Система социальной защиты государственных служащих на региональном уровне (на примере Ленинградской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа по теме:

«Система социальной защиты государственных служащих на региональном уровне (на примере Ленинградской области)»

Введение

Актуальность исследования. В настоящее время в Российской Федерации на первый план выходят проблемы борьбы с коррупцией. Мировое сообщество признает, что без создания материальных условий, обеспечивающих достойный уровень жизни государственных служащих, проблемы борьбы с коррупцией не могут быть успешно разрешены. Обеспечив корпусу государственных служащих возможность стать частью формирующегося в России среднего класса, государство получит широкие возможности выбора кандидатов на государственную службу, а также будет иметь моральное право требовать от них профессионального и честного исполнения своих обязанностей. В таких условиях представляется оправданным и значительное ужесточение антикоррупционных мер карательного характера.

Следует отметить, что, рассматривая в данном исследовании проблемы социального обеспечения государственных служащих, тезис о необходимости принятия государством комплекса мер по созданию условий, обеспечивающих достойный уровень жизни своих граждан, можно в полной мере отнести и к другим категориям населения России.

Система социального обеспечения в России, так же, как и система государственной службы, находится в стадии формирования. Этот процесс достаточно длительный и болезненный, ибо осуществляется в условиях радикальных экономических преобразований, и пока далек от завершения.

Таким образом, актуальность вопросов правового регулирования реализации конституционного права на социальное обеспечение государственных служащих, в условиях реформирования систем социального обеспечения и государственной службы России определили выбор темы исследования.

При изучении проблем формирования институтов государственной власти методологическое значение имели работы Атаманчука Г.В., Бельского К.С., Касаткиной Н.М., Иванова С.А., Иванкиной Т.В., Куренного А.М., Черникова Б.

Вопросы социального обеспечения государственных служащих нашли свое отражение в ряде работ Виленского А., Домниной И., Гусова К.Н., Малько А.В., Перовой С.Н., Н.М. Римашевской Н.М., Курбатова В.И., Горкина А.П., Кареловой Г.Н., Катульского Е.Д., Фокина Э.А, Черникова Б.

Цель исследования - изучить систему социальной защиты государственных служащих на региональном уровне (на примере Ленинградской области).

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие Задачи:

Определить факторы, обусловившие необходимость развития социальной защиты населения России в переходный период.

Изучить формирование правового поля социальной защиты населения в РФ.

Рассмотреть особенности формирования и развития системы социальной защиты различных категорий государственных служащих

Изучить зарубежный опыт государственной службы.

Рассмотреть региональную политику по формированию системы социальной защиты различных категорий государственных служащих.

Изучить основные направления и формы социальной защиты государственных служащих в Ленинградской области.

Рассмотреть перспективу развития и совершенствования системы социальной защиты государственных служащих.

Проанализировать мнения населения России о социальной защите государственных служащих.

Объект исследования - система социальной защиты Российской Федерации.

Предмет исследования - социальная защита государственных служащих в Ленинградской области.

Методы исследования - анализ и обобщение полученного материала, а так же опыта, собранного из книг, статей и научно-практических публикаций.

Глава 1. Формирование системы социальной защиты населения на современном этапе развития российского общества

1.1 Факторы, обусловившие необходимость развития социальной защиты населения в России в переходный период

Переход от тоталитарной плановой системы к рыночной поставил население России в принципиально новые условия.

В то время распределительные отношения были сформулированы таким образом, что они а) обеспечивали относительно низкий, но для всех без исключения приемлемый уровень потребления, когда государство строго контролировало и минимальную заработную плату, и прожиточный минимум; б) не допускали существенных разрывов в материальном положении и тем более, социальной поляризации; в) ориентировались на социально значимые потребности населения, связанные с охраной здоровья, образованием, воспитанием детей, помощью женщинам.

Период советской истории вызвал к жизни особые формы социальной защиты и модели социальной политики. Некоторые (но далеко не все) функции социального работника в этот период были распределены между различными специалистами, учреждениями и инстанциями. До перестройки социальные услуги предоставлялись пожилым, инвалидам и сиротам и состояли в выплате пенсий и помещении клиентов в дома-интернаты.

Переходный период - период времени, в течение которого экономика страны переходит в новое, качественно иное состояние в связи с кардинальными реформами экономической системы. В России переходный период, знаменующий переход от централизованной к рыночной экономике, начался в конце 1991 г.

Социально-экономические преобразования, обрушившиеся на российское общество особенно интенсивно в 1992 г., по своей глубине, силе воздействия, интенсивности не имеют аналогов в его истории. Проводимые «сверху» реформы привели в кризисное состояние все стороны общественного бытия как на уровне социума в целом, так и применительно к каждой ячейке общества - семье - и каждой личности в отдельности. Радикальные перемены коснулись экономики и политики, государственного устройства и национально-этнических отношений, населения и социальной сферы.

Проанализируем более подробно динамику ряда социально- экономических показателей развития РФ в период от начала переходного периода и до настоящего времени.

Динамика численности населения РФ представлена на рис. 1.

Рис. 1 - Динамика численности населения России 1989-2007гг., млн. чел.

Как показывает диаграмма, численность населения в рассматриваемый период с 1993г. (максимальное значение) снизилась к 2007г. на 6,4 млн. чел.

На фоне общего снижения численности населения в РФ в рассматриваемый период огромное значение приобретает увеличившийся с 1992г. по 2007г. разрыв между показателями естественного движения населения (см. рис. 2).



Рис. 2 - Естественное движение населения России 1992-2007гг., млн. чел

Уже в начале переходного периода количество умерших превышало количество родившихся в РФ на 219,8 тыс. чел., а к 2007г. этот показатель увеличился до 685,5 тыс. чел. Самый резкий скачек показателя пришелся на период 1992-1995гг., а самым высоким показатель естественной убыли населения ФР за рассматриваемый период был в 2000г. - 958,5 тыс. чел. (см. рис. 3).

Рис. 3 - Естественная убыль населения России за 1992-2007г., тыс. чел.

Сохранение существующих тенденций, таких как низкая рождаемость и высокая смертность, может привести к тому, что численность населения России к началу 2025 года сократится до 125-135 млн. человек, а к 2050-му - до 100 млн. человек.

В ближайшее время Россию ждут сокращение численности трудоспособного населения до 1 млн. в год и, соответственно, рост иждивенческой нагрузки до 670-750 человек к 2020-2025 годам (число иждивенцев на 1 тысячу человек трудоспособного населения). А к 2050 году на каждого работающего будет один неработающий.

Резкое снижение продолжительности жизни в Российской Федерации, как у мужчин, так и у женщин так же приходится на 1992г. - 1995г. (см. рис. 4).

Рис. 4 - Продолжительность жизни в России в 1992-2005гг., лет

Продолжительность жизни у женщин за три года снизилась на 2,1 года, у мужчин - 2,8 года. Разница в продолжительности жизни к 2005г. составляет 1,3 года у женщин, и 3 года у мужчин.

Проведенное в Канаде исследование показало, «…что экономические и социальные условия жизни имеют большее влияние на сердечные заболевания, чем диета, физическая активность или курение. Было установлено, что низкие доходы и связанное с этим исключение людей из полноценного участия в жизни общества вызывают сердечно-сосудистые заболевания». Чувство неуверенности и потеря контроля над принятием жизненно важных решений порождают высокий уровень стресса.

Считается, что хронический стресс прямо увеличивает уровень преждевременной смертности через заболевания иммунной и нейроэндокринной систем и косвенно через негативную поведенческую реакцию - курение, злоупотребление алкоголем и насилие.

Количество заболевших нервными болезнями в РФ с 1992г по 2005г. возросло на 526 тыс. чел. (см. рис.5).

Рис. 5 - Динамика заболеваемости болезнями нервной системы в России в 1992-2005гг., тыс. чел.

Процесс пока продолжается, меняются лишь стрессовые факторы. Сейчас, к примеру, это «мощное расслоение населения, породившее болезненное состояние, не только для бедных, но и для богатых. У «новых русских» растут абсолютно чужие им по духу дети, которые больше похожи на своих нянек и гувернанток».

Стрессовые нагрузки, бедность, недоедание, плохое медицинское обслуживание, несоблюдение работодателями санитарных норм и требований техники безопасности привели к росту инвалидности (см. рис.6).

Количество человек, впервые признанных инвалидами за рассматриваемый период возросло с 1992г. по 2006г. почти на 30%., наибольший пик пришелся на 2005 г.



Рис. 6 - Динамика численности лиц, впервые признанными инвалидами в России 1992-2006г., тыс. чел

Суицид становится все более ощутимой проблемой в разных странах мира. По подсчетам Всемирной организации здравоохранения в 2007 году в РФ на 100 тысяч жителей приходилось 34 самоубийства (см. рис. 7), а в целом, суицид стал причиной 1,8 процента всех смертей в стране.

Рис. 7 - Динамика количества самоубийств в России 1992-2007гг. на 100 тыс. населения, чел.

Хотя число самоубийств в России в период с 2001 по 2006 год снизилось более чем на 30%, отмечают эксперты Государственного научного центра им. Сербского, наша страна, по-прежнему, занимает второе место в мире по количеству суицидов.

Преступность оценивают по тем сведениям, которые зафиксированы уголовной статистикой. Но и она сама не до конца объективно отражает истинное положение вещей. Взять хотя бы абсолютное число преступлений. В 2006 году их зафиксировано 3 миллиона 865 тысяч, а в прошлом, 2007-м, - 3 миллиона 583 тысячи (см. рис. 8).

Рис. 8 - Число зарегистрированных преступлений в России в период 1992-2006г., тыс.

Выходит, за год официально преступность снизилась на 7,1 процента. Но если сравнить цифры преступности 2007 года с 2001 годом - то будет зафиксирован рост на 20,7 процента, а с 1992г. - 29,7%

Самым негативным показателем официальной уголовной статистики за 2007 г. является ухудшение показателей раскрываемости преступлений. В прошлом году осталось нераскрыто 1 миллион 807 тысяч преступлений. Если мы сравним показатели 2007 г. с аналогичными данными за 2001 год, то картина станет удручающей: общее число нераскрытых преступлений выросло в два раза. Всего с начала XXI века в стране остаются нераскрытыми около 9 миллионов 400 тысяч преступлений (данный показатель рассчитан с учетом раскрываемых ежегодно преступлений прошлых лет), в том числе 3 миллиона 800 тысяч тяжких и особо тяжких преступлений.

Тяжелый для общества социально-экономический результат реформ - поляризация доходов населения.

Неравенство в России сопоставимо с показателями, наблюдаемыми в некоторых странах Латинской Америки, для которых характерна наиболее высокая степень поляризации. Однако, в отличие от Латинской Америки, где неравенство было значительным, но формировалось постепенно, ухудшение в распределении доходов в России и других странах СНГ произошло в течение одного десятилетия. Масштабы и быстрота этого изменения были беспрецедентны и особенно тяжелы для населения, что привело к крайне негативным последствиям.

Все эти годы в кризисной ситуации находится образование, здравоохранение, культура, искусство, социальное обеспечение - они перестали соответствовать новым реалиям - сократилось до минимума финансирование социальных отраслей.

С 2005 г. началась реализации национальных проектов, т.е. проектов в социально-значимых сферах экономики, поэтому целесообразно проанализировать динамику бюджетных расходов на финансирование отраслей социальной сферы именно за 2005-2007 гг., чтобы оценить существенность произошедших изменений в данной области.

Расходы на финансирование отраслей социальной сферы (образование, культура, здравоохранение, ЖКХ и социальная политика) в федерального бюджета 2006 года составили 616,4 млрд. рублей, что на 38,3% выше соответствующего показателя 2005 года. Следует отметить, что по показателю доли в ВВП увеличение социальных расходов составило 2 процентных пункта и достигло 2,3% ВВП. В общих расходах федерального бюджета доля расходов на финансирование отраслей социальной сферы уменьшилось на 6 процентных пунктов: с 15,0 до 14,4%, что, по крайней мере, в три раза меньше доли среднемирового показателя бюджетных расходов на социальные функции государства.

Особенно низкий удельный вес затрат на социальные цели в структуре совокупных расходов расширенного правительства Российской Федерации. Недопустимо низка доля расходов на здравоохранение. В консолидированном бюджете на 2006 год на финансирование: здравоохранения выделено 607,2 млрд. рублей (или 2,5% ВВП); образования - 885 млрд. рублей (или 3,6% ВВП). С позиции нормативного обеспечения данные объемы финансовых ресурсов на душу населения составляют всего половину от величины средств, которые рекомендует Всемирная организация здравоохранения (5% ВВП - на здравоохранение) и мировая практика распределения средств на социальные функции государства.

Доля расходов на здравоохранение в федеральном бюджете в 2007 году равнялась 2,4% от ВВП по сравнению с 6-7% в развитых странах. Расходы по разделу «Здравоохранение и спорт» на 2007г. были запланированы в размере 206,15 млрд. рублей, т.е. выросли в 1,38 раза по сравнению с 2006 годом, когда они составили 145,84 млрд. рублей. В свою очередь, в 2006г. рост расходов по данному направлению был более существенным (по сравнению с фактическими затратами в 2005 году в 1,66 раза, а в реальном исчислении - более, чем в 1,5 раза). Удельный вес расходов федерального бюджета по разделу «Здравоохранение и спорт» в общероссийских расходах возросла по сравнению с 2006 годом с 3,49% до 3,77, тем не менее, отставание от развитых стран по этому показателю остается колоссальным. Важнейшими приоритетами остаются меры, направленные на повышение качества охраны материнства и детства, профилактику, снижение заболеваемости и смертности населения.

Аналогичная ситуация сложилась и с расходами на образование. Расходы на образование составили в 2006г. 201,59 млрд. рублей, что на 26,4% больше по сравнению с уточненными расходами на 2005 год. Данный прирост расходов на образование связан с повышением доступности и качества услуг, а также реформированием системы образования. Из общей суммы расходов (206,03 млрд. рублей) почти 80% направляется в сферу гражданского образования, прежде всего на вузовское образование (77%). На финансирование образования в 2007 году были выделены средства со значительным превышением по отношению к 2006 году (277,94 млрд. рублей, что более чем на 38% превосходит сумму, утвержденную в 2006 году). Запущена Федеральная целевая программа «Развитие образования на 2006 - 2010 годы», на финансирование которой выделено 8,66 млрд. рублей, что на 7% больше, чем в 2006 году (на финансирование данной ФЦП в 2006 году выделялось 8,03 млрд. рублей). Финансирование реализации приоритетного национального проекта «Образование» в 2007 году производилось в размере 48,59 млрд. рублей. Прирост по отношению к 2006 году составил почти 66%.

Удельный вес расходов на образование в России в 2007 г. составил 4,1%. Одновременно с этим в США они за последние годы расходы на образование составляли порядка 8%, а в Австралии, например, стабильно превышали 14% . Несмотря на значительные темпы роста расходов на образование о достаточности выделяемых сумм говорить пока не приходится.

Что касается расходов на социальную защиту, то в России за последние три года они составляли примерно 25% совокупных правительственных расходов и чуть больше 9% ВВП. В странах ЕС они повсеместно выше 22%.

По подразделу «Социальное обслуживание населения» ассигнования федерального бюджета в 2007 г. составили 3,6 млрд. рублей (108,4% к уровню 2006 года). Удельный вес расходов раздела «Социальная политика» в общих расходах федерального бюджета на 2007 г. составляет 3,86%, против 5,03% в 2006 г. Столь существенное сокращение объема расходов по данному разделу связано с тем, что средства на финансирование мероприятий в сфере занятости населения, в том числе расходы по их администрированию, с 2007 г. передаются на уровень субъектов Российской Федерации и отражаются по разделу «Межбюджетные отношения».

Анализ расходов на социальную сферу свидетельствует об их приросте в бюджете на 2007 г. в реальном выражении (в сопоставимых ценах) по образованию, здравоохранению, спорту, культуре, кино, СМИ. По блокам ЖКХ и социальная политика фиксируется снижение затрат в относительном выражении на 10,3% и на 5% .

Незначительные темпы роста расходов на социальную сферу в федеральном бюджете во многом можно объяснить все большей передачей полномочий на территориальный уровень. В целом расходы на социальные цели в федеральном бюджете составят в 2007 г. 9,4% ВВП, а в консолидированном - около 12% ВВП. Это больше, чем в 2006 году, однако существенно меньше (приблизительно на 40%) от минимального уровня расходов на социальные нужды, рекомендованного Копенгагенской декларацией о социальном развитии (1995 г.), в соответствии с которой уровень расходов на социальные нужды должен составлять не менее 20% ВВП.

Среди стран, по которым имеются данные Международного Валютного Фонда, Россия имеет самый низкий удельный вес социальных расходов в составе расходов консолидированного бюджета (ниже 40%). Она расходует на социальные нужды всего менее 20% ВВП. При этом в европейских развитых странах социальные затраты составляют 30-40% ВВП, а в бывших социалистических странах Восточной Европы 20-30%. Проведенный анализ приводит к выводу о несоответствии государственных финансовых потоков в России общепризнанным мировым приоритетам социально-экономического развития.

В переходный период главный удар пришелся по населению. В 1992 г. около 70-80% домохозяйств оказалось за границей бедности, если оценивать ее в терминах минимального потребительского бюджета 1989 г. По прошествии десяти лет ситуация принципиально не изменилась, несмотря на периоды некоторого повышения (в пределах 10-15%) реальных доходов населения. Кризис 17 августа 1998 г. вновь отбросил основную часть общества к состоянию периода "шоковой терапии" 1992 г., и проблемы социальной защиты отдельных групп и слоев населения приобрели еще большую остроту и значение.

Переход на рыночные отношения, сопровождающийся глубоким экономическим кризисом и, как следствие, возникновением безработицы и беспрецедентным ростом бедности, вызвал необходимость проведения адекватной социальной политики, способствующей снижению тяжести потерь и адаптации населения в новых условиях. Однако в начале 90-х годов правительство России приоритеты отдавало становлению финансовых институтов и приватизации, а социальная политика была вторична и направлена главным образом на снижение государственных социальных расходов. При этом взятые государством социальные обязательства законодательно не отменялись, однако в реальной жизни из-за отсутствия финансирования они фактически переставали существовать.

Институт социальной защиты населения в РФ требовал реформирования. Вместо образованного в 1946 г. Министерства соцобеспечения с 1991 года государственные функции социальной защиты начало исполнять Министерство социальной защиты, которое в 1996 вошло в состав Министерства труда и социального развития РФ.

Основными задачами Минсоцзащиты России являлись:

защита конституционных прав пенсионеров, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми и других групп населения, нуждающихся в государственной поддержке;

разработка научно обоснованных предложений по стратегии государственной политики в области социальной защиты указанных категорий населения, а также формирование федеральных программ в этой области и координационно-методическое обеспечение их выполнения;

подготовка предложений о совершенствовании законодательства по вопросам, относящимся к компетенции Минсоцзащиты России;

организация государственного пенсионного обеспечения и социального обслуживания нетрудоспособных граждан;

содействие созданию и организации деятельности негосударственных организаций, учреждений, предприятий социальной защиты населения;

организация и координация разработки и внедрения в системе социальной защиты населения единых информационных технологий, а также создание автоматизированной системы обработки информации, назначения и выплаты пенсий и пособий по социальному обеспечению;

оказание организационно-методической помощи органам социальной защиты населения по вопросам, связанным с применением действующего законодательства;

разработка мероприятий по материально-бытовому обслуживанию пенсионеров, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми и других групп населения, нуждающихся в государственной поддержке, создание на государственной и благотворительной основе комплексной сети служб и дифференцированной системы социальной защиты указанных категорий граждан;

организация протезно-ортопедической помощи населению; организация врачебно-трудовой экспертизы и руководство ею, медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов;

привлечение внебюджетных средств для финансирования программ социальной помощи и укрепления материальной базы системы социальной защиты населения;

содействие развитию коммерческих начал в сфере организации социальной защиты населения с целью повышения эффективности реализации социальных программ;

обеспечение взаимодействия с благотворительными и другими общественными объединениями с целью поддержки пенсионеров, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми и других групп населения, нуждающихся в государственной поддержке;

осуществление координации внешнеэкономической деятельности и международного сотрудничества по вопросам, относящимся к компетенции Минсоцзащиты России.

Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года вместо Министерства труда и социального развития РФ было образовано Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Сфера деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации определена Положением о Министерстве, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 321.

Цели Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации:

повышение благосостояния населения, снижение бедности и неравенства по денежным доходам населения;

повышение качества и доступности медицинской помощи, лекарственного обеспечения, особенно для малоимущих групп населения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия;

содействие улучшению положения семей с детьми, создание благоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей, попавших в трудную жизненную ситуацию;

повышение эффективности системы социальной защиты и социального обслуживания, в первую очередь пожилых граждан и инвалидов;

содействие продуктивной занятости населения, обеспечение защиты прав граждан в области труда.

Кроме того, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации участвует в достижении следующих стратегических целей страны:

повышение уровня удовлетворения потребности в образовании;

развитие научного потенциала;

развитие потенциала государственного управления (повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти);

развитие потенциала международных связей.

В реализации указанных целей наряду с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и находящимися в его ведении федеральными агентствами и федеральными службами, участвуют государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования), Российская академия медицинских наук, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, работодатели и профессиональные союзы.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

В переходный период главный удар пришелся по населению. Почти одномоментно доходы и потребление граждан снизились в 2,5-3 раза. Освобождение цен и открытый импорт потребительских товаров привели к галопирующей инфляции, которая обесценила заработную плату, пенсии, стипендии и социальные пособия. Фактически были экспроприированы и сбережения населения. Основная масса семей оказалась в условиях катастрофического падения доходов, лишения денежных накоплений, угрозы безработицы.

В переходный период произошло изменение следующих показателей:

численность населения РФ в рассматриваемый период с 1993г. (максимальное значение) снизилась к 2007г. на 6,4 млн. чел.;

уже в начале переходного периода количество умерших превышало количество родившихся в РФ на 219,8 тыс. чел., а к 2007г. этот показатель увеличился до 685,5 тыс. чел.;

продолжительность жизни у женщин с1992г. по 1995г. снизилась на 2,1 года, у мужчин - 2,8 года. Разница в продолжительности жизни к 2005г. составляет 1,3 года у мужчин, и 3 года у мужчин;

количество заболевших нервными болезнями в РФ с 1992г по 2005г. возросло на 526 тыс. чел.;

хотя число самоубийств в России в период с 2001 по 2006 год снизилось более чем на 30%, наша страна, по-прежнему, занимает второе место в мире по количеству суицидов;

если сравнить цифры преступности 2007 года с 2001 годом - то будет зафиксирован рост на 20,7 процента, а с 1992г. - 29,7%.

Одновременно начался процесс деградации отраслей социальной инфраструктуры, возникла опасность фактической потери гражданами бесплатного получения услуг здравоохранения, образования, культурных благ и жилищно-коммунального обслуживания.

Проведенный анализ приводит к выводу о несоответствии государственных финансовых потоков в России общепризнанным мировым приоритетам социально-экономического развития:

в общих расходах федерального бюджета доля расходов на финансирование отраслей социальной сферы составляет 14,4%, что, по крайней мере, в три раза меньше доли среднемирового показателя бюджетных расходов на социальные функции государства.

объемы финансовых ресурсов на душу населения по здравоохранению составляют всего половину от величины средств, которые рекомендует Всемирная организация здравоохранения (5% ВВП - на здравоохранение) и мировая практика распределения средств на социальные функции государства.

несмотря на значительные темпы роста расходов на образование о достаточности выделяемых сумм говорить пока не приходится. Объем финансирования в разы меньше чем в развитых странах

в России за последние три года расходы на социальную защиту составляли примерно 25% совокупных правительственных расходов и чуть больше 9% ВВП. В странах ЕС они повсеместно выше 22%.

Институт социальной защиты населения в РФ требовал реформирования. Вместо образованного в 1946 г. Министерства соцобеспечения с 1991 года государственные функции социальной защиты начало исполнять Министерство социальной защиты, которое в 1996 вошло в состав Министерства труда и социального развития РФ. С 9 марта 2004г. функции социальной защиты выполняет Министерство здравоохранения и социального развития РФ.

Но с началом административной реформы - слиянием министерств, перераспределением полномочий между центром и регионами, областной и местной властью - началась неразбериха, возникла угроза ломки созданной неимоверными усилиями и энтузиазмом людей системы. Можно сказать, что сейчас идет процесс удержания этой системы; введенные, но не проработанные новшества грозят дальнейшим ослаблением социальной сферы.

1.2 Формирование правового поля социальной защиты населения в РФ

Кризисные явления в социальной сфере привели к тому, что социально-экономические факторы стали существенными ограничениями при разработке стратегии формирования современной рыночной экономики России.

Необходимо одновременно решать две задачи - стратегическую, связанную с разработкой принципиально новых законодательных решений в социальной сфере, и тактическую, связанную с преодолением многочисленных существующих и постоянно возникающих негативных явлений

Социальная защита является своего рода амортизатором экономических преобразований и структурных изменений. Хотя социальную защиту не следует рассматривать в отрыве от макроэкономической стабильности, право на социальную защиту нельзя приносить в жертву конъюнктурным соображениям. Меры по обеспечению социальной защиты должны приниматься параллельно с мерами по макроэкономической стабилизации. Расходы на социальную защиту следует рассматривать не как непроизводственные расходы, а как важные вложения в человеческий капитал. В условиях гибкости рынков труда они превращаются в существенное дополнение современных трудовых отношений, они фактически способствуют росту производительности труда, которая, в свою очередь, активизирует развитие экономики.

Социальная защита населения и механизм ее реализации базируются на конституционно-правовых законодательных основах и международных пактах о правах и свободах человека. Всеобщая декларация прав человека, международные пакты о гражданских и политических, экономических, социальных и культурных правах провозглашают и признают права всех людей на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, достоинство, свободу убеждений, право на труд, отдых, образование, социальное обеспечение, защиту материальных и моральных интересов.

Основные права, свободы и обязанности граждан России юридически закреплены и гарантируются государством в главном его законе - Конституции.

В Конституции 1993 года Российская Федерация квалифицирована как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

В Российской Федерации охраняются также труд и здоровье людей. Устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Статья 39 Конституции РФ гарантирует своим гражданам:

«1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. 2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. 3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность».

Статья 32 гарантирует гражданам право участвовать в управлении делами государства и равный доступ к государственной службе:

«1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. …..4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».

Система государственного управления РФ (от Федеративного устройства до местного самоуправления) закреплена с 3-ей по 8-ю главы Конституции. Помимо Конституции, основу системы социальной защиты составляет целый ряд законодательных актов. Наиболее значительные из них, принятые в переходный период объединены для сравнения в таблице 1.

Таблица 1 - Законодательная основа системы социальной защиты РФ

Дата принятия	Закон	Действие закона / комментарии
1	2	3
2 августа 1995 года	Федеральный закон № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»	«Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов представляет собой деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах. Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг, которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности». Отличается актуальностью нормативного регулирования, особой емкой внутренней структурой (состоит из 7 глав, 40 статей), что обеспечивает единое согласованное нормативное регулирование отношений в области социального обслуживания указанной категории граждан. Этот закон, по сути, является базовым для института социального обслуживания, т.к. регулирует в комплексе круг вопросов, касающихся социального обслуживания двух наиболее слабо социальных групп населения - граждан пожилого возраста и инвалидов.
24 ноября 1995	Федеральный закон №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»	«Настоящий Федеральный закон определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами РФ, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ»
10 декабря 1995 г.	N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»	«Социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Закон регламентирует порядок предоставления материальной и консультативной помощи, осуществления социального обслуживания на дому, в стационарных учреждениях, в учреждениях социального обслуживания. Федеральный закон устанавливает основы правового регулирования в области социального обслуживания населения в РФ». В законе выделяются следующие принципы социального обслуживания граждан: адресность; доступность; добровольность; гуманность; приоритетность; конфиденциальность; профилактическая направленность.
24 октября 1997г	ФЗ. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»	«Настоящий Федеральный закон устанавливает правовую основу для определения прожиточного минимума в Российской Федерации и его учета при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты граждан Российской Федерации». Величина прожиточного минимума, в соответствии с законом представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, включающей минимальные наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, а также обязательные платежи и сборы. Величина прожиточного минимума в субъектах Российской Федерации определяется ежеквартально в ценах отчетного периода по средним ценам продажи товаров - представителей, предприятиями торговли всех форм собственности и устанавливается в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
16 июля 1999 года	Федеральный закон № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»	Настоящий Федеральный закон в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права регулирует отношения в системе обязательного социального страхования, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования, а также устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования. Отношения, связанные с установлением и уплатой платежей на обязательное социальное страхование, контроль за их уплатой, обжалование действий (бездействия) должностных лиц, привлечение к ответственности виновных лиц регулируются настоящим Федеральным законом, федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах
17 июля 1999 года	Федеральный закон № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи"	«Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Государственная социальная помощь оказывается в целях: поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации; адресного использования бюджетных средств; усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан; создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; снижения уровня социального неравенства; повышения доходов населения»
31 марта 2006 г.	Федеральный закон N 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации»	«Установлен состав и объем потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) в целом по Российской Федерации, которая определяется не реже одного раза в пять лет. Потребительская корзина в субъектах Российской Федерации устанавливается законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Потребительская корзина - набор товаров и услуг, необходимых для удовлетворения первоочередных потребностей человека. Потребительская корзина используется для расчета прожиточного минимума, а также с целью сравнения интегральных цен на продовольствие в различных регионах. По сравнению с Федеральным законом от 20 ноября 1999 г. N 201-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" произошло изменение некоторых натуральных показателей. Увеличен среднегодовой объем потребления мясо- и рыбопродуктов, входящий в состав потребительской корзины, а также объем потребления молока и свежих фруктов за счет некоторого снижения объема потребления хлебных продуктов (хлеб, макаронные изделия, крупы). Почти не изменился объем потребления непродовольственных товаров. Впервые в состав потребительской корзины включены услуги культуры, которые составляют 5% от общей величины расходов на услуги в месяц. В объем услуг, потребляемых пенсионерами, включены 150 поездок на транспорте. В 1992г. по договорённости между Госкомстатом РФ и МВФ определено понятие «потребительская корзина», куда вошло 407 наименований товаров и услуг. Потребительская корзина в США состоит из 300 продуктов и услуг-представителей, во Франции - 250, Англии - 350, Германии - 475.
22 августа 2004г.	Федеральный закон №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признанием утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»» и «Общих принципах организации самоуправления в РФ»»	«Настоящий Федеральный закон принимается в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами вопросов местного значения. В настоящем Федеральном законе решаются также задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, обеспечения экономической безопасности государства и приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой».

Значительный вклад в создание законодательной базы в социальной сфере внесли так же следующие законы: «Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан»» от 22 июля 1993г «5487-1, ФЗ от 19 мая 1995г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» 81-ФЗ Социальными пособиями граждане обеспечиваются в соответствии с указанным выше Законом РФ «О государственных пособиях гражданам имеющих детей», а также законом РФ № 1032-1 от 19.04. 1991г. «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральным законом Российской Федерации "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ, Федеральными законами № 157-ФЗ от 17 сентября 1998г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» и № 8-ФЗ от 12 января 1996г. «О погребении и похоронном деле». Ряд законов регулирует пенсионное обеспечение различных категорий граждан: Федеральный закон от 17.12.2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и Федеральный закон от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации.

Одним из важнейших направлений в формировании законодательства стало принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»

«Настоящим Федеральным законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации».

В законе государственная служба определена как «профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий» России, федеральных органов государственной власти и субъектов РФ.

Закон разделяет должности федеральной госслужбы на федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Он также определяет общие условия формирования кадрового состава госслужбы, поступления и прохождения госслужбы, а также присвоение, сохранение и лишение классных чинов, дипломатических рангов, воинских званий. Согласно закону, вводится понятие «контракт», заключаемый при поступлении гражданина на госслужбу.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

Конституция как основной закон государства и нормативно-правовые акты, конкретизирующие и наполняющие реальным содержанием социальные права, свободы и обязанности личности (Указы Президента РФ, Федеральные законы, Постановления Правительства, правовые акты, принимаемые субъектами Федерации, муниципальными органами власти) составляют и образуют то правовое пространство, в котором функционирует социальный механизм защиты интересов человека.

Необходимость пересмотра и реформирования скомпрометировавших себя бюрократизмом и невниманием к человеку институтов, дальнейшее развитие и совершенствование системы социальной защиты требует очень ответственного подхода к решению правовых вопросов.

В последние годы наблюдается тенденция постепенной адаптации учреждений социальной защиты населения к условиям рыночной экономики. Однако необходимо отметить, что в связи с большой социальной значимостью указанных учреждений целесообразно соблюдать разумный баланс между рыночной экономикой и социальными гарантиями.

Чем более развито правовое общество, тем гарантированней социальная защита и успех социальной работы, тем меньше вероятность в ситуации конфликта или любой формы риска выскочить на полюс суицида, незанятости, наркотической зависимости, любого пограничного состояния. Привычная позиция ответственности человека перед обществом предполагает и ответственность самого общества перед человеком, каждым индивидом за его социальное здоровье и социальный статус.

1.3 Особенности формирования и развития системы социальной защиты различных категорий государственных служащих

Основными факторами, формирующими интерес к государственной службе, являются: стремление государственных служащих реализовать себя в управленческой деятельности, занять достойное место в обществе, быть уверенными в стабильности служебного положения, иметь возможность служебного роста, получать достойное денежное вознаграждение, а также некоторые льготы в получении медицинской помощи и пенсионном обеспечении.

В соответствии с этим государство должно обеспечивать гарантии возможностей успешного прохождения службы, удовлетворение потребностей государственных служащих и их интересов, стимулирующих эффективное решение служебных задач и закрепление на государственной службе.

Законодательство о государственной службе развивается крайне неравномерно и не обеспечивает полностью потребности формирования новой российской государственности, эффективной деятельности управленческого персонала. Многочисленные реорганизации в сфере управления осуществлялись исключительно в целях структурных преобразований без учета потребностей реформирования кадров.

Основу законодательства о государственной службе в РФ составляют:

Конституция РФ, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральный закон от 27.07.04 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Вопрос о статусе государственного служащего окончательно еще не решен. Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества.

Правовой статус государственного служащего включает в себя три составляющие:

конституционный статус российского гражданина;

статус (или отдельные элементы статуса) наемного работника в соответствии с трудовым законодательством РФ;

административно-правовой статус в соответствии с законодательством РФ о государственной службе.

Соответственно, оно имеет трехмерный характер: как человека; как гражданина, реализующего свое право на труд; как лица, замещающего должность государственной службы и реализующего государственную власть.

Федеральный закон от 31.07.95 «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Трудовой кодекс РФ рассматривали отношения гражданских государственных служащих с органами, в которых они проходят службу, как трудовые отношения, в регулировании которых имелись определенные установленные законодательством о государственной службе особенности. В Федеральном законе от 27.07.04 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделана попытка вывести государственных служащих за рамки трудового законодательства (по мнению ряда авторов - весьма неудачная).

В части, касающейся регулирования служебных отношений государственных служащих, названный Федеральный закон почти целиком воспроизводит соответствующие положения Трудового кодекса РФ, изменяя лишь его терминологию (служебный контракт вместо трудового договора, служебное время вместо рабочего времени, служебная дисциплина вместо трудовой дисциплины и т.д.). В то же время в законе используются такие понятия, как оплата труда гражданского служащего (ст. 50). Следует отметить, что применительно к военнослужащим, также являющимся государственными служащими, термин «оплата труда» не применяется - они получают денежное довольствие, хотя согласно ст. 10 этого Федерального закона посредством прохождения военной службы военнослужащими реализуется именно право на труд.

Не вызывает сомнения, что посредством прохождения гражданской службы человек также реализует свое конституционное право на труд, хотя непосредственного указания на это в Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нет. Согласно ст. 73 нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, «применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим Федеральным законом».

Механическая замена терминов трудового законодательства чревата многими неблагоприятными последствиями, в том числе в вопросах социального обеспечения гражданских служащих. Ведь, например, «если служебный контракт не является разновидностью трудового договора, то, согласно налоговому законодательству и законодательству о социальном страховании выплаты по данному контракту не являются объектом обложения единым социальным налогом (ст. 236 Налогового кодекса РФ), а также объектом обложения взносами на обязательное пенсионное страхование (ст. 10 Федерального закона от 15.12.01 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации») и на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ст. 5 Федерального закона от 24.07.98 «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»)».

Следовательно, гражданские служащие, исходя из логики нового законодательства о гражданской службе, выпадают из системы обязательного социального страхования, и для них должна быть создана специализированная система социального обеспечения (как, например, для военнослужащих). Однако, как показывает практика реализации Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в части вопросов социального обеспечения гражданских служащих процесс создания такой системы идет крайне медленно (например, так и не был определен особый механизм реализации права членов семей гражданских служащих на пенсию по случаю потери кормильца).