Итак, анализ социальной ситуации современного российского общества свидетельствует о наличии симптомов проблемы бедности. В то же время для установления окончательного диагноза нужны дополнительные исследования.

3 Программа государственных мер по преодолению бедности в современном российском обществе

Анализ динамики уровня и качества жизни россиян в период 1990-1998 гг. свидетельствует о наличии симптомов проблемы бедности в российском обществе. Это проявляется в воспроизводстве неблагоприятной для большинства населения жизненной ситуации, обусловленной не столько индивидуальными особенностями, сколько социальными причинами и обстоятельствами; в актуализации и расширении масштабов публичного обсуждения данной ситуации и определения ее как проблемной; в стремлении как самих граждан, так и различных социально-политических сил изменить сложившееся положение дел посредством социальной интервенции (т.е. посредством разработки социальной политики в отношении бедных слоев населения).

О том, что социально-экономическая ситуация в российском обществе продолжает оставаться неблагоприятной, говорят данные замеров социального самочувствия населения, проводимых ВЦИОМ. Важным показателем социального самочувствия является динамика идентификационных побуждений людей. Мониторинги общественного мнения показывают, что среди опрашиваемых увеличивается доля тех, кто идентифицирует себя с постоянно нуждающимися в средствах жизни. Так, если в ноябре 1994 г. 58,2% респондентов отнесли себя к тем, кто оказался в числе постоянно нуждающихся; то в январе 1997 г. эта доля составила 67,3%. Причисление себя к бедным в совокупности с такими идентификационными побуждениями, как: осознание собственного бессилия что-либо изменить и нежелание что-либо предпринимать по принципу «не высовывайся», - по мнению специалистов, образуют структуру пассивно-конформистской стратегии поведения. Это означает, что достаточно большое количество людей оказываются не в состоянии самостоятельно бороться за улучшение своего социально-экономического положения. В этой связи нужны специальные государственные меры, стимулирующие повышение социальной активности населения, такие, например, как создание нормативно-правового поля экономической деятельности хозяйствующих субъектов, обеспечивающего им социальные гарантии и защиту прав собственности в соответствии с Основным законом, а также возможность организовывать собственную деятельность сообразно своим экономическим интересам; государственная поддержка инициатив, связанных с социальным обслуживанием населения, благотворительностью, с освоением прогрессивных форм потребления, социального взаимодействия и т.п.; государственная помощь тем, кто по объективным причинам оказался неспособным справиться с жизненными трудностями; государственное страхование социальных рисков.

О необходимости активного государственного вмешательства в социальную жизнь свидетельствуют и другие показатели неблагополучной картины социального самочувствия россиян. Так, в период с 1991 г. по 1997 г. действовала негативная тенденция оценки населением качества своей жизни. Правда в 1997 г. ситуация несколько улучшилась, однако существенных изменений не произошло. Динамика коэффициентов качества жизни, рассчитываемых на основе определения степени удовлетворенности населения основными жизненными условиями, представлена в таблице 4.

Таблица 4

Динамика коэффициентов качества жизни россиян (баллов)

Как видно из таблицы, за указанный период коэффициенты качества жизни по всем пятнадцати условиям снизились, при этом в наиболее худшем положении оказались материальное положение семьи, работа в целом, положение в обществе. Доля позитивных оценок материального положения сократилась с 33 до 13%, ситуации в трудовой сфере - с 79 до 56%, общественного положения - с 69 до 47%. Ухудшение самооценок россиян своих жизненных условий не могло не сказаться на динамике оценок жизни в целом. Она также выглядит неблагоприятно (снижение на 0,5 п.). Приведенные данные еще раз подтверждают, что произошедшие в период с 1990 г. по 1998 г. изменения в российском обществе негативно отразились на жизненной ситуации населения, что привело к росту пессимистических настроений в отношении возможностей ее улучшения в будущем (в сентябре 1997 г. 64,7% респондентов не испытывали надежды на улучшение своей жизни в ближайший год, при том, что 50,4% оценивали свое материальное положение как плохое или очень плохое). Такое положение дел, на наш взгляд, требует активной государственной политики в социальной сфере с тем, чтобы задать положительный вектор преобразованиям жизненных условий людей и на этой основе смягчить проблему бедности в российском обществе.

В то же время анализ практики государственного регулирования социальных отношений в указанный период свидетельствует, что проводимая правительством Российской Федерации социальная политика не могла привести к сколь-нибудь значимым изменениям в социальной сфере. Это объясняется прежде всего тем, что данная политика была лишена стратегического содержания и носила преимущественно реактивный характер, т.е. выступала как реакция правительства на социальные последствия экономических преобразований. Так, например, принятые в 1992 -1994 гг. нормативные документы, затрагивающие социальную сферу, представляют собой не что иное, как реакцию правительства на изменение социальных отношений, вызванных экономической реформой.

Только в 1995-1996 гг. наметился некоторый перелом. В 1995 г. были приняты Законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», N196-ФЗ от 10.12.1995 г.; «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», N15-ФЗ от 20.07.1995 г., а также Национальный план действий в интересах детей. В 1996 г. принимаются постановления «О концепции экономического и социального развития РФ на 1996-2005 гг.», N467-ГД от 13.06.1996 г.; «О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития РФ», а также Программа социальных реформ в РФ на 1996-2000 гг. Однако и эти документы, ориентированные на более отдаленную перспективу, по существу представляют собой комплекс мер по преодолению негативной социальной ситуации, вызванной ходом экономической реформы.

Вторая черта государственной социальной политики переходного периода - это отсутствие адресности, хотя об этом идет много разговоров и в научных, и в политических кругах. Более того, в настоящее время обсуждается вопрос о принятии Закона «Об адресной социальной помощи населению РФ». Вместе с тем правительственные меры по-прежнему ориентированы не столько на конкретные семьи нуждающихся в социальной помощи, поддержке или защите, сколько на традиционные категории граждан, которые имеют по существующему законодательству привилегии и льготы. Отсутствие адресности в условиях экономического кризиса делает социальную политику экономически неэффективной, превращает ее в фактор социальной дестабилизации.

Третье, на что хочется обратить внимание, это то, что государственные меры в социальной сфере не имеют должного экономического обоснования. Например, принятый Закон РФ «О ветеранах» не реализуется в полной мере, поскольку в Государственном бюджете не предусмотрены соответствующие расходы. Кроме того, расходы на социальные нужды часто выступают как незащищенные статьи бюджета, что дает повод перераспределять их не в пользу решения важнейших социальных проблем. Перекладывание же бремени ответственности за обеспечение нормальных условий жизни людей с федеральных органов власти и управления на региональные без изменения существующей системы государственного налогообложения не может принципиально изменить ситуацию.

Четвертое. Социальная политика во многом носит декларативный характер, так как не разработаны технологии оказания социальной помощи, социальной поддержки, технологии социальной защиты граждан в условиях рынка и связанных с ним социальных рисков.

И наконец, пятое. Социальная политика не согласована должным образом с экономической, научно-технической политикой государства, что порождает дополнительные противоречия в обществе. Все названные черты нашли отражение в содержании правительственных мер в области социального развития в указанный период.

Конечно же, нельзя окрашивать деятельность российского государства в социальной сфере только в «черные тона». Нужно признать, что в анализируемый период правительством инициированы значительные позитивные преобразования. Это прежде всего касается достижения определенного равновесия на рынке потребительских товаров, правда, к сожалению, за счет импорта; появления и постепенного расширения слоя предпринимателей (приблизительно 15% экономически активного населения заняты в малом бизнесе); постепенного формирования системы социального обеспечения, построенной на страховом принципе, что особенно важно для повышения социальной активности занятого в общественном производстве населения; постепенного, хотя и крайне медленного, сдвига в направлении усиления адресности мероприятий государственной социальной политики. Однако в целом баланс произошедших изменений явно не в пользу прогрессивных сдвигов в социальной сфере.

Сложность социальной ситуации в современном российском обществе состоит в том, что затяжной экономический кризис не позволяет государству расширять ресурсную базу для решения жизненно важных социальных вопросов. В то же время достаточно большая часть населения рассчитывает на государственную помощь и поддержку, да и сама законодательная и исполнительная власть своими действиями демонстрирует намерения сохранить во многом патерналистские отношения, сложившиеся в бывшем СССР. Это создает противоречие между целями государственной социальной политики и экономическими возможностями их реализации, о чем неоднократно говорили в своих выступлениях и депутаты Государственной Думы, и члены Правительства РФ. На данное обстоятельство обращается внимание и в Уточненном прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 1998 г., в котором отмечается, что «сложившаяся система социальных гарантий, льгот и компенсационных выплат практически не соответствует происшедшим институциональным изменениям, новым взаимоотношениям центра и регионов, в том числе в области финансов. Она не учитывает возрастающую роль граждан в обеспечении личного благосостояния. В условиях резкого падения объемов производства государство продолжает нести большой груз социальных обязательств, которые не в состоянии выполнить. Остается не проработанным порядок финансирования предоставления льгот. В результате они не в полной мере обеспечиваются финансовыми ресурсами, что нередко приводит к отказу от предоставления льгот.» Так, по данным Министерства экономики, ежемесячная государственная задолженность по выплате детских пособий в 1997 г. составляла 6,4 млрд. руб., а к концу года государственный долг превысил 15 млрд. руб.

Ограниченность экономических возможностей российского государства в улучшении социально-экономического положения значительной части населения и решении проблемы бедности вынуждает правительство более избирательно подходить к государственной политике в сфере социальных выплат. В частности, на 1998 г. в данной области намечены следующие правительственные меры:

разработать единые принципы и критерии предоставления льгот населению по видам выплат;

установить минимальные федеральные нормативы потребления льготируемых услуг;

ограничить круг государственных пособий, выплат и льгот;

учитывать среднедушевой доход при установлении государственной помощи;

перейти на заявительный принцип предоставления социальных выплат и пособий с одновременной проверкой нуждаемости;

закрепить право выбора только одного вида социальной помощи;

перевести некоторых виды предоставляемых населению льгот в денежную форму в виде компенсационных выплат.

Как видно из приведенного перечня государственных мер в сфере социальных выплат, российское правительство постепенно начинает осуществлять идею адресной социальной помощи. И это, на наш взгляд, единственно возможный путь в создавшихся социально-экономических условиях. Действительно, даже в высокоразвитых странах государство ограничивает свои возможности 5-10-процентным порогом бедности, а, по официальным оценкам, в России в настоящее время свыше 25% населения имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума (по неофициальным оценкам, этот показатель в 2-3 раза выше). Исходя из этого государственный бюджет Российской Федерации не может справиться с такой нагрузкой на расходные статьи.

Поднимая вопрос о социальных выплатах и помощи в ситуации нужды, следует иметь в виду трех субъектов социальной политики: государство, гражданское общество и самого человека, индивида, или семью. Между ними должны быть распределены полномочия в преодолении сложных жизненных ситуаций (в том числе ситуации бедности), что, как нам представляется, может быть важнейшей составляющей программы государственных мер в борьбе с бедностью. При этом особое внимание необходимо уделить взаимодействию государства (государственных органов власти и управления) с благотворительными организациями, которые являются негосударственными, некоммерческими, добровольными и действуют на основе привлечения средств, выступающих добровольными пожертвованиями, в целях удовлетворения потребностей населения в социальном обслуживании.

Благотворительные организации, существующие в современном российском обществе, выполняют три основные функции: а) социальная защита клиентов; б) социальная помощь нуждающимся; в) поддержка социальной инициативы населения. Все названные функции крайне важны для смягчения проблемы бедности в российском обществе. Поэтому так актуально государственное участие в формировании системы благотворительности в России, тем более что сами эти организации испытывают потребность в организации эффективного взаимодействия с федеральными и региональными органами власти и управления. Именно в благотворительных организациях находит практическое воплощение принцип адресности социальной помощи, который должен стать основой социальной политики государства в период экономического кризиса.

О необходимости разработки системы адресной социальной помощи в течение последних четырех-пяти лет говорят многие ученые, политические деятели, управленцы. В частности, предлагается отказаться от простого перераспределения национального дохода в пользу бедных и перейти к государственной социальной политике, обеспечивающей сокращение риска попадания в ситуацию бедности; предлагается также разграничить полномочия в оказании социальной помощи между федеральными и региональными органами власти и управления.

На региональном уровне все чаще возникают инициативы внедрения адресной социальной политики, хотя далеко не всегда соответствующий принцип связывается с концепцией экономической зависимости индивидов или семей от общества. Опыт разработки и реализации региональных программ социальной защиты населения свидетельствует, что адресность трактуется чаще всего как установление приоритетности той или иной традиционно выделяемой льготированной категории населения. Так, в 43 региональных программах социальной защиты населения, действовавших в 1996 г., к нуждающимся в социальной помощи отнесены: инвалиды первой и второй группы (в 100% случаях); многодетные семьи (84%); одинокие пенсионеры (98%); семьи с детьми-инвалидами (88%); неполные семьи (42%); беременные женщины (46,5%); кормящие матери (37%); студенческие семьи (21%); семьи, воспитывающие детей-сирот (56%).

Как видно из приведенных данных, в число нуждающихся не попадают полные семьи занятых в общественном производстве, воспитывающие одного и более ребенка и длительное время не получающие заработную плату или получающие низкую заработную плату. Но они не в меньшей мере, чем традиционные категории льготников, требуют к себе внимания со стороны федеральных и местных органов власти и управления, поскольку в условиях действующего законодательства и сложившейся хозяйственной практики также попадают в ситуацию экономической зависимости. Установление же законодательным порядком категорий населения, являющихся объектом социальной помощи и защиты, представляет собой лишь формальную адресность. На самом деле социальная помощь лишается адресности потому, что на нее претендуют те из числа формально признанных льготных категорий, которые в ней не обязательно нуждаются.

В сложившейся экономической ситуации стремление к постоянному расширению круга лиц, выступающих объектом социальной помощи, имеет следствием нарушение порядка выплат пособий, компенсаций, предоставления льгот и др., что приводит к усилению конфликтности в обществе. Кроме того, это способствует формированию иждивенческих настроений, препятствует формированию эффективного механизма мотивации трудовой деятельности, ложится тяжелым бременем на экономически активное население.

На наш взгляд, в настоящее время адресность должна найти воплощение в организации социальной помощи, основанной на заявительном, а не категориальном принципе, что позволит при наличии достаточно узкой ресурсной базы социального развития сделать эту помощь экономически ощутимой для нуждающихся и экономически обоснованной и целесообразной для государства. Пока, к сожалению, приходится констатировать, что в соответствии с существующим законодательством предоставляемый населению объем социальной помощи не адекватен экономическим возможностям государства. Вследствие этого ощущается нехватка финансовых средств для обеспечения установленных льгот. Поэтому только ограниченный круг льгот имеет своим источником Федеральный бюджет, в частности льготы, предусмотренные законом "О ветеранах", льготы в соответствии с инструктивным письмом Министерства социальной защиты от 13. 09. 93. Преобладающая часть социальных выплат осуществляется из местных бюджетов.

В целом выплаты, производимые в порядке социальной помощи, дисфункциональны, не реализуют изначально поставленные цели. В результате большинство из них не выполняет функцию социальной помощи, и бюджетные средства, распыляясь, используются не эффективно. Многие выплаты экономически не целесообразны, поскольку малая их величина не соответствует порогу ощутимости помощи; некоторые их виды нельзя рассматривать как помощь, например, выплаты участникам войны, гражданам, пострадавшим от стихийных бедствий или подвергшимся радиационному воздействию. Они по сути своей являются компенсацией нанесенного ущерба. Довольно часто для оказания определенных видов помощи осуществляется перераспределение бюджетных средств в пользу отдельных ведомств (например, в г. Санкт-Петербурге это - Ленэнерго, Петербургская телефонная сеть, транспортный комитет, жилищно-коммунальное хозяйство и др.), что ввиду отсутствия надлежащего контроля приводит к неоправданному присвоению части бюджетных средств соответствующими ведомствами.

Анализ расходования бюджетных средств в г. Санкт-Петербурге позволяет заключить, что сложившийся порядок их распределения на рассматриваемые цели не является эффективным ни по соотношению статей и объемных показателей, ни по достигаемым социальным результатам. По сути большие по городским масштабам деньги, способные реально помочь десяткам тысяч действительно бедных, выплачиваются тем, кто в них менее нуждается. Более того, имеющее место положение ведет к распылению бюджетных средств, недостаточному контролю качества исполнения социального бюджета (по отдельным позициям этот контроль практически невозможен, например в случае расчетов с Департаментом транспорта за бесплатный проезд различных категорий граждан), а также не только не способствует преодолению социальной несправедливости, а напротив, неоправданно усугубляет социальную дифференциацию среди наиболее бедных слоев населения.

Следует также отметить, что применяемый принцип распределения средств ведет к многократной финансовой поддержке из городского бюджета одних и тех же категорий населения. При этом не принимается в расчет их реальное материальное положение и, соответственно, не учитывается обоснованность их потребности в дополнительной социальной помощи. Вместе с тем "за бортом" остаются многие семьи, формально не попадающие в рамки какой-либо льготной категории, но действительно нуждающиеся и, подчас голодающие (семьи работников бюджетной сферы, семьи с детьми, "жертвы" задержек заработной платы и т.д.). В условиях крайней ограниченности данного компонента социального бюджета применение принципа льготных категорий не только неэффективно, но и опасно в социально-политическом плане. Как показывают данные ряда социологических исследований, такой принцип порождает "вторичное перераспределение" средств выделенной социальной помощи, когда такой институт, как семья, вынужденно выполняет те функции, которые должно брать на себя государство.

Предварительная оценка финансовых средств, выделяемых из бюджета Санкт-Петербурга на предоставление социальной помощи (социальных выплат и помощи в нематериальной форме, имеющей денежный эквивалент) на основании действующих законов Санкт-Петербурга, показывает, что данные объемы при условии реализации адресного принципа вполне достаточны для более эффективного решения проблемы бедности в городе даже без привлечения дополнительного бюджетного финансирования.

Именно поэтому мы предлагаем организовать систему социальной помощи населению г. Санкт-Петербурга на основе заявительного принципа. Это положение, по нашему глубокому убеждению, может быть распространено на всю систему социальной помощи в Российской Федерации. В то же время поскольку применение данного принципа в организации социальной работы с населением не позволяет составить полную картину бедности, мы предлагаем комбинировать его с принципом программного решения актуальных проблем малообеспеченных слоев населения, определяемых на основе комплексных социологических исследований и, прежде всего, диагностики проблемы бедности.

Основанием для расчетов потребности в адресной социальной помощи, на наш взгляд, могут стать либо данные прожиточного минимума в расчете на семью, либо данные минимального потребительского бюджета семьи. Что касается второго критерия, то нужно отметить, что в настоящее время не существует единой утвержденной методики его расчета, что, безусловно, вызывает трудности его практического применения. Показатель прожиточного минимума семьи может быть рассчитан на основе устанавливаемых законодательством Российской Федерации прожиточных минимумов для основных демографических групп населения с учетом поправочного коэффициента на коллективное потребление (по оценкам специалистов, он может уменьшить суммарный прожиточный минимум в среднем на 20-30%).

Рассматривая организацию адресной социальной помощи, следует иметь в виду, что потенциально возможны два типа ситуаций, в которых может оказаться нуждающаяся семья, и соответственно два типа социальной помощи. Во-первых, это ограниченная рамками непродолжительного периода времени ситуация крайней материальной нуждаемости. Это может быть обусловлено внезапно проявившимися обстоятельствами временного характера (неудовлетворительное финансовое состояние работодателя и низкий уровень заработной платы, потеря приработка и дополнительных источников дохода, потеря работы, задержка заработной платы, и т.д.). В данном случае трудности семьи носят временный характер и целевой функцией адресной социальной помощи будет являться ее поддержка на период преодоления этих трудностей и поиска новых источников дохода. Помощь такого рода будем называть краткосрочной адресной социальной помощью. Ее продолжительность не должна превышать 1-2 месяцев.

Критерием представления краткосрочной помощи является показатель "ситуативной бедности", т. е. правом на получение краткосрочной социальной помощи из бюджета должны обладать те семьи, у которых сумма доходов всех членов, включая все доплаты, получаемые в соответствие с законами Российской Федерации, а также все денежные эквиваленты других видов помощи, предоставляемых за счет бюджетов Российской Федерации, меньше бюджета прожиточного минимума семьи. При этом не имеет значения, попадают или не попадают члены этой семьи в рамки какой-либо из льготных категорий, в то время как при расчете совокупного дохода должен учитываться денежный эквивалент предоставляемых льгот.

Второй тип ситуации - материальная нуждаемость долгосрочного (перманентного) характера, преодолеть которую семья самостоятельно не в состоянии, несмотря на все положенные ей по федеральному законодательству выплаты и льготы. Последнее, как правило, связано с такими факторами, как наличие в семье детей, других иждивенцев, создающих непосильную нагрузку на работающих членов семьи; высокая семейная нагрузка (вторая неоплачиваемая "домашняя" занятость), объективно не позволяющая иметь дополнительные источники доходов; малые потенциальные возможности трудоспособных членов семьи в получении дополнительных трудовых доходов при низких доходах по месту основной работы; экстраординарные обстоятельства и т.п.

Семьи, попадающие в эту зону ("зону хронической бедности") нецелесообразно оставлять в режиме краткосрочной социальной помощи. После того, как они смогут неоднократно обосновать свое право на получение краткосрочной адресной помощи, и лицо в системе органов исполнительной власти, отвечающее за ее предоставление, удостоверится в перманентном характере материальной нуждаемости таких семей, их следует перевести в режим долгосрочной помощи.

Долгосрочная адресная социальная помощь может устанавливаться на срок от двух до десяти месяцев. Для ее получения должны выполняться следующие условия:

сумма доходов всех членов семьи, включая все доплаты, получаемые в соответствие с законами Российской Федерации, а также все денежные эквиваленты других видов помощи, предоставляемых за счет бюджетов Российской Федерации, меньше бюджета прожиточного минимума семьи;

количество иждивенцев (дети дошкольного и школьного возраста, студенты дневных отделений вузов и техникумов, пенсионеры, инвалиды 1-й и 2-й группы) не меньше, чем количество трудоспособных членов семьи;

получение в течение двух предыдущих месяцев краткосрочной адресной социальной помощи.

Второе из условий направлено на реализацию принципа субсидиарности и ориентирует на первоочередную социальную помощь из бюджета тем семьям, в которых имеет место высокая социально-трудовая нагрузка на работоспособных членов семьи.

При решении вопроса о длительности получения долгосрочной адресной социальной помощи должен приниматься во внимание характер факторов социального неблагополучия нуждающегося в помощи.

На региональном уровне потенциально возможными являются два варианта организации оказания адресной социальной помощи населению. В первом случае предполагается создание государственно-общественных комиссий на городском и районном уровнях. Помощь оказывается семье по заявлению одного из ее членов. Заявление о нуждаемости подается в письменной форме в орган по оказанию социальной помощи по месту жительства. К заявлению прилагаются справка о составе семьи, декларация о доходах членов семьи. Заявление регистрируется в специальной книге социальным работником. Регистрация заявления о нуждаемости служит основанием для обследования жизненных условий заявителя с тем, чтобы определить степень нуждаемости, формы оказания помощи. Обследование осуществляется социальным работником путем стандартизированного интервью, наблюдения за жизненными условиями семей, проживающих на подведомственной данному работнику территории, анализа декларированных доходов. В результате обследования заполняется социальный паспорт семьи, о чем докладывается на заседании специальной комиссии, которая принимает решение либо о мотивированном отказе в помощи, либо о ее предоставлении. При этом определяются виды, размер и срок оказываемой помощи.

Помощь назначается со дня подачи заявления и оказывается не позднее чем через 10 дней после подачи указанного заявления. В экстренных случаях распоряжением главы районной администрации может быть принято решение о немедленном предоставлении единовременного социального пособия.

Сведения о получателях, видах, размерах и сроках оказываемой помощи из районного органа передаются в Центральное справочное бюро. В нем сосредоточивается информация от районных служб о количестве, социальном портрете нуждающихся, о предметах их нужд. Здесь же собираются данные о благотворительных учреждениях и направлениях их деятельности. Центральное справочное бюро выдает подробные справки как благотворительным учреждениям о нуждающихся, так и районным службам, а также нуждающимся гражданам об учреждениях, в которые они могли бы обратиться за помощью.

Во втором случае адресная социальная помощь предоставляется территориальными (районными) органами социальной защиты населения на основании личного заявления гражданина, семья которого оказалась в ситуации нуждаемости. Помощь семье предоставляется в виде денежной выплаты только одному из ее членов (заявителю). В исключительных случаях инициатива по рассмотрению вопроса о предоставлении адресной социальной помощи может принадлежать другим гражданам, в установленном законом порядке представляющим интересы семьи или отдельных ее членов; представителям органов социальной защиты.

Граждане, нуждающиеся в адресной социальной помощи, предоставляют в органы социальной защиты районных администраций следующие документы: личное заявление; документы, подтверждающие состав семьи и факт их совместного проживания; декларацию о доходах семьи за предшествующий месяц, включая доходы всех членов семьи, в том числе доходы от собственности и имущества, предпринимательской деятельности, индивидуальной трудовой деятельности, и социальную помощь в денежной и иной форме, полученную в соответствии с законами Российской Федерации и законами, имеющими региональный статус.

Органы социальной защиты районных администраций рассматривают представленные документы и в 10-дневный срок принимают либо мотивированное решение об отказе в предоставлении адресной социальной помощи, либо о предоставлении адресной социальной помощи, ее размере и сроках. Порядок и процедуры рассмотрения заявлений и принятия решений устанавливаются Комитетом, курирующим социальные вопросы. В случае положительного решения адресная социальная помощь выплачивается гражданам в срок, не превышающий 1 календарного месяца со дня принятия решения. В отдельных экстренных случаях распоряжением главы районной администрации по представлению органов социальной защиты может быть принято решение о немедленном предоставлении социальной помощи. В ходе рассмотрения заявлений граждан органы социальной защиты в случае необходимости проводят дополнительную проверку сведений, содержащихся в документах, представленных заявителем на получение адресной социальной помощи.

Долгосрочная адресная социальная помощь оказывается на основании проверки сведений, указанных заявителем, и обследования его материального положения.

Оценка минимальных и оптимальных объемов средств, направляемых на оказание адресной социальной помощи, должна основываться на ряде критериев. Во-первых, минимальное значение единовременной выплаты одному получателю должно быть выше порога социальной различимости, т.е. должно быть значимо в сравнении с балансом доходов и расходов семьи, живущей ниже порога прожиточного минимума. Во-вторых, максимальное значение единовременной выплаты одному получателю должно определяться из условия, что сумма данной выплаты и совокупного дохода семьи не превышает размера минимального потребительского бюджета семьи. В принципе, при наличии достаточного объема финансовых средств данный максимум совпадает с социальным оптимумом. В-третьих, реальное значение единовременной выплаты одному получателю в условиях ограниченности социального бюджета должно определяться как результат двухфакторной оптимизации по параметрам меры приближения к бюджету прожиточного минимума семьи, с одной стороны, и количества семей, охваченных выплатами, с другой (т.е. по существу как результат компромисса между этими противоречащими друг другу группами факторов). В-четвертых, объем средств, направляемых на оказание адресной социальной помощи, определяется текущими возможностями федерального и местного бюджетов.

Источником финансирования адресной социальной помощи на региональном уровне может стать соответствующий Территориальный фонд, либо в форме специального счета, на который зачисляются средства, направляемые из местного бюджета на оказание адресной социальной помощи, либо в форме юридического лица с соответствующими полномочиями, счетом и администрацией. Положение о Фонде адресной социальной помощи должно утверждаться местными органами власти. Перечисленные выше меры будут способствовать повышению эффективности расходования общественных средств на оказание социальной помощи нуждающимся.

Обобщая все сказанное выше, можно заключить, что при сложившейся социально-экономической ситуации в российском обществе в качестве концепции национальной программы преодоления бедности должна быть принята ресурсная трактовка бедности как экономической зависимости. Такой подход позволит согласовать экономические интересы отдельных семей с экономическими интересами государства.

Однако, как отмечалось ранее, стратегия исследования бедности, опирающаяся на ее трактовку как экономической зависимости, дает возможность лишь частично охарактеризовать реальную ситуацию в обществе. И это обстоятельство надо принимать в расчет при подготовке и принятии управленческих решений на государственном уровне. На наш взгляд, для повышения качества соответствующих решений необходимо включить в технологию государственного управления социальной сферой ежегодный доклад «О состоянии бедности в российском обществе и мерах по ее преодолению».

В данном документе следует отражать годовую динамику важнейших показателей благосостояния населения (условий, уровня и качества жизни); социальное самочувствие россиян и его годовую динамику; масштабы, уровень и глубину бедности; социальный портрет бедных; стратегии их поведения; оценку населением государственных мер в области социальной поддержки и социальной помощи нуждающимся; оценку эффективности работы государственных органов социальной защиты; оценку эффективности и анализ проблем взаимодействия государственных органов управления и благотворительных организаций, оказывающих помощь бедным слоям населения; анализ практики расходования государственных средств, выделяемых на социальную помощь; оценку государственных возможностей решения данной проблемы в будущем.

Важно, чтобы Доклад рассматривался на заседании правительства и по его итогам принималось специальное решение, касающееся как оценки государственных служб, занимающихся соответствующими социальными вопросами, так и конкретных государственных мер, предусматриваемых в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и в плане годовых мероприятий правительства.

Подготовка ежегодного доклада «О состоянии бедности в российском обществе и мерах по ее преодолению» даст возможность повысить качество социальной информации, циркулирующей в системе государственного управления, и исходя из этого, поднять уровень научной обоснованности управленческих решений, касающихся жизненных условий, уровня и качества жизни россиян.

Кроме этого, по результатам анализа состояния бедности в российском обществе и обсуждения направлений, государственных возможностей и проблем его преодоления следует определять перечень специальных целевых программ, ориентированных на государственную помощь и поддержку отдельных категорий малообеспеченных слоев населения, таких, как бездомные, нищие, имеющие неудовлетворительные жилищные условия, мигранты и некоторые другие. На наш взгляд, разработка такого рода программ позволит более рационально использовать средства федерального бюджета на оказание адресной социальной помощи, поскольку создается возможность аккумулировать государственные ресурсы и направить их на качественное изменение вполне конкретных жизненных условий маргинальных групп, например, жилищных условий и питания.

Еще одна проблема, которая должна быть решена в рамках программы государственных мер по преодолению бедности, - это создание соответствующей системы социального контроля, включая государственный и общественный контроль за расходованием бюджетных средств; общественный контроль за деятельностью внебюджетных фондов; общественную экспертизу принимаемых правительством решений в отношении бедных слоев населения; мониторинг их социального самочувствия; установление определенных форм общественного воздействия на органы государственного управления и государственные организации и учреждения, занимающиеся социальным обслуживанием населения и т.п.

В этом направлении особенно важно наладить каналы обратной связи, благодаря которым можно адекватно оценивать результативность государственного воздействия на социальную сферу. Одним из способов создания каналов обратной связи в системе управления является организация социологического сопровождения принятия и реализации управленческих решений. Например, в Петербурге провозглашен курс на открытую политику, в основе которой диалог между властью и населением. Ввиду этого в Законодательном собрании Санкт-Петербурга обсуждался закон «Об учете мнения населения при решении градостроительных вопросов», который ориентирован на создание нормативно-правовой основы для включения результатов социологических исследований в практику административного управления.

Вместе с тем в настоящее время существует ряд ограничений для введения социологической информации в технологию принятия и осуществления управленческих решений. Что касается социологических исследований бедности, то главная трудность их использования в управлении связана с наличием альтернативных теоретико-методологических подходов и исследовательских практик, что порождает серьезные проблемы в оценке достоверности получаемых результатов. Кроме того, социологи зачастую ограничиваются описанием и объяснением сложившейся ситуации бедности и, если и предлагают, то самые общие рекомендации, которыми трудно воспользоваться управленцам, нуждающимся в более точных формулировках и более или менее однозначных решениях. К тому же расширение сферы влияния рынка привело к появлению частных коммерческих центров, проводящих большое количество исследований в различных областях, а также широкого круга так называемых «исследователей», имеющих весьма отдаленное отношение к социологии и активно борющихся за получение заказов. Нередко выполнение заказов такого рода организациями (частными лицами) осуществляется на низком профессиональном уровне, что вызывает недоверие управленцев к самой науке.

Проблемы применения результатов социологических исследований во многом связаны со сложившейся организацией управления социальными процессами, которая не предполагает включения в него подобной информации. Например, процедура выплаты денежных пособий населению осуществляется на основе определения нуждаемости по критерию прожиточного минимума. Главным источником информации о клиенте выступают справки о размерах душевых доходов и составе семьи в соответствии с пропиской. При такой процедуре у администраторов нет потребности в проведении специальных исследований. Однако при этом не учитывается реальное материальное положение семей, и, как уже неоднократно отмечалось, помощь зачастую получают не те, кто реально в ней нуждается.

Существуют и другого рода ограничители на включение социологической информации в управление. Это - корпоративные интересы управленцев, вступающие в противоречие с интересами социологов как представителей профессионального сообщества, а также с интересами населения как объекта управления. Например, телефонный опрос о доступности жилищных компенсаций многодетным семьям, проведенный в Петербурге в ноябре 1997 г. под руководством Н.Р. Корнева, выявил незаинтересованность администрации в предоставлении таких компенсаций. Дело в том, что порядок их получения предусматривает наличие таких документов, как справка о среднедушевом доходе всех прописанных на данной жилплощади членов семьи и сведения о ликвидации задолженности по квартплате. К сожалению, не каждая нуждающаяся семья может собрать такие документы. Например, нет справки о получаемых (неполучаемых) алиментах или о доходах фактически не проживающих, но прописанных, членов семьи, или нет финансовых возможностей ликвидировать задолженность по квартплате. Это дает основание соответствующим органам в одних случаях нуждаемости предоставлять жилищные компенсации, а в других - отказывать. В результате оказывается возможным то, что не предусмотренное законом право конкретной семьи получить компенсацию, а корпоративные или личные интересы определяют выбор управленческого решения.

Включение социологических исследований бедности в процесс административного управления возможно, на наш взгляд, посредством реализации следующих направлений. Во-первых, необходимо, несмотря на различные методологические подходы и практики, соблюдать требования к изучению бедности, предъявляемые административным управлением. К ним относятся: своевременность проведения подобных исследований с точки зрения реакции на изменяющиеся условия жизни населения, оперативность с точки зрения скорости их осуществления и предоставления заказчику полученных результатов, адекватность отражения происходящего, учет конкретной ситуации и конкретность итогового анализа.

Во-вторых, важно обеспечивать как можно большую открытость результатов проводимых социологами исследований, сделать их доступными общественности. Населению небезразлично, какие аспекты их жизненных условий изучаются и какие в этой связи рекомендации предлагают социологи, как эти предложения воспринимаются управленцами.

В-третьих, для того, чтобы гарантировать высокое качество исследований, желательно обеспечивать защиту полученных в ходе их проведения результатов перед заказчиком в форме дискуссий, в которых могут принимать участие аналитики, эксперты в данной области. Другой способ обеспечить необходимое качество исследований - сделать их результаты доступными для научного сообщества, чему способствуют, публикации, выступления в средствах массовой информации, организация научно-практических семинаров, конференций, симпозиумов.

В-четвертых, необходимо разрабатывать соответствующие управленческие технологии, предусматривающие включение в качестве обязательного элемента проведение социологических исследований, целесообразно также для выработки управленческих решений по наиболее острым, жизненно важным вопросам включать социологов в рабочие группы, привлекать их в качестве аналитиков, экспертов. Примером этого может служить рабочая группа, созданная по инициативе вицегубернатора по социальным вопросам В.Щербакова, призванная заниматься разработкой механизмов оказания адресной социальной помощи горожанам, в которую входят наряду с другими экспертами-аналитиками и социологи.

В-пятых, требуется создать единую базу данных по проводимым исследованиям, финансируемым из бюджета, что позволит как администраторам, так и социологам, использовать накопленную информацию для анализа и оценок тенденций, закономерностей в развитии тех или иных сфер жизнедеятельности города. Эта база данных может стать основой для создания единой информационной службы, назначение которой - аккумулировать сведения о бедных и организациях, оказывающих им помощь.

В-шестых, важным направлением является формирование социологического мышления у работников административного управления, что будет способствовать большему пониманию социального окружения и повышению ответственности за принимаемые решения. Это может быть реализовано посредством включения социологических дисциплин в существующие программы подготовки и переподготовки административных работников. Данной цели, на наш взгляд, может служить введение на социологических факультетах трехступенчатой системы, включающей такие формы, как получение незаконченного высшего образования, бакалавр и магистр. Трехступенчата система образования не разрушает, а существует наряду с традиционной пятилетней формой подготовки специалистов. Организация магистратуры по различным направлениям, в том числе по социологии управления, а также профилизация в направлении подготовки социологов-администраторов создаст предпосылки для преодоления технократического подхода к решению жизненно важных вопросов социально-экономического развития.

В целом же включение результатов социологических исследований в управление возможно на пути активного диалога и тесного взаимодействия администраторов, политиков и социологов.