Анализ социальной защиты населения в России

ВВЕДЕНИЕ

Чем тяжелее ситуация в той или иной стране тем больше и громче звучат в ней призывы к социальной защите населения. О такой защите настоятельно просят её требуют от правительства. Сложность положения при таких условиях заключена в том, что, если в стране наблюдается экономический спад, снижается производство, уменьшается создаваемый национальный продукт, то возможности правительства выделять дополнительные средства для социальной защиты населения крайне ограничены. Нагрузка на государственный бюджет возрастает, правительство вынуждено прибегать к увеличению налогов, в связи с чем снижаются доходы работающих.. А это порождает новые социальные напряжения.

Чтобы исправит такое положение недостаточно желания людей получить социальную защиту от невзгод ухудшающейся жизни, также как недостаточно намерений и обещаний правительства улучшить жизнь. Проблема может быть полностью решена только тогда, когда экономика пойдет вверх и станет создавать минимум благ, который необходим людям. В этом в конечном итоге и состоит спасение.

Комиссия социального развития ООН, устанавливая границы политики в области социальной защиты, определяет ее как комплекс мер, направленных на риски и обездоленность, с целью гарантирования доступа к средствам для удовлетворения основных потребностей и реализации основных прав. При этом предполагается гарантированное «получение доходов и средств к существованию, наличие работы, медицинское обслуживание и образование, питание и жилье».

По формальным признакам (законодательным актам и используемых в них терминах) система социальной защиты населения в России представляет собой распространенную в странах с рыночной экономикой модель, состоящую из трех программ (компонентов):

- обязательное социальное страхование, которое предназначено для защиты работника от наиболее распространенных и предсказуемых социальных рисков;

- государственное социальное обеспечение, которое предназначено для защиты определенных категорий населения от социальных рисков, не охваченных социальным страхованием;

- социальная помощь, которая предназначена бедным, малоимущим слоям населения и гражданам, попавшим в экстремальные условия.

Основой такой модели социальной защиты обычно служит социальное страхование застрахованных, т.е. наемных работников, которым при наступлении страхуемых рисков компенсируется вполне определенная часть потерянного дохода. Взносы при этом, в отличие от налогов, имеют возмездный характер. В нашем страховании это не совсем так. Реально все три компонента социальной защиты не имеют четко очерченных границ ни в технологии, ни в организации, ни в механизмах и источниках финансирования.

1. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ ОДНА ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ЗАДАЧ ГОСУДАРСТВА

1.1 Социальная поддержка и защита населения

Проблема социальной защиты населения по-разному решается в рамках определенной социально-экономической формации, конкретной страны.

Чтобы обеспечить такую защиту, государство, прежде всего, должно в законодательном порядке установить основные социальные гарантии, механизм их реализации и функции предоставления социальной поддержки.

В условиях перехода к рыночной экономике армия безработных возрастает, что требует проведения активной социальной политики на уровне государства, предприятия.

Основные направления социальной политики -- защита населения от повышения цен с использованием различных форм компенсаций и проведение индексации; помощь наиболее малоимущим семьям и безработным; социальное страхование, установление минимальной заработной платы для работающих; обеспечение преимущественно за счет государства развития образования, здравоохранения, защита окружающей среды; оказание помощи в получении гражданами квалификации, регламентация процесса трудовой деятельности (продолжительности рабочего дня, предоставления оплачиваемых отпусков, создание профсоюзов и т. д.).

Основными принципами социальной политики являются оптимальное сочетание социальной справедливости и эффективности; учет жизненно необходимых социальных стандартов, согласно Конституции страны, при формировании бюджетов разных уровней, четкое разграничение ответственности за их выполнение между различными ветвями власти и др.

Социальную защиту населения обеспечивают также предприятия (или предприниматели) и сами наемные работники через свои профсоюзные организации.

В системе социальной защиты населения важнейшим элементом является социальное страхование, которое включает пенсионное, медицинское, страхование от безработицы и несчастных случаев на производстве. В развитых странах Запада пенсионное и медицинское страхование осуществляется путем отчислений от заработной платы и прибылей в равных пропорциях.

Чем тяжелее ситуация в той или иной стране тем больше и громче звучат в ней призывы к социальной защите населения. О такой защите настоятельно просят её требуют от правительства. Сложность положения при таких условиях заключена в том, что, если в стране наблюдается экономический спад, снижается производство, уменьшается создаваемый национальный продукт, то возможности правительства выделять дополнительные средства для социальной защиты населения крайне ограничены. Нагрузка на государственный бюджет возрастает, правительство вынуждено прибегать к увеличению налогов, в связи с чем снижаются доходы работающих.. А это порождает новые социальные напряжения Макконнел К. Брю С. «Экономикс» Республика, 1999 г..

Чтобы исправит такое положение недостаточно желания людей получить социальную защиту от невзгод ухудшающейся жизни, также как недостаточно намерений и обещаний правительства улучшить жизнь. Проблема может быть полностью решена только тогда, когда экономика пойдет вверх и станет создавать минимум благ, который необходим людям. В этом в конечном итоге и состоит спасение. Но что же делать до того, в период, когда экономика, находятся на спаде и неспособны удовлетворить потребности всего населения в благах и услугах? Как помочь людям попавшим в тяжелое бедственное состояние и кому именно надо помогать?

Следует прежде всего понять, что если снизить производство благ и услуг в стране и одновременно помощь из-за рубежа, если закупки по импорту не способны компенсировать такое снижение, а запасы и резервы доведены до минимума, то предотвратить понижение уровня жизни практически невозможно. Столь же нереальна в этих условиях задача полной социальной защиты всего населения от уменьшения потребления благ и услуг в целом и в расчете на одного человека. Хуже того, если мы попытаемся предоставить блага в нужном, желаемом количестве одним, то заведомо пострадают другие, кому эти блага не достанутся Павленок П.Д. Основы соц. работы - К: инфра - м, 1998..

Поэтому и правительство, и народ должны осознать, что поголовная социальная защита населения от снижения уровня жизни в условиях экономического спада невозможна. Правильнее, говорить о социальной поддержке отдельных слоев и групп населения наиболее в ней нуждающихся.

В широком смысле слова социально уязвимыми считаются люди, обладающие доходом ниже прожиточного минимума. Строго говоря, при отнесении тех или иных групп людей к категории социально уязвимых следовало бы учитывать не только их текущие денежные доходы, но и денежные сбережения накопленное богатство, так называемый имущественный ценз. Однако, поскольку получить достоверные сведения об имущественном положении людей трудно, приходится использовать в качестве критерия, характеризующего материальное положение человека, его официальные денежные доходы.

В сложившейся практике социально уязвимыми считаются семьи с низким денежным доходом на члена семьи (чаще всего это многодетные семьи), семьи, потерявшие кормильца, матери воспитывающие детей в одиночку, инвалиды, престарелые, пенсионеры получающие недостаточное пособие, студенты живущие на стипендию, безработные, лица, пострадавшие от стихийных бедствий, политических и социальных конфликтов, незаконного преследования. В ряде случаев к социально уязвимым слоям относят детей. Все эти люди нуждаются в социальной поддержке со стороны общества, властей правительства.

Социальная поддержка может проявляться в самых разнообразных формах: в виде денежной помощи, предоставления материальных благ, бесплатного питания приюта, крова, оказания медицинской, юридической психологической помощи, покровительства, опекунства, усыновления Страна мира . Краткий политико - экономич.справочник, - М: Интеркнига, 1996..

Вопрос о том, кому, в каких видах и формах, в каком объеме оказывать социальную поддержку, относится к числу труднейших в социальной экономике. Так как всем желающим получить помощь и нуждающимся в ней просто помочь невозможно, то ряд экономистов и социологов советуют такой рецепт: «Помогать только тем, кто не может помочь себе сам». Конечно, не легко выявить, кто способен и кто не способен помочь себе сам, но рецепт заслуживает внимания. В период перехода к рыночной экономике наиболее остро проявляется проблема социальной защиты населения от роста цен (инфляции) и безработицы. Для того, чтобы рост цен на товары и услуги не приводил к катастрофическому снижению потребления и жизненного уровня, частично применяется индексация доходов. Это означает, что заработная плата, пенсии, стипендии, другие виды доходов увеличиваются по мере роста розничных цен.

К сожалению, при спаде производства ни правительство, ни предприятия не имеют возможности повысить доходы, ровно во столько раз во сколько повышаются цены. Так как количество товаров уменьшается, то выплата чрезмерного количества денег приведет к наводнению рынка денежной массой и, как следствие к инфляции.

1.2 Социальное обеспечение и социальная помощь

Существуют виды стабильной социальной поддержки определенных слоев и категорий населения со стороны государства, правительства, общества, не связанные непосредственным образом с чрезвычайными ситуациями. Речь идет о людях находящихся на длительном или постоянном иждивении государства и общества живущих в основном за счет государственного обеспечения. Для того чтобы помочь этим людям, гарантировать их необходимыми средствами, существует социальная отрасль экономики называемая социальным обеспечением.

Организации социального обеспечения принимают на себя заботу о тех категориях, частях населения, которые в законодательно установленном порядке располагают правом на длительную или постоянную помощь в связи с возрастом, инвалидностью, ограниченной трудоспособностью, отсутствием иных источников существования Павленок П. Д. Основы соц. работы - К: инфра - м, 1998..

Социальная политика государства может иметь различные измерения: экономическое, организационное, правовое, собственно социальное, культурологическое, экологическое, личностное. Поэтому возможна количественная и качественная характеристика проводимой государством социальной политики. Среди этих характеристик объективных критериев наиболее важное значение имеют: практическая реализация социальной справедливости в обществе; учет социальных интересов различных групп и слоев населения с точки зрения действительного удовлетворения их рациональных потребностей; и, конечно же, социальная защищенность, как уже отмечалось малоимущих слоев, детей, пенсионеров, безработных, беженцев, тяжело больных и т.д.

Наиболее распространенный вид социального обеспечения - пенсионное обеспечение. Пенсионерам по возрасту выплачивается пенсия, зависящая от стажа работы и уровня заработной платы, которую получал пенсионер до выхода на пенсию. Однако в любом случае каждому пенсионеру гарантирована выплата пенсии не ниже минимального предусмотренного законом уровня. Наряду с пенсией по старости выплачиваются пенсии по инвалидности и не зависят от возраста и обусловлены только состоянием здоровья, невозможностью или ограниченной возможностью человека осуществлять трудовую деятельность. Пенсии выплачиваются за счет средств пенсионного фонда, образуемого из отчислений предприятий и организаций в этот фонд и частично за счет госбюджета. По мере перехода к рыночным отношениям и повышения хозяйственной самостоятельности предприятия получают возможность создавать собственные пенсионные фонды для выплаты пенсий своим работникам.

Кроме пенсий из средств государственного и местного бюджетов предоставляются разнообразные пособия и выплаты различным категориям нуждающегося населения. Пособия и выплаты могут носить постоянный, длительный и временный характер. Возможно предоставление разовой, одномоментной социальной помощи. Пособия выдаются чаще всего с целью социальной поддержки детей, больных, престарелых, лиц, лишенных средств существования. Проявляется забота о престарелых людях не имеющих детей и родных, способных оказать им помощь. Для таких людей, нуждающихся не только в деньгах, но и в уходе в оказании услуг, создаются дома престарелых.

Социальная помощь оказывается также в виде предоставления людям, семьям кредитов на строительство жилья, благоустройство, приобретение домашнего имущества.

Распространенным видом денежной помощи учащейся молодежи является выплата стипендий.

Особый вид социальной помощи - медицинская помощь. В значительной степени такая помощь оказывается бесплатно. Однако даже богатые страны не способны целиком возложить расходы здравоохранения на плечи государственного бюджета, часть медицинских услуг и лекарства являются платными. Страховая медицина предусматривает формирование страховых фондов из заработной платы и других отчислений предприятий и организаций. Денежные средства страховых фондов передаются медицинским учреждениям, что дает право участнику фонда обратится в любое время за необходимой медицинской помощью ранее оплаченной. Макконнел К. Брюс С. «Экономикс» Республика, 1999.

Государство оказывает значительную помощь безработным прежде всего, она проявляется в виде выплат официально зарегистрированным безработным государственного пособия по безработице. Для лиц, потерявших работу, такое пособие в первые месяцы выплачивается в объеме, близком к той заработной плате, которую они имели пред потерей работы. В последующие месяцы пособие снижается. Обычно принято предоставлять пособие по безработице в течении полугода со времени потери работы. Наряду с пособием государственный фонд занятости затрачивает средства на обучение безработных, помощь им в овладении новой специальностью.

1.3 Социальная реабилитация

Слово «реабилитация» означает восстановление, возвращение утерянного. Принято говорить о восстановлении здоровья, прав возвращении доброго имени. Социальная реабилитация означает, прежде всего, восстановление нарушенной социальной справедливости.

Особенно остро в наше время стоит проблема социальной реабилитации невинно пострадавших. Любого пострадавшего человека жалко, но особенно печально, когда человек пострадал не по собственной вине, а безвинно, по злому умыслу или по случайному стечению обстоятельств. Поэтому общество, государство должны проявлять особую заботу о невинно пострадавших, ставших жертвами. Надо делать все возможное, чтобы вернуть им потерянное, по крайней мере, то, что еще можно вернуть Павленок П. Д. Основы соц. работы - К: инфра -м, 1998.

Это прежде всего жертвы противозаконных репрессий со стороны государственных органов и отдельных лиц, произвола, насилия, нарушения прав человека. Особенно печально известен в этом отношении сталинский период советской истории, когда миллионы людей были без всяких отношений лишены свободы, имущества, прав, стали переселенцами, потеряли работу, несли на себе клеймо ложных обвинений.

Это, с другой стороны, жертвы войны, потерявшие здоровье, ставшие инвалидами, лишившиеся крова Страны мира. Краткий политико - экономич.справочник, -м: Интеркнига, 1996.. Наиболее тяжелый урон в этом отношении принесла людям бывшего Советского Союза, Великая Отечественная война с германским фашизмом, в результате которой жестко пострадали десятки миллионов людей. К сожалению, продолжаются локальные региональные военные действия разного масштаба, результатом которых являются огромные потери жизней, здоровья людей, имущества и ценностей. И снова в их жернова попадают безвинные люди, которые затем нуждаются в реабилитации.

Это также лица, пострадавшие от катастроф, стихийных бедствий, аварий. Только частичная компенсация потерь, обусловленных аварией на Чернобыльской атомной электростанции, поглотила многие сотни миллиардов рублей. В результате землетрясений, оползней, затоплений, других стихийных бедствий страдают десятки тысяч людей, нуждающихся затем в социальной реабилитации.

К числу невинно пострадавших относятся инвалиды по болезни, жертвы эпидемий пострадавшие о вредности производства, нуждающиеся в реабилитации.

В результате межгосударственных, межнациональных конфликтов увеличивается число невинно пострадавших, появляются миллионы вынужденных переселенцев, нуждающихся в социальной реабилитации.

Всем этим «без вины виноватым» государство, общество призваны оказывать всемерную помощь, стремясь сделать все возможное для полной социальной реабилитации пострадавших Макконнел К. Брю С. «Экономикс» Республика,1999..

1.4 Социальная благотворительность

Есть такие замечательные категории, понятия, свойства людей как «доброта», «сострадание», «сочувствие», «отзывчивость», «участие в чужой беде». Принято считать, что человек отличается от животных наличием разума. Но, кроме того, не менее важного для человека как высшего существа наличие чувства любви к ближнему. Недаром одна из важнейших заповедей христианства гласит: « Люби ближнего своего яко самого себя». Самые благородные и уважаемые в мире люди утверждали, что счастье человека заключено в том, чтобы сделать счастливыми как можно больше других людей, что давать приятнее чем брать. Если и провозглашались иногда социалистические заклинания типа «человек человеку - друг, товарищ и брат», то ничего, кроме формального лозунга в них не содержалось.

В итоге в обществе возникло стойкое убеждение, что забота о других людях забота государства, а каждый должен заботится только о себе, своей семье близких и родных. Это не означает, что доброта, взаимопомощь были вообще изъяты из обихода. Сердобольные люди всегда были и оставались в любом обществе, милосердие проявлялось во многих жизненных ситуациях. Но наблюдалось оно от случая к случаю и никоим образом не было государственно почитаемым образом и стилем поведения. Такова была и во многом остается социальная нравственность Макконнел К. Брю С. «Экономикс» Рнспублика, 1999..

Следует хорошо усвоить положение, что никакое государство не в силах само, с помощью законов, выделения средств, оказания государственных форм социальной помощи справится с проблемами социальной экономики. Всегда за чертой, границей официальной узаконенной, обязательной государственной помощи будут находится тысячи людей, котором способен эффективно помочь только ближний, непосредственно видящий чужую беду, проявляющий сострадание к бедствующим, нуждающимся, способный глубже всего понять, что же им нужно.

Поэтому социальная благотворительность, проявляющаяся в том, что одни люди бескорыстно, по внутреннему душевному позыву помогают другим, чем могут: деньгами, вещами, услугами, советами, заботой, лечением, утешением самый яркий признак благородства, совести человека Павленок П. Д. Основы соц. работы - К: инфра -м, 1998..

Отсюда вовсе не следует, что надо обязательно помогать вся и всем, подавать, образно говоря, каждому, кто протягивает руку. Это даже при желании просто невозможно. Каков же критерий разумных действий в этом отношении? Обращаться в подобных ситуациях нужно не только к разуму, но и к сердцу. Зов души, совесть, внутреннее убеждение подскажут вам, когда нельзя пройти миом, следует проявить сочувствие, оказать помощь, если ваша душа не очерствела.

Полезными могут оказаться и советы людей, стремление следовать примеру других, но надо твердо усвоить мысль, согласно которой добро лишь в минимальной степени творится по повелению, указанию извне, оно должно проистекать из собственной воли, желания внутреннего позыва.

2. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ: ФИНАНСОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ

2.1 Пенсионная реформа: ожидания и результаты

Социальное страхование у нас выполняет роль вспомоществования, т.е. выполняет функции второй и третьей составляющих модели. И взносы являются и как бы взносами, и как бы налогом. С преобразованием страховых взносов в социальный налог возмездность естественно исчезает.

Это особенно наглядно видно на примере пенсионного страхования. При законодательной норме замещения страхуемого дохода в 55% - 75% реально коэффициент замещения не может быть выше 45% и то только в том случае, если работник проработал сверх нормативного стажа 20 лет. При нормативном стаже (20 - для женщин и 25 - для мужчин) индивидуальный коэффициент замещения составит только 32 - 33%. Таким образом снижается на 40% уровень пенсии для тех, за кого регулярно уплачивались взносы и кто отработал нормативный и сверх него стаж.

Такой эффект нивелирования законодательной нормы обеспечивается двумя административными регуляторами: “пенсионной” средней заработной платой и предельным соотношением заработных плат индивидуальной и средней (в данном случае рассчитанной Госкомстатом). При сохранении административных регуляторов на современном уровне (1,2 - предельный коэффициент; 48% - средняя “пенсионная” заработная плата к средней Госкомстата) вся сумма социального налога с заработков на 10% превышающих “пенсионную” среднюю зарплату не возмещается в виде пенсии. Она перераспределяется на пенсии тем, кто не заработал даже минимальную пенсию, на финансирование льгот и надбавок, на накопительный резервный фонд, на административные расходы и т.д. Среди пенсионеров доля тех, кто получает пенсию, которую он не заработал, сейчас составляет 40% Выступление М.Ю. Зурабова. ФНПР. Круглый стол «Проблемы реформирования пенсионной системы», 21. 11. 2006г..В перспективе нет основания надеяться, что их численность сократиться. Новые правила (с 2002 г.), вопреки всякой логики страхования, расширили численность претендентов на трудовые пенсии за счет социальных, снизив требования по минимальному стажу до 5 лет, а для инвалидов - до 1 дня. Кроме того, не сокращается доля работников с заработной платой ниже прожиточного минимума (с 1999 г. она превышает 40%) и стабильно высокий уровень безработицы в последнее десятилетие, не дают основания надеяться на снижение в составе пенсионеров доли тех, кто не заработает даже на минимальную пенсию, уровень которой правительство вынуждено повышать. Решить проблему ее повышения до прожиточного минимума в рамках данной пенсионной модели в обозримом будущем невозможно, не прибегая к увеличению перераспределяемой доли средств.

Страховая пенсионная система вполне сознательно использовалась правительством как система вспомоществования. Централизованное устройство ПФР и единые для всей страны правила назначения пенсии помогли частично компенсировать чрезмерную межрегиональную дифференциацию в доходах населения. В дотационных регионах, где прожиточный минимум существенно ниже среднего по стране, в сельских районах, где отсутствовали практически иные формы денежных доходов, пенсия являлась существенным источником доходов и спасала от бедности семьи с пенсионерами. Обследования ИСЭПН РАН 1998 г. в Таганроге показали, что средняя пенсия в городе на 60% превышала региональный ПМП, который на треть был ниже общероссийского. В то время как в среднем по стране пенсия была выше ПМП только на 14,7%. Из 88 Субъектов Федерации в 58 соотношение пенсии с ПМП выше, чем в среднем по стране и там проживает 70% пенсионеров. Регионы - доноры вынуждены были доплачивать своим пенсионерам, так как их доходы были много ниже ПМП. Например, в Москве в 1999 г. средняя пенсия составила только 55% ПМП Госкомстат РФ. Статистический бюллетень № 10 (73). М.,2006г.. Именно поэтому в числе бедных не столь высока была доля пенсионеров, особенно в первой половине прошлого десятилетия. Данные выборочного бюджетного обследования домохозяйств, начиная с 1994 г., фиксируют относительно низкий удельный вес пенсионеров, находящихся за чертой бедности, по сравнению с другими социально-демографическими группами населения. Правда, в последующие годы доля бедных среди пенсионеров несколько увеличивается. Так, если в 1995 г. за чертой бедности находилось всего 6,8% пенсионеров, то в 1997 г. их было среди мужчин-пенсионеров - 7,1%, а среди женщин - 10,9%. Аналогичный показатель в 1998 г. соответственно составлял 12,5% и 15,6%. Это не свидетельство высокого уровня жизни пенсионеров, а только показатель их бедности относительно других категорий населения. Тем более что граница бедности пенсионеров - ПМП - более чем на треть ниже границы трудоспособного человека.

Для имиджа страны с рыночной экономикой приняты законы, выдержанные в стиле страхования. Для населения - поддержание иллюзии о будущем благополучии, которое зависит исключительно от них самих. Последнее относится, прежде всего, к молодым возрастам работающих, надежды которых связываются исключительно с накопительной частью пенсии. Но даже, если предположить самые благоприятные результаты инвестиционной деятельности с пенсионными средствами (средства не пропадут и вернутся с прибылью) прибавка к пенсии в форме накопительной части не сможет возместить ту часть страховой составляющей (40% расчетной пенсии), которая перераспределяется в пользу малоимущих, т.е. фактически социальных пенсионеров, которым при нормальной страховой системе доплачивать должен бюджет за счет общих налогов из программы социальной помощи. Исключение, если оно и будет, коснется очень небольшой части богатых, которые социальный налог честно платили со своих доходов и смогли сами разместить свои пенсионные накопления в выгодные операции. Но практика взимания регрессивного налога показала, что, несмотря на плоскую шкалу подоходного налога, богатые слои населения не открыли свои доходы и регрессивная шкала социального налога практически не работает.

Такая пенсионная система позволяет правительству решать несколько своих проблем. Во-первых экономить бюджетные средства на содержании социальных пенсионеров, ибо при полноценной страховой системе численность социальных пенсионеров существенно бы выросла. По разным оценкам в страховании не участвует до 20% работников. Во-вторых, экономить бюджетные средства на пособиях малоимущим. Наконец, такая пенсионная система дает основание сдерживать рост минимальной заработной платы и зарплаты бюджетников, так как считается недопустимым, чтобы пенсия была выше заработной платы у наемных работников государства.

2.2 Проблемы медицинского и социального страхования

Аналогичная ситуация в медицинском страховании. Медицинское страхование в России реализуется через фонды:

- Обязательного медицинского страхования (ОМС);

- Социального страхования (ФСС).

Фонды обязательного медицинского страхования - осуществляют страхование на случай необходимости получения медицинской помощи. В функции ФСС входит страхование рисков:

1) временная нетрудоспособность;

2) трудовое увечье и профессиональное заболевание;

3) материнство.

В отличие от других видов страхования, обязательное страхование медицинских услуг юридически распространяется на всех граждан страны, а не только на работающих. Страхователями неработающего населения должны быть региональные органы власти.

Механизм финансирования медицинских услуг не централизован и неоднороден на разных территориях страны. Есть три схемы движения финансовых средств от фондов к лечебным учреждениям (поликлиникам, больницам), предоставляющим эти услуги.

Первая схема: ТФОМС (территориальные органы его филиалы) финансируют медицинские услуги, предоставленные застрахованным лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ) через Страховые медицинские организации (СМО). Всех участников процесса связывают договорные отношения. Оплата услуг осуществляется по договорным тарифам. Эта схема закреплена в законе “О медицинском страховании граждан в РФ” (1991г). Роль страховщика возложена на СМО.

Вторая схема: ТФОМС или их филиалы непосредственно заключают договор с ЛПУ и финансируют их за предоставленные медицинские услуги по программе ОМС.

Третья схема: Администрация регионов не вносит платежи в ТФОМС (или филиал), а непосредственно финансирует ЛПУ за неработающее население. Здесь неработающее население обслуживается бесплатно, минуя формальную схему страхования. Для работающего населения применяется либо первая, либо вторая схема страхования.

Такое разнообразие объясняется несколькими причинами. Главная, по этому виду страхования администрация территорий имеет определенную долю самостоятельности. Она формирует ТФОМС, утверждает территориальную программу ОМС, которая может отличаться от федеральной, на ее (администрации) содержании находятся многие ЛПУ. В том случае, если страховых средств оказывается недостаточно для содержания ЛПУ (а это обычное явление), то их финансирование должно осуществляться из территориальных бюджетов. Поэтому зачастую территориальная администрация предпочитает третью схему финансирования, минуя структуры фонда и СМО.

Во-вторых, не во всех районах были организованы СМО. Для страховой организации, работающей на самоокупаемости, не во всех районах имеются благоприятные условия. Обязательное страхование является только частью ее деятельности и осуществляется на некоммерческой основе. Основную прибыль они имеют от добровольного страхования, которое пока не получило повсеместного развития.

В-третьих, опыт работы через СМО в некоторых районах оказался неудачным. СМО не выполняли свои обязательства, задерживали платежи, не разрешали контролировать их финансовую деятельность сотрудникам фонда (в законе система контроля была прописана слабо). Поэтому было принято решение осуществлять финансирование ЛПУ, минуя СМО (вторая схема).

Следует отметить, что и на территории одного субъекта Федерации может действовать не одна, а две или все три из описанных схем финансирования ЛПУ.

Платежи за неработающее население не имеют твердой ставки. Администрация регионов по договоренности с ТФОМС устанавливает подушевой норму платежа. Поскольку никаких нормативов здесь нет, то даже очень щадящая рекомендация федерального фонда - устанавливать его в размере недостающего финансирования программы страхования - естественно не выдерживается.

Сумма перечисляемых на медицинское страхование средств из бюджетов в 6 раз меньше расчетной Пояснительная записка к проекту федерального бюджета на 2001г.. При этом неработающие в общей численности населения занимают 55%, а в пользовании медицинских услуг - свыше 70%.

Таким образом, в ОМС средства, предназначенные для оплаты услуг работающим, используются для оплаты услуг тех, кого финансировать должны за счет общих налогов государственных бюджетов.

Расчеты показывают, что даже при условии регулярного перечисления средств из бюджетов за неработающих и при условии, что подушевой платеж будет не ниже средней нормы отчисления социального налога на медицинское страхование с зарплаты работника, дефицит средств на финансирование Базовой программы ОМС в ближайшие годы составит не менее 20% -30%.

Помимо медицинской помощи по Базовой программе ОМС существуют виды медицинской помощи, которые предоставляются всем гражданам бесплатно и они должны финансироваться за счет общих налогов из бюджетов всех уровней (см. табл.1).

При этом в системе ОМС работают только треть (28,3%) Материалы III Всероссийского Пироговского съезда врачей, октябрь 1999. медицинских учреждений, которые должны обеспечить медицинскими услугами почти 93% населения страны. Не охвачено страхованием в основном сельское население, где отсутствует социальная инфраструктура, необходимая для выполнения обязательств по страхованию.

Финансирование отрасли здравоохранения из консолидированного государственного бюджета составило только 2,1% С учетом затрат на физкультуру и спорт ВВП в 2000 г., в то время как в федеральном законе о здравоохранении записано, что «Государство обеспечивает приоритетность развития здравоохранения посредством ежегодного выделения финансовых средств из федерального бюджета и бюджетов Субъектов федерации в размере не менее 6% ВВП». Финансирование за счет ОМС не превышает 1% ВВП.

Таблица 1

Амбулаторно-поликлиническая и стационарная помощь, предоставляемая населению бесплатно в 2000г Основные направления развития Содружества Независимых Государств в социально-трудовой сфере/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2008. -№ 10 (203)

Такая политика государства вынуждает руководителей поликлиник и больниц прибегать к взиманию платы за медицинские услуги, в том числе и те, которые должны быть бесплатными. Об этом свидетельствуют данные социологических опросов населения России о расходах на медицинские нужды, проведенных в январе 1998 г. и 1999 г. в 14 субъектах РФ Бойков В. Фили Ф. Шейман И. Шишкин С. Расходы населения на медицинскую помощь и лекарственные средства// Вопросы экономики, 1998, № 10.. Согласно опросам, расходы населения на лекарственное обеспечение и медицинскую помощь составили в 1997 г. 4,1%, а в 1998 г. - 4,5% ВВП. Расходы на здравоохранение консолидированного бюджета и ОМС, выраженные в процентах к ВВП, в 1997 г. составили 4,2%, в 1998 г. - 3,5%, а в 2000 г. сократились до 3,1%. Таким образом, в результате приватизации медицинских услуг доля личных расходов населения в совокупном объеме затрат на здравоохранение достигла 50% - 56%. Для сравнения эта доля составила в:

- развитых странах с рыночной экономикой (24 страны, входящие в ОЭСР) - 24%;

- развивающихся странах с высоким доходом - 33%;

- развивающихся странах со средним доходом - 43%;

- развивающихся странах с низким доходом - 53% Шейман И.М. Возможные стратегии реформирования системы государственных обязательств в здравоохранении. 2006г..

Поскольку плата за медицинские услуги в государственных медицинских учреждениях носит преимущественно теневой характер, то на повышение качества и объема услуг она влияния не оказывает, как и не решает проблему оплаты труда основной части медицинских работников.

Практически все годы существования ОМС в явном и не явном виде интенсивно шел процесс сокращения государственных обязательств: снижался подушевой норматив финансирования из бюджета, сокращались объемы медицинской помощи, закладываемые в этот норматив, а соответственно нарастал процесс вытеснения бесплатных услуг платными.

В 1993 г. приказом Минздрава РФ Приказ Министерства здравоохранения РФ № 148 от 21.06.93 г. был утвержден «Перечень видов медицинской помощи, профилактических и лечебно-диагностических мероприятий и их объемов, входящих в Базовую программу ОМС, различных контингентов населения РФ на 1993 г.», где нормативы объемов медицинской помощи определялись на основе изучения закономерностей потребления медицинских услуг различными половозрастными группами населения в связи с уровнем и динамикой заболеваемости населения России за предшествующие 3 года. Сравнение этих нормативов с нормативами, ежегодно утверждаемыми постановлениями Правительства с 1998-2001 г. Постановления Правительства РФ «Об утверждении программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи от 11.09.98 г., от 26.10.99 г. от 29.11.2000 г., от 24.07.2001 г. , показывает, что в последних объемы стационарной помощи снижены в 1,4-1,6 раза, а норма стационарозамещающей амбулаторной помощи не только не увеличилась, но даже немного снизилась. Корректировка норм в сторону снижения происходит на фоне непрерывного роста заболеваемости населения.

Практически у нас нет медицинского страхования для населения. Все бесплатные медицинские услуги являются фактически государственным обслуживанием с усложненной схемой финансирования, которая не поддается контролю со стороны населения и позволяет переложить ответственность на множество организационных структур, задействованных в движении средств. В этой ситуации возможны два варианта: либо возврат к государственному бесплатному здравоохранению (о совместимости рынка и государственного здравоохранения свидетельствует опыт Великобритании); либо начать “лечить” страхование с создания страховых касс, чтобы вывести из тени все нормативы объема и цены на услуги. Все скрытые межведомственные “игры” с нормативами (стационарозамещения, подушевого платежа, вовлечения средств ПФР и т.д.) не изменят ситуацию к лучшему.

На ФСС изначально были возложены обязательства не страхового характера (пособия неработающим женщинам, доплаты к пособиям, пострадавшим в результате аварии на Чернобыльской АЭС, финансирование детского отдыха, дотации ДЮСШ, санаторно-курортное обслуживание населения и расходы на развитие здравниц, переданных фонду и т.д.). Все подобные расходы должны оплачиваться из общих налогов, а не страховых средств. Эти бюджетные обязательства отвлекали ежегодно 10% -13% средств и практически не возмещались из бюджета страны. При этом регулярно делаются попытки ввести административное ограничение размера пособия по временной нетрудоспособности работника. Закон возлагает ответственность за правильность начисления и выплаты пособий на самого работодателя (это явно противоречит международным нормам страхования и принятым большинством стран конвенциям МОТ) поэтому многие работники в частном секторе не пользуются пособиями, не берут больничных, хотя формально они застрахованы, т.к. боятся потерять работу. Но контроля со стороны ФСС по защите интересов работника нет.

2.3 Финансовые аспекты социальной защиты

С 1 января 2001 г. был ликвидирован Фонд занятости и социальная защита безработных перешла в разряд государственного обеспечения. Здесь форма и содержание, по крайней мере, обрели единство. Правда, доля зарегистрированных безработных неуклонно сокращается, хотя уровень общей безработицы остается достаточно высоким - 8% к началу 2002г. и по прогнозам в ближайшие 5 лет будет выше 7% Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Http:www//economy/gov/ru/prog_sotc_razvitiya_2003_2005_ml/html. Из них пособие получают сегодня только каждый шестой - седьмой безработный. При этом ограничен минимальный (не ниже 20% от прожиточного минимума) и максимальный (не выше прожиточного минимума в регионе) размер пособия. Более половины безработных в 2000 и 2001 гг. получали минимальное пособие. В 2001 г. коэффициент замещения заработной платы снизился в 3,5 раза и составлял немногим более 17%.

Все государственные пособия, исключая немногие пока привилегированные категории не достигают прожиточного минимума. Степень защиты государственным обеспечением определяется уровнем минимальных социальных гарантий. В отношении к прожиточному минимуму соответствующей категории населения они составляли в 1999г. и 2001г. (на 1.01): пособие на детей -7% и 5%; стипендии - 19% и 12%; пособие по безработице 10% и 7%; тарифная ставка 1 разряда ЕТС 10% и 14%.

Социальное пособие по бедности не относятся к числу федеральных гарантий, и устанавливается региональными органами власти. Различное финансовое положение регионов стало причиной неравенства возможностей и условий оказания социальной помощи бедным. Наибольшее распространение в организации социальной помощи получила натуральная форма ее предоставления - выдача продуктов питания, одежды, обуви, организация бесплатных обедов, оказание услуг и предоставление льгот на оплату товаров и услуг и т.д. По данным мониторинга Министерства труда и социального развития, в 1999-2000 гг. непосредственно социальное пособие по бедности (по нуждаемости) предоставлялось в 21 регионе, при этом только в 17 регионах оно выплачивалось в денежной форме. По данным статистики в регионах, выплачивающих пособие по бедности, доля бедных в общей численности населения не опускалась ниже 25-30%, реально же получали пособие 5-7%.

В структуре денежных доходов семей на долю всех социальных пособий (страхового и нестрахового характера) в 1999 г. приходилось всего 2%, а в годы, предшествующие финансовому кризису - немногим более 3%. В общей сумме социальных трансфертов социальные пособия составляли 14,4%; пенсии - 73,3%; на долю стипендий приходится всего 1,4%.

По данным социологического обследования домохозяйств г. Таганрога, в 2000 г. в составе фактически полученных денежных доходов удельный вес социальных пособий составлял в среднем 1,5%. При этом в крайне бедных домохозяйствах (с душевым денежным доходом до 0,5 ПМ) на долю пособий приходилось 2,2%, а в бедных семьях (с душевым денежным доходом выше 0,5ПМ, но ниже ПМ) - 1,6%.

Система социальной помощи в форме льгот на получение социальных услуг, которая по сложившейся традиции предоставляется в виде перекрестного финансирования, по мнению многих специалистов, оказалась малоэффективной в условиях рыночных преобразований. В подтверждение несовершенства этой системы приводится много аргументов: их несоответствие складывающимся условиям функционирования экономики, нерациональное использование выделяемых на эти цели средств, дублирование выплат, льгот и дотаций на одни и те же цели за счет сохранения разных источников финансирования.

Действительно, по данным выборочного обследования бюджетов домохозяйств, среди получателей льгот и дотаций лишь 25,2% домохозяйств с располагаемыми ресурсами ниже прожиточного минимума. На долю этих домохозяйств приходится 24,7% всего объема полученных льгот и дотаций. В конечном потреблении на 10% наименее обеспеченных семей приходится 4,1%, а на 10% наиболее обеспеченных - 20,6% всех полученных льгот и дотаций, т.е. стоимость их различается в 5 раз. Другого результата трудно было бы ожидать, так как в основе действующей системы льгот и дотаций были заложены критерии их предоставления (заслуги перед страной, особенности профессиональной деятельности, предоставление социально значимых услуг по более низким тарифам и расценкам), которые не связаны с уровнем материальной обеспеченности. Но самое главное данные обследования отражают объем льгот и дотаций, полученных не только из бюджетов всех уровней, но и от предприятий, организаций, благотворительных фондов. Естественно, такую помощь оказывают не все предприятия, а только высокорентабельные, где высока оплата труда. Участие предприятий, организаций особенно наглядно видно по таким позициям, как отдых и туризм, медицинское обслуживание, по которым размер дотаций и льгот на получателя в домохозяйствах с располагаемыми ресурсами выше прожиточного минимума, соответственно в 2,9 и 4,8 раза превышает этот показатель в бедных домохозяйствах. На основе имеющейся информации трудно судить о том, в какой степени бюджет перегружен дотированием домохозяйств с располагаемыми ресурсами выше прожиточного минимума.

Обследования Госкомстата за самый благополучный в прошедшем десятилетии год - 1997 - показали, что только 1/3 семей (домохозяйств) имела в своем составе получателей какой-либо социальной помощи в натуральной или денежной форме. Следует уточнить, это не все члены семей, тогда это была бы треть населения, а только некоторые члены этой трети семей. Наиболее распространенной можно назвать льготу на оплату транспортных расходов и оплату жилья. Ее имели соответственно некоторые члены из 15,6% и 10,8% семей. На каждого получателя в месяц эта льгота составила соответственно 10% - 8% от прожиточного минимума. Льготу (дотацию) на оплату отдыха (включая и отдых детей) и на медицинское обслуживание имели только по 1,1% семей.

Таким образом, распределение общего объема льгот и дотаций между семьями с доходом выше и ниже прожиточного минимума не является достаточным основанием для их отмены. Намерения правительства по реформированию системы льгот и дотаций достаточно хорошо известны - привести обязательства государства в соответствие с имеющимися ресурсами, перераспределить социальные расходы в пользу социально уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям, усилить адресность социальной поддержки населения. Но ликвидация системы дотаций и льгот полностью или частично лишает население определенного социального блага, а перераспределения средств в пользу бедных семей не происходит совсем, а если и происходит, то в очень усеченном размере. И это наглядно демонстрирует проведенное реформирование детских пособий и жилищных субсидий.

2.4 Социальная сфера и борьба с бедностью

Оценкой эффективности системы социальной защиты страны служит показатель уровня бедности. По данным Госкомстата РФ в 2002 г. за чертой бедности (с доходами ниже прожиточного минимума) находилась одна четверть населения, т.е. свыше 35 млн. чел.

Наиболее массовую группу бедняков (две трети) составляют домохозяйства с работниками. Из них почти половина - это так называемые, “новые бедные” - малодетные (1-2 ребенка) семьи с двумя работающими родителями и одинокие трудоспособные граждане, которые ранее в дореформенный период не относились к малообеспеченным группам населения.

Согласно обследованию домохозяйств в г. Таганроге, в 2000 г. 62% бедных домохозяйств в своем составе имели работников, при этом 27% составляли “новые бедные”. Причина бедности последних - низкая заработная плата и нерегулярность ее поступления.

Низкая заработная плата таким образом является основной причиной бедности. Одним из регуляторов, сдерживающих ее рост, является непомерно высокий социальный налог, средства которого расходуются на социальную защиту не только тех, кто это право заработал. Нет сомнения, что сдерживается рост заработной платы вполне сознательно и очень результативно, используя основные регуляторы: МРОТ и налоговый пресс на фонд оплаты труда. При невероятно низкой минимальной заработной плате - 10% от средней заработной платы В Рекомендациях Комитета по социальным правам Совета Европы - минимум должен составлять не ниже 60% от средней. мы имеем самый высокий налоговый пресс на ФОТ- социальный налог плюс НДС. Более высокого налогового пресса не имеет ни один вид дохода, ресурса или средства производства. В разные периоды времени выдвигались разные обоснования такой политики. В первые годы перестройки - низкая производительность труда. При этом за 9 лет реформ реальная оплата труда в России снизилась в 3 раза, это в 1,8 раз выше темпов падения объемов ВВП и в 2 раза - производительности труда. Далее тиражировалась точка зрения: рост зарплаты - причина инфляции. Когда стала очевидной несостоятельность этой причины, то теперь достаточно активно отрабатывается идея, что высокая заработная плата снижает конкурентоспособность наших товаров. Только не понятно, почему ее не снижают растущие цены на энергетические ресурсы?

При такой очевидной зависимости низкой зарплаты, уровня бедности и низкой социальной защите населения неприемлемой представляется политика социальных реформ, основная цель которых - снизить социальные расходы.

Государственная отчетность не собирает воедино все социальные расходы и это признают все исследования. Даже разработчики проекта “Тасис”, в котором, кроме ученых, были задействованы многие работники исполнительных органов власти, ответственных за проведение в жизнь социальной политики государства, вынес вердикт о невозможности точно определить объем социальных расходов государства.