлении кредитов, осуществлении денежных переводов и других мерах.

Одним из ключевых аспектов должно быть научное обоснование стратегии регулирования миграционных процессов. Основные направления миграционной политики должны базироваться на анализе международного опыта успешных стран в этой области. Принципы миграционного законодательства и политики универсальны, и каждая страна должна изучить и адаптировать их к своим условиям для достижения оптимальных результатов.

Несомненно, внешняя миграция является важнейшим социальным процессом, влияющим на все стороны общественной жизни. В связи с этим в Кыргызской Республике сформирована законодательная база регулирования миграционных процессов. Как уже говорилось, в 2004 году была утверждена Концепция государственной миграционной политики и Программа мер по ее реализации. Кроме того, приняты Закон КР «О внешней миграции», Закон КР «О внутренней миграции», Закон КР «О беженцах», Закон КР «О внешней трудовой миграции» и Закон КР «О предупреждении и борьбе с торговлей людьми»3. Постановлением правительства КР от 27 сентября 2012 года одобрен проект закона «О содействии занятости населения».

В современном законодательстве КР обнаруживается стремление максимально учесть мировой опыт и придерживаться положений международно-правовых актов по государственному регулированию внешних миграционных потоков (их международно-правовое регулирование представляет собой единое межгосударственное регламентирование миграционных процессов, основанное на ратифицированных нормативных документах международных организаций и международных договорах). Поэтому государственное регулирование внешних миграционных потоков Кыргызстана, базирующееся на Конституции КР, строится с учетом соответствующих международно-правовых норм, ратифицированных или признанных высшими органами власти4.

Договорно-правовую базу международного сотрудничества Кыргызстана составляют договоры в сфере миграции и в сопредельных с ней областях, заключенные в многостороннем, региональном и двустороннем форматах. Сотрудничество в этих областях касается прежде всего национальной безопасности и направлено на поддержание мира, региональной стабильности, на предупреждение вооруженных конфликтов и формирования потоков беженцев. Помимо всего прочего, оно затрагивает вопросы трудовых отношений и миграции, социальной политики, гражданства и убежища, а также политических, экономических и социально-культурных прав и свобод.

Среди международных правовых актов универсального характера, регулирующих правовое положение людей, в том числе мигрантов, необходимо упомянуть Устав ООН, Всеобщую декларацию прав человека, Пакт о гражданских и политических правах, Пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенцию ООН о статусе беженцев (1951 г.) и Протокол к ней (1967 г.), Конвенцию о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.), Конвенцию о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.), Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Нью-Йорк, 7 марта 1966 г.), Декларацию о территориальном убежище (14 декабря 1967 г.) и Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают.

2.2 Оценка основных программ и механизмов реализации миграционной политики

Вышеперечисленные и многие другие международные нормативные акты5 определяют основы правового подхода к формированию института прав человека на территориях государств, подписавших указанные документы.

Миграция стала общим трендом всего постсоветского пространства. Несмотря на относительно небольшой срок существования СНГ (20 лет), его государствам-участникам удалось разработать и подписать ряд многосторонних соглашений, охватывающих вопросы правового регулирования основных направлений развития миграционных процессов в рамках Содружества. Было подготовлено и подписано немало соответствующих двусторонних правовых актов; в каждом отдельно взятом государстве -- участнике СНГ достаточно активно велась законодательная работа, направленная на разработку и принятие национальных правовых актов, регулирующих внешнюю миграцию.

Впервые условие свободного движения рабочей силы на пространстве Содружества закрепила ст. 19 Устава СНГ, в которой провозглашалось: «Государства-члены сотрудничают в экономических и социальных областях по следующим направлениям: формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы.. ,»6

В 2000-х годах страны СНГ перешли на новый уровень координации взаимодействия в области миграции.

В 2000 году в Минске решением Межгосударственного Совета на уровне глав государств Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, РФ и Таджикистана были утверждены основные направления сотрудничества в гуманитарной сфере и подписано Соглашение о взаимных безвизовых поездках граждан.

В марте 2005 года государства ЕврАзЭС подписали Протокол к Соглашению, который еще более упростил режим пересечения границ гражданами государств -- членов этой организации. После его подписания переезжать из страны в страну стало возможным не только без визы, но и по внутренним паспортам.

16 сентября 2004 года была одобрена Концепция сотрудничества государств -- участников СНГ в противодействии незаконной миграции. Она представляет собой систему основных принципов и направлений взаимодействия органов верховной власти стран СНГ в обеспечении безопасности и защиты государства, общества и личности от угроз незаконной миграции.

Обзор разработанных и принятых в рамках СНГ документов позволяет говорить о начавшемся с 2007 года формировании комплексного подхода к решению задач внутренней, внешней, легальной и нелегальной трудовой миграции8.

На заседании Совета глав государств Содружества, состоявшемся 5 октября 2007 года в Душанбе, была принята Концепция дальнейшего развития СНГ. Она определила приоритетные направления сотрудничества правоохранительных органов и миграционных служб государств -- участников Содружества в сфере миграции.

Следующим, не менее важным документом стала Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, подписанная 14 ноября 2008 года главами правительств девяти государств -- участников СНГ. Впервые в рамках этой организации был принят базовый документ, создающий правовую основу дальнейшего развития интеграционного сотрудничества в сфере трудовой миграции. Он вобрал в себя многие актуальные положения действующих универсальных и региональных правовых актов и закрепил основные права трудящихся-мигрантов.

Потоки внешней трудовой миграции между отдельными странами регулируются также межгосударственными договорами и соглашениями. Так, трудовую миграцию между КР и РФ в значительной степени регулируют двусторонние межгосударственные отношения. Международная ассоциация кыргызстанцев «Замандаш» [Текст]: уставная программа.

Договорно-правовая база двустороннего сотрудничества между Россией и Кыргызстаном нашла отражение в ряде документов (общим числом около 120), в которых определены и скорректированы основные направления, задачи и механизмы взаимодействия двух стран в сфере трудовой миграции.

Значительные изменения в рассматриваемой сфере произошли в последние годы, что во многом связано с решением сторон создать систему организованного привлечения трудовых мигрантов из КР. В октябре 2009 года было подписано Соглашение между КР и РФ по дальнейшему развитию сотрудничества в области регулирования трудовой миграции. Оно предусматривало взаимодействие сторон по вопросам профессионального переобучения, повышения квалификации и квалификационной аттестации трудовых мигрантов, а также приведения уровня их подготовки в соответствие с требованиями рынков труда КР и РФ. В рамках Соглашения планируется создать в Кыргызстане учебный центр по повышению квалификации, обучению преподавательского состава и проведению квалификационной аттестации специалистов в соответствии с требованиями РФ. Кроме того, предусматривалась организация краткосрочных обучающих курсов в РФ.

В результате неоднократных встреч рабочих групп обеих стран в 2012 году в г. Троицке (Россия) сторонам удалось договориться о создании механизмов организованного набора граждан для осуществления трудовой деятельности на территориях КР и РФ, поддержания системы профтехобразования, повышения ее уровня и решения других задач в деле налаживания цивилизованного трудообмена. Была также достигнута договоренность о возможности оформления и выдачи разрешений на работу в Представительстве ФМС России в Кыргызстане. Международная ассоциация кыргызстанцев «Замандаш» [Текст]: уставная программа.

11 октября 2012 года в Бишкеке между правительствами КР и РФ были подписаны Соглашение о реадмиссии и Исполнительный протокол о порядке его реализации. Данный Закон подписан Президентом и принят Жогорку Кенешем КР 27 июня 2013 года.

Совместно с Социальным фондом КР начата разработка механизмов и форм пенсионного и социального обеспечения граждан республики, осуществляющих временную трудовую деятельность за рубежом.

Принимая во внимание актуальность политики государственного регулирования миграционных процессов, включающей активизацию интеграционных процессов между странами СНГ, и необходимость придать ей долгосрочный характер в условиях современной КР, МИД страны разрабатывает Стратегию регулирования миграционных процессов до 2020 года и План действий по ее реализации на период 2013--2015 годов.

На сегодняшний момент в регулирование миграционных отношений вовлечены МТММ и МИД КР.

Помимо МТММ вопросами информирования мигрантов, как уже отмечалось, занимаются ЧАЗы. Деятельность Министерства по изменению существующего законодательства предусматривает увеличение ответственности рекрутинговых агентств и усиление контроля за их деятельностью. В настоящее время разработан проект Закона о ЧАЗах, имеющих в своем составе юристов, которые консультируют по вопросам миграционного законодательства РФ.

За пределами КР основным предметом заботы и вмешательства государства являются защита экономических и социальных прав и интересов трудовых мигрантов, пребывающих на территории других стран. Сложность данной ситуации, кроме всего прочего, состоит в том, что граждане Кыргызстана, выезжающие на работу за границу по трудовому договору, заключенному с зарубежными нанимателями, выходят за пределы сферы действия кыргызского трудового законодательства (в данном случае факт наличия гражданства КР значения не имеет). На них распространяется трудовое законодательство страны приема и международные правила трудовой миграции (в случае если государство их признает).

Поэтому в системе управления миграционными процессами оказываются задействованы зарубежные и международные организации. Их деятельность регулируется соответственно международным законодательством и межгосударственными соглашениями.

Для обеспечения эффективного сотрудничества в практической реализации регулирования миграционных процессов государства создают международные институциональные механизмы.

Некоторые страны современного мира практически не в состоянии в одиночку проконтролировать трудовую миграцию международного масштаба. В связи с этим возникла необходимость создать международные органы регулирования внешней трудовой миграции. К ним можно отнести ряд международных межправительственных организаций, в первую очередь МОМ, УВКБ ООН и Международную организацию труда (МОТ), одной из задач которой является защита интересов трудящихся, работающих за границей, а также содействие осуществлению программ, обеспечивающих полную занятость путем «передвижения рабочих, включая миграцию, в целях устройства на работу».

Именно благодаря международным институциональным механизмам реализуются обязательства государств. Они закреплены в нормах и принципах международных соглашений, касающихся урегулирования процессов внешней миграции. Тем не менее следует признать, что деятельность международных организаций по регулированию миграционных процессов не всегда оказывается эффективной. В процессе признания и ратификации международных соглашений нередко возникают трудности, связанные с неоднозначным толкованием отдельных позиций и возможностью их конфликта с национальным законодательством.

Одним из механизмов по урегулированию миграционных процессов в постсоветских странах стал Совет руководителей миграционных органов государств -- участников СНГ. В октябре 2009 года этот Совет утвердил Основные принципы и механизмы организованного привлечения трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности в странах СНГ. В настоящее время в рамках двустороннего сотрудничества России с Кыргызстаном и с Таджикистаном определены базовые учебные заведения, в которых организована работа по профессиональной подготовке потенциальных трудовых мигрантов.

Правовым механизмом сотрудничества между определенными государствами являются также межгосударственные договоры и соглашения между странами-донорами трудовых ресурсов и принимающими странами. Как уже указывалось, наибольший объем имеет трудовая миграция между КР и РФ; ее регулируют двусторонние межгосударственные отношения.

Учитывая постоянно растущий объем миграции, с целью более эффективного взаимодействия в 2007 году была создана двусторонняя российско-кыргызская рабочая группа ФМС России и Госкомитета по делам миграции и занятости КР. Ее основной задачей было определено преодоление трудностей, возникающих в связи с регистрацией, продлением ее срока и легальным трудоустройством кыргызских мигрантов. Архипов В.Я. Международная миграция рабочей силы в Азии (70-80-е годы) /Труды Института востоковедения РАН. - М., 1997.

В начале 2011 года актуальные проблемы миграции обсуждались на двух заседаниях Межправительственной кыргызско-российской комиссии по торгово-экономическому, научно-техническому и гуманитарному сотрудничеству (в феврале в Бишкеке, а в марте -- в Москве).

Правительство Кыргызстана при содействии российского негосударственного пенсионного фонда планирует создать новый орган (агентство), который займется оформлением всех разрешительных документов для трудовых мигрантов перед их отъездом в РФ. Уже определено, что агентство откроет офисы в шести городах Кыргызстана.

Необходимость решения всего комплекса проблем, с которыми пришлось столкнуться мигрантам из Кыргызстана, привела к их консолидации и формированию различного рода НПО. Они призваны защищать права мигрантов в КР и РФ и их общественных объединений, представляющих диаспоры кыргызов, которые начиная с 2000 года стали появляться в различных регионах России.