Как бороться с бедностью

Пути к повышению валового внутреннего продукта (ВВП) мы ищем в прибыли нефтедобывающих компаний (в так называемой “природной ренте”), хотя не составит труда понять, что сверхприбыль эта - явление временное, произошедшее от переменчивой рыночной конъюнктуры на сырьевые энергоносители.

Паллиативные решения не просто бессмысленны, они вредны, поскольку расходуют время (не говоря уж о силах и средствах) на “борьбу с тенью”. С этой точки зрения практически бессмысленно пытаться строить стратегию преодоления бедности на перераспределении имеющихся ресурсов вместо того, чтобы формулировать и реализовывать процедуры, механизмы и формы усиления и развития способностей слабого к самообеспечению.

И здесь читателю тоже стоит обратить внимание на неистребимое до сих пор стремление власти найти простое и репрессивное решение. Только вот решением самой проблемы оно не является…

6) Затратность.

Система обладает целой совокупностью свойств, которые делают её не просто неэффективной, высокозатратной, но и затратностремительной, настроенной на поглощение всё больших объёмов ресурсов.

Монопольное положение государства в социальной сфере рождает неэффективность так же, как закрытость системы неизбежно приводит к коррупции.

Сметно-ведомственное финансирование формирует такие отрицательные свойства системы как:

- межведомственная разобщённость и противостояние (прежде всего, за собственное выживание, вместо сотрудничества в ходе решения стоящих перед обществом острых проблем);

- дублирование функций;

- построение бюджета по принципу “от достигнутого”, а не в соответствии с реальными потребностями;

- катастрофических дефицит кадров в области управленческого менеджмента;

- абсолютную финансовую негибкость.

О последнем из перечисленных свойств стоит сказать особо. Нынешний процесс исполнения бюджета настолько ярко характеризует неэффективность системы в целом именно через это свойство, что одного его хватило бы для обоснования требуемых изменений. Автор многократно встречался с ситуациями, когда та или иная государственная структура, реализуя принятую “программу”, была готова в конце года истратить остающиеся средства “абы на что”, лишь бы не возвращать их обратно в бюджет. Происходило это (и до настоящего времени происходит) оттого, что неосвоение финансовых ресурсов грозит соответствующей структуре только тем, что в следующем финансовом году эта расходная статья может быть сокращена, а такого развития событий данная государственная структура допустить не может никак (помните о “жадности” системы?).

Таким образом, система, состоящая из соответствующим образом действующих элементов, изначально ориентирована не на результативность, а только на освоение выделенных средств. Как нетрудно догадаться, с освоением у нас всё в порядке…

7) Манипулятивность.

Манипуляцию можно увидеть практически во всём происходящем - и не потому, что так хочется автору, а потому, что она действительно по существу везде. Выборы - это тоже род манипуляции, когда использование внеправовых ресурсов даёт желательный для властных структур сиюминутный политический эффект. При этом власть от граждан не требует вдумчивости и осознанности в выборе, как не интересуется тем, чего хотят граждане в промежутках между выборами. Сам по себе подход, реализующий ныне в России модель “демократии голосования”, есть олицетворение манипулятивности.

Не так давно автору статьи довелось принять участие в семинаре, организованном Московской школой политических исследований Елены Немировской. В ряде предыдущих циклах обучения уже приняло значительное количество представителей российской региональной политики. Безусловным достоинством школы следует назвать постоянное приглашение большого количества высокопрофессиональных зарубежных, а иногда и отечественных, специалистов в области политики. Не задаваясь целью анализа работы всего семинара школы, хочу обратить внимание на одно событие, произошедшее в ходе него.

В один из дней семинара на сессии выступил некий российский политолог (не буду называть его имени и фирмы, которую он представлял; почему, надеюсь, читатель меня поймёт) с темой, посвящённой только что прошедшим к тому моменту парламентским выборам 2003 года в Государственную Думу IV созыва. То, что львиную долю времени он уделил вопросам анализа предвыборных лозунгов и слоганов, меня не удивило. Но, честно говоря, я был неприятно поражён тем интересом и неподдельной увлечённостью, с которыми подавляющее большинство участников семинара (а это были многочисленные политики регионального уровня из многих субъектов РФ) впитывало в себя эти манипулятивные откровения, сколько интереса было в вопросах о технологиях манипулирования общественным сознанием. Представителей регионов очень живо интересовало, как сделать возможно более красивым “фантик от конфетки”…

Приведённый пример, к моему большому сожалению, представляется типичным как в региональной практике, так и на федеральном уровне и в масштабах всей страны.

Оставляя “за скобками” этическую сторону вопроса, можно сказать, что мы имеем ещё одно следствие манипуляции государственной машины гражданами. А именно, манипулируя кем-то, манипулирующий принимает на себя весь груз ответственности за происходящее, поскольку манипулируемый “не ведает, что творит”: его же, по существу, обманывают. В итоге власть имеет обманутое население, от которого нельзя потребовать ответственности за содеянное, поскольку оно всего лишь “выполняет приказ”. Бесправный человек (а в случае манипуляции он именно лишается прав путем внешнего воздействия) не может быть ответственным. Но и те и другие выглядят в этой истории достаточно неприглядно: первые - как лжецы, вторые - как глупцы.

Всё, что делается в системе, естественно, подаётся как забота о гражданах. Вместе с тем и сами граждане, обладая издревле взлелеянным социальным иждивенчеством, как бы вовсе и не против. Возникает взаимная безответственность как власти, так и граждан. Порочный круг этой пары свойств должен быть разорван.

Мы, наконец, добрались до свойства заключительного, из данного списка основных, но, конечно же, отнюдь не последнего, свойство это -

8) Монополизм.

Иерархия - единственный способ организации

общества с низким уровнем доверия.

Позитивный плод российской самокритики.

Столь трепетная “любовь” к монополии заставила автора для этого случая даже использовать один эпиграф, являющийся небольшой перефразировкой очень точной мысли Фрэнсиса Фукуямы Ф.Фукуяма. Великий Разрыв./ Пер. с англ. Под общ. ред. А.В.Александровой. - М.: ООО “Издательство АСТ”, 2003. - с.306..

Стремлением к захвату монополии обладает практически любой элемент системы, как и любая подсистема, имеющая уровень разума, достаточный для первичного осознания необходимости видового выживания, будь то человек, самоназвавшийся “царём природы”, или социальная, политическая или экономическая структура. Однако этот самый, первичный уровень представляется весьма примитивным, и история приводит множество свидетельств тому, как монополизация становится одновременно и первым шагом к загниванию и, впоследствии, к гибели монополиста. Причина довольно проста: отсутствие конкуренции неизбежно и негативно отражается и на стремлении монополиста к развитию, а развитие, как известно, есть естественное состояние всего живого. Не развивающийся организм - умирающий организм. Однако, при отсутствии понимания этого у системы или у соответствующего элемента системы, не заинтересованного в её устойчивости и/или наделённого полномочиями по её выстраиванию и регулированию, управляющие действия, помимо воли, становятся неотвратимо разрушительными. Темпы такого разрушения могут быть выше или ниже, что зависит от многих причин, но прежде всего, от меры инертности системы и остроты кризиса монополии. Поскольку громоздкие (и, замечу, вертикальные) социальные системы имеют достаточно длительные сроки индикативности воздействий (по причине, прежде всего, слабой рефлексивности), управляющий элемент может и не заметить опасных тенденций. Зачастую, так и происходит, что представляет собой для системы ещё большую опасность, поскольку сила инерции втягивает систему в весьма долгосрочный, затяжной кризис, всякий раз тяжело переживаемый её элементами (при рассмотрении некоего социума в качестве системы - членами данного общества). Длительность кризиса может оказаться большей, нежели предел терпения консолидирующихся групп населения или жизненно важных элементов системы, и тогда неизбежны разрушения в системе, а, возможно, и гибель всей системы.

Сегодняшняя монополизация политической сферы, при условии желательности именно демократических перемен, грозит существенным снижением качества управления страной в целом; при этом вопросы преодоления бедности просто даже и не смогут фигурировать в качестве достижимых. Фактическая потеря Государственной Думы ФС РФ в качестве дискуссионной площадки для обсуждения требуемых изменений (без создания какого-либо альтернативного ей публичного инструмента), неизбежно приведёт к заметной разбалансировке системы, в которой исполнительной власти, как это ни покажется странным её представителям, не хватает парламентского противовеса, что до поры до времени не замечается за кажущейся комфортностью разработки и продвижения собственных инициатив…

Жажда монополии на уровне “первичного разума” столь велика, что монополизация происходит легко и незаметно. Обратный же процесс усилиями самой системы очень сложен и практически слабореализуем. В результате приведённые примеры монополизма множатся до бесконечности; равным же образом снижается и эффективность системы. Суды, не приобретшие должной самостоятельности, не только выполняют для власти сугубо сервисную функцию, но и разубеждают своей практикой граждан в возможности найти справедливость, что сказывается даже на работе судов присяжных. Попытка проведения административной реформы с разделением функций на правоустанавливающие (министерства), контрольные и надзорные (федеральные службы) и сервисные, т.е. по оказанию услуг (федеральные агентства) наталкивается на неистребимое и формально неодушевлённое желание согнать все функции снова под министерство.

Позволив себе некоторое обобщение, скажем, что монополизация в процессе построения демократии неизбежно рождает либо ожесточённое сопротивление, либо смиренное раболепие, но никогда - инициативное творчество.

Краткий анализ вышеперечисленных свойств позволяет сделать системный вывод, оспорить который достаточно сложно: до тех пор, пока эти свойства будут сохраняться в политической практике России, все разговоры о преодолении бедности будут оставаться номинальными декларациями, сильно отдающими хорошо знакомыми нам кампанейщиной и начётничеством. Более того, любое реформационное действие должно проходить тест на преодоление этих свойств, и если такое действие не способствует снижению уровня того или иного свойства, значит предлагаемое и принимаемое решение не будет содействовать и преодолению бедности, как негативного, в своих массовых проявлениях, социального явления.

ОТЦЫ И ДЕТИ

Дети - привилегированный класс.

Нынешняя сказка российского политического леса.

В данном разделе настоящей статьи приведу один пример, в котором, как в капле воды, отражаются все вышеперечисленные негативные свойства современной политики в России. Пример этот - политика российского государства в отношении семьи и детства.

Пример выбран не случайно: дети - это те, кто останется после нас в нашей стране в качестве следующих “пользователей”, и, если воспринимать “время как поток” Такой интересный и действенно образный подход для характеристики меры исторической ответственности политика при принятии им решения используют известные специалисты, работающие в Гарварде, Ричард Нойштадт и Эрнест Мэй, см.: Р.Нойштадт и Э.Мэй. Современные размышления. О пользе истории для тех, кто принимает решения. - М.: Ad Marginem. Московская школа политических исследований, 1999. - 384 с. и действовать в соответствии с этим восприятием, то наши сегодняшние действия должны быть построены так, чтобы именно для них проблема преодоления бедности перестала, наконец, быть столь злободневно острой. Кстати, в основе стратегии устойчивого развития основным элементом должно являться положение, согласно которому мы не просто должны сохранять ресурсы Земли для будущих поколений, но и сделать так, чтобы следующие поколения имели более высокие шансы для самореализации.

Однако, рассмотрим “детскую” тему с несколько более приземлённых позиций.

Ни для кого не секрет, что проблема детской и подростковой наркомании, безнадзорности, беспризорности и преступности сегодня как никогда остра. Однако и само звучание темы, и методы, с помощью которых в настоящее время эта проблема решается, являются демонстрацией всех негативных свойств, перечисленных выше. Пройдём по пунктам.

1) Репрессивность - в мышлении и в действиях. Беспризорных детей хватают и насильно возвращают домой в семьи. Откуда они убежали именно потому, что им там было плохо. Родителей из неблагополучных семей достаточно легко лишают родительских прав, не предпринимая реальных и действенных шагов для помощи семье в восстановлении, до тех пор, пока это возможно.

2) Слабая рефлексивность. Сам факт, что всерьёз государство начало заниматься безнадзорными и беспризорными только после того, как на неё обратил особое внимание Президент В.Путин, свидетельствует о степени значимости данного свойства для системы. Реакция государственных структур наступила только после “начальника”. До этого проблемы как бы и не было - в течение почти 10 лет (с начала 90-х годов прошлого столетия до 2000 года)!

3) Закрытость. Система настолько закрыта, что до настоящего времени даже неизвестно точное количество безнадзорных и беспризорных детей, и цифры, приводимые различными ведомствами, отличаются если и не на порядок, то в разы. Дублирование функций ведомствами зачастую приводит к многократному подсчёту одних и тех же детей. Государственная политика в данной области не прозрачна, поэтому до настоящего времени нет, и пока не может быть, системы общественного мониторинга и независимой оценки государственной политики в отношении семьи и детства. При этом закрытость системы помощи детям не позволяет неправительственным организациям полноправно участвовать в осуществлении такой политики.

Закрытость даже не позволяет выяснить организациям, занимающимся лоббированием воссоздания в России ювенальной юстиции, причины, по которым во властных органах нет единого взгляда в понимании важности данного института, появившегося более ста лет назад и признанного наиболее эффективным во всём цивилизованном мире.

4) Реактивность.

Государственные структуры, не имея действенной системы профилактики, вынуждены непрерывно и во всё возрастающих масштабах реагировать на происходящие помимо их воли и планов события. Закрытость системы приводит к невысокому уровню качества федеральных законов, принимаемых по данной проблематике. Так, Федеральный закон от 24 июня 1999 года №120-ФЗ “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, №26, ст.3177. привёл, как это ни парадоксально звучит, как раз к росту этой самой безнадзорности. Причина в том, что закон оказался нацеленным не на помощь ребёнку в решении его проблем, а на установку границ компетенции между ведомствами. Между этими границами ребёнок-то и “провалился”. Принятие и введение в действие закона привело к резкому росту числа иногородних беспризорников, которым милиции не позволялось помогать, пока они не совершили какого-либо правонарушения. Доходило до полной несуразицы: милиционер просил беспризорного совершить какой-нибудь проступок, чтобы затем ему помочь.

5) Паллиативность.

Лишая родительских прав людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (например, тот же алкоголизм, как болезнь, по праву можно отнести именно к таким обстоятельствам), государство, формально, поступает совершенно правильно. Несовершеннолетний, как правило, помещается в детский дом, в котором он однако никогда не получит знаний о том, как нужно строить свою собственную семью. Статистика подтверждает, что относительно благополучными можно назвать судьбы лишь 10% выпускников детских домов и интернатов…

Это - то самое простое решение, которое позволяет не “возиться” с проблемой, а решить её силовым способом. Отсутствие профилактических действий, позволяющих заблаговременно обратить внимание окружения этой семьи на более ранних этапах, когда разрушение семьи ещё не стало необратимым, приводит к трагедии маленького человека, ребёнка (запаздывание или реактивность). Проблема же, тем временем, становится год от года всё более острой и распространённой…

Совокупность перечисленных свойств не позволяет власти понять, что проблемы наркомании, безнадзорности, беспризорности и преступности являются следствием. А причина - в системном и систематическом нарушении прав ребёнка. И тогда решение проблемы будет заключаться не в многочисленных и бессистемных авральных действиях, а в создании системы ювенальной юстиции в широком смысле этого термина. При этом стержнем такой системы становится специализированный ювенальный суд, а вся система представляет собой “совокупность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, должностных лиц, неправительственных некоммерческих организаций, осуществляющих на основе установленных законом процедур действия, нацеленные на реализацию и обеспечение прав, свобод и законных интересов ребёнка (несовершеннолетнего)” Тексты законопроектов, составляющих основу инновационных предложений по воссозданию в России ювенальной юстиции, опубликованы в Альманахе “Вопросы ювенальной юстиции”. - М.: Фонд “НАН”, №№1-3, 2000-2001..

6) Затратность.

И это свойство также очень характерно для сферы социальной семейной политики. Взять хотя бы те же интернаты. Несложный экономический расчёт позволяет выяснить, что содержание в данном учреждении одного ребёнка обходится государству по крайней мере вдвое дороже, чем определение его, например, в патронатную семью.

Впрочем, и без расчётов хорошо известна аксиома, что своевременная профилактика проблемы, как и болезни, существенно дешевле, чем решение самой проблемы (излечение уже заболевшего).

Строительство нового здания интерната и наполнение его персоналом и оборудованием - заметно дороже, чем социальное насыщение работы с ребёнком, находящимся в социально опасном положении, и его семьёй.

7) Манипулятивность.

Способ снижения беспризорности также представляет собой наглядную картинку. Пойманные несовершеннолетние усилиями органов соцзащиты просто отправляются домой, откуда они когда-то убежали, и механически возвращаются домой. При этом никто не пытается работать с семьёй, из которой этот ребёнок убежал. Естественно, что через некоторое время этот ребёнок вновь убежит из семьи. Только в этот раз он прятаться будет лучше… А государственные структуры отчитаются о количестве перевезённых несовершеннолетних (здесь уже манипуляция цифрами) - так, как будто от этой отчётности те перестали быть беспризорными.

8) Монополизм.

Демонополизация всей социальной политики в целом, и социальной семейной и по защите прав ребёнка, в частности, - безусловно необходимое условие для начала работы по повышению её эффективности. Если признать справедливость нынешних российских статистических показателей, то можно с уверенностью констатировать, что, начиная от роста преступности среди несовершеннолетних и заканчивая демографической ямой, в которой Россия оказалась в настоящее время, - всё свидетельствует о неэффективности данной сферы реальной политики. И, разумеется, это вовсе не случайно происходит на фоне абсолютной монополии государства на осуществление политики в отношении семьи и детства. Непринятие таких правовых норм как закон о социальном заказе не позволяет включить неправительственные организации в процесс оказания помощи несовершеннолетним на основе бюджетного финансирования, чтобы за счёт такой конкуренции государственным и муниципальным организациям сделать эти услуги более дешёвыми и эффективными.

Очевидно, что с вышеперечисленными свойствами нынешней политики успешно справляться с проблемой бедности невозможно. Система должна реформационно меняться. Причём таким образом, чтобы приобретать способность воздействовать и на те причины, которые можно считать внутренними для каждого индивидуума.

ЖЕЛАТЕЛЬНЫЕ СВОЙСТВА ПОЛИТИКИ

«- Жить, как говорится, хорошо!

- А хорошо жить - ещё лучше!»

Л. Гайдай. К/ф «Кавказская пленница».

Что мы хотели бы иметь - об этом тоже можно относительно уверенно судить: время от времени мы готовы кивать то на Скандинавию, то на Западную Европу, то на США. В системе управления и перспективах развития всех этих стран, правда, есть существенные отличия. В зависимости от выбираемой модели мы будем иметь свой набор требуемых действий. И в любом случае необходимо будет учитывать как плюсы и минусы каждой модели, так и особенности, отличающие ситуацию в России от исторических корней, процессов становления и нынешней ситуации в других странах. Однако, тем не менее, общее направление движения предлагаю считать примерно совпадающим.

Вместе с тем, загвоздка оказывается даже не в выбираемой цели, а в самом процессе движения от исходной позиции к желаемым рубежам. Такое строительство перехода из состояния нынешнего к мечтаемому горизонту так, чтобы наше “светлое завтра” не становилось “трудным сегодня”, а в дальнейшем - и “темным прошлым”, пока России осуществить никак не удаётся.

И здесь стоит быть более осмотрительным, поскольку, выбирая тот или иной наглядный вариант движения, мы обрекаем себя на “догоняющее развитие”, то самое, в ходе которого мы обречены, во-первых, на повторение уже совершённых ранее другими ошибок (как это всегда происходит в школе, при списывании с чужой тетрадки), а во-вторых, на вечное отставание. Но бежать в направлении совершенно своём, как это, подчас, предлагается, пользуясь идеей собственного и уникально особого пути у России - то есть, “по бездорожью и разгильдяйству”, наверное, всё-таки не стоит. Так что опыт многих стран нам предстоит не просто учитывать, а многократно анализировать, публично обсуждать и использовать, всякий раз адаптируя, приспосабливая к российским реалиям и особенностям того или иного региона.

Для понимания требуемых свойств политики, способствующей преодолению бедности, достаточно несложно выстроить ряд понятий - антиподов тем, которые фигурировали в качестве неотъемлемых свойств современной российской политики. Сделаем это и дадим некоторые необходимые комментарии. Комментарии эти будут в основном направлены на выявление критериев, опираясь на которые можно сформировать индикаторы и показатели, отражающие меру того, насколько предлагаемые в дальнейшем изменения способны позитивно отразиться на состоянии уровня бедности в стране. Поэтому в данной части статьи будет осуществлён первичный, наиболее упрощённый по процедуре подбор таких критериев. При этом, конечно, автор не ставит задачи образование исчерпывающего перечня критериев и индикаторов, но лишь даёт некоторые собственные предложения в качестве очевидных примеров. Пользуясь такой или аналогичной методологией можно расширить и дополнить требуемую картину.

1) Репрессивность - поддержка гражданских инициатив и толерантность.

Каждое из пары понятий, противопоставляемых репрессивному подходу, играет в данном контексте свою собственную немаловажную роль. Если первое понятие (поддержка гражданских инициатив) относится к изменению принципов деятельности государственных структур на некую противоположность принципу “тащить и не пущать”, характерному для устойчивой и неповоротливой монополии, то второй термин (толерантность) нацелен на изменение издревле принятого в России поведенческого стандарта - на снижение уровня агрессии в российском обществе.

Принципиальное изменение усилий государственных институтов, с подавления инициативы на её поддержку, естественно, в позитивных и конструктивных начинаниях, позволяет власти не только “сэкономить силы”, но и получить серьёзное подспорье в виде гражданских инноваций, способных заметно помочь в поиске приемлемых решений социально значимых проблем, и добровольческого ресурса, который, разумеется, далеко выходит за пределы весенних субботников по уборке мусора во дворах и посадки деревьев в парках.

Очевидным и приемлемым критерием поддержки гражданских инициатив можно считать развитие деятельности негосударственных некоммерческих организаций (НКО), прежде всего, в виде выделяемых различного характера грантов - как от государственных и муниципальных структур, так и с привлечением средств отечественного бизнеса, например, в форме фондов местного сообщества (аналог западных community foundation), а также их правовое и процедурное встраивание для реального участия общественно активных групп в осуществлении государственной политики.

Агрессивный стандарт поведения в обществе неизбежно противопоставляет одни группы населения другим, что вряд ли будет способствовать преодолению бедности. Нет никакого сомнения в том, что уровень агрессии в обществе, определяемый множеством факторов, напрямую характеризуется прежде всего количеством и остротой конфликтов (прежде всего, военных, как внутренних, так и, возможно, внешних), в которые непосредственно или опосредованно, в качестве поддерживающей одну из сторон страны, вовлечена Россия, а также динамикой преступности. В конечном итоге преступность - это, в определённой степени, и реакция граждан на агрессию государства.

Третьим критерием, важным и значимым для выстраивания вектора в нужном направлении, можно назвать разветвлённость технологически описанных и практически внедрённых способов нерепрессивного разрешения конфликтов в обществе - самими гражданами и разнообразными институтами: государственными, негосударственными и смешанными Читателю, наверное, подчас, не просто понять, что именно имеется ввиду под тем или иным сконцентрированным понятием. В данном случае, под способами нерепрессивного разрешения конфликтов подразумевается такие активно развивающиеся социальные технологии, как разнообразные процедуры так называемого “восстановительного правосудия” (технология примирения правонарушителя и жертвы правонарушения, семейные и школьные конференции, “круги заботы” и др.). См., например: Восстановительное правосудие./ Сб. под общ. ред. И.Л. Петрухина. - М.: МОО “Судебно-правовая реформа”, 2003. - 196 с..

Казалось бы, что тут мудрить? Ведь есть же библейское изречение: “око за око, зуб за зуб” из 3-й Книги Моисея, значит и нужно поступать так же, отвечая кровью за кровь, мщением за преступление. Однако такой стандарт поведения, применяемый сегодня и в российской уголовно-правовой практике, да и значительно шире, в методах ведения межгосударственной политики (примеры поведения сторон в арабо-израильском конфликте и США в концепции превентивных ударов по странам “оси зла” налицо) свидетельствуют об их принципиальной неэффективности в долгосрочной перспективе.

Попробуем коротко разобраться с “первоисточником”. Дело в том, что фраза, считающаяся цитатой из Библии, переведена с древнеарамейского, как считают специалисты, не совсем точно. Известный немецкий теолог Пинхас Лапиде, анализируя различные переводы текста Библии, отмечал заведомо неверный смысл этой фразы и рекомендовал ориентироваться на перевод, данный в своё время Мартином Бубером:

“Если же случится зло - отплати за жизнь возмещением жизни, за око - возмещением ока, за зуб - возмещением зуба” Цитата приведена из статьи: М.Мэртес. Возлюби врага своего./ В кн.: М.Мэртес. Немецкие вопросы - европейские ответы. - М.: Московская школа политических исследований, 2001. - с.с.270-282..

Так вот, некорректно переведённая цитата должна быть обращена не к пострадавшему от преступления и не взывает к мщению, а напротив, направлена в адрес провинившегося и побуждает и принуждает его к заглаживанию вины перед пострадавшим.

Дьявол, как и всегда, прячется в деталях…

Обращаю внимание читателя на то, что в данной части раздела статьи, в отличие от других частей раздела, репрессивному стандарту мышления противопоставляется два понятия. Это не описка. Дело в том, что поддержка гражданской инициативы, как таковая, является одновременно и “желаемым горизонтом”, и требуемым вектором движения.

2) Слабая рефлексивность - высокая чувствительность.

Критерием, свидетельствующим о достаточно высоком уровне рефлексивности системы может служить количество (а также - при использовании более сложного параметра - качество) инструментов для реагирования на события в стране. Имеются ввиду все доступные процедуры и институты для обеспечения обратной связи - как государственные, так и негосударственные. В одном ряду перечисления могут быть и исследовательские организации (“фабрики мысли”, центры публичной политики См. например: “Фабрики мысли” и центры публичной политики: международный и первый российский опыт. Сб. статей/ Под ред. А.Ю.Сунгурова. - СПб.: Норма, 2002. - 176 с.), и система саморегулируемых организаций (коммерческого и некоммерческого секторов, естественно, при их готовности к консолидации), и насыщение всей системы сверху донизу разного рода общественными, государственными и смешанного типа структурами, способными играть координирующую, экспертно-аналитическую, информационную, образовательную и иные роли.

В качестве дополнительного аргумента в пользу корректности применения данного критерия сошлюсь на Роберта Патнэма, который в книге “Демократия в движении: эволюция социального капитала в современном обществе”, проводя сравнение по ряду стран “развитой демократии”, с тревогой обращает особое внимание на снижение количества общественных структур в американском обществе, как в определённом смысле настораживающий фактор Putnam R.D. Democracies in Flux: The Evolution of Social Capital in Contemporary Society. Oxford: Oxford University Press , 2003..

В роли ключевого критерия здесь выступает принцип субсидиарности, применимый в таком качестве и для целой группы других желательных свойств.

При этом следует особенно подчеркнуть, что приоритетную значимость приобретают сетевые формы организации, как альтернатива вертикальной иерархии (ещё одна пара противопоставляемых понятий) См.: М.Кастельс. Становление общества сетевых структур.// Новая постиндустриальная волна на Западе. М., 1999..

Нуждаются в форсированном развитии и расширении сфер и масштабов практического применения:

- социология, как наука, обеспечивающая изучение процессов, протекающих в российском обществе;

- социоэкономика, как наука, направленная на изучение взаимоотношений между экономической и социальной сферами, их взаимодействие и взаимное влияние;

- социальная статистика, наконец, как инструмент для эффективной и своевременной индикации и фиксации изменений в обществе.

Ещё одним определяющим возможные позитивные изменения системы критерием следует назвать социальный капитал Термин, впервые прозвучавший в начале XX века при описании взаимодействия местных общин в США, своё нынешнее, более широкое значение приобрёл с помощью работ Джеймса Коулмана, который, рассматривая значимость института семьи, определил социальный капитал как “…набор ресурсов, заложенных в семейные отношения и социальную организацию сообщества, способствующих умственному или социальному развитию ребёнка”.См.: J.S. Coleman. Social Capital in the Creation of Human Capital// American Journal of Sociology Supplement, 94 (1988), s.95-120. (Весьма знаменательно, что темой, которая была использована для формулировки понятия, стали семья и ребёнок.). Включая в себя совокупность значений человеческого капитала, содержащихся в каждом из нас, этот термин, тем не менее, представляет собою нечто заметно большее, чем их простая сумма.

В конечном итоге наличие большого количества сообществ, автаркично, отдельно и отгороженно друг от друга существующих, не создаёт должного уровня совокупного социального капитала и желательных темпов его приращения.

3) Закрытость - прозрачность и открытость.

Критерии прозрачности и открытости политики могут формироваться как на основе реализации законодательных актов, предусматривающих возможно более высокий уровень прозрачности государственной политики и регламентированные процедуры общественного участия в её осуществлении, так и с учётом разработанных различными странами и международными организациями иных кодифицированных документов. В качестве примера можно привести опубликованный в 1998 году Международным Валютным Фондом (МВФ) “Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере” Более подробно о прозрачности в бюджетной сфере можно найти в кн.: А.С.Автономов, Т.И.Виноградова, М.Ф.Замятина, Н.Л.Хананашвили. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России. Под общей ред. проф. А.С.Автономова. Учебник. - М.: Фонд “НАН”, 2003. - с.с.48-92..

Прозрачность следует воспринимать как наличие своевременной, точной, доступной и полезной информации об осуществляемой политике и в области политического планирования в сфере публичной политики - при том, что сфера эта должна непрерывно расширяться. Такая нормативно закреплённая прозрачность позволила бы гражданам не только понимать процессы выработки, принятия решений и их последующей реализации, но и успешно участвовать в процедурно регламентированных действиях и контроле за ними.

Подчеркнём, что под открытостью подразумевается правовая регламентация процедур участия граждан и их объединений в осуществлении политики. В таком случае, на смену командно-административной системе приходит другой способ общественной организации, в основе которого лежит принцип субсидиарности.

4) Реактивность - проактивность.

“Качество” политики - может определяться качеством принимаемых законов и их действенностью. Учитывая, что в России огромное количество законов подвергаются непрерывному “изменению и дополнению” и даже Конституция РФ не изменяется только постольку, поскольку на это не идёт Президент РФ, можно сказать, что правовой аспект качества оставляет желать лучшего.

Опора на реагирование, а не корректное перспективное планирование - критерий качества формирования и реализации бюджета.

Суммируя вышесказанное, можно сказать, что в качестве наиболее разумного критерия имеет смысл использовать долю средств в бюджете, расходуемую путём реализации целевых программ. О качестве данных программ будет сказано несколько позже, здесь же необходимо отметить очевидно необходимую направленность данных бюджетных продуктов на планирование развития ситуации в той или иной области государственного управления. Ключевыми критериями в этом случае следует назвать: инвестирование в профилактику, развитие способности целевых групп и категорий к самообеспечению и расширение интерактивных связей.

5) Паллиативность - поиск причин проблемы и воздействие на них.

Неглубокое осмысление истинных причин социальных явлений приводит к поверхностному их восприятию и, как неизбежный результат, к недальновидной политике, в которой не уделяется достаточного внимания аналитической и позитивно конструкционной работе. Как ни странно, читателю может показаться, что количество аналитических структур в России достаточно. Однако это далеко не так: структур, обладающих достаточным количеством высокопрофессиональных специалистов, способных осуществлять непрерывный мониторинг и периодическую многофакторную оценку ситуации в той или иной области политики, в России вовсе не так уж и много. И оценки, регулярно звучащие сегодня в различных СМИ, вовсе не всегда адекватны происходящим событиям. Однако альтернатив им мы практически не наблюдаем. Следовательно, критерием, хотя и весьма условным для применения в данном случае, можно назвать как количество аналитических организаций, так и долю бюджетных средств, расходуемых на проведение аналитических (социологических, политологических и др.) исследований. При этом качество такого рода оценок будет во многом зависеть от конкуренции между соответствующими исследовательскими структурами, естественно, государственными и негосударственными.

Глубина проработки вопросов позволяет понять и то, каким образом должны быть выстроены акценты и приоритетные векторы.

ВВП должен “формироваться” не за счёт интенсификации продажи природных ресурсов, а на иной, наукоёмкой основе и расти совершенно иначе, вовсе не за счёт изъятия прибыли из одних, частных, рук и передачи их в другие, государственные, как хорошо известно, ещё менее эффективные. Если мы хотим увеличивать ВВП страны, то безусловно аксиоматичным является поиск не конечных источников ресурсов, коими являются полезные ископаемые, а выход на неисчерпаемый, интеллектуальный ресурс страны.

Но тогда критерием, обозначающим качественный переход от паллиатива к воздействию на ключевые проблемы страны, станет, пусть это и покажется понятием несколько отвлечённым, доля средств, инвестируемых в образование и науку.

6) Затратность - экономичность и эффективность.

Достаточно сложный для критериального оценивания параметр. В этой ситуации, на мой взгляд, так же, как и в случае с выстраиванием проактивной политики, возможно применение таких критериев, как расширение доли расходов бюджета, реализуемых через программно-целевой подход - при условии использования механизмов конкурсности в процессе разработки и реализации программ. Впрочем, эффективность расходования средств может быть критериально оценена через показатели рациональности расходов, однако для этого неизбежны достаточно изрядные нововведения, о которых будет сказано несколько позже. Несомненно одно, требуется изменение подходов к использованию бюджетных средств. Бюджет не должен быть “бездонным колодцем”, в который сколько ни бросай камни, отзвука так и не дождаться, но точкой приложения взвешенных и рациональных инвестиционных усилий.

7). Манипулятивность - равноправное партнёрство.

Власть, к сожалению, всегда будет стремиться к большей закрытости, поскольку именно при этом условии она способна к каким бы то ни было манипуляциям. Однако публичный характер власти, как института общества, должен изменяться. В противном случае партнёрство оказывается невозможным, именно вследствие недоверия власти к субъекту взаимодействия. Недостижимый и даже непредставимый пока для нас уровень открытости власти к обсуждению проблем, касающихся граждан в США, наглядно демонстрирует, насколько власть и там ещё закрыта при принятии политических решений, определяющих жизнедеятельность общества. Общественные слушания по террористических актам 11 сентября 2001 года - вещь настолько серьёзная, что на них по вызову как миленькие приходят все, начиная от рядовых чиновников и заканчивая первыми лицами администрации Президента, а то и самим Президентом США. И попробовали бы они не прийти и отказаться от дачи показаний!

Для России представить себе общественные слушания, например, по теракту на спектакле мюзикла “Норд-Ост” или по аквапарку “Трансвааль” я себе пока, к несчастью, не могу. Итог для политики и для нашей страны в целом оказывается, как показывает история, весьма плачевен. И иным он быть не может. Только максимально широкое публичное обсуждение позволит и власти выработать наиболее приемлемое решение, за которое потом, в случае чего потребуется и ответственность нести, и гражданам чувствовать себя не в очередной раз обманутыми, а активными участниками в жизни своей страны.

Таким образом, именно закрытость делает политику манипулятивной, а историю нашу, в дальнейшем - тёмной.

Несложно понять, что манипуляции общественным сознанием наиболее упрощены именно в условиях информационной закрытости и неосведомлённости.

Таким образом, основным критерием, характеризующим понятие-антипод манипуляции - равноправное партнёрство, можно назвать разветвлённость системы публичного обсуждения всех допустимых к такому обсуждению тем государственной жизни. Кстати, и сам по себе список закрытых для публичного обсуждения тем также может быть таким критерием.

8). Монополизм - демонополизация.

В данном случае имеется очевидный критерий - доля бюджетных средств, расходуемых на конкурентной основе.

В то же время и предыдущее свойство - равноправное партнёрство - будет определять отход власти от принципа монополизма, поскольку демонополизация сама по себе может перерасти как в конкуренцию различных государственных и общественных институтов, так и в их сотрудничество (что в конечном итоге более эффективно).

Ещё одним важным критерием можно было бы назвать разгосударствление (и приватизацию). Так получилось, что такой процедуре, вопреки международной практике последних десятилетий, подверглись самые прибыльные отрасли российской экономики. Вся убыточная (прежде всего, социальная и научная) сфера осталась монопольной и, потому, неэффективной. В этом случае можно сформулировать этот критерий как долю цивилизованно разгосударствлённой собственности. В данном случае не случайно подчёркнуто слово “цивилизованно”, поскольку именно от этого будет зависеть, получим ли мы в итоге эффективные социальные услуги, позволяющие нуждающемуся в них гражданину получить за свои средства (или за средства бюджетные) именно то, что он хотел бы получить, а также приобретёт ли государство новые технические и гуманитарные технологии, способные обеспечить многовекторный прорыв к устойчивому развитию, или, по-прежнему, будет “как всегда”.

Следовательно, под цивилизованностью мы понимаем максимально возможную публичность - прозрачность и открытость, а также жёстко регламентированную систему соответствующих конкурсных процедур. И это тоже критерии успешности демонополизации.

И ещё один очень важный критерий демонополизации назвать необходимо - степень разделения государственных управленческих функций. Однако, поскольку эта тема затрагивалась ранее, здесь мы ограничимся лишь напоминанием о ней.

КАК ДВИГАТЬСЯ К «ГОРИЗОНТУ»

Милый, ты меня любишь или это “пиар”?

В предыдущих разделах данной статьи целому ряду парных свойств (лень и жадность, неэффективность и коррупция, иждивенчество и патернализм, а также форма и содержание, орган и функция, глупость и ложь** В данный перечень хорошо вписываются и две российские беды: дураки и воры. Автор настаивает именно на такой паре, поскольку “дороги” (в выражении “дураки и дороги”), точнее, их отсутствие или низкое качество, представляется лишь следствием воровства. В этой связи мы не слишком далеко ушли от итальянской “cosa nostra”, которая для отмывания денег, нажитых преступным путём, вкладывала их в строительный бизнес, что также порождает дополнительную коррупционную составляющую и в огромных масштабах используется в России. ) вовсе не случайно было уделено такое пристальное внимание. Эти “эгоцентричные”, почти что личностные свойства, присущие любой государственной системе управления, самостоятельно самой системе изменить невозможно. Разумеется, следует оговориться, если мы имеем ввиду демократические изменения. Возможности это сделать по крайней мере две.

1). Одна - силовая, состоит в наращивании усилий по контролю за деятельностью каждого чиновника, ответственного хоть за что-то. Система тотальной слежки, в принципе, позволит заметно снизить уровень коррупции; однако в этом случае сильно пострадают демократические свободы граждан. В данной ситуации положение аналогично проблеме терроризма. Граждане стремятся получить достаточный уровень безопасности, но все хорошо понимают, что при нынешней системе отношений в мире придётся поступаться какими-то реальными демократическими свободами. Однако где тот предел, за которым потеря ценностных завоеваний демократии становится недопустимой? Где пределы власти “ордена меченосцев”?

До настоящего времени человеческое сообщество, к сожалению, не выработало ответов на эти вопросы. Для автора статьи безусловной остаётся справедливость утверждения, что если меры, предпринимаемые для борьбы с тем или иным социальным злом, приводят к снижению уровня демократии, значит, необходимо вырабатывать другие.

2). Второй путь (его можно назвать эволюционно-реформистским) представляет собой совокупность методов, наверное, заметно более сложных, но при этом - направленных на развитие того, что называется в современной тематической литературе “демократией участия”. И я бы добавил “демократией консенсуса”.

Сегодня два этих подхода являются полюсами, вокруг которых объединяются сторонники двух принципиально различных ментальных и методологических подходов внутри, так называемой “западной” цивилизации.

Поскольку путём собственных, внутренних усилий реформировать систему управления вряд ли удастся, необходимо найти внешних агентов, способных на это. Внешним активным агентом могут выступать:

политические силы (конструктивно оппозиционные и процедурно допущенные к контролю)

или

неполитическая (коммерческая и некоммерческая) часть гражданского общества.

В сегодняшней ситуации говорить о возможности привлечения серьёзных политических сил сложно, поскольку реальная и конструктивная демократическая оппозиция (если, конечно, так можно назвать суть формального позиционирования по отношению к нынешней власти партий СПС и “Яблоко”) либо находится в состоянии полной растерянности и перехода к “клубным формам работы”, что, в настоящей ситуации, наверное, неизбежно, либо заняты судебными тяжбами по поводу парламентских выборов декабря 2003 года. И те, и другие с властью в контакт почти не вступают, и вообще, слабо себе представляют, чем бы им таким содержательным заняться в образовавшемся промежутке между выборами. Поскольку российские политические силы почти никогда ничем, по большому счёту, кроме “большой” политики (в смысле politics) и не занимались, даже будучи в Государственной Думе, то и движения начинают разваливаться в ожидании то ли новых выборов, то ли новых лидеров. Вместе с тем, не следует забывать, что заметная политическая активность в России до сих пор имеет строго циклический характер, откликаясь лишь на выборы, прежде всего, федерального уровня.

Ожидать от бизнес-сообщества выполнения роли такого внешнего агента не приходится, прежде всего, в силу того, что какие бы то ни было социальные преобразования (в том числе, в сфере управления), не являются элементом их миссии. В отличие от бизнеса, НКО-сообщество (если таковое имеется) эту мега-задачу ставить обязано.

Однако и с “третьим сектором” всё не так просто. Являясь по своей сути сектором некоммерческим, эта большая группа организаций до сих пор не способна переломить сформировавшийся стереотип восприятия общественных организаций, как чего-то, созданного для сомнительных целей. Разрушение на постсоветском пространстве коммунистической идеологии (точнее, её быстрая замена идеологией всевластия рынка) привело к образованию в умах граждан смыслового вакуума.

“Были комсомольцы-добровольцы, теперь - олигархи-капиталисты”, - так можно было вкратце выразить общественное восприятие произошедших изменений. Помогли формированию такого стереотипа некоторые “шустрые” ребята, которые на волне правовой неопределённости быстро организовали “благотворительные” конторы под громкими названиями. До сих пор граждане помнят как Национальный фонд спорта и ассоциации инвалидов воинов-афганцев, получив огромные персональные налоговые льготы, стали заниматься околокриминальной коммерцией.

Закончилось это всё очень жёстко и плачевно. Самое же ужасное состояло в дискредитации самой идеи благотворительности. И сегодня власть вообще всячески обходит обсуждение темы о какой-то специфике налогообложения благотворительной (не говоря уж о некоммерческой) деятельности.

И, тем не менее, только неправительственные организации (естественно, при должном уровне их консолидации) и могут стать реальной опорой для власти. Основная причина для этого вывода заключена в следующем. Чем бoльшая часть общества не просто разделяет принимаемые решения, но и активно участвует в их выработке и реализации, тем больше осознающих смысл происходящего граждан и активных сторонников осуществляемых действий мы имеем. В отличие от политических структур, объединения неполитические не имеют столь ярко выраженных политических интересов, прежде всего, они, как структуры, не претендуют на власть. Справедливости ради, надо сказать, что время от времени тот или иной лидер неправительственной организации (подчас, и вместе со своей структурой) пытается стать политиком, того или иного масштаба. Однако это - скорее исключение, нежели правило. В подавляющем большинстве неправительственные структуры хотят “только”, чтобы те проблемы, ради которых они создавались, нашли в государственной (или муниципальной) политике своё решение. Объединяя усилия по реализации политики с соответствующими общественно активными структурами, власть не просто добавляет и эти силы, безусловно, мотивированные, а подчас, и высокопрофессиональные, но и таким образом может разделить ответственность с ними за результат. В любом случае количество участников обсуждения, общественной дискуссии по той или иной животрепещущей проблеме оказывается заметно бoльшим.

Следовательно, и эффект от реализации задуманного будет непременно более значимым. Есть и ещё одна, если так можно выразиться, “синергетическая”, составляющая “демократии консенсуса”. Это - недопустимость силовых решений. Такие решения являются, как правило, наиболее простыми. Но чем выше уровень недемократичности и упрощения процедуры выработки, принятия и реализации решения, тем менее эффективным становится и само решение, и, значит, хуже результат от его реализации. Я, правда, не рассматриваю условия военных действий, когда обсуждение приказа начальника может оказаться губительным. Однако нельзя же всю жизнь жить в военно-казарменных условиях!

К сожалению, руководство России в значительной мере во внешней политике перестало использовать силовые методы скорее не потому, что осознало их бесперспективность, а просто из-за отсутствия самих сил. Насилие в нашей российской истории настолько обыденная вещь, что даже сегодня огромное количество граждан тоскует по “сильной руке”.

Сформировав в предыдущем разделе статьи первичный перечень критериев политики, ведущей к заметному снижению уровня бедности граждан, в данной части мы предложим некоторые механизмы, позволяющие стране не столько иметь гарантию безбедного существования (что само по себе имеет не совсем очевидно положительное содержание), сколько содействовать формированию требуемого, для преодоления бедности, набора векторов позитивного развивающего движения.