Целевые комплексные программы - основная форма социального программирования

Целевые комплексные программы - основная форма социального программирования

1. Функции целевых комплексных программ в управлении социально-экономическими процессами

Целевые программы как инструмент управления широко используются в мировой практике. В нашей стране их зарождение и дальнейшая эволюция непосредственно связаны со становлением и развитием системы народнохозяйственного планирования. Идеи разработки и использования программ в практике отечественного управления возникли в первые годы социалистического строительства. Обосновывая концепцию единого народнохозяйственного плана, В.И. Ленин отмечал: "Необходимо, чтобы хозяйственные планы выполнялись по определенной программе..."

На первых этапах не было специальных теоретических исследований, посвященных целевым комплексным программам. Сама практика вызывала к жизни потребность в программировании как новом виде социальной деятельности. Она же определяла содержание и функции программ в системе управления. Однако следует отметить, что уже тогда понятие "программа" связывалось с комплексом мероприятий научно-технического, социально-экономического, социально-политического характера, организованных в пространстве и во времени и направленных на достижение общих целей, реализацию приоритета общественных интересов.

Им отводилась роль научного обоснования планово-управленческих решений. Поэтому в планах, наряду с отраслевым и календарным, стал разрабатываться программный разрез (производственная, строительная, социальная программа пятилетних планов). Кроме того, в связи с необходимостью комплексного освоения территорий возникли программы развития территориально-производственных комплексов, которые были представлены в планах отдельной строкой.

Развитие программной деятельности в этом направлении означало формирование программно-целевого метода планирования как способа решения комплексных, межотраслевых задач, к числу которых относятся социальные проблемы: жилищная, проблема продовольствия, безработица, неграмотность, проблема преодоления социально-экономических различий между городом и деревней и др.

Программно-целевой метод рассматривался как форма практического воплощения в планах принципа ведущего звена, а программы - как инструмент обеспечения целевой направленности и комплексности планов.

По мере укрепления отраслевого подхода в управлении, а также ввиду того, что не удалось осуществить на практике идею трехступенчатой системы планирования, в рамках плана год от года все труднее становилось реализовывать принцип ориентации на стратегические цели развития, а также принцип комплексности. По существу постепенно складывалось планирование от достигнутого уровня, в котором программно-целевой метод не мог занять подобающего ему места, а программы не могли выполнять присущие им функции. Это делало систему управления инерционной и при усложнении управленческих задач требовало дополнительной централизации в принятии управленческих решений, что способствовало росту бюрократизма и падению эффективности управленческого труда.

Снижение роли программно-целевого метода, планирование от достигнутого уровня в условиях существования централизованного планового руководства, основанного на приоритете отраслевого подхода, привели к формированию затратного механизма управления социально-экономическими процессами.

Затратный механизм управления постоянно вступал в противоречие с требованиями развития общественного производства. Наиболее ярко это проявлялось в научно-технической сфере, поскольку логика современного научно-технического прогресса не приемлет затратные модели управления.

Эти противоречия не могли не затронуть также социальную сферу. Отраслевой подход в планировании, остаточный принцип ресурсного обеспечения социального развития отрицательно сказались на его темпах. Начиная с 70-х гг. в нашей стране постепенно набирала силу тенденция снижения темпов роста уровня жизни населения, обострялись проблемы труда.

Динамизм научно-технического и социально-экономического развития, постоянное усложнение социальных связей в обществе ввиду углубления разделения общественного труда порождали потребность в расширении спектра методов и инструментов управления, вызывали необходимость уточнения границ применения планирования, его функций в регулировании социальных процессов. Попытки решения управленческих проблем путем расширения "емкости" плана (стремление планировать все и вся) не могли привести к успеху, поскольку вступали в противоречие с законом необходимого разнообразия Эшби. Ограниченный набор средств управленческого воздействия сокращает "пропускную способность", "мощность" системы управления, приводит к увеличению нагрузки на центр, разбуханию аппарата управления и, как следствие, к возрастанию общественных затрат на его содержание.

Эти и другие проблемы возобновили с новой силой интерес к программно-целевому методу планирования, сделали актуальной задачу научного осмысления роли и функций целевых программ в управлении. В 1970-х гг. в нашей стране происходит так называемый "программный бум". Появляется множество научных работ, посвященных целевым программам. В НИЭИ при Госплане СССР разрабатываются методические положения и методика формирования целевых комплексных программ. Организуются специальные научные конференции.

Анализируя научные публикации 1970-х гг. по теории и методологии управления и народнохозяйственного планирования, можно увидеть, что среди отечественных специалистов сложились четыре подхода к оценке места целевых комплексных программ (и соответственно их функций) в системе управления и планирования.

В соответствии с первым программы рассматривались как инструмент научного обоснования плановых решений и в первую голову тех, которые имеют долгосрочный, межотраслевой, межрегиональный характер (В. Ю. Будавей, В. М. Иванченко, В. Н. Кириченко). Исходя из этого считалось, что они должны разрабатываться на предплановой стадии и способствовать более полному воплощению в жизнь проблемно-целевой ориентации плановых решений. С учетом программ логика планирования, по замыслу авторов, укладывалась в схему типа: анализ прогнозы программы народнохозяйственный план.

Согласно данной трактовке, программы, будучи предплановым документом, должны выполнять три группы функций: 1)усиление ориентации плановых решений на достижение конечного результата посредством построения иерархически развернутой системы целей, обоснования целевых нормативов; 2)комплексный охват всей системы мероприятий, ведущих к намеченной цели, их межведомственную координацию, установление взаимосогласованной последовательности действий по реализации намеченных задач; 3)придание приоритетности ведущим, наиболее значимым направлениям социально-экономического развития.

Наиболее серьезной трудностью как в теоретическом, так и в практическом плане, с которой приходилось сталкиваться сторонникам первого подхода, стала разработка механизма "встраивания" программных мероприятий и показателей в пятилетние и годовые планы. Противоречие между территориально-отраслевой организацией планирования и необходимостью межотраслевого, межрегионального подхода к осуществлению программных задач явилось тормозом на пути ее преодоления.

Сторонники второго подхода считали, что программы, наряду с планом, могут выступать самостоятельной формой планирования (Е. Д. Новиков, Ю. М. Самохин, Н. П. Федоренко). Необходимость и возможность использования программ в таком качестве они связывали с проблемами, которые сложились в практике народнохозяйственного планирования в нашей стране. "Необходимость в разработке программ, - писали Е. Д. Новиков и Ю. М. Самохин, - возникает, когда в народном хозяйстве не организована система удовлетворения определенной общественной потребности с соответствующей структурой и взаимосвязями, которая обеспечила бы достижение поставленной цели в установленный срок."

Авторы рассматривали программы как переходную форму планирования от территориально-производственного к социально-экономическому, при котором планирование производственного потенциала приобретает характер удовлетворения социальных потребностей.

Согласно данной трактовке основными функциями программ являются: 1)развитие целевого аспекта в планировании, его совмещение с территориальным и отраслевым; 2)интеграция ресурсов для реализации важнейших социально-экономических целей; 3)координация деятельности большого числа участников в решении сложных межотраслевых, межрегиональных проблем развития народного хозяйства.

Ключевой методологической проблемой названного подхода стало решение вопроса о соотношении программ и планов. Использование программ в качестве самостоятельного инструмента управления требовало разработки специального организационно-экономического механизма программирования, что при сложившейся системе управления могло усугубить проблему несбалансированности ресурсного обеспечения, привести к разбуханию управленческого аппарата, дублированию деятельности различных управленческих структур. Отсутствие же такого механизма сводило на нет эффективность применения данного инструмента, о чем свидетельствует опыт разработки народнохозяйственных программ в СССР.

Несмотря на то, что в рамках данного подхода не была решена одна из центральных проблем использования целевых программ в управлении, его сторонники выдвинули ряд ценных идей, внедрение которых позволяет повысить мобильность, гибкость управления, его эффективность. На наш взгляд, наибольшую ценность имеет идея о создании специального организационно-экономического механизма программной деятельности, обеспечивающего не только возможность осуществления намечаемых в программах целей, задач, конкретных действий, но также усиление ориентации всей системы управления на достижение конечных социальных результатов.

Суть третьего подхода в том, что план рассматривался как сумма программ развития межотраслевых и территориально-производственных комплексов (М. Я. Лемешев, А. И. Панченко). По существу признавалось, что программы выступают первичными по отношению к народнохозяйственным планам. Плановые задания разрабатываются исходя из обобщающих показателей целевых комплексных программ. А сам план выступает сводным документом, увязывающим программы между собой. В этом случае программы выполняют функции, объективно присущие планам. На наш взгляд, данный подход был заведомо нереалистичным как с теоретико-методологической, так и с практической точек зрения, поскольку народное хозяйство не является простой суммой межотраслевых и территориально-производственных комплексов, а народнохозяйственный план - простой суммой программ их развития. В то же время нельзя сводить содержание и функции программ к содержанию и функциям планов (что по существу произошло в рамках данного подхода).

Планы служат для определения целей, задач, направлений развития социальной системы. В свою очередь программы предназначены для выявления способов наиболее эффективного решения плановых задач исходя из имеющихся возможностей и наличных материальных, трудовых, финансовых, информационных ресурсов.

Одна из основных функций плана - обоснование темпов и пропорций развития системы, обеспечивающих социально-экономическое равновесие (понимаемое, конечно, в динамическом, а не статическом смысле). В то же время важнейшая функция программ - это координация деятельности социальных субъектов (организаций, институтов, социальных групп) для осуществления намеченной цели.

По отношению к программам планы выполняют нормативную функцию: в них устанавливаются гарантии, права, полномочия, ответственность субъектов социально-экономической жизни в процессе их взаимодействия в конкретном плановом периоде. Эти правила служат нормативной базой при разработке механизма согласования интересов, целей, действий участников программного комплекса. Программы же по отношению к планам выполняют контрольно-аналитическую функцию, т. е. выступают своего рода средством наблюдения и системного анализа процесса реализации всего комплекса мер, ориентированных на решение поставленной задачи.

Таким образом, хотя планы и программы непосредственно и тесно взаимосвязаны между собой, они тем не менее различаются по месту в системе управления, выполняют неодинаковые функции, и это обстоятельство необходимо принимать во внимание.

В соответствии с четвертым подходом программы не связаны непосредственно с планом и представляют собой способ перевода системы в желаемое состояние (Ю. П. Иванилов, Н. Н. Моисеев, А. С. Петров). Такая расширительная трактовка программ порождала трудности их практического использования, поскольку не снимала с повестки дня проблему соотношения плана и программы, не давала ответа на вопрос о функциях программ в управлении социально-экономическими процессами, о возможностях и границах их эффективного применения.

При разработке и реализации направлений совершенствования системы управления практическое воплощение в определенной комбинации нашли первый и второй подходы. Однако в теории управления вопрос о функциях программ до сих пор остается открытым.

В социологической литературе 1980-х гг. в связи с развитием практики социального управления и планирования на предприятиях возникла расширительная трактовка программ. По замыслу специалистов, последняя включает в себя социальный паспорт (диагноз социальной ситуации на предприятии), социальный план (перспективы и направления социального развития коллектива), систему социального контроля (практические мероприятия, обеспечивающие внедрение социального плана), а также комплекс социологических исследований (научное обеспечение социальной программы).

Такой подход к определению социальных программ отражает стремление к увеличению “емкости” программирования до таких пределов, что оно становится тождественным (или очень близким) социальному управлению. Следует отметить, что подобного рода попытки наблюдались в планировании и, как известно, ни к чему хорошему не привели, поскольку эффективность и гибкость управления зависят прежде всего от разнообразия применяемых методов и инструментов. Поэтому желание заменить один универсальный инструмент другим мало оправдано и бесперспективно.

В указанный период в практике управления постоянно предпринимались попытки расширить сферу применения целевых программ, что не могло не отразиться на методологии и технологии планирования. В частности, в девятой пятилетке было предложено изменить логику планирования с тем, чтобы обеспечить приоритетное решение социальных задач. В одиннадцатой пятилетке были внесены изменения в структуру народнохозяйственного плана: программа социального развития и повышения уровня жизни народа выделена в самостоятельный раздел, в связи с чем возросло число планируемых показателей в области социального развития.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС, СМ СССР и ВЦСПС "Об усилении работы по реализации активной социальной политики и повышении роли Государственного комитета по труду и социальным вопросам" от 17.07.1987 г., N825, эта программа рассматривалась как важнейшее средство активизации социальной политики государства. Предусматривалось, что она будет разрабатываться на пятнадцать лет с пятилетней разбивкой и содержать основные направления решения актуальных социальных проблем, прежде всего проблем труда (улучшения его условий, совершенствования оплаты, повышения квалификации работников, сокращения социально-экономических различий в труде и др.). На ее основе будут формироваться предложения к Концепции экономического и социального развития страны на пятнадцать лет, Основным направлениям развития на десять лет и пятилетним планам. Наряду с ней, в качестве самостоятельных плановых документов были разработаны и утверждены правительством Продовольственная программа, Программа сокращения применения ручного труда в отраслях народного хозяйства, программа "Жилище-2000" и некоторые другие.

Однако, несмотря на проведенные преобразования в системе народнохозяйственного планирования, существенных изменений в механизме управления не произошло, оно по-прежнему вело общественное производство по затратному пути. Переориентация на конечные социальные результаты так и не была обеспечена. Использование программ было в значительной мере искусственным, а следовательно, малоэффективным. Этим в значительной мере обусловлено падение исследовательского интереса к теории и методологии их разработки и реализации.

Экономическая реформа и связанная с ней перестройка управления привели к разрушению сложившейся системы народнохозяйственного планирования, а вместе с этим - к разрушению привычных механизмов обоснования, принятия и реализации социальных целей, вследствие чего возрос практический интерес к целевым комплексным программам. Особенно широко они применяются в регулировании развития социальной сферы. В настоящее время разрабатываются программы социальной защиты населения (например, “Старшее поколение”, “Молодежь России”, “Дети Севера”, “Социальная поддержка инвалидов” и др.), социального вспомоществования, программы содействия занятости населения (например, Федеральная целевая программа переподготовки и обеспечения занятости военнослужащих, подлежащих увольнению в запас; граждан, уволенных с военной службы и членов их семей на 1998 - 2000 г.), социальной поддержки предпринимательства и др.

Среди программ федерального значения заслуживает внимания Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 гг., разработанная и утвержденная в соответствии с Указом Президента от 18 июня 1996 г., N934. Она включает в себя основные направления деятельности правительства в социальной сфере на период 1996-2000 гг. и предусматривает приоритетное осуществление следующих целей: ощутимое улучшение материального положения и условий жизни людей; обеспечение эффективной занятости населения; защита конституционных прав граждан в области труда, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем; нормализация демографической ситуации в стране; существенное улучшение социальной инфраструктуры. В данной программе намечены государственные меры по переориентации социальной политики на активизацию факторов, стимулирующих высокоэффективный и производительный труд, и повышение на этой основе материального благополучия граждан России. В ней предложены пути реформирования сферы труда и трудовых отношений, занятости, социальной защиты населения, социального страхования, пенсионного обеспечения, механизма управления развитием социально-культурных отраслей. Таким образом, программа социальных реформ в Российской Федерации отражает стратегическую линию правительства в преобразовании социальной сферы российского общества.

Однако, как показывает опыт, социальные программы в большинстве своем ориентированы на решение остростоящих проблем, что по существу ограничивает область их применения регулированием процессов социального функционирования.

Чаще всего методология их разработки заимствована из планирования, причем в упрощенном виде. В результате их содержание сводится к перечню мероприятий преимущественно тактического или оперативного характера, с указанием (да и то не всегда) сроков исполнения, ответственных исполнителей и объемов необходимых денежных затрат (как правило, несбалансированных с другими общественными потребностями и ресурсами, находящимися в распоряжении общества, отдельной территории или коллектива), что делает их малоэффективными.

В последнее время наметилась тенденция отождествлять программы с прогнозно-аналитическими разработками и документами, что вносит не только терминологическую путаницу, но также приводит к подмене одних инструментов управления другими и, как следствие, к снижению эффективности управленческого труда.

Социальные программы не увязаны в единую систему, и это порождает как проблему их ресурсного обеспечения, так и проблему рационального использования ресурсов, находящихся в распоряжении общества.

В этой связи возникает потребность уточнить понятие "целевая комплексная программа" и обозначить функции социальных программ в системе управления современным российским обществом.

На наш взгляд, среди отечественных исследователей в области теории управления социально-экономическими процессами превалирует односторонний подход к определению данного понятия. Целевые комплексные программы рассматриваются преимущественно как инструмент управления, т. е. как форма управленческого воздействия. При этом из поля зрения упускается другой существенный аспект. Программы - это не только управленческое решение, но также разновидность организационных систем, объединяющих деятельность различных социальных субъектов общностью целей и конечных результатов.

Как организационная система целевая комплексная программа представляет собой определенную целостность, достигаемую благодаря созданию специального организационно-экономического механизма увязки целей, средств, ресурсов и организационных условий их осуществления. При этом она обладает всеми чертами, присущими социальным системам: дифференцированностью (между участниками программы происходит распределение функций, сфер деятельности, прав, ответственности); стратифицированностью (отношения между программными субъектами субординированы, в ее рамках осуществляется распределение статусов, властных полномочий); устойчивостью, несмотря на постоянные изменения ее элементов; особой динамичностью (взаимосогласованное изменение всех важнейших частей); относительной автономностью от окружающей среды (создаются целереализующие комплексы, которые, наряду с традиционными отраслями и регионами, выступают в качестве объекта управления).

Целевые комплексные программы - это социальные системы открытого типа. Их жизнеспособность зависит от соотношения внутренних источников и внешних обстоятельств развития. Поведение этих систем неустойчиво, непредсказуемо однозначно ввиду того, что на него оказывают существенное воздействие случайные факторы, предвидеть которые практически невозможно. Поэтому разработка и реализация целевых комплексных программ накладывает на систему управления ряд ограничений, предъявляет к ней особые требования. Прежде всего это необходимость учета поливариантности развития данных систем, а также создания хорошо организованной обратной связи и гибкого реагирования на изменения в соотношении внутренних и внешних факторов.

В отличие от традиционных объектов управления (отраслей, регионов, предприятий) целевые программы имеют более короткий жизненный цикл, они не нуждаются в создании новых организационных структур, поскольку представляют собой определенную комбинацию уже существующих. В этом смысле они более гибкие и экономичные, нежели элементы отраслевой или территориальной структуры. В то же время это - достаточно сложные объекты, которые требуют искусного управления и высокого уровня профессиональной подготовки соответствующего персонала.

Характеризуя целевые комплексные программы как инструмент управления, важно уточнить их сущность, содержание и форму.

По сути целевая комплексная социальная программа - это развернутое выражение приоритетных социальных целей. По содержанию она представляет собой последовательность взаимосогласованных действий участников целереализующего комплекса, распределенных во времени, обоснованных по ресурсам и направленных на достижение намеченной социальной цели. По форме социальная программа - это совокупность целевых ориентиров, заданий участникам программного комплекса, прогнозов ожидаемых результатов. Целевые ориентиры, задания участникам программного комплекса и прогнозы ожидаемых результатов следует представлять в виде сценариев, поскольку социальные цели и связанные с ними социальные процессы имеют стохастическую природу и не представляется возможным обеспечить однозначность выбора варианта социального развития на перспективу.

Содержание программы находит отражение в ее структуре. Как правило, последнюю представляют в виде совокупности подпрограмм и входящих в них разделов. Однако этого недостаточно. Важно выделять также функциональную структуру программы, которая отражает логику программной деятельности. С функциональной точки зрения программа состоит из совокупности взаимоувязанных блоков: целевого, обеспечивающего, ресурсного, организационного и результирующего.

Целевой блок содержит развернутое представление целей программы с обоснованием их приоритетности.

Обеспечивающий блок включает систему мер социально-экономического, социально-политического, научно-технического, экологического характера, согласованных в пространстве и во времени и направленных на достижение ожидаемых конечных результатов.

Ресурсный блок предусматривает обоснование потребности в различных видах ресурсов на осуществление программных мероприятий, их балансовую увязку между собой, а также с ресурсами, выделяемыми на другие программы.

В организационном блоке представлен организационный механизм реализации программных целей, задач и мероприятий.

Результирующий блок содержит прогноз и оценку ожидаемых социально-экономических и социально-политических результатов, а также прогнозную оценку социально-экономической эффективности программных мероприятий.

Целевые комплексные программы выступают инструментом стратегического управления и предназначены для регулирования деятельности отдельных целереализующих комплексов как разновидности организационных систем. И в этом смысле их возможности ограничены (с содержательной точки зрения - рамками конкретной цели, с организационной - рамками конкретного целереализующего комплекса). Поэтому эффективное использование программ в управлении предполагает органическое включение их в систему социально-экономического планирования.

Для трехступенчатой системы планирования, взаимоувязывающей долгосрочные, среднесрочные и текущие планы исходя из приоритета коренных общественных интересов и стратегических целей социального развития, логика согласования программ и планов в процессе управления может быть схематично представлена следующим образом: анализ прогнозы долгосрочный план стратегические программы пятилетний план тактические программы годовой план оперативные программы.

Для двухступенчатой системы планирования, включающей среднесрочные и текущие планы, эта схема имеет несколько иной вид: анализ прогнозы стратегические программы основные направления социально-экономического развития пятилетний план тактические программы годовой план оперативные программы.

Из схемы видно, что соотношение указанных инструментов управления неоднозначно. Программы, с одной стороны, выступают средством реализации целевых установок плана, а с другой - служат предплановым документом, обосновывающим плановые решения, особенно в области целевого распределения имеющихся ресурсов. Кроме того, программы могут выступать формой контроля за реализацией намеченного курса взаимосогласованных действий социально-экономических субъектов на длительную перспективу, что усиливает стратегическую ориентацию как системы социально-экономического планирования, так и в целом управления.