Размещено на http://www.allbest.ru/

РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Специальность 22.00.08 - Социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора социологических наук

Лежебоков Андрей Александрович

Пятигорск 2009

Работа выполнена в Пятигорском государственном технологическом университете

Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор Аверьянов Леонид Яковлевич,

доктор социологических наук, профессор Гришай Владимир Николаевич,

доктор социологических наук, профессор Новикова Ирина Владимировна

Ведущая организация: Южный Федеральный университет

Защита диссертации состоится 27 марта 2009 года в 10-00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.194.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора (кандидата) наук в Пятигорском государственном технологическом университете по адресу: 357500 Ставропольский край, г. Пятигорск, пр. 40 лет Октября, 56.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ПГТУ по адресу: г. Пятигорск, пр. 40 лет Октября, 56.

Автореферат разослан 27 февраля 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор исторических наук, доцент Г.Н. Рыкун

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформирование российского общества, активно происходящее последние годы, затронуло все основные сферы жизнедеятельности и привело к появлению качественно новых институтов. Изменения социально-экономических взаимодействий, политического и административного устройства государства создает возможность предоставления населению выступить в качестве активного участника процессов управления, и прежде всего - на местном уровне. Реализация данной возможности характерна для такого элемента гражданского общества, как институт местного самоуправления.

Выступая как самостоятельный институт общества, местное самоуправление представляется уникальным, имеющим свои особенности в зависимости от исторического опыта народов феноменом. Существующие веками нормы управления общностями в естественной среде обитания, самоорганизация населения для достижения единой цели являются многообразными в современных социально-политических системах.

Оформившись в качестве необходимого участника взаимодействия властных структур и населения, местное самоуправление не могло избежать влияния трансформации общества. Процессы глобализации привели к выработке всего нескольких стандартов муниципальной власти, в той или иной мере распространенных сейчас в мире. Однако и в этих стандартах четко прослеживаются уникальные, истинно местные особенности.

Необходимость научного анализа развития и современного состояния местного самоуправления определяется тем, что реформирование и модернизация данного социального института, изменив практическую сторону его функционирования, вызвали устаревание и неадекватность теоретических концепций предыдущего периода. Таким образом, социологический анализ современных процессов, происходящих в системе местного самоуправления, представляется достаточно актуальным.

Российская практика местного самоуправления имеет, несмотря на влияние западноевропейских норм, свой собственный исторический путь. Переплетаясь с судьбами народа, местное самоуправление повторяло путь всего российского общества: можно найти периоды застоя, периоды бурного развития, этапы эволюционного развития местной власти. Законодательное оформление данного явления как социального института и способа самоорганизации населения в современной России насчитывает всего пару десятилетий. Однако за это время сформировались представления о местном самоуправлении, оформилась практика ведения местных дел.

Особенно бурно местное самоуправление в России трансформируется с 2003 года. Именно в этом году был принят судьбоносный для муниципалитетов Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который положил начало новому этапу реформирования. Теперь местное самоуправление переходит на поселенческую модель организации, что приближает его к населению, делает «доступнее» власть.

Одним из первых субъектов Российской Федерации к реализации нового закона переходит Ставропольский край. В итоге, к настоящему времени он является ориентиром для многих других субъектов в деле организации местного самоуправления.

Надо отметить, что сама по себе законодательная база еще никогда не давала какого-либо значимого эффекта. Необходимы социальные и культурные условия для успешного претворения законов в практику, и отсутствие таковых в современной России вызывает значительные трудности в функционировании местного самоуправления. Население, имея негативный опыт командно-административной управленческой системы, не всегда адекватно воспринимает муниципальную власть.

В связи с этим особую актуальность приобретает социологический анализ местного самоуправления, который позволит прогнозировать и моделировать особенности регионального развития данного процесса, его результаты и тенденции развития.

Все вышеуказанное делает научное осмысление процесса развития института местного самоуправления в условиях реформирования России необходимым и важным направлением социологических исследований.

Степень научной разработанности проблемы. Систематическое исследование местного самоуправления как самостоятельного объекта начинается со второй половины XIX века. Одними из первых проблематику местных сообществ описали в своих трудах Р. Гнейст, Г. Еллинека, А. Токвиль.

В российской науке исследования местного самоуправления начинаются примерно в этот же период и знаменуются работами В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Б. Веселовского, К. Головина, А.Д. Градовского, В.Ф. Матвеева, Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова. В начале ХХ века в связи с актуализацией проблемы развития местного самоуправления в условиях Советской власти появляется ряд фундаментальных работ Л.А. Велихова, А.И. Елистратова.

Как самостоятельный институт местное самоуправление в советский период развития России практически не рассматривалось. Изучение началось со второй половины 80-х годов ХХ века и на первых порах было посвящено анализу как зарубежного, так и российского дореволюционного опыта местного самоуправления. Так, например, в работах Л.Е. Лаптевой, Н.П. Медведева, В.Н. Моргачева и других рассмотрены основы местного самоуправления в ряде зарубежных стран, прежде всего США, Великобритании, Франции, Германии.

По мере становления и развития института местного самоуправления на территории современной России появляется широкий спектр аналитических, теоретических и прикладных работ по соответствующей проблематике.

Общетеоретический характер носит целый ряд работ, авторы которых, опираясь, прежде всего, на законодательную базу, делают попытку представить систематическую картину местного самоуправления.

Правовой характер местного самоуправления, его юридические права, взаимосвязь с иными институтами общества и уровнями управления раскрываются в работах В.А Баранчикова, Н. Бондарь, Т. Бялкиной, М.А. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Широкова и других.

Экономическим основам функционирования и особенностям хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посвящены работы Ю.В. Абдурахимова, В.В. Авекова, Р.В. Бабун, В.С. Боголюбова, А.Г. Воронина.

Современный период изменения роли и функций местного самоуправления вызвал различные, часто дискуссионные точки зрения на ее нынешнее состояние и ближайшее будущее. Реформирование местного самоуправления и проблемы, которые возникают в современной России в связи с неоднозначностью трансформации местных органов власти, исследованы в работах Л.Я. Аверьянова, М.Н. Афанасьева, Л.В. Гильченко, А.А. Замотаева, Н. Соляника, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой.

Региональные особенности развития местного самоуправления в Ставропольском крае рассматриваются исследователями различных отраслей знания: историками, экономистами, социологами, политологами. Большой вклад в изучение региональных аспектов внесли: Н.Д. Судавцов, Н.В. Тарасенко, И.В. Новикова, Н.Д. Жуков, Н.М. Кытманова и другие.

Интерес к изучению местного самоуправления вызвал и рост числа диссертационных работ, в том числе по социологии. Среди сравнительно новых трудов по данной проблематике следует отметить диссертационные исследования В.Н. Лазарева, И.Д. Саначева, Г.А. Цветковой.

Вместе с тем анализ научной разработанности исследуемой темы показывает, что вопросы развития региональных особенностей местного самоуправления не нашли своего полного отражения в социологических работах. Это обстоятельство актуализирует необходимость дальнейших проработок заявленной темы.

Объектом исследования является местное самоуправление на современном этапе развития российского общества.

Предметом исследования выступают развитие, состояние и функционирование местного самоуправления в Ставропольском крае в условиях реформирования.

Цель диссертационного исследования - выявить особенности организации местного самоуправления в Ставропольском крае и определить направления повышения эффективности его функционирования.

Реализация поставленной цели осуществляется посредством решения следующих задач:

- провести анализ различных теоретико-методологических подходов к исследованию сущности местного самоуправления, его роли в обществе и общественном развитии;

- рассмотреть динамику развития организационных моделей местного самоуправления в различных общественных социально-экономических условиях; местный самоуправление общество общественный

- выявить значение местного самоуправления в становлении гражданского общества;

- раскрыть механизмы становления и формирования современной системы местного самоуправления в условиях российского общества;

- определить особенности организации системы местного самоуправления и муниципальной власти в Ставропольском крае;

- изучить реальную социально-экономическую ситуацию в муниципальных образованиях Ставропольского края;

- исследовать существующие проблемы функционирования местного самоуправления;

- эмпирически определить степень восприятия населением института местного самоуправления и степень готовности граждан к участию в деятельности местного самоуправления.

Основная гипотеза исследования. Развитие местного самоуправления является объективным фактором существования современного общества и определяется как историческими, так и социально-экономическими особенностями становления национальных моделей организации местного самоуправления. К настоящему времени в российских условиях сформировалась самостоятельная система местного самоуправления, имеющая региональные особенности организации, однако эффективность ее функционирования в целом не совершенна.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическая основа диссертации представлена совокупностью общенаучных принципов и методов социального познания, анализа и обобщения социологических источников по теме исследования. В связи с комплексностью заявленной темы важное значение приобретает междисциплинарный подход, позволяющий изучить местное самоуправление с объективной точки зрения.

Для изучения различных подходов к проблематике местного самоуправления применялся сравнительный анализ, в исследовании процесса развития местного самоуправления - конкретно-исторический подход.

Характеристика местного самоуправления дается с позиции институционального подхода, который позволил рассмотреть объект исследования как совокупность существенных признаков, социальных статусов, формальных и неформальных норм, выполняемых функций.

Использовались принципы системности, позволившие рассмотреть взаимосвязь элементов местного самоуправления между собой и обществом. Системный подход применялся в качестве базового при изучении организационных оснований функционирования местного самоуправления.

В ходе исследования применялись также приемы моделирования и прогнозирования.

Теоретическую базу исследования составили труды зарубежных и отечественных классиков в области местного самоуправления, исследования современных авторов по изучаемой проблематике, диссертационные исследования последних лет по рассматриваемой теме, нормативные и правовые документы органов государственного и муниципального управления, материалы конференций и периодических изданий, официальные сайты органов местного самоуправления.

Эмпирическую базу диссертации представляют результаты проведенных диссертантом социологических исследований, включающие в себя:

- ежегодные опросы населения Ставропольского края в 2005-2007 годах под общим названием «Проблемы развития местного самоуправления глазами жителей Ставропольского края». Репрезентативная выборка респондентов составляла от 2400 до 2500 совершеннолетних жителей Ставропольского края и была квотирована по полу, возрасту и месту проживания (городское и сельское население, распределенное по районам и городам края). Метод опроса - устное анкетирование;

- опрос жителей города Ставрополя в 2008 году «Муниципальная власть в краевом центре». Опрошено 2550 жителей, метод опроса - анкетирование, выборка квотная.

В работе использовались также результаты опросов населения края, проводимые Ставропольским региональным отделением Всероссийского центра мониторинга социально-трудовой сферы села ВНИИЭСХ РАСХН с участием автора в 2004-2006 годах в рамках ежегодного всероссийского исследования «Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по её регулированию». Опрашивалось от 1500 до 2300 жителей сельской местности, выборка квотная по возрасту и месту проживания (в зависимости от размеров муниципального образования), метод - устное интервью;

Для обработки результатов использовались такие программные продукты, как SPSS 13.0 и EXEL 2003.

Использованы также результаты исследования группы «Циркон», на тему «Граждане оценивают местное самоуправление», 2006 год, социологические исследования «10 лет российских реформ» и «Как живешь, Россия?», проведенные ИКСИ РАН с 2001 по 2005 год.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- предложена авторская концепция местного самоуправления в современном обществе, согласно которой развитие личности и местного сообщества зависит от исторических, политико-правовых и социально-экономических особенностей развития государства в целом и региональной специфики территории муниципального образования, что проявляется в уникальном практическом механизме взаимодействия всех участников муниципального управления и хозяйства;

- разработана авторская методология исследования местного самоуправления, сочетающая комплекс разнообразных концепций и подходов при анализе процессов, протекающих на местном уровне, способствующая объективизации полученного результата и сведения его в систематическое знание;

- показано, что местное самоуправление представляет многозначное и многомерное социальное явление. Уложить его в рамки жёстких научных дефиниций и категорий крайне сложно - местное самоуправление чрезвычайно подвижный объект исследования, содержание которого меняется в зависимости от конкретной социальной и социокультурной ситуации, от того социального заказа, который в данный момент предъявляет общество к этому социальному институту;

- выявлено, что становление местного самоуправления как элемента гражданского общества столкнулось с рядом проблем. Во-первых, элементы гражданского общества, формирующиеся в нашей стране, не соответствуют его идеальной (западной) модели, действуют, как правило, на основе неформальных норм и установлений. Во-вторых, структуры гражданского общества в России имеют тенденцию сращивания с государством. Появление данных проблем связано с особенностями модернизации российского общества, со спецификой функционирования российской государственности и с традиционно слабо развитым правосознанием российских граждан. Очевидно, что процесс формирования местного самоуправления в системе гражданского общества имеет естественный темп, который нельзя ускорить каким-либо подталкиванием;

- установлено, что элементы местного самоуправления, зародившиеся в древности, к настоящему времени оформились в самостоятельный социальный институт со всеми признаками и специфическими, но очень важными функциями. На формирование данного института оказывает влияние система и эволюция организации общества и эволюция государственных структур. В зависимости от комплекса исторических, социально-экономических и территориальных особенностей становления возникло несколько национальных моделей организации местного самоуправления. Отличия национальных моделей носят организационно-правовой характер, который оказывает влияние на взаимосвязь с государственной властью и населением, однако по своим функциям различные модели местного самоуправления практически не различаются;

- выявлено, что одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в современной России, является слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. Серьезным препятствием являются также сопротивление бюрократии всех уровней и финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением;

- установлено, что в современной России организация местного самоуправления носит практически стандартизированный вид в связи с юридическим закреплением на федеральном уровне основных требований к муниципальной власти. Вместе с тем, региональные особенности организации местного самоуправления все же имеются. Связано данное обстоятельство с возможностью самих органов местного самоуправления и населения конкретного муниципального образования не только решать вопросы местного значения, но и формировать те организационные структуры (не входя в противоречие с федеральным законодательством), которые смогут эффективно действовать в местных условиях. В этом и проявляется гибкость и разнообразие организационной системы местного самоуправления в современной России;

- показано, что процесс завершения правового и организационного этапов оформления системы местного самоуправления в Ставропольском крае практически закончен. Сформированные муниципальные образования обладают всем необходимым набором условий для эффективной управленческой деятельности. Вместе с тем, экономические и социальные условия существования подлинного (в европейском понимании) муниципального управления в Ставропольском крае, так же как и в России в целом, до сих пор не сложились, решение данной проблемы может занять немало времени и требует дальнейшего переосмысления роли и места самоуправления в системе гражданского общества;

- исследована социально-экономическая ситуация в муниципальных образованиях Ставропольского края; показано, что она характеризуется двумя разнонаправленными векторами. С одной стороны, наблюдаются положительные тенденции роста экономики в городских поселениях, связанные с развитием промышленности, увеличения оборота торговли и т.д. Как следствие, в городской местности ниже уровень безработицы, выше средняя заработная плата. Города не перестают быть привлекательными для миграции населения сельской местности. В то же время четко прослеживается обратная картина в сельских поселениях. Отсутствие значительных положительных сдвигов в сельскохозяйственном производстве вызывает целый ряд социально-экономических проблем: отток населения в города, высокий уровень безработицы, низкая заработная плата;

- в ходе прикладного социологического опроса выявлено, что местное самоуправление воспринимается населением Ставропольского края неоднозначно, большинство жителей не видят в данном социальном институте самостоятельного значения, не полностью понимают сущность выполняемых функций, не разделяют муниципальное управление с государственным. Результаты показывают слабость социальной готовности населения к участию в решении экономических проблем местного сообщества и низкую активность граждан в социально-политической сфере функционирования местного самоуправления.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Местное самоуправление в современной России, сформировавшись под влиянием как исторического опыта, так и в связи с реформированием общества, приобрело все наиболее значимые признаки социального института. Особенностью российской системы становления местного самоуправления является доминирование государственной власти при выборе форм и методов муниципальной власти, реформирование местного самоуправления «сверху», а не через участие населения.

2. Выступая в качестве необходимого элемента гражданского общества, местное самоуправление потенциально является основой для дальнейшего развития самостоятельности и повышения социальной активности населения. Однако реальная картина, сложившаяся в настоящее время, показывает, что наличие организационных структур местной власти и возможностей для проявления социальной зрелости населения не является гарантом вовлеченности жителей в решение и обсуждение вопросов местного значения. В данном положении проявляется основная причина слабости российской системы местного самоуправления.

3. При анализе местного самоуправления традиционно используется ограниченный набор методологических подходов в связи с широтой понимания места и роли данного института в обществе. Такое рассмотрение дает односторонний взгляд на функционирование местного самоуправления, в связи с чем необходимо сочетание комплекса разнообразных концепций и подходов при анализе процессов, протекающих на местном уровне, что способствует объективизации полученного результата и сведения его в систематическое знание.

4. Особенности регионального развития местного самоуправления зависят от ряда объективных факторов (прежде всего, социально-экономическая ситуация в регионе) и совокупности субъективных позиций (уровень социальной активности населения, взаимоотношение государственных структур региона и органов местного самоуправления и т.д.). В зависимости от складывающихся условий региональные особенности вызывают разнообразие организационных форм и структур местного самоуправления, проводимой органами муниципальной власти социально-экономической политики и, соответственно, приводят к различным результатам развития местного сообщества.

5. Несмотря на широкий спектр проблем местного самоуправления, сложившихся на данном этапе развития современной России, основными являются слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. Серьезным препятствием является также сопротивление бюрократии всех уровней, финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением.

6. Процесс правового и организационного этапов оформления системы местного самоуправления в Ставропольском крае практически завершен. Сформированные муниципальные образования обладают всем необходимым набором условий для эффективной управленческой деятельности. Вместе с тем, экономические и социальные условия существования подлинного (в европейском понимании) муниципального управления в Ставропольском крае до сих пор не сложились, решение данной проблемы может занять немало времени и требует дальнейшего переосмысления роли и места самоуправления в системе гражданского общества.

7. Социально-экономическая ситуация в муниципальных образованиях Ставропольского края зависит, в том числе, от их принадлежности к городскому или сельскому поселению. В зависимости от этого позитивная, в целом, картина развития муниципальных образований наблюдается в городах, и обратная ситуация - в сельской местности.

8. Результаты проведенных социологических исследований показали, что население не готово на данном этапе воспринимать институт местного самоуправления как полностью отвечающий запросам жителей, при этом не наблюдается рост активности участия граждан в решении проблем местных сообществ.

9. Эффективность деятельности института местного самоуправления будет определяться степенью вовлеченности жителей в решение вопросов их жизнедеятельности. Реальное заинтересованное участие жителей в управлении собственными ресурсами для удовлетворения местных потребностей составляет основу развития местного самоуправления. Вместе с тем, методы и формы вовлечения населения в управление и повышение активности граждан являются важной задачей деятельности самих органов местного самоуправления.

Теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования результатов и выводов для дальнейшей разработки теоретических положений анализа особенностей местного самоуправления. Материалы диссертации могут способствовать расширению понимания местного самоуправления как саморазвивающегося института современного российского общества, углублению знаний о природе муниципальной власти и месте человека в самоуправлении местным сообществом.

Практическая значимость исследования связана с возможностью применения результатов исследования в практике совершенствования местного самоуправления, налаживания позитивного диалога населения и местной власти, повышения активности участия населения в общественных мероприятиях. Отдельные положения и выводы диссертационного исследования могут применяться в разработке программ социального развития муниципальных образований, в обосновании решений, принимаемых местными органами власти. Материалы диссертации могут быть использованы преподавателями высшей школы при составлении учебных курсов по социологии управления, муниципальному управлению и т.д.

Апробация диссертации. Отдельные положения и результаты исследования были апробированы на: III Международном конгрессе «Стратегии и инновационные факторы устойчивого развития рекреационных территорий» (Пятигорск, 2008), Международной научно-практической конференции «Инновации аграрной науки и производства: состояние, проблемы и пути решения» (Ставрополь, 2008), Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения национальной безопасности, гражданского мира и согласия в контексте глобализационных вызовов и угроз постсовременности» (Невинномысск, 2007), Международной конференции «Дополнительное образование: современное состояние и перспективы» (Ставрополь, 2006), Международной научно-практической конференции «Модели индикативного планирования социально-экономического развития сельских территорий» (Ростов-на-Дону, 2006), I Международной научно-практической конференции «Россия: экономические проблемы в условиях глобализации» (Ставрополь, 2005), III Международной научно-практической конференции «Фундаментальные и прикладные проблемы приборостроения, информатики, экономики и права» (Москва, 2000.). Материалы исследования были использованы при разработке и проведении дисциплин «Основы муниципального управления», «Городское управление».

Диссертация обсуждена на заседании кафедры социально-гуманитарных наук Пятигорского государственного технологического университета и рекомендована к защите.

Результаты исследования отражены в 44 научных публикациях общим объемом 33,3 п.л., в том числе в 3 монографиях, 41 научной статье, из них 7 в рецензируемых изданиях.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения, библиографического списка, приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяется предмет, цели и задачи диссертации, ее новизна, формулируются тезисы, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, ее апробация.

В первой главе «Теоретико-методологические аспекты социологического анализа местного самоуправления в современном обществе», состоящей из трех параграфов, анализируется совокупность методологических и теоретических подходов к анализу местного самоуправления, исследуются существующие подходы к анализу местного самоуправления, выявляется и конкретизируется роль местного самоуправления в развитии гражданского общества, рассматриваются изменения организационных моделей института местного самоуправления.

В первом параграфе «Понятие и признаки местного самоуправления» рассматриваются концептуальные подходы и современное состояние методологии исследования местного самоуправления. Проблемы местного самоуправления, взаимоотношения его с государственной властью, место и роль в жизни страны постоянно, во все времена российской истории, привлекали и привлекают к себе пристальное внимание. Это не случайно, так как в функционировании местного самоуправления фокусируется взаимосвязь и взаимодействие экономических, общественно-политических, духовных факторов, определяющих развитие социального потенциала поселений, районов, городов. Местное самоуправление является тем уровнем власти, который наиболее приближён к населению, обеспечивая защиту интересов граждан.

Вопрос о месте органов местного самоуправления в государственно-правовой системе современного Российского государства является во многом дискуссионным. Приходится признать, что в отечественной доктрине до сих пор не выработано единого подхода к данной проблеме, который соответствовал бы текущим целям и задачам, стоящим перед нашей страной, отражал бы реальную политическую и экономическую ситуацию. В этих условиях особое значение приобретает богатый опыт, накопленный в данной области за рубежом. Выработка современных подходов к этой проблеме, соответствующих международным стандартам, особенно важна в современных условиях проведения муниципальной реформы.

Термин «местное самоуправление» в разных странах, в разное время и разными авторами понимался различно. Уже Л. Велихов замечал, что нет ничего более неопределенного в мировой науке муниципального управления, чем понятие «местное самоуправление». В настоящее время в литературе имеется несколько десятков разнообразных определений понятия местного самоуправления. Предельно обобщая основания классификации, можно их разделить, по меньшей мере, на девять основных групп: нормативные, иерархические, инструменталистские, партисипативные, генетические, формально-правовые, структурные, деятельностные, структурно-функциональные определения. Стремление объединить структуру и деятельность в определении местного самоуправления нашло своё выражение в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.). В этом документе местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Данное определение можно обозначить как структурно-функциональное определение, когда местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, призванная решать местные проблемы на местном уровне, имея для этого необходимые властные полномочия.

Анализ теоретико-методологических установок относительно как термина «местное самоуправление», так и практической деятельности данного института свидетельствует о конкуренции множества идей и позиций. Это делает исследование местного самоуправления актуальным, особенно в разрезе социологии управления.

Во втором параграфе «Институт местного самоуправления в условиях становления гражданского общества» рассматривается значение местного самоуправления в процессе формирования гражданского общества в России. Определяется, что местное самоуправление является необходимой частью развитого гражданского общества в связи с повышением в последнем активности населения в реализации своих прав и возможностей.

Оживленное обсуждение проблем гражданского общества в современном российском социуме является неслучайным. Оно в значительной степени обусловлено определенной стабилизацией социально-экономического и политического положения в стране. Складывающаяся обстановка не только позволяет сконцентрировать внимание на решении тех назревших задач, которые вплотную связаны с дальнейшим развитием государственных и негосударственных (в том числе местного самоуправления) институтов современного российского социума, с поисками новых, оптимальных средств и методов их взаимодействия. Одна из главных, ключевых предпосылок успешного практического решения подобных задач - выработка достоверного понимания природы данных институтов.

Гражданское общество в современной социально-философской теории все больше номинируется как негосударственный модус общественного бытия. В эту же систему негосударственного вписывается институт местного самоуправления, выражающий интересы граждан по месту жительства. Гражданское общество - есть обособленная область социокультурного пространства или сфера социума, возникающая на стадии индустриального развития стран Запада и создающая реальные культурные, личностные и иные предпосылки или условия для динамического, сбалансированного взаимодействия системного и жизненного миров как взаимодополняющих сторон социальной жизни, развивающейся в направлении всеобщего и родового единства людей. Местное самоуправление, сложившееся раннее, явилось одной из предпосылок гражданского общества в Западной Европе. В российском варианте формирование гражданского общества происходит параллельно со становлением местного самоуправления.

Тем не менее в процессе становления элементов гражданского общества, в том числе местного самоуправления, российское общество столкнулось с рядом проблем. Во-первых, элементы гражданского общества, формирующиеся в нашей стране, не соответствуют его идеальной (западной) модели, действуют, как правило, на основе неформальных норм и установлений. Во-вторых, структуры гражданского общества в России имеют тенденцию сращивания с государством. Появление данных проблем связано с особенностями модернизации российского общества, со спецификой функционирования российской государственности и с традиционно слабо развитым правосознанием российских граждан.

Очевидно, что процесс формирования гражданского общества имеет естественный темп, который нельзя ускорить каким-либо подталкиванием. Ведь зрелый гражданин начинается с развитого самосознания, возникающего из индивидуальных начал личности. Развивать их можно как совершенствованием правовых основ демократического государства, так и, в первую очередь, усилиями самой личности, ее устремленностью к постоянному самосовершенствованию.

В третьем параграфе «Трансформация основных организационных моделей института местного самоуправления» местное самоуправление рассматривается как общественный феномен, изучаются закономерности возникновения, функционирования и развития социально-территориальной общности, её социально-экономической природы, структуры воспроизводства, образа жизни, связи с природными и материальными факторами внешней среды, особенностей систематизации характеристик, образующих сообщество факторов. Местное сообщество с социологической точки зрения представляется собой исторически сложившуюся в процессе территориального общественного развития труда внутренне дифференцированную подсистему общества.

Местное же самоуправление имеет ярко выраженный социальный характер, отражая социальную структуру населения, потребности и интересы социальных слоев, сословий местного сообщества. Данное обстоятельство имеет принципиальный характер для понимания содержания местного самоуправления как специфического субъекта управления местным сообществом.

Уже в древнейших цивилизациях мира мы встречаем органы управления городами, общинные самоуправления и чиновничьи структуры, руководящие этими общинами. Основой этих цивилизаций являлось местное сообщество - сельское или городское - со своей внутренней системой жизни и хозяйственно-экономических связей, со своей иерархией. Над этой системой связей, над этой иерархией высилась чиновничья пирамида. Последняя в верхних своих эшелонах постоянно терпела изменения - на смену одним правителям приходили другие, последних свергали новые правители областей, но в нижней части она оставалась неизменной, так как в этой части оставалась диктатура государства над общиной, при которой назначенный глава сообщества являлся последним в «табели о рангах» государственным чиновником.

Между государством и низшими организациями общества всегда устанавливаются определенные взаимоотношения, в которых государство ограничивает власть и влияние этих низовых организаций. Здесь принципиально важным является вопрос о том, в какой форме устанавливаются эти взаимоотношения. Это может быть прямой диктат, установленный как следствие воздействия на общину силовыми, религиозными, административными способами, или же это может быть результат договора между общинами и государством. Наконец, само государство может быть результатом договора общин. Представляется, что все эти способы установления взаимоотношений между обществом и государством есть одновременно и способы сформирования местной власти. В современной науке в связи с этим существует несколько моделей социальной организации местного самоуправления: англосаксонская, французская, германская модели, отличающиеся между собой степенью участия государства в делах местного сообщества. Однако местное самоуправление в различных случаях основывается практически на одинаковой социальной базе, изучение которой остается в настоящее время на научной периферии. Социальную основу, как правило, ищут в социально-классовой основе местного самоуправления или в его функциях социального обслуживания и социальной защиты населения. Эти аспекты важны, но они носят вторичный характер по отношению к основополагающим началам, если исходить из логики формально-юридического подхода.

Элементы местного самоуправления, зародившиеся в древности, к настоящему времени оформились в самостоятельный социальный институт со всеми признаками и специфическими, но очень важными функциями. На формирование данного института оказывает влияние система и эволюция организации общества и эволюция государственных структур. В зависимости от комплекса исторических, социально-экономических и территориальных особенностей становления возникло несколько национальных моделей организации местного самоуправления. Отличия национальных моделей носят организационно-правовой характер, который оказывает влияние на взаимосвязь с государственной властью и населением, однако по своим функциям различные модели местного самоуправления практически не различаются.

Во второй главе «Развитие и современное состояние местного
самоуправления в России и Ставропольском крае», состоящей из трех параграфов, анализируется процесс становления местного самоуправления в России, основные организационные особенности современной системы местного самоуправления в России и Ставропольском крае. Рассматривается динамика местного самоуправления применительно к специфическим условиям общественного развития региона.

В первом параграфе «Становление и формирование местного самоуправления в России» исследуется процесс формирования и эволюция местного самоуправления в России, выявляются общие и специфические особенности развития основных исторических форм местной власти.

Исторически местное, или муниципальное, самоуправление возникло из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Объединённые суровыми условиями жизни люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определённые правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В данных условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие такими знаниями и жизненным опытом. Такая организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправления. Таким образом, исторически самоуправление, община старше, чем государство.

С развитием человеческой жизни усложнились формы самоорганизации людей, иерархия интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность «производственного коллектива» постепенно уменьшалась от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократию античного мира, сельские общины и особенно средневековые вольные города, имевшие собственные администрацию и судебную власть, внешнеторговые связи, а также высокую степень финансовой самостоятельности.

Местное самоуправление зарождается, когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов, на определённой территории и образовавшие вертикальное соподчинение власти, например, в Греции, Риме, Сербии и т.д. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в I веке до нашей эры.

Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. Отличительными чертами организации можно считать нерегулярность собраний, отсутствие формальных основ, неопределенность вопросов, выносимых на обсуждение. В сельской местности издревле существовала крестьянская (мирская) община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между её членами. Община, получившая обобщенное наименование «земля», характеризовалась различными видами промыслов и производства.

Однако со времён Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917г. в России установилась жёсткая система центральной власти. Но и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали. Надо заметить, что в российском законодательстве, вплоть до законодательных актов Временного правительства 1917 года, термин «местное самоуправление» почти не употреблялся.

Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 1980-х. гг. Возрождение местного самоуправления в нашей стране связано с общими демократическими преобразованиями, инициированными перестройкой. Его непосредственным стимулом послужили не политические, а экономические мотивы.

В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьёзных недостатков и нерешённых проблем. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объём государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, чётко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объёмом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитарного правления, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того, чтобы граждане восприняли идеи местного самоуправления, необходима огромная разъяснительная работа.

Другой причиной является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления. Отдельные политики вообще считают, что осуществление местного самоуправления равносильно развалу России. Они аргументируют свои взгляды тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти сверху донизу, и становится невозможным проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных звеньев общества.

Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах.

Во втором параграфе «Особенности организации современной системы местного самоуправления в России и Ставропольском крае» анализируются механизмы организации российской системы местного самоуправления.

В настоящее время формируется так называемая двухуровневая система муниципальной власти в сельской местности и одноуровневая - в городской. Вся территория субъектов Российской Федерации разграничивается между поселениями. Законодательно определено, что поселения как таковые классифицируются на сельские и городские, это определяет то, что организация местного самоуправления носит административно-территориальный характер.

Вместе с тем, имеется достаточное разнообразие возможностей организации муниципальных образований. В частности, не последнюю роль играет мнение населения о судьбе своего поселения. Анализ современного российского законодательства дает нам основания трактовать понятие «муниципальное образование» как относительно целостную социально-экономическую систему, включающую такие понятия, как «население», «территория», «муниципальное хозяйство», а также очень важное, но трудно формализуемое понятие «коллективный интерес», или «коллективные потребности».

В Ставропольском крае 281 сельское поселение и 14 городских, входящих в состав муниципального района и имеющих такие же вопросы местного значения, как и сельские.

Поселения, как городские, так и сельские, таким образом - первая ступень муниципального управления, имеющая большой перечень вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления, которые касаются всех сфер жизни населения на территории поселения.

Следующий уровень организации местного самоуправления в сельской местности - муниципальные районы. Сама по себе идея организации в районы не нова - еще при Советской власти существовали именно районные органы власти. Однако, как правило, это были органы государственной и партийной власти. В городской местности также существовали районные органы власти - горисполкомы. В настоящее время муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, в отличие от первого уровня, муниципальные районы могут исполнять отдельные государственные полномочия. Границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. В Ставропольском крае в настоящее время существуют 26 муниципальных районов.

Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, в том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов.

Однако в сельской местности возможен и иной тип муниципального образования - городской округ. Для создания такого типа организации местного самоуправления необходим рад предпосылок. Во-первых, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения. Во-вторых, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных вопросов местного значения. Таким образом, не должны ущемляться права жителей как города, так и прилегающего района. В Ставропольском крае действуют 9 городских округов (города Ставрополь, Буденновск, Георгиевск, Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Лермонтов, Невинномысск, Пятигорск), не связанных с сельскими муниципальными районами.