Бюрократия как социально-политический феномен

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Пермский филиал

Специальность/направление подготовки: Государственное и муниципальное управление

Кафедра Социально-гуманитарных дисциплин

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему:

«БЮРОКРАТИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ ФЕНОМЕН»

Автор работы:

студент группы ГМУ - 053

заочной формы обучения

Кобелева Екатерина Владимировна

Руководитель работы:

кандидат исторических наук, доцент кафедры

Барбанель Михаил Владимирович

Пермь 2014 г.

Содержание

Введение

Глава 1. История бюрократии как социального института

1.1 Социологическая трактовка бюрократии. Типы и формы

1.2 Функции бюрократии

Глава 2. Бюрократ, бюрократизация и бюрократизм

Глава 3. Этикетно ритуальные формы чинопочитания

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение 1

Введение

Бюрократия (буквально «господство канцелярии», от франц. bureau -- бюро, канцелярия и греч. kratos -- сила, власть, господство):

1)социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений и претензией на особый статус в обществе;

2)замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий -- с целью реализации своих корпоративных интересов -- властные функции в обществе;

3)важный социальный институт общества, осуществляющий управление им в соответствии с определенными нормами, традициями и ценностями и существующий исторически длительное время;

4)узаконенное господство в организации формальных норм и правил, которыми руководствуются в своих действиях и взаимоотношениях должностные лица;

5)одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата. В ряде случаев термин «бюрократия» используется для обозначения организаций, в которых принятые правила и предписания «душат» предпринимательскую инициативу, приводят к возрастанию издержек и способствуют изоляции менеджеров от клиентов, в результате чего эффективность их деятельности снижается.

Можно утверждать, что во всех языках понятие «бюрократия» имеет двоякий смысл-- позитивный и негативный (последний передается также термином «бюрократизм»). В позитивном смысле бюрократия -- это форма управления организацией или обществом, при которой вся полнота власти сосредотачивается в руках особой профессиональной группы. Иными словами, бюрократия представляет собой иерархическую организацию с множеством отделов, уровней управления, инструкций и чиновников в кабинетах.

Термин «бюрократия» универсален: он прочно вошел в языки многих народов. Однако в каждой стране параллельно с ним существуют и собственные обозначения рассматриваемого явления. В Великобритании, например, работники государственных учреждений называются «служителями короны», во Франции используется термин «foctionnaire», происходящий от принятого там обозначения системы государственных учреждений «fonetion publique». В России широко распространенным и близким по значению является понятие «чиновничество».

По установившейся в науке традиции термин «бюрократия» используется для обозначения не только определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти. Иными словами, государственная бюрократия есть одновременно и институциолизированная общность людей, функционирующая в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующего нормативного порядка, и сама система подобных организаций.

Глава 1. История бюрократии как социального института

Бюрократия как специфическая группа людей, занимающих властные позиции в обществе, определенный тип и характер взаимоотношений между ними, система норм и правил поведения, своеобразный стиль руководства и образ жизни, наконец, как социальный институт зародилась в глубокой древности -- на заре государства и зачатков политической системы. Величайшие цивилизации древности -- Египет времен строителей пирамид, крито-микенская культура, Шумер, так называемая «III династия Ура» -- классические образцы бюрократической структуры, достигшей наивысшего расцвета в условиях централизованно-командного управления. Специалисты сходятся во мнении, что элементы бюрократических отношений присутствуют, в той или иной степени, в любой системе управления. Общие интересы бюрократов подталкивают их к солидарным действиям и сотрудничеству. Они стоят на страже своих корпоративных интересов, оказывая членам своей социальной страты явную и неявную поддержку. В результате возникает не только разветвленная бюрократическая система управления, но и совершенно особый социокультурный феномен -- корпоративная культура и этика бюрократии.

До тех пор пока существует государственная власть, будет существовать и бюрократизм. Исторический опыт развития государственно-политических систем показывает, что общество тяготеет к динамичным, подвижным формам управления, не только противостоящим, но и сосуществующим с бюрократическим консерватизмом. В то же время история знает немало примеров, когда в силу обстоятельств чаша весов склонялась в сторону тотальной бюрократизации управленческого аппарата. Подобные структуры управления не только нежизнеспособны, поскольку стремятся исключительно к самосохранению и укреплению, но, что еще страшнее, пытаются конкурировать на управленческом рынке, вытесняя, поглощая или подчиняя себе небюрократизированные организации.

1.1 Социологическая трактовка бюрократии. Типы и формы

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти, придав этому понятию уничижительное значение, сохранившееся в общеупотребительной лексике до настоящего времени. В научный оборот этот термин вошел благодаря М. Веберу -- автору наиболее полного и всестороннего социологического описания феномена бюрократии. До Вебера бюрократию в лучшем случае, как это было у К. Маркса, рассматривали в качестве посреднического звена между государством и массами, призванного проводить в жизнь политику правящего класса и соответственно лишенного самостоятельности. М. Вебер раскрыл анатомию формальной организации, исторические особенности эволюции бюрократии как особого социального института, но не затронул ее неформальную структуру.

Первоначально термин «бюрократия» использовался Вебером для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами. По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость в распределении ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Идеальный тип управления организацией, разработанный Вебером, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. Ее характеризуют жесткая ответственность за каждый участок работы, координация во имя достижения организационных целей, оптимальное действие безличных правил, четкая иерархическая зависимость.

Очевидно, однако, что идеальный тип бюрократии не может существовать в реальности. Позже Вебер начинает различать бюрократию в позитивном (западная рациональная система управления) и негативном (восточная иррациональная система управления) смыслах. В последнем случае бюрократия представляет собой систему, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью. Таков источник дисфункций, имеющих место в социальной организации позитивной бюрократии и принимающих самые разные формы -- от взяток до мафиозных систем.

В середине XX в. американцы Р. Мертон и А. Гоулднер подтвердили тот факт, что рациональная бюрократия может стать причиной ряда серьезных организационных дисфункций. По мнению американских социологов, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т. п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.

Р. Мертон полагал, что в результате неукоснительного следования формальным правилам, уступчивости и конформизма работники управления теряют, в конечном счете, способность принимать самостоятельные решения. Постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что все эти нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение -- основной задачей и результатом организационной деятельности. Все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетентности. Мертон назвал это явление «обучение неспособности». Следствием подобного «обучения» становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, негибкого в применении официальных норм и правил. Итог деятельности такого бюрократа -- замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над другими работниками.

В модели Мертона деятельность бюрократии начинается с требований контроля над элементами социальной структуры организации. Эти требования сводятся к попытке выработать нормы необходимого поведения членов организации и мотивацию на выполнение порученных заданий. В этих условиях руководитель-бюрократ начинает заботиться, прежде всего, о безопасности своего положения (сохранении статуса и карьере), в связи с чем, предпочитает опираться на формальные правила и формальную власть. За правилами он не видит реальных исполнителей и все более утрачивает контроль над ситуацией, что заставляет его еще больше заботиться об упрочении и защите своего служебного положения. Круг замыкается -- руководитель не может обеспечивать надлежащий контроль и принятие обоснованных управленческих решений.

Трудности, возникающие в бюрократических структурах, связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих, как сотрудникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью. Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой: клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации. Если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию. При этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.

Кроме того, для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты:

¦ игнорирование человеческой природы;

¦ господство духа отчуждения;

¦ ограниченные возможности высказывания личных взглядов, особенно если последние противоречат общепринятому образу мышления;

¦ подчиненность личных целей сотрудников целям организации;

¦ несовместимость с развитой деятельной личностью;

¦ приспособленчество;

¦ игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.

Изучению этих и других дисфункций посвятили свои исследования Ф. Селзник, Э. Шиллз, В. Томпсон, Р. Михельс и др.

Развивая идеи М. Вебера, американский социолог А. Гоулднер выделил в современном обществе два типа бюрократии -- представительную (здесь власть опирается на знания и умения) и авторитарную (при которой она зиждется на негативных санкциях). Второй тип бюрократии возникает вследствие дисфункций, когда повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.

По мнению А. Тоффлера, в условиях бюрократии те, кто «принимает решения», отделены от тех, кто их выполняет. Тремя основными чертами бюрократии были и остаются стабильность, иерархия и разделение труда. Эти характеристики сформировали людей, занявших те или иные организационные позиции.

В современной социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных концепций. Хотя большинство социологов и обличает язвы и пороки бюрократии, тем не менее без нее они не видят перспективы развития общества, ибо в настоящее время эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. Следовательно, одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером. Достижение этой цели связано с изменением установок представителей бюрократии, с провозглашением корреляции их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.

По мнению многих западных исследователей организаций, следует различать две категории бюрократов -- добросовестные и корыстные. Первые искренне верят во всесилие правил, возможность все предусмотреть и отрегулировать с их помощью; они формально уважают и даже чтят общие интересы, но интересы каждого в отдельности не учитывают. Вторых волнует только личный успех, ради достижения которого они готовы на все. И здесь речь идет уже о бюрократизме -- изнаночной стороне бюрократии, которая не учитывается теорией, но постоянно проявляется на практике.

Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.

Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма мало используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность -- выполнение общих управленческих функций. Такому чиновнику-бюрократу все равно, чем руководить, ибо он владеет навыками и знаниями общего управления в очень узкой области, ограниченной рамками своей роли в организации.

Главным достоинством аппаратной бюрократии является стабильность функционирования организации и работы органов ее управления. Четкое разделение труда, стандартизация и унификация всей деятельности снижают вероятность ошибок и, следовательно, в значительной степени сокращают время ролевого обучения работников управления. Формализация обеспечивает стабильность и слаженность работы, а централизация гарантирует надежность управления.

Вместе с тем аппаратной бюрократии присущи весьма существенные недостатки, самым главным из которых следует признать опасность возникновения бюрократизма. Кроме того, в условиях аппаратной бюрократии отсутствует достаточная мотивация, а умственные способности и психологические особенности работников учитываются и используются не полностью. Наконец, аппаратная бюрократия неэффективна в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимает неадекватные и несвоевременные управленческие решения.

Классическая (аппаратная) бюрократия составляет основу управления в министерствах, ведомствах и большинстве учреждений государственного или муниципального управления, а также может быть основой организаций со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.

Профессиональная бюрократия предполагает наличие у управляющих глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Основные характеристики деятельности таких бюрократов-- высокие степень специализации и уровень компетентности. Как правило, управляющие этого типа обращают внимание не только на процесс управления, но и на условия протекания этого процесса. В результате профессиональная бюрократия (по сравнению с аппаратной) в меньшей степени формализована, у управляющих появляется большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, поскольку высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности. Как и в аппаратной бюрократии, рабочие места группируются по функциональному и иерархическому принципам, а принятие управленческих решений происходит централизованно.

К достоинствам профессиональной бюрократии следует отнести возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний, а также весьма высокую мотивацию работников на достижение организационных и групповых, а не только личных целей. Кроме того, при данной форме управления в значительной степени ослабляется контроль за деятельностью со стороны высшего руководства, что дает большую свободу для творческого подхода к решению проблем управления.

Однако эффективность профессиональной бюрократии резко снижается в тех случаях, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные компоненты ее не подвергаются постоянному воздействию

со стороны внешней среды. Подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников в таких организациях приобретает особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть достаточно высоким. Это обстоятельство предполагает дополнительные затраты на обучение работников управления. Кроме того, усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.

Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно. Термин «адхократия» (от лат. ad hoc -- специальный и греч. kratos -- власть) был введен в научный оборот в 70-е гг. XX в. А. Тоффлером, который использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта. По мнению известного специалиста в области проблем лидерства У. Бенниса, адхократия представляет собой быстро изменяющуюся адаптивную структуру, организованную вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией. Очевидно, что данная форма бюрократии кардинально отличается от идеальной модели М. Вебера. Во-первых, у управляющих такого рода отсутствует строгое разделение труда, четкая иерархия. Во-вторых, отмечается минимальная формализация деятельности. Адхократия предполагает быстрое реагирование на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Ее девиз -- максимальные гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации.

Многие исследователи считают адхократию небюрократической формой управления организацией, однако, это не так. Адхократия -- все тот же аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Основное отличие адхократии от других бюрократических форм заключается в том, что эта форма управления имеет качественные отличия от идеальной модели Вебера, лишена многих недостатков, присущих ей, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.

В отечественной литературе первое и наиболее полное описание бюрократии приводится в «Энциклопедическом словаре» Брокгауза и Ефрона. Под бюрократией здесь понимают то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной государственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписания (подчиненным). Второе значение бюрократии -- класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из агентов центральной правительственной власти. Иностранный термин «бюрократический» вполне соответствует русскому понятию «приказный». Как и М. Вебер, автор приведенной в энциклопедии статьи о бюрократии рассматривает позитивную и негативную трактовку данного феномена, анализируя не только социальную, но и историческую реальность. Оказывается, что в Новое время в Западной Европе усиление бюрократии шло рука об руку с усилением государственной власти. Параллельно с политической централизацией развивалась -- как орудие и подспорье первой -- и централизация административная. Она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех по возможности сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчиненных влиянию центральной власти. С упадком и вырождением местных корпораций, союзов и сословий появились новые задачи управления. Круг деятельности государственной власти непрерывно расширялся, пока не сложилось т. н. «полицейское государство» (XVII -- XVIII вв.), в котором все отправления жизни духовной и материальной находились под опекой государственной власти. В полицейском государстве бюрократия достигает наивысшего расцвета, и здесь же наиболее отчетливо проступают ее негативные черты -- черты, которые она сохранила и в XIX в. в странах, управление которыми по-прежнему строилось на принципах централизации.

При бюрократическом характере управления правительственные органы не способны совладать с обширной информацией и, как правило, впадают в формализм. Благодаря своей значительной численности и осознанию факта собственного могущества чиновничество занимает в обществе особое, можно даже сказать исключительное, положение: оно чувствует себя руководящим центром всей общественной жизни и образует особую касту вне народа. В общем и целом, здесь проявляются три порока (проблемы) подобного административного строя: 1) общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чаще дурно, чем хорошо; 2) управляемые вынуждены терпеть вмешательство власти в такие отношения и сферы, где в этом нет никакой надобности; 3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя. Совокупность перечисленных пороков отличает то направление государственного управления, которое обыкновенно именуется бюрократией. Средоточием последней являются, как правило, органы полицейской власти; но, укоренившись, бюрократия распространяет свое влияние на все чиновничество, судебную и законодательную ветви власти.

Негативные моменты бюрократии раскрываются в «Энциклопедическом словаре» на примере российской действительности. Если в «здоровом строе» администрации форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится ему в жертву, то в условиях бюрократии форму чтут ради нее самой, нередко принося ей в жертву существо дела. Подчиненные видят свою задачу не в том, чтобы действовать в указанных границах с пользой для дела, а в том, чтобы любой ценой исполнить требования, предъявляемые свыше, т. е. «отписаться», исполнить ряд формальностей и тем самым удовлетворить вышестоящее начальство. Административная деятельность сводится здесь к письмоводству; вместо фактического исполнения распоряжений довольствуются написанием бумаг. А так как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, правительство привыкает выдвигать фактически невыполнимые требования. В результате между бумагой и действительностью наступает полный разлад.

Другая отличительная черта бюрократии заключается в отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство набирает служащих из всех сословий, в одной и той же коллегии оно соединяет представителей дворянских родов, городских обывателей и крестьян, но все они чувствуют себя равно отчужденными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они не разделяют жизненных ценностей и не понимают задач конкретных сословий или классов. Будучи участником реальной власти, которую государство распространяет на всех без исключения, чиновник претендует на положение, исключительное в сравнении с остальным населением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это не находит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает достойных форм, присущих истинному превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со средними классами и грубое -- с низшими. В отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю. Бюрократ -- плохой член общины; общинные связи кажутся ему унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Подобные проявления кастового духа бюрократии, отрешиться от которого могут лишь натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству. Когда народ видит представителя государства лишь в лице чиновничества, которое чуждается его и ставит себя на недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с государственными органами грозит неприятностями и притеснениями, тогда и само государство становится для народа чем-то чуждым и даже враждебным.

По мнению авторов статьи «Энциклопедического словаря», существование бюрократии не связано с определенной формой правления: оно возможно в государствах республиканских и монархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они создаются под покровительством бюрократии, немедленно проникаются ее духом. Здесь бессильны даже конституционные гарантии, ибо никакое конституционное собрание не управляет само и не способно указать управлению устойчивое направление. Во Франции после переворотов, создавших новый порядок вещей, бюрократические формы управления и административная централизация даже укрепились. Провозглашение народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но, напротив, разрушило остатки старых союзов, усилило роль центральной власти как органа «народной воли». Чередовались формы правления, одно правительство сменяло другое, но характер управления оставался прежним (бюрократическим) до тех пор, пока законодательство Третьей республики не предприняло ряд шагов в ином направлении. В Пруссии постепенное преобразование местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось лишь четверть века спустя после Французской февральской революции 1848 г.

Родоначальником бюрократии в России считают Петра I, а ее окончательным организатором -- знаменитого государственного деятеля, графа М.М. Сперанского. Русская бюрократия -- дитя государственной централизации постмонгольской эпохи. Процесс «собирания земли русской» потребовал централизации управления, породившей бюрократию. Через этап централизации прошли все европейские страны, и в этом смысле наша страна и наша бюрократия не отличаются от западноевропейских. Но на Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество набиралось из среднего класса, заключившего в свое время союз с королевской властью, цель которого состояла в низложении феодализма. В России бюрократия родилась в среде дворянства, и потому, когда в эпоху Екатерины II страна вступила на путь капиталистических преобразований, она превратилась в тормоз экономического развития. «Отсталость политического строя, прежде всего, мешала образоваться той административной власти, тому буржуазному чиновничеству, которое бы обладало достаточными навыками, социальным родством с буржуазией, и благодаря этому могло бы содействовать легкому и быстрому прохождению всех промышленных дел через канцелярские теснины. Бюрократия в центре и на местах составлялась у нас из помещичьих, дворянских кругов. Сплошь и рядом это были те элементы, которые исчерпывающе доказали свою хозяйственную непригодность, неприспособленность, которые потерпели крушение в своей экономической жизни и выбирались на берег бюрократической службы с помощью своего дворянского имени и своей дворянской родни. По своим социальным и психическим навыкам, по своему воспитанию и стремлению, они были совершенно чужды буржуазной жизни, с ее быстрым темпом промышленного развития, с ее шумом и гулом делячества, с ее быстрым переходом от затеи к ее реальному воплощению» Берлин П.А. Русская буржуазия в старое и новое время. М.: Книга, 1922. С. 145..

Через всю историю русского капитализма тянется безысходная жалоба буржуазии -- будь то екатерининской, ленинской или ельцинской эпох -- на «приказных людей», которые вольно или невольно, сознательно или бессознательно не дают ходу промышленному развитию и бизнесу, создавая непроходимые барьеры из канцелярской волокиты, взяточничества и устаревшего законодательства. Бюрократия, высшая и низшая, в центре и на местах всегда оставалась чуждой промышленной жизни. И это неслучайно, ибо бюрократ, дабы не лишиться источников обогащения, в принципе не может быть другим. Волокита, устаревшее или противоречивое законодательство, засилье инструкций и приказов, разобраться в которых может только опытный чиновник -- суть инструмент обогащения бюрократии. Мешая и препятствуя экономическому прогрессу, она получает «откупные». Содействие прогрессу означает финансовую, а может быть и политическую, смерть бюрократии.

Когда большевики разгоняли самодержавный аппарат государственного управления и ставили на место царских чиновников комиссаров -- выходцев из рабочих и крестьян, они мечтали раз и навсегда покончить с бюрократией и бюрократизмом, полагая, во многом небезосновательно, что новые люди принесут с собой новый дух и культуру отношений. Однако на практике все вышло наоборот: через некоторое новые люди не только усвоили старую культуру, но и довели ее до крайности. По признанию самих партийных вождей, в том числе Ф. Дзержинского, в первые годы советской власти бюрократия расцвела махровым цветом. Л. Троцкий признавался: «Бюрократия пожирает не менее половины фонда национального потребления, считая, конечно, не только жилище, пищу, одежду, средства передвижения и связи, но также учебные заведения, прессу, литературу, спорт, кинематограф, радио, театры, музеи и пр. ...Через 20 лет после революции советское государство стало самым централизованным, деспотическим и кровавым аппаратом насилия и принуждения».

Научное изучение бюрократии современными отечественными социологами началось не сразу, а лишь со второй половины 1980-х годов, что было связано с осмыслением природы государственно-политического устройства Советского Союза: первоначально бюрократия мыслилась как деформация принципов социалистической демократии. По сравнению с дореволюционным российским и современным западным периодами, количество оригинальных работ, посвященных этой проблеме, было крайне невелико. Позже о бюрократии стали говорить смелее, указывалось на то, что при определенных условиях социализм порождает бюрократию изнутри. Наконец, на третьем этапе, в начале 90-х годов XX в. отечественные ученые прямо заявили о том, что именно социализм склонен продуцировать бюрократию в наибольшей степени. В этот период появился целый ряд работ, посвященных номенклатуре, под которой понималась государственно-партийная бюрократия советского общества, постепенно обретшая статус правящего класса. бюрократия управление общество

В 1990-е годы отечественных исследователей все больше волнуют проблемы трансформации номенклатуры. Отдельные авторы заговорили о т. н. «бюрократической буржуазии», «номенклатурном капитализме» и т. п. Появилось множество работ, в которых доказывалось, что современная демократическая власть бюрократизирована в той же степени, что советская; что между досоветской и постсоветской бюрократией существует генетическое родство. Прояснились следующие ключевые черты бюрократии.

1.2 Функции бюрократии

В техническом смысле слова «бюрократия» -- наиболее эффективная, рациональная и систематическая форма организации, в которой строго определены правила, инструкции и техника контроля. В повседневном словоупотреблении термин «бюрократия» означает организационную систему, представляющую собой запутанный лабиринт правил, инструкций, отсрочек и крючкотворств, существующих на всех уровнях управленческой иерархии. Подобная организация перестает быть рациональным и эффективным инструментом решения срочных проблем. Она превращается в неподвижный монолит.

Очевидно, что функции бюрократии нельзя оценивать однозначно: только как позитивные или негативные. Даже канцелярская волокита, бумаготворчество, консерватизм могут нести положительную нагрузку. Бюрократия выполняет важную демпферную функцию, выступая в роли стабилизатора при резкой трансформации системы правления. Когда общество или организация берут курс на радикальные перемены, у населения в целом или трудового коллектива, в частности, формируется психологическая реакция неприятия или отторжения реформ. Человеческая психика выполняет консервативно-охранительную функцию, социальным аналогом которой является бюрократия, привыкшая делать все не спеша, осторожно, систематично. Во имя сохранения статус-кво бюрократия приводит в действие соответствующие нормы, сама же контролирует их выполнение, применяя в ряде случаев методы принуждения. Однако, обладая монополией на управленческую власть, она вскоре переходит черту допустимого; ее действия никто не контролирует, в результате средства управления, сами по себе, быть может, позитивные, становятся самоцелью и, будучи доведены до абсурда, превращаются в тормоз развития. Так позитивная функция становится негативной.

Иерархия власти.

Доминирующая черта бюрократии -- четко установленная иерархия позиций, в которой низшие уровни контролируются и подчиняются высшим. Лица, облеченные наибольшими официальными (формальными) полномочиями, занимают верхние ступеньки иерархии. Таковыми являются президент, главный управляющий, председатель совета. В бюрократической пирамиде по мере движения сверху вниз объем власти уменьшается, а количество подчиненных возрастает. Принцип иерархии называется иначе «командной цепью».

Специализация задач.

Разделение труда в бюрократической организации означает, что каждый исполнитель осуществляет одну функцию. Специализация касается не только отдельных индивидов, но и подразделений, из которых состоит организация: каждое из них выполняет определенную функцию. Так появляются отделы кадров, технического контроля и т. п.

Права и обязанности.

Каждый исполнитель имеет четко предписанный круг должностных обязанностей, поэтому он знает, чего ждут от него, и на что он может надеяться взамен (своевременное жалование в строго установленном размере, ежемесячный отпуск, гарантии занятости, оплата медицинской страховки).

Поскольку в наши дни слово «бюрократия» имеет негативный оттенок, специалисты предпочитают пере-давать его первоначальное значение термином «аполлоновская организация». Люди, занимающиеся реинжинирингом бизнес-процессов, утверждают, что попытки преодолеть бюрократию свидетельствуют о непонимании того факта, что она является не проблемой, а ее решением. Они считают, что бюрократия решает проблему фрагментированности управленческих задач, ибо является своего рода «клеем», скрепляющим всю совокупность усилий по их выполнению. И, стало быть, единственный, правильный путь устранения бюрократии -- осуществление реинжиниринга бизнес-процесса, позволяющего уменьшить степень фрагментированности задач менеджеров компании. Бюрократией недовольны все. Однако с ней получается как с погодой, на которую жалуются, но не пытаются изменить.

Глава 2. Бюрократ, бюрократизация и бюрократизм

С бюрократией тесно связаны другие, родственные ей, понятия, а именно бюрократ, бюрократизация и бюрократизм. Дадим их краткую характеристику.

Бюрократ -- 1) лицо, принадлежащее к бюрократии, 2) должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу; формалист, волокитчик. О бюрократах американцы отзываются так: это люди, которые не изготовляют, не продают, не проверяют, не испытывают, а иногда даже не видят продукта и вместо этого узнают о нем из сухих отчетов, подготовленных другими аппаратчиками. Бюрократ ставит планирование выше действия, размышление -- выше дела, абстрактное -- выше конкретного.

Бюрократизация -- увеличение численности и усиление роли чиновников в обществе. Бюрократизация охватывала российское общество на протяжении последних 200 -- 250 лет и достигла своего апогея в последние годы. С распадом Советского Союза чиновничество должно было уменьшиться. Однако в действительности имел место обратный процесс. Новый управленческий аппарат не только вырос (по разным данным, сегодня в России чиновников всех уровней почти в 1,5 раза больше, чем раньше), но и укрепился. Ориентировочная численность российских чиновников -- 15 млн. человек, а всего в народном хозяйстве нашей страны занято порядка 70 млн. Таким образом, соотношение управленческого и рядового персонала составляет в России 1:4. Для сравнения, в Великобритании насчитывается более 500 тыс. чиновников, что составляет 2% от всех работающих и 1% от численности населения страны Наумова Т.В. Рыночные реформы в российском измерении // Социологические исследования. 1998, № 1. С. 59..

До 1991 г. аппарат органов власти России составлял относительно небольшую часть государственного аппарата СССР и фактически выполнял функции ретранслятора общесоюзной политики. Поэтому в 1991 г. в России насчитывалось всего 43 федеральных министерства и ведомства. Однако в 1993 г. Российская Федерация превратилась из союзной республики в самостоятельное государство, и число ведомств моментально возросло до 85. В 1996 г. их количество сократилось до 66; при этом общая численность госчиновников умножилась. По данным Госкомстата России, число работников федеральных и региональных (субъектов РФ) органов законодательной, исполнительной и судебной государственной власти в Российской Федерации составило на сентябрь 1995 г. 1 млн. 64 тыс. человек.

За период с 1991 по 1995 гг. численность работников аппарата органов государственной власти РФ (без аппарата Минобороны, МВД, налоговой полиции, таможен и т. п.) увеличивалась по отношению к предыдущему году следующим образом: в 1992 г. -- на 13,9%; в 1993 г.-- на 12,9%; в 1994 г.-- на 11,2%; в 1995 г.-- на 5,7%. В целом, за четыре года количественный состав государственных служащих в стране вырос в 1,5 раза. Данный рост оказался наиболее значительным в сравнении с показателями численности работающих в других отраслях. Особенно это было заметно на фоне снижения удельного веса занятых в промышленности, строительстве, науке и научном обслуживании. На начальном этапе рассматриваемого периода (до 1995 г.) аппарат федеральных органов власти увеличился кратно -- с 14,9 до 37 тыс. человек Социологические исследования. 1996, № 6. С. 101..

Безудержное разбухание бюрократического аппарата было сопряжено с крупной социальной болезнью -- растущим отрывом органов государственной власти и управления от реальных нужд населения.

Росту государственно-бюрократического аппарата управления в постсоветской России способствовали расширение доступа госслужащих к коммерческим операциям, возрастание доходности бюрократической должности вследствие отмены контроля государства за работой чиновничества, получившего возможность распоряжаться государственными ресурсами. Расходы на содержание управленческого аппарата постоянно росли. Если в 1992 г. они составляли 0,6% ВВП, то в 1996 г. -- уже 0,8% Наумова Т.В. Рыночные реформы в российском измерении // Социологические исследования. 1998, № 1. С. 59..

Постепенно стиралась грань между работником аппарата управления и коррупционером. Согласно оценочным данным, подавляющее большинство современных чиновников -- взяточники, тесно связанные с теневой экономикой, а сегодня и с мафиозными структурами. Высказывается мнение, что столь коррумпированного государственного аппарата в России не было с начала XX века.

Как свидетельствует отечественная история, бюрократия была сильна всегда. Так, в годы правления Александра I и Николая I управленческий аппарат представлял собой самостоятельную силу, от произвола которой страдало все российское общество. Усилия, направленные на борьбу с воровством и мздоимством чиновников, практически не приносили успеха. И в советских условиях граждане полностью зависели от воли чиновников. В некоторых странах Восточной Европы, например в Польше, переход от социалистической к демократической системе управления способствовал росту численности высшего бюрократического аппарата и усилению его влияния в обществе.

Бюрократия как социальная группа необходима обществу, ибо, как отмечал испанский политолог Л. Санистебан, она осуществляет функции управления им, и без нее не могут существовать никакие властные структуры. Американский историк экономики И. Валлерстайн считает, что в ближайшем, а может быть и отдаленном будущем коррупция в среде российского чиновничества сохранится. Сходной точки зрения придерживался и М. Вебер, проанализировавший последствия революции 1905 г. и предрекший, что в России произойдет еще одна революция, в которой победит не пролетариат, а бюрократия.

Бюрократизм -- 1) система политического, экономического и социального управления, основанная на отрыве центров исполнительной власти от воли членов общества и осуществляемая посредством разветвленной сети чиновников, полицейского аппарата и администрации; 2) бюрократические методы управления, характеризующиеся произволом и волюнтаризмом; 3) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей; 4) система управления, осуществляемая аппаратом, состоящим по преимуществу из чиновников, наделенных властью и привилегиями; 5) концентрация реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата, преследующих своекорыстные цели; 6) специфический стиль управления, подразумевающий безответственность, администрирование, непогрешимость чиновника.

Исследователи выделяют три значения термина «бюрократизм»: 1) захлестывание управленческих звеньев документооборотом и количеством бумаг; обилие согласований и комиссий; зарегламентированность и заорганизованность, чрезмерное число начальствующих инстанций; длительные и сложные процедуры получения необходимых ресурсов; волокита, отписки, ненужная отчетность и т. д.; 2) тайна, секретность, за-крытая социальная группа; нацеленность на выполнение только своих задач и функций; существование управленческого аппарата ради него самого; 3) «профессиональное заболевание» работников аппарата, обюрокрачивание.

По мнению Е.И. Комарова, главная особенность употребления «бюрократических» понятий состоит в том, что с их помощью обозначают не только отрицательные, но и положительные организационные явления Комаров Е.И. Диагностика бюрократизма как инструмент совершенствования систем и процессов управления //Управление персоналом. 1997, № 8. С. 12 -- 17.. Сравнение понятий «бюрократия», «бюрократ» и «бюрократизм» представлено в Приложении 1.

Все представленные понятия включают властный момент, находящий свое отражение в правах, господствующих в данной системе управления, ее подразделениях. Сращение бюрократизма с властной структурой делает борьбу с ним весьма затруднительной. Зачастую уничтожение бюрократизма оборачивается разрушением управленческой системы в целом и возникновением на ее месте еще более бюрократизированных форм управления. Этот парадокс неоднократно проявлялся в истории, в том числе и нашей страны (вспомнить хотя бы попытку большевиков уничтожить царскую бюрократию, которая окончилась утверждением еще большего бюрократизма). Стремление демократов начала 1990-х гг. покончить с советским бюрократизмом привело к неимоверному разрастанию последнего: вместо 18 млн. управленцев, приходившихся на весь СССР с населением в 280 млн. человек, появилось более 20 млн. чиновников, «работавших» на 146 млн. россиян. При этом новоявленные бюрократы по своему неумению работать даже превосходили прежних.

Этот парадокс сродни выявленному П. Сорокиным парадоксу социальной революции: уничтожение социального неравенства посредством революции оборачивается через какое-то время утверждением еще большего неравенства. И во втором случае наблюдается эффект сращивания: неравенство неотделимо от стратификации, а стратифицированными являются все известные человечеству общества. Уничтожение социального неравенства приводит к разрушению основ общества.

Ядро системы ценностей бюрократизма образует карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего. Другим важным элементом ее выступает самоидентификация служащего с организацией, служение организации как средство достижения собственной выгоды.

Изучение бюрократизма предполагает анализ: а) противоречий, возникающих при реализации функций управления; б) управления как процесса труда; в) интересов социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях. Из множества противоречий, существующих в управлении, необходимо выделить главное -- противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс вовлечены и прямо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно-замкнутым способом его осуществления (так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется достаточно локальной социальной группой профессионалов-управленцев). Одной из существенных черт бюрократизма является стремление монополизировать власть и управление. Достигнув монополии, чиновники стремятся организовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий со стороны служащих либо общественности. Идеал чиновничьего регулирования состоит в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля. Таким образом, основной социальный и политический интерес бюрократии заключается в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.

Некоторые социологи и политологи считают, что бюрократическое управление представляет собой труд, не производящий товара. Если такой труд не создает потребительскую стоимость в виде эффективного управленческого решения, если управление неэффективно, то оно и не целесообразно, ибо не может удовлетворить ни личных, ни общественных потребностей. Значит, это не труд, а его видимость. В этом заключается одна из важнейших характеристик бюрократизма как общественного отношения, его паразитическая сущность. Условия, предпосылки и возможность такого рода паразитирования кроются в двойственном характере данного вида труда. Полезность субъекта управления для общества определяется по результатам его конкретного труда, а вознаграждается он обществом в соответствии с различными характеристиками абстрактного труда. Эта тенденция -- результат углубления процесса разделения труда, усложнения социальных структур общества. Итоги социального управления проявляются спустя какое-то время, деперсонифицируются, не поддаются прямой общественной оценке. Бюрократия стремится организовать условия для опосредованной оценки своего труда, что в свою очередь является одним из источников управленческого формализма Общая и прикладная политология. Учебное пособие /Под общей ред. В.И. Жукова, Б.И. Краснова. М.: Союз, 1997. С. 513..

Бюрократизм можно рассматривать как паразитическую форму проявления механизма перераспределения. В идеале материальные блага в обществе должны распределяться в соответствии с количеством и качеством трудового вклада личности в общественное производство. На практике же рядом с этим механизмом объективно существует социальный механизм перераспределения материальных благ -- распределения, не скорректированного участием личности в процессе общественного производства. Благодаря действию такого механизма интересы бюрократии удовлетворяются прежде всего в форме принудительного перераспределения материальных благ. Здесь можно выделить два направления: во-первых, присвоение чиновником вознаграждения, авансированного обществом, и, во-вторых, создание условий, позволяющих ему присваивать результаты чужого труда путем использования особенностей управленческой деятельности.

Глава 3. Этикетно ритуальные формы чинопочитания

Основу бюрократии составляет формальная организация -- система предписанных ролей, целей, статусов, функций и стандартов деятельности. По мнению известного американского исследователя проблем производственных организаций, индустриального социолога Р. Дабина, стержнем формальной организации выступает особый код поведения чиновников, включающий нормы, правила и процедуры. Каждый из них знает или должен знать, в чем состоит круг его обязанностей, каковы его права и ответственность, что и как он должен делать на своем рабочем месте. Кроме того, чиновник, занимающий определенное место в иерархии, стремится знать, как следует вести себя с выше-и нижестоящими; на какой ступеньке управленческой лестницы находится он сам, и какова ее социальная значимость.

Иначе говоря, он должен получить ответ на вопрос о своем организационном статусе, демонстрирующем его персональное превосходство в сравнении с другими чиновниками. Статус ранжирует чиновников и отношения между ними на паритетные и приоритетные. В зависимости от того, высоким или низким статусом обладает данный чиновник, будут различаться церемониальные формы его организационного поведения: с кем здороваться в первую очередь, в какой форме обращаться с просьбой к начальству и т. п.

Если речь идет о служебном церемониале, т. е. правилах обращения и общения, то они определяются особым документом, который называется инструкцией. В организации она сведена к минимуму общих положений или практических рекомендаций, охватывающих далеко не всю сферу поведения. Кроме инструкций -- совокупности формальных правил -- существуют еще и правила неформальные. Их называют негласными нормами поведения, обычаем или конвенциональными нормами. Так, например, считается неприличным фиксировать на бумаге, скрепляя ее подписями и печатями, церемонию общения с начальником.