Аналіз економічного та соціального розвитку в Україні та м. Харкові

У цих словах Харківського міського голови В.А. Шумілкіна виразно відчуваються біль і тривога за подальшу долю рідного міста, прагнення чіткого визначення шляхів і засобів його перспективного розвитку, який він вбачає саме у розробці та широкому впровадженні ефективної інноваційної політики:,

Економічне зростання Харкова історично було зумовлено його зручним і надзвичайно вигідним географічним розташуванням на перехресті доріг з півночі на південь та зі сходу на захід. Завдяки цьому місто швидко перетворилось на великий транспортний вузол Росії, а потім Радянського Союзу і зберігає своє значення в незалежній Україні вже як перспективний елемент європейської транспортної системи. На жаль, ізоляціоністська політика держави стосовно економічних зв'язків з Росією істотно зменшує роль Харкова, і переважна більшість традиційних залізничних і автомобільних маршрутів з Росії в Крим і на Кавказ вже обминає наше місто. Свого часу затягнулося питання реконструкції чи будівництва нового аеропорту міжнародного класу в Харкові, тому місто посідає другорядні позиції у системі повітряних транспортних комунікацій.

Істотні соціально-економічні проблеми перед міською владою життя висуває у сфері сучасного вкрай тривожного стану комунально-житлового господарства та інженерної інфраструктури міста. Причиною цього виступають: по-перше, істотна частка зношеності більшої комунікацій, яка досягає 70% і більше; по-друге, відсутність належних інвестиційних коштів для заміни, реконструкції та відновлення основних їх систем інженерної інфраструктури; по-третє, значні неплатежі населення за комунальні послуги відповідні муніципальні служби і підприємства прагнуть компенсувати підвищенням тарифів, що тільки погіршую справи. Розірвати ж таке замкнене коло можна тільки якимось нетрадиційним шляхом, тому тут вкрай необхідно вести пошук інноваційних управлінських і техніко-економічних рішень.

Розумне використання наявного науково-технічного і виробничого потенціалу міста вимагає залучення надійних джерел інвестицій, в тому числі й іноземних. Це потребує прискореного будівництва високо комфортабельних готелів із сучасним рівнем обслуговування, спорудження приміщень для офісів, розвитку засобів транспорту і зв'язку тощо. Над розв'язанням розглянутих та інших проблем наполегливо працює Харківський міськвиконком, вбачаючи у цьому перспективний шлях прискорення соціально-економічного розвитку міста, підвищення добробуту населення.

Ефективне здійснення місцевого самоврядування в місті, як і в Україні загалом, певною мірою ускладнюється через недостатню правову визначеність та розмежування прав і повноважень різних ланок системи самоврядування та органів державної влади.

З проблемами взаємовідносин місцевого самоврядування з органами державної влади, взаємовідносин між органами місцевого самоврядування різного рівня та іншими проблемами подібного характеру, зумовленими певною мірою традиціями попередньої епохи, доводиться зустрічатись і в практиці роботи Харківського міськвиконкому. Так, має місце не досить чітка вирішеність питань розподілу прав комунальної власності між містом і областю. Відтак деякі питання суто міського значення доводиться вирішувати разом з Харківською обласною державною адміністрацією, що певною мірою ускладнює процедуру вирішення та знижує його оперативність.

Має місце й пряме змішування (навмисне чи ненавмисне) функцій різних гілок влади. Так, Київ, що як столиця України, користується особливим статусом і де було запроваджено Магдебурзьке право, має бути прикладом, взірцем для всієї України. Фактично ж там відбувається пряме порушення норм Європейської хартії місцевого самоврядування. Дійсно, там міський голова одночасно обіймає й посаду голови міської державної адміністрації, поєднуючи, таким чином, у одній особі функції представника державної влади і місцевого самоврядування.

Як зазначає М.П. Орзіх, «показовим щодо визнання соціально-політичної ролі місцевого самоврядування є також те, що близько половини політичних партій, які брали участь у парламентських виборах 1998 року, не згадали у своїх програмах про місцеве самоврядування, деякі інші не відносять його до структурних складових громадянського суспільства. Похідними від цієї непослідовності є невизначеність правосуб'єктності територіальної громади та її співвідношення з населенням, державою, нечітке розмежування функцій, повноважень, відповідності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, суперечливість у визначенні статусу комунальної власності, спільної власності територіальних громад щодо розпорядження місцевими землями та природними ресурсами, забезпечення охорони громадського порядку, захисту основних та «локальних» прав громади».

Існують й інші прилади проблем, зумовлених недостатньою правовою врегульованістю взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування або суб'єктивним їх трактуванням. Ними можуть бути і відносини, що складаються між самими органами місцевого самоврядування та їхніми виконавчими органами.

Істотну проблему ефективного управління життєзабезпеченням і розвитком міста створює й існування в місті районів, населення яких, за визначенням не є територіальною громадою, отже й не може обирати органів місцевого самоврядування. Традиційно ж у районах обираються районні ради, які формують свої виконавчі комітети. Таким чином, районні виконавчі комітети виявляються формально підпорядкованими не міськвиконкому, як органу виконавчої влади територіальної громади міста, а відповідним районним радам, які їх утворюють.

Внаслідок цього виникають відомі з теорії управління так звані «зайві» контури управління, які недостатньо узгоджуються і координуються із завданнями соціально-економічного і культурного розвитку міста, оскільки районні ради та їх виконкоми, цілком природно, завжди виходять насамперед із своїх власних інтересів, а загальноміські ж сприймають лише тією мірою, якою вони відповідають їхнім.

Однак одним з джерел виникнення проблем подібного характеру є занадто велика чисельність депутатів міської ради. Результати знайомства зі світовим досвідом свідчать. Що навіть у найкрупніших містах з населенням понад 10 мільйонів чоловік число депутатів складає 15-25 осіб, а то й менше. Окремі палкі прихильники демократії можуть заперечувати, що збільшення числа депутатів відображає більшу демократичність влади. На перший погляд, це дійсно так, але це тільки на перший погляд. Насправді ж у будь-якому мегаполісі при занадто великій чисельності населення і обмеженій кількості депутатських мандатів завжди матиме місце відірваність виборів від своїх обранців. Іншими словами, люди недостатньо знають, за кого вони голосують, а депутати фізично не можуть знати своїх виборців.

Так, при існуючій квоті один депутат міської ради виступає сьогодні представником приблизно 20 тисяч виборців. Якщо зменшити їх загальну кількість втричі, один депутат представлятиме інтереси 60 тисяч виборців, для яких, особливо при нинішньому рівні політичної активності більшості населення, практично не матиме значення, одного чи трьох депутатів вони обиратимуть. Збільшення ж виборчих округів дасть змогу кожному депутатові більш масштабно мислити і прагнути вирішувати більш вагомі проблеми, ніж організація ремонту тротуару біля одного з будинків чи облаштування дитячого майданчика у мікрорайоні.

Така система сприятиме й істотному згладжуванню існуючих сьогодні істотних суперечностей між інтересами всієї територіальної громади, яку має відображати міська рада у цілому та її виконавчі органи, та інтересами окремого виборчого округу, який представляє конкретний депутат, а то і його власними інтересами. Дійсно збільшення території округів та чисельності виборців певною мірою зближатиме їхні інтереси із загальноміськими.

Зменшення загального числа депутатів міської ради сприятиме й полегшенню узгодження їх індивідуальних позицій з того чи іншого проблемного питання та дозволятиме швидше дійти згоди в процесі прийняття принципових рішень. Крім того, такий захід дозволить істотно скоротити витрати на утримання міської ради, а вивільнені кошти спрямувати на задоволення першочергових потреб міста та його жителів.

Ще однією проблемою подібного характеру являє відсутність дієвого механізму відзиву депутатів і практична неможливість його здійснити. За умов, коли виборці мало знають свого депутата, недостатньо знайомі з його практичною діяльністю у міській раді, важко визначити необхідність відзиву, навіть якщо їхній обранець занадто пасивний, не виконує належним чином своїх депутатських обов'язків не турбується про інтереси територіальної громади міста та інтереси населення свого виборчого округу.

На ефективність місцевого самоврядування істотно впливає ціла низка проблем соціально-психологічного характеру. Їх можна розділити на такі три основні групи. Проблеми першої групи зумовлені тривалим періодом панування тоталітарного режиму, який суворо пригнічував будь-яку активність особистості, якщо вона виходила за чітко визначені політичні, ідеологічні чи організаційні межі. Наслідком цієї ситуації, яка посилювалась показною «турботою партії та уряду» про радянських людей стало те, що кожна людина очікувала своєї черги на квартиру, на путівку до санаторію тощо. Іншими словами, у суспільстві сформувались філософія і психологія соціального патерналізму. Її сутність полягала у тому, що у свідомості кожної людини закріпилось переконання, що про неї, про добробут її сім'ї постійно турбується хтось інший, тільки не вона сама - держава, партія, уряд, керівник підприємства чи організації, профспілковий комітет, житлово-експлуатаційний відділ тощо.

Сьогодні для місцевої демократії в Харкові, як і в усій Україні, характерною є пасивність територіальної громади міста, яка значною мірою зумовлена зневірою харків'ян в саму можливість самостійного вирішення питань місцевого значення, а також недостатнім ступенем довіри органам місцевого самоврядування. При цьому слід критично визнати, що в цьому є й велика частка вини самої міської влади. Вона ще недостатньо інформує громадян про свою роботу, часто уникає відвертої розмови про труднощі і проблеми, виступити міських керівників у засобах масової інформації не отримують необхідної попередньої реклами. Тому часто лишається невідомими, скільки людей їх прослухало.

До другої групи варто віднести проблеми, які значною мірою мають ті ж самі корені, що лежать у нашому недалекому минулому. Вони пов'язані з психологією керівників, які вважають, що їхні владні повноваження і посадове становище дозволяють їм багато того, чого не можна іншим людям. Це ті випадки коли вважає дехто з посадових осіб, що його посада має бути джерелом додаткових прибутків.

Боротьба з такими проявами є надзвичайно складною, але можливою. її успіх може забезпечити тісна співпраця і повне порозуміння між представницькими органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами. Спираючись на авторитет міської ради та міського голови, обраних територіальною громадою міста, міськвиконком і його посадові особи можуть спокійно працювати над реалізацією програм соціально-економічного і культурного розвитку міста, вирішувати невідкладні і перспективні питання його життєзабезпечення і розвитку.

Нарешті, проблеми третьої групи полягають у недостатній професійній та соціально-психологічній підготовленості окремих посадових і службових осіб системи місцевого самоврядування до якісного виконання свої функцій і повноважень, їхня нездатність ефективно працювати в умовах ринку і комерціалізації.

2. Стратегії та технології в системі планування та управління містом

2.1 Формування цілей і завдань системи планування і управління містом

Планування - це одна з функцій управління, що являє собою процес вибору цілей організації і шляхів їхнього досягнення. Планування забезпечує основу для всіх управлінських рішень, функції організації, мотивації і контролю орієнтовані на вироблення стратегічних планів.

Планування являє собою набір дій і рішень, заданих керівництвом, що ведуть до розробки специфічних стратегій, призначених для того, щоб допомогти організації досягти своїх цілей. Процес планування є інструментом, що допомагає в прийнятті управлінських рішень. Його задача забезпечити нововведення і зміни в організації в достатньому ступені.

Особливістю процесу планування є той факт, що опис або пояснення багатьох економічних явищ являє собою процес рішення неточного завдання, що базується на суб'єктивних оцінках. І дійсно, якщо виробничий процес можна у відомому наближенні описати за допомогою математичних формул, вносячи в них час від часу визначені корективи, то, наприклад, при плануванні господарської діяльності підприємства математичні методи вже не дають необхідної точності. Наприклад, не можна (або, у всякому разі, дуже ризиковано) прорахувати збут продукції навіть на найближчий період, спираючи лише на математичний апарат.

У цьому, а також у багатьох інших випадках, немає об'єктивного критерію, що дозволяє зробити прогноз надійним.

Поряд з об'єктивними даними приходиться використовувати суб'єктивну інформацію внаслідок чого виникає потреба у відповідному методологічному забезпеченні обробки зібраних даних.

Цілі повинні бути сформульовані і встановлені на основі місії муніципального управління, що полягає в підвищенні рівня (якості) життя населення міста. При цьому цілі повинні мати цілу низку характеристик.

1) Конкретність і вимірність цілей. Це дозволить створити чітку базу відліку для подальших рішень й оцінки ходу роботи. Керівники підрозділів будуть мати орієнтир для своїх рішень. Надалі це дозволить виконувати контрольні функції з боку вищестоящих керівників.

2) Часовий аспект при формуванні цілей. Необхідно виділити кілька обріїв планування (управління):

а) стратегічне планування, тривалість якого для рішення задач управління містом повинна знаходитися в межах 10-15 років.

Стратегічне планування повинно забезпечувати широкий спектр різних цілей і стратегій, впливати на рівень життєзабезпечення і розвитку міста. До нього відноситься планування інтегральних показників: економічного потенціалу міста, рівня життя населення, життєзабезпечення міста, а також необхідних ресурсів для досягнення цих показників;

б) середньострокове планування. Його тривалість до 5 років. На цьому підперіоді планування необхідно здійснити деталізацію цілей стратегічного планування. Завдання досягнення поставлених цілей повинно зважуватися з урахуванням обмежених ресурсів і можливості їхнього оптимального розподілу по роках планового періоду;

в) поточне планування, як правило, характеризується одним роком. Цілі, поставлені перед системою управління містом, реалізуються на основі фінансових ресурсів, обумовлених бюджетом;

г) оперативне управління характеризується одним чи декількома днями. Метою оперативного управління є ліквідація відхилень від цілей, що були поставлені на етапі поточного планування. Такі відхилення виникають через невраховані заздалегідь фактори, появу впливів на систему, які заздалегідь неможна було передбачити.

3) Сформульовані цілі повинні бути досяжні. Тому необхідно робити попередню оцінку необхідних ресурсів для досягнення поставлених цілей. Надалі ресурси уточнюються в ході розробки детальної програми досягнення поставлених цілей. У тому випадку, якщо ресурсів недостатньо для реалізації поставлених цілей, необхідно вирішувати задачу оптимальної корекції поставлених цілей, як за тимчасовими показниками, так і за кількісними. При цьому необхідно враховувати ступінь важливості поставлених цілей з точки зору часу їхнього досягнення й обсягів (кількісних показників).

4) Поставлені цілі повинні бути взаємно підтримуючими. Дії і рішення, необхідні для досягнення однієї мети не повинні заважати досягненню інших цілей. У противному випадку це може призвести до конфлікту між окремими підрозділами системи управління містом. Іноді доводиться (необхідно) йти на формування суперечливих цілей. У цьому випадку система управління повинна бути спрямована на формування компромісних рішень.

5) Інтегральні цілі функціонування всієї системи повинні бути декомпозованими на окремі підцілі, що у свою чергу розбивають ся на окремі складові і т.д. При цьому необхідно вирішувати наступні задачі:

а) вибір основ декомпозиції цілей;

б) вибір послідовності застосування основ декомпозиції цілей на основі тимчасових, функціональних, структурних критеріїв і т.д.;

в) вибір критеріїв зупинки декомпозиції цілей.

У підсумку будується «дерево» (граф) цілей системи в цілому. При розгляді «дерева» цілей можливі наступні ситуації, які необхідно враховувати при формуванні оптимальної структури управління життєзабезпеченням і розвитком міста:

а) ціль верхнього рівня погоджена з локальними цілями, що лежать на нижньому рівні;

б) локальні цілі нижнього рівня різні, але ціль на верхньому рівні являє собою об'єднання локальних цілей;

в) локальні цілі нижнього рівня відмінні від мети верхнього рівня;

г) цілі на різних рівнях «дерева» цілей постійні чи змінюються в часі.

Одним з основних підходів до управління в організаційних системах є принцип управління по цілям. Тому після формування «дерева» цілей необхідно побудувати критерії, що визначають ступінь досягнення поставлених цілей.

У тому випадку, якщо локальні цілі нижнього рівня різні, але ціль верхнього рівня являє собою об'єднання локальних цілей, необхідно використовувати різні пакети критеріїв з урахуванням їхніх вагових коефіцієнтів, що визначаються на основі експертних оцінок фахівців. При цьому необхідно за кожним критерієм зробити монотонні перетворення, що забезпечують їх приведення до безрозмірного виду.

Формування інтегральних критеріїв верхнього рівня, як це описано вище, не завжди вдається, тому що локальні цілі нижнього рівня можуть бути відмінні чи не погоджені з цілями верхнього рівня. У цьому випадку формуються компромісні рішення на різних рівнях ієрархічної системи управління життєзабезпеченням і розвитком міста. Можливі різні схеми побудови координуючих рішень від принципу «твердої централізації» до стратегії вільного ринку.

Принцип «твердої централізації». Вищестояща підсистема задає нижчестоящим підсистемам точні плани і, таким чином, цілком визначає поведінку підлеглих їй підсистем. При цьому верхня підсистема повинна забезпечити підсистеми нижніх рівнів усіма не обхідними ресурсами. При повній інформованості вищестоящих підсистем застосування «твердої централізації» може забезпечити оптимальне функціонування системи. При цьому інтереси підсистем нижніх рівнів не враховуються й активність їх не впливає на функціонування всієї системи. Таким чином, верхня підсистема стає га рантом виконання плану. У багатьох випадках принцип «твердої централізації» може призвести до невірогідності інформації, видаваної підсистемами нижніх рівнів, і як наслідок, до низької ефективності функціонування системи. Такий принцип управління рекомендується використовувати в першу чергу при надзвичайних ситуаціях.

Приоритетне управління. Підсистема верхнього рівня встановлює плани пропорційної ефективності функціонування підсистем нижнього рівня. Відмінність цього управління від «твердої централізації» лише в тім, що якщо підсистеми нижніх рівнів зацікавлені в одержанні вигідного плану, то вони домагаються підвищення ефективності роботи. Особливий клас приоритетного механізму утворять конкурсні механізми, в яких, у залежності від очікуваної ефективності, визначаються переможці, що одержують право на виконання того чи іншого проекту або фінансування одержання дефіцитного ресурсу.

3) Стратегія обмеженої волі. Підсистема верхнього рівня за дає не точні плани, а деякі області, у межах яких підсистеми нижніх рівнів вправі вибирати «вигідні» для них плани. При цьому верхня підсистема може використовувати стимулювання за економію ресурсів. Використовуючи цей принцип, підсистема верхнього рівня не цілком інформується про дії і можливості підсистем нижніх рівнів і підсистеми нижніх рівнів вибирають самі собі критерії ефективності функціонування.

4) Стратегія компромісу чи погоджене планування. Підсистеми нижніх рівнів вибирають плани із заданої безлічі, при цьому не піклуючись про погодженість з іншими підсистемами. Але підсистема верхнього рівня через координуючі параметри, що спускаються на нижні рівні, погоджує дії всіх підсистем. При погодженому плануванні підсистема верхнього рівня може бути, як цілком інформована про можливості підсистем нижніх рівнів, так і частково.

5) Відкрите управління чи механізм чесної гри. Підсистема верхнього рівня максимально враховує інтереси підсистем нижніх рівнів і дає такі плани, що забезпечують максимум цільових функцій підсистем нижніх рівнів. Таким чином, метою підсистеми верхнього рівня є оптимізація цільових функцій підсистем нижніх рівнів на деякій безлічі припустимих планів. Основна властивість цього управління - це стимулювання вірогідності інформації, що повідомляється елементами підсистемі верхнього рівня, що приймає рішення.

Схеми побудови координуючих рішень типу 2-5 доцільно використовувати в першу чергу стосовно підприємств муніципальної власності.

6) Стратегія «вільного ринку». Підсистема верхнього рівня, маючи свої власні цілі й володіючи ресурсами і стимулами, не обмежує дії підсистем нижніх рівнів. Але за допомогою стимулів домагається досягнення своїх цілей, не піклуючись про інтереси підсистем нижніх рівнів. Ця стратегія відрізняється від стратегії компромісу тим, що центр не одержує інформацію про можливості підсистем нижніх рівнів від самих підсистем, а одержує її через свої канали. Підсистеми нижніх рівнів не зобов'язані видавати яку-небудь інформацію підсистемі верхнього рівня. Таке управління в першу чергу може бути використане стосовно підприємств і організацій, що не відносяться до муніципальної власності, але, що знаходяться на території міста.

Слід зазначити, що клас механізму визначає лише основні (визначальні) його властивості. На різних рівнях ієрархії можуть використовуватися й інші принципи управління і координації.

2.2 Технології управління соціально-економічними процесами

Мета стратегічного планування полягає в розробці стратегії розвитку соціально-економічних систем. Під стратегією треба розуміти формування основних довгострокових цілей та завдань, визначення курсу дій та розподіл ресурсів, які необхідні для досягнення цих цілей.

Стратегічне планування соціально-економічного розвитку - це діяльність органів місцевого самоврядування, яка пов'язана з формування цілей та завдань розвитку на довгострокову перспективу, обґрунтуванням підбору та черговості здійснення заходів, а також розробка механізму їх практичної реалізації.

Генеральною (загальною) метою стратегічного планування є досягнення режиму функціонування муніципального органу, як самостійно керованої та регульованої системи, яка забезпечує стійке підвищення якості життя (рівня достатку) населення.

Цей особливий вид планової роботи, що складається з розробки рішень (у формі прогнозів, проектів, програм та планів), який передбачає вибір таких цілей та стратегій поведінки об'єктів управління, реалізація яких забезпечує ефективний соціально-економічний розвиток в довгостроковій перспективі.

Сутність стратегічного планування полягає у виборі головних пріоритетів соціально-економічного розвитку, де провідну роль відіграє муніципалітет.

В рамках стратегічного планування розв'язуються 4 основні завдання: [5]

1) розподіл ресурсів - цей процес включає розподіл фінансових, трудових, рекреаційних ресурсів;

2) адаптація до зовнішнього середовища - дії стратегічного характеру, що спрямовані удосконалення відносин з оточуючим (підпорядкованість цілям регіону, країни). Необхідно адаптуватися до несприятливих зовнішніх можливостей, небезпек, виявити адекватні варіанти діяльності - альтернативи і ефективне пристосування стратегії до оточуючих умов;

3) внутрішня координація - координація стратегічної діяльності повинна вестися з метою досягнення інтенсивної інтеграції з врахуванням сильних та слабких сторін (взаємодія органів управління, населення, підприємств, суб'єктів малого підприємництва).

4) формування стратегічної організаційної культури - систематичний розвиток мислення управлінських кадрів, стилю їх діяльності, націленість на постійний пошук, зміни, засвоєння досвіду минулих стратегічних рішень (контроль, ефективний менеджмент).

В якості основних аспектів стратегічного планування можна виділити наступне: [5]

1) Структурний аспект, який зводиться до обґрунтування об'єму та структури виробництва різних благ (товарів та послуг);

2) Технологічний аспект - вибір виробничо-технологічних способів виробництва продукції та надання послуг;

3) Просторовий аспект, який направлений на розгляд стану оточуючого природного середовища, розміщення виробництва, об'єктів виробничої та соціально-побутової інфраструктури, а також розселення населення;

4) Динамічний (часовий) аспект, який зводиться до характеристики етапів в досягненні цілей і розв'язання завдань.

Методичний апарат формування стратегії розвитку включає в себе наступні основні компоненти: [5]

1) методологію формування допустимих варіантів стратегій розвитку з урахуванням можливостей фінансування відповідних програм із бюджетів більш високого рівня;

2) економіко-математичну модель (модель економічного росту), що дозволяє оцінювати основні параметри економічного розвитку міста в періоді, який прогнозується, з врахуванням різних варіантів стратегії розвитку;

3) методологію формування та розрахунку критерію економічної ефективності, що відображає економічну ефективність управління;

Стратегічне планування реалізується послідовно по етапах:

1) формулювання місії;

2) постановка цілей та завдань;

3) оцінка та аналіз зовнішнього середовища;

4) діагностика внутрішнього середовища;

5) аналіз стратегічних альтернатив розвитку;

6) вибір стратегії розвитку;

7) розгляд та затвердження матеріалів стратегічного планування.

Реалізація стратегії, її коригування та наступна оцінка результатів завершують цикл стратегічного управління. Цикли управління, що включають стратегічне планування, періодично повторюються. На любому етапі можливе повернення до попереднього етапу планування.

Формулювання місії - це головна загальна мета. Головною метою розвитку території завжди є покращання якості життя. В першу чергу необхідно визначити в якості місії те, що притаманне саме для даної території.

Значення місії, яка формально виражається та представляється у вигляді конкретних положень, дуже велике. Вироблені на її основі цілі служать в якості орієнтирів і критеріїв для всіх наступних управлінських рішень.

1) Формулювання місії повинно містити наступні положення:

а) потреба суспільства та населення, яке мешкають на певні території;

б) економічне, політичне, правове середовище. Аналіз стартових умов соціально-економічного розвитку;

в) основні особливості організаційної культури, які визначають робочий клімат в управлінських структурах та формує вимоги до управлінського персоналу.

2) Постановка цілей та завдань. Головна (стратегічна) ціль повинна бути спрямована на забезпечення стратегічного завдання (місії) розвитку. Цілі повинні бути конкретними та мати можливість вимірювання. Необхідно визначати не тільки те, що треба здійснити, але й коли повинен бути досягнутий результат. Цілі зазвичай встановлюються на тривалі та короткі часові проміжки:

а) довгострокова мета має горизонт планування 5 і більше років;

б) середньострокова мета - 1-5 років;

в) короткотермінова мета звичайно розрахована на період до 1 року.

Довгострокові цілі формулюються в першу чергу. Потім ставляться середньострокові та короткотермінові цілі, які необхідні для забезпечення довгострокових цілей. Мета повинна бути реальною.

Основна мета стратегії та її стратегічні орієнтири формуються на базі результатів, які були отримані на попередній стадії розробки. Реально оцінюючи місію, розроблювачі на цій основі формулюють головну мету та підцілі соціально-економічного розвитку.

Процес побудови дерева цілей є складним процесом. Спочатку на базі розробленого сценарію будується його перший варіант, а потім, за допомогою експертних опитувань проводиться уточнення структури дерева цілей та завдань. Кожен етап цього процесу також уявляє собою багатокрокову циклічну експертну процедуру.

3) Оцінка та аналіз зовнішнього середовища. Після встановлення місії та цілей необхідно розпочати діагностичний етап процесу стратегічного планування. Вивчення зовнішнього середовища відноситься до найважливіших напрямів цього процесу.

Це дуже важливий етап розробки стратегії. Даний етап розробляється разом з фахівцями в області регіонального маркетингу. Діючим інструментом оцінки конкурентоспроможності є SWOT-аналіз. Основні позиції за якими необхідно проводити цей аналіз показано на таблиці 2.1.

Таблиця 2.1. Основні позиції за якими необхідно проводити SWOT-аналіз

Фактори	Переваги	Недоліки	Позитивні можливості	Потенційна небезпека
1. Геополітичний стан
2. Населення (демографічний потенціал, трудові ресурси, зайнятість)
3. Екологічна ситуація
4. Природно-ресурсний потенціал та політика в галузі раціонального природовикористання
5. Просторова організація та містобудівна політика
6. Економіка: 6.1. Економічний потенціал 6.1.1. Промисловість та будівництво 6.1.2. Сільське та лісне господарство 6.1.3. Інженерна інфраструктура, транспорт та зв'язок 6.1.4. Житлово-комунальне господарство 6.1.5. Науково-іноваційна сфера 6.1.6. Туризм та рекреація 6.2. Господарчий клімат та економічна політика (розвиток підприємництва та інвестицій)
7. Внутрішня регіональна та міжрегіональна кооперація (спеціалізація)
8. Міжнародне співробітництво та зовнішньоекономічні зв'язки
9. Соціальна сфера 9.1. Охорона здоров'я 9.2. Освіта 9.3. Культура та мистецтво 9.4. Соціальний захист

В результаті аналізу зовнішнього середовища необхідно створити перелік небезпек та можливостей, з якими стикаються в цьому середовищі. Перелік повинен включати оцінки характеру впливу та степеня впливу факторів на можливість досягнення цих цілей.

Вплив факторів може оцінюватися експертним методом. Можуть використовуватися рангові та бальні оцінки.

Після аналізу переліку необхідно провести оцінку сильних та слабких сторін. Для успішного планування необхідно мати повне уявлення про існуючі зовнішні проблеми та внутрішні потенціальні можливості та недоліки.

4) Діагностика внутрішнього середовища. Уявляє собою методичну оцінку функціональних сфер діяльності, призначену для виявлення її стратегічно сильних та слабких сторін, які впливають на реалізацію поставлених цілей та завдань.

У простому випадку у діагностику треба включити:

а) економіка;

б) соціальна сфера;

в) фінанси;

г) трудові ресурси та демографія;

д) екологія.

В ході аналізу внутрішніх факторів також досліджується досягнутий рівень якості життя населення, стан та перспективи використання соціально-економічного потенціалу.

У випадку глибинного аналізу в процес дослідження повинні бути включені всі сфери життєдіяльності, які віднесено до предметів ведення місцевого самоврядування.

Даний етап суттєво доповнює діагностику соціально-економічного стану, проведеного на стадії визначення місії. Однак основна мета цього етапу виступає у виявленні сильних та слабких сторін об'єкту управління, що можуть сприяти або перешкоджати реалізації стратегічної мети.

5) Аналіз стратегічних альтернатив. В результаті проведення етапів роботи визначається коло проблем соціально-економічного розвитку, які в тому чи іншому степені впливають на головну мету стратегії та стратегічні орієнтири. На етапі відбору приоритетних проблем (завдань) розвитку проводиться звуження відміченого кола проблем шляхом визначення найбільш пріоритетних з них, що оказують найбільш значний вплив на цілі стратегії. Існує багато процедур відбору та ранжирування проблем. Як мінімум дана процедура включає в себе два головних етапи:

1 етап - підготовчий. В рамках даного етапу здійснюється систематизація шляхом зведення їх у групи, які визначені якоюсь структурною ознакою. Традиційно в якості такої ознаки використовуються основні напрямки розвитку: соціальний, економічний, екологічний, просторова організація, науково-технічний, міжнародні та зовнішньоекономічні зв'язки. Проблеми (завдання), які були згруповані в основні 6 напрямків, оказують різний вплив на цільову установку стратегії розвитку - якість життя (соціальна сфера), добробут (економіка), якість навколишнього середовища (екологія). Даний вплив формально може бути оцінений наступним чином: суттєве - 3 бали; помірне - 2 бали; несуттєве - 1 бал. Таким чином, максимально можливий бал, який може «набрати» та чи інша проблема, дорівнює 9 балам, мінімально - 3 балам.

2 етап - відбору та ранжування проблем (завдань). Враховуючи складність та комплексність кожної проблеми, проблема ранжування здійснюється в 4 тура.

В першому турі у відборі приоритетних проблем стратегічного розвитку беруть участь спеціалісти-розробники стратегії соціально-економічного розвитку, які комплексно та ефективно розв'язують проблеми стратегічного характеру. В другому турі беруть участь спеціалісти в галузі управління. В третьому - представники місцевого бізнесу (крупного, середнього, малого). В четвертому турі - представники суспільних організацій (профспілки, екологи і т.і.).

Результати чотирьох проведених оцінок сумуються, і середня служить підсумковим результатом оцінки, на основі якої в подальшому здійснюється ранжування проблем та відбір найбільш значущих з них.

6) Вибір стратегії розвитку. На базі аналізу отриманої раніше розгорнутої характеристики проблемної ситуації експертами формуються конкретні стратегічні напрямки розв'язання виявлених проблем. При цьому ведеться відбір лише тих напрямків, які можуть внести вагомий внесок у вихід із проблемної ситуації.

7) Розгляд та затвердження матеріалів стратегічного планування. У вітчизняній практиці управління економікою детально оброблені методологічні принципи прогнозування систем, розробки концепції, програм, планів та інших документів стратегічного характеру. В практиці вітчизняного планування у 80-ті роки концепція як передуючий планування документ отримала певне використання.

З проблеми формування концепції соціально-економічного розвитку в радянський період опубліковано багато наукових робіт, однак до теперішнього часу її єдиного розуміння, загальновизнаних підходів до її розроблення не сформовано.

В науковій літературі до сих пір ведуться дискусії щодо цілей та змісту концепції. В багатьох випадках автори під концепцією розуміють вихідний документ, який передує планування, який має у змісті обґрунтування основних напрямків, цілей економічного і соціального розвитку, визначення шляхів і методів досягнення цілей при розв'язанні регіональних проблем, удосконалення форм планування, управління, господарювання.

Структура концепції, як документу, який передує плануванню, за думкою багатьох авторів, повинна складатися з 3-х блоків: цільового, ресурсного, програмного. Цільовий блок у свою чергу складається із розділу, який розкриває розвиток регіону в цілому та галузевих розділів. В кожному з цих розділів повинні бути запропоновані цільові установки розвитку, цільові показники, які відображають результати соціально-економічного прогресу, а також система розрахункових показників, які розкривають динаміку, стан та умови розвитку регіону та окремих галузей. Ресурсний блок містить інформацію щодо напрямків розподілу регіональних ресурсів. Програмний блок створює цільові комплексні програми, які розроблюються для забезпечення досягнення найважливіших цілей економічного і соціального розвитку.

Виходячи з даних підходів, концепцію соціально-економічного розвитку можна визначити, як комплекс стратегічних цілей та пріоритетів соціально-економічної політики місцевого самоврядування, найважливіших напрямів та засобів реалізації вказаних цілей, розроблений на основі варіантного підходу. Мета формування концепції складається в розробці напрямків, що дозволяють на строго науковій основі визначити пропорції розвитку, що відповідає завданням, які стоять перед країною та регіонам в цілому, та передбачити на основі прискореного розв'язання проблем збільшення внеску у соціально-економічний розвиток суспільства.

Сформульована мета дозволяє визначити наступні вимоги до розробки концепції. Передусім концепція повинна мати комплексний характер. Передусім концепція повинна мати комплексний характер, відображати розвиток всіх умов для життєзабезпечення та підтримки трудової діяльності та відтворення населення даного регіону.

Концепція виступає результатом наукового дослідження, її науковість забезпечується вірно підібраною методологією, використанням новітніх результатів теоретичних досліджень, використанням перевірених методів, що відповідають цілям розробки.

Розробка концепції складного соціально-економічного об'єкту, яким є місто, вимагає врахування принципу системності, тобто взаємопов'язаного розгляду факторів, методів та шляхів спрямованого руху економіки та соціальної сфери. Цей принцип передбачає використання при формуванні концепції методів системного підходу, в тому числі структурно-функціонального підходу.

Принцип цілеспрямованості передбачає виявлення в концепції кінцевих (в певному часовому проміжку) цілей соціально-економічного розвитку та визначення оптимальних напрямків, форм і методів їх досягнення. Принцип цілеспрямованості реалізується вже самою розробкою концепції, бо її стрижень складають цілі економічного та соціального розвитку.

При розробці концепції необхідно керуватися принципом ефективності, який пропонує вибір раціональних напрямів та заходів розвитку, окремих підсистем з суспільних та регіональних позицій.

Важливе значення для формування концепції має принцип наступності розвитку складних територіальних соціально-економічних систем, який передбачає побудову варіантів цілеспрямованого руху з врахуванням вже існуючих структур та на основі закономірностей їх динаміки.

В методичному плані велике значення має принцип варіантності. В ході формування концепції повинна здійснюватися розробка, оцінка і узгодження багатьох варіантів досягнення цільового стану на всіх рівнях.

Особливу роль при розробці концепції має принцип ієрархічності, який забезпечує досягнення цілей окремими структурними підсистемами, узгодження їх інтересів та організація цього процесу за часом їх впливу.

Необхідною умовою розробки концепції є керованість об'єкта.

Логічна послідовність процесу формування концепції складається з чотирьох взаємопов'язаних, відносно самостійних спеціальних методів, етапів науково-дослідницької роботи.

Перший етап складається з проведення глибокого наукового та аналітичного аналізу комплексу складних проблем, пов'язаних з розробкою концепції.

Другий етап - розробка теоретичних основ постановки цілей розвитку.

Третій етап - прогнозування макропоказників.

Четвертий етап - синтез саме концепції. Етап синтезу передбачає ряд послідовних дій, в ході яких вносяться корегування в цільовий блок та в комплексні галузеві та ресурсні прогнози до тих пір, доки не буде отриманий варіант, який відповідає всім вимогам.

Етапи прогнозування та синтезу в ході формування концепції основуються на широкому використанні економіко-математичних методів, які передбачають отримання готових варіантів динаміки або іншого елементу регіональної соціально-економічної системи.

Особливу актуальність в системі планування має в сучасних умовах розробка комплексних програм соціально-економічного розвитку. В умовах політичної та економічної нестабільності продовжуються наукові дискусії щодо структури та змісту комплексних програм як документів, які регламентують стратегічний вибір території, а також їх взаємозв'язок з іншими системами управління: концепцією, планом, прогнозом.

Ряд авторів розглядають програму, як плановий документ, який відображає сукупність заходів, що спрямовані на реалізацію однієї чи декількох соціально-економічних цілей. Деякі розуміють під програмою спосіб досягнення поставленої цілі, що заснований на побудові нової системи із діючих систем або їх частин. Інша точка зору заснована на тому, що програма соціально-економічного розвитку - це комплексна система цільових орієнтирів соціально-економічного розвитку України та плануючих державою ефективних шляхів та засобів досягнення вказаних орієнтирів.

Програму соціально-економічного розвитку можна визначити, як систему документів, мір та дій, що об'єднують в єдиний комплекс процес формування цілей та способи їх досягнення з процесами організації, регулювання, обліку та контролю практичного виконання заходів, які забезпечують досягнення поставлених цілей. Більш того, комплексна програма задає певну структуру апарату органів самоуправління, які покликані реалізувати поставлені цілі й завдання, скоординувавши діяльність різних господарських суб'єктів.

При формуванні програм враховуються: можливі заходи, політика управління. Їх реалізація залежить від ресурсів та зусиль територіальної громади. Тому при розробці програм соціально-економічного розвитку необхідно враховувати обмеженість в кожен момент часу, територіальних, суспільних, природних ресурсів та динаміку їх відтворення. На базі довготермінових програм соціально-економічного розвитку базується територіальна система соціально-економічних нормативів, визначаючих допустимі навантаження господарської діяльності на природне середовище та норми споживання ресурсів та послуг, які надаються на місцевому рівні. Одночасно формується система нормативів економічної ефективності використання та відтворення ресурсів території.

В програмі соціально-економічного розвитку повинні бути відображені:

1) оцінка результатів соціально-економічного розвитку за попередній період та характеристика стану економіки міста;

2) економічна політика в галузі володіння, використання, розпорядження муніципальною власністю;

3) зміст та використання муніципального житлового фонду та нежитлових приміщень;

4) організація, склад та розвиток муніципальних закладів дошкільної, загальної та професійної освіти;

5) організація, склад та розвиток муніципальних закладів охорони здоров'я, забезпечення санітарного благополуччя населення;

6) організація, склад та розвиток муніципальних енерго-, газо-, тепло - та водопостачання та каналізації;

7) благоустрій та озеленення території;

8) муніципальне будівництво доріг та перелік доріг місцевого значення та інші питання інституційної, структурної, інвестиційної та соціальної політики, які належать до питань місцевого значення.

Необхідно ранжувати проблеми та визначати черговість їх розв'язання, бо на практиці виникне ситуація при якій ресурсів буде недостатньо для реалізації всіх цільових установок. З метою подолання такого становища необхідно до початку процесу розробки програми, виділити в рамках розробки концепції пріоритети, виділити основні цільові та сформувати забезпечуючі програми (підпрограми).

На цьому етапі повинен бути сформований перелік цільових комплексних програм з їх ранжуванням за характером та специфікою проблем, часовій межі, за рівнем і складом сфери впливу та сфери реалізації.

Програми, пов'язуючи діяльність різних учасників господарчої діяльності за рішенням конкретного завдання, в той же час несуть на собі відбиток некомплексності. Подолати некомплексність не вдасться і шляхом сумування всіх складових програми, бо просте сумування ресурсів для виконання цільових програм може призвести до того, що ця сума буде значно перевищувати ресурси, які є у наявності. Вирішити цю проблему можна за допомогою розробки стратегічного плану соціально-економічного розвитку. Стратегічний план дозволяє пов'язати програми між собою, збалансувати потребу у ресурсах для реалізації цілей.

Програма як перед плановий документ складається на етапі, який передує розробці стратегічного плану, саме цим розрізняється програма та програмний розріз стратегічного плану за часом їх розробки. Хоч вони і забезпечують розв'язання однієї і тієї ж певної проблеми, але можуть відрізнятися також і кількісними значеннями показників, які характеризують її розв'язання.

Основний зміст довгострокової програми складає найбільш значуща ціль, а також характеристики комплексу заходів та ресурсів, які використовуються для її досягнення.

Формування стратегічного плану є одночасно і заключним етапом стадії розробки стратегії і початковим етапом її реалізації.

Стратегічний план включає в себе, як правило, наступні розділи:

1) конкурентні можливості;

2) головна мета та стратегія розвитку;

3) цілі, завдання та заходи;

4) механізм реалізації та оновлення;

5) очікувані результати реалізації.

Зарубіжні та вітчизняні дослідники в області стратегічного планування пропонують свої варіанти процедури формування стратегічного плану, які в деяких випадках суттєво відрізняються один від одного.

2.3 Стратегія економічного і соціального розвитку України

місцевий самоврядування місто стратегія

Україна визначила свої довгострокові цілі та пріоритети. Вони закріплені Конституцією України, іншими основоположними документами нашої держави. Йдеться про перспективи України як високорозвиненої, соціальної за своєю суттю, демократичної, правової держави, її інтегрування у світовий економічний процес як країни з конкурентоспроможною економікою, здатною вирішувати найскладніші завдання свого розвитку.

Чітко зорієнтованою є і окреслена у 2002 р. Посланням Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір» геополітична спрямованість стратегічного курсу Української держави.

Слід виходити з того, що стратегія європейської інтеграції має об'єктивні передумови. Курс на євроінтеграцію є природним наслідком здобуття Україною державної незалежності. Він викристалізовується з багатовікової історії українського народу, його ментальності, етнічних коренів та демократичних традицій, з прагнення нинішнього покоління бачити свою державу в єдиній Європі. Європейський вибір України - це водночас і рух до реальної демократії, інформаційного громадянського суспільства, соціально орієнтованого ринкового господарства, що базується на засадах верховенства права й забезпечення прав та свобод людини і громадянина.

Кінцевою метою євроінтеграційного курсу України є набуття нашою державою повноправного членства в Європейському Союзі. Водночас ми свідомі того, що відповідний курс стосується передусім нас самих - європейської самоідентифікації українського народу, стратегічних орієнтирів внутрішніх перетворень, логіки поглиблення трансформаційних процесів, політики здійснюваних реформ. Йдеться про реалізацію цивілізаційного вибору України на користь європейських цінностей, трансформацію інституційної системи нашої держави в інститути європейського зразка, утвердження європейських стандартів соціально-економічного та політичного розвитку, відповідного рівня та якості життя населення. Все це - наше домашнє завдання, реалізація якого вимагає не лише концентрованої волі політиків та керівників держави, а й консолідованих зусиль усього суспільства, потребує наполегливої, цілеспрямованої роботи, тривалого часу.

Тринадцять років незалежності України в історичному вимірі, соціально-економічні та політичні наслідки оцінюються не лише політикумом нашої держави, а й світовою громадськістю як доленосні. Підтвердженням тому є важливі взаємозалежні стратегічні результати: по-перше, вирішено головне і визначальне питання - бути чи не бути суверенною і незалежною державою; по-друге, ми остаточно відійшли від деструктивної адміністративно-командної системи, сформували фундамент ринкової економіки; по-третє, подолали тривалу руйнівну трансформаційну економічну кризу, витоки якої беруть свій початок ще з радянських часів, утвердили макроекономічну стабільність та вивели економіку в режим прискореного зростання.

Через специфіку як внутрішніх, так і зовнішніх чинників вирішення цих завдань виявилося набагато важчим, ніж уявлялося. Неймовірно складною була економічна ситуація. Лише у 1994 р., після страшенної гіперінфляції, пов'язаної насамперед з різким підвищенням цін на енергоносії (всього за один рік ціни зросли більш як у 102 рази), падіння ВВП склало 22,9%, а обсягів промислового виробництва - 27,3%. Валютний курс українського карбованця знизився у 8,3 раза.

Та чи не найбільші труднощі виникли внаслідок неструктурованості суспільства, недостатності кадрового потенціалу та слабкості політичної еліти, перманентного протистояння виконавчої та законодавчої влад, відсутності вкрай необхідної консолідації державницьких та національно-патріотичних сил.

Перебільшеними виявилися і наші сподівання на зовнішню допомогу. Вона була мінімальною. На відміну від більшості країн Центральної та Східної Європи ми змушені були вирішувати найскладніші проблеми ринкової трансформації та виведення економіки з кризи, спираючись, головним чином, на власні сили.

Зрозуміло, що у такій надзвичайно складній ситуації уникнути серйозних деформацій державотворчого процесу, багатьох, у т. ч. й принципових, помилок було неможливо. Потрібна була максимальна концентрація політичної волі для того, щоб, з одного боку, розбудовувати власну державність, з іншого - якомога швидше вивести українську економіку з глибокої катастрофи, в якій вона опинилася, і водночас не зійти з обраного шляху, крок за кроком рухатися курсом ринкових реформ та системних перетворень.

З урахуванням цього потрібно ще дуже багато зробити, щоб остаточно завершити будівництво свого власного дому, належним чином його облаштувати та навести в ньому порядок, подолати нецивілізовані форми нагромадження капіталу, недопустити його зрощування з владою, ліквідувати тінізацію економіки, корупцію та економічну злочинність. Найбільш небезпечним є зміцнення позицій олігархічного капіталу, його настирливі намагання підпорядкувати економіку та державу власним корпоративним інтересам. Головне нині - не дати цим негативним явищам вкорінитися, набути системного характеру. Така загроза для суспільства реально існує.

Ініційована Президентом України політична реформа, окрім інших завдань, має сприяти насамперед вирішенню цієї проблеми, її головна мета - підвищення дієвості влади і держави, що є визначальною передумовою не лише виправлення допущених деформацій та досягнення глибоких якісних зрушень в системі економічних відносин, а й успішної реалізації неймовірно складних завдань євроінтеграційної стратегії України.