Целевые комплексные программы - основная форма социального программирования

Концепция Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Макроэкономическая политика государства.

Институциональные преобразования.

Инвестиционная и структурная политика государства.

Аграрная политика государства.

Экологическая политика государства.

Социальная политика государства.

Региональная политика государства.

Внешнеэкономическая политика.

Федеральные целевые программы по решению актуальных народнохозяйственных задач содержат: паспорт программы, в котором обязательно указываются ее государственный заказчик, основные разработчики и исполнители; цели и задачи программы; сроки ее реализации; основные подпрограммы и проекты, охватывающие государственные меры по решению поставленных задач; объемы и источники финансирования программных мероприятий; ожидаемые конечные результаты; систему организации исполнения программных решений и контроля за использованием выделенных государственных ресурсов на реализацию программы.

Таким образом, принятие названного выше Закона вносит определенный порядок в практику применения целевых программ в системе государственного управления социально-экономическими процессами.

Следует отметить, что в современном российском обществе уже накоплен некоторый опыт разработки и осуществления комплексных программ развития как на федеральном, так и на региональном уровнях управления. Прежде всего следует указать на Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг., в которой обозначены приоритетные направления деятельности Правительства в целях стабилизации социальных отношений, последующего улучшения социально-экономического положения трудящихся и повышения жизненного уровня всего населения.

В Программе заложены основы государственной политики на ближайшие пять лет в сфере трудовых отношений, в области социального страхования, занятости населения и развития кадрового потенциала, в сфере миграционных отношений, в пенсионном обеспечении, в области социальной защиты населения, регулирования семейных отношений, в обеспечении динамичного и пропорционального развития отраслей социальной сферы. При этом в качестве важнейших принципов социальной политики государства выделены: активизация факторов, стимулирующих высокоэффективный и производительный труд; ориентация на рациональное, экономичное использование финансовых и материальных ресурсов; обеспечение справедливого распределения доходов; усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан; повышение роли социального страхования в создании безопасных условий жизнедеятельности граждан и их семей.

На наш взгляд, разработка данной Программы, ее уточнение в части организационного и финансового обеспечения имеют принципиальное значение для формирования системы государственного управления исходя из приоритета социальных целей и задач, поскольку в ней предусмотрена последовательность мер по формированию "общества, доступного для всех и открытого для широкой социальной интеграции, позволяющего людям в максимальной степени реализовать свой потенциал, ресурсы и возможности."

Достижение желаемого состояния общественного развития связывается в программе с осуществлением двух взаимосвязанных этапов. На первом этапе (1996-1997 гг.) планировалось реализовать комплекс действий по стабилизации уровня жизни населения, постепенному сокращению масштабов бедности, предотвращению роста безработицы и усилению защиты трудовых и социальных прав граждан. На втором (1998-2000 гг.) - комплекс действий, обеспечивающий рост денежных доходов населения, искоренение массовой бедности и оптимальный уровень занятости населения. В дальнейшем исходя из результатов осуществления данных мер намечалось создать "прочные предпосылки для устойчивого социального развития..."

Оценивая программу правительственных реформ в социальной сфере, следует отметить, что ее "узким местом" является отсутствие организационно-экономического механизма, позволяющего добиться практического воплощения в жизнь поставленных социальных целей и задач. Из содержания программы не ясно, благодаря чему будет "запущен на полный ход" механизм общественного производства и тем самым расширена ресурсная база социального развития, созданы социально-экономические условия успешного решения накопившихся проблем. Широкомасштабные меры, заложенные в ней, не подкреплены соответствующими ресурсами. Приводимый в последнем разделе бюджет программы не позволяет оценить структуру государственных расходов на реализацию программных мероприятий. Это, на наш взгляд, свидетельствует о декларативном характере данного управленческого решения, о его политической ориентации.

Политический характер программы социальных реформ обусловлен двумя обстоятельствами. Первое: она разрабатывалась в год президентских выборов и отражала политическое кредо Б. Ельцина в предвыборной борьбе (усиление внимания к социальным вопросам, к развитию социальной сферы и согласованию экономических и социальных аспектов реформирования российского общества). Второе: в ней нашли отражение положения Декларации глав государств-участников копенгагенского совещания по проблемам социального развития (март 1995 г.), на котором были сформулированы общеевропейские принципы организации государственной социальной политики.

Заслуживает внимания опыт разработки Программы социально-экономического развития Нижегородской области на ближайшую перспективу, а также стратегической программы социально-экономического развития г. Санкт-Петербурга.

Программа социально-экономического развития Нижегородской области, опубликованная в 1992 г., получила название "Нижегородский пролог". В ней охарактеризованы потенциальные возможности прогрессивных изменений в регионах России, становления нового типа региональной интеграции. Предложена система экономических мер по торможению кризисных процессов и активизации точек будущего роста. Обоснован механизм регионального управления, сочетающий стратегический и ситуационный подходы.

С научной точки зрения представляют интерес логика и структура программы, отражающие системное мышление и методологию целевого управления. Авторы рассматривают регион как открытую социально-экономическую систему, развитие которой определяется соотношением внутренних и внешних факторов. Исходя из этого анализ возможностей прогрессивных преобразований в ключевых сферах его жизнедеятельности начинается с характеристики социально-политической и социально-экономической ситуации в стране, формирующей проблемное поле и накладывающей ограничения на выбор альтернатив регионального развития. Экономическая и социальная политика государства, особенно ее региональный аспект, выступают, по мнению разработчиков программы, факторами, воздействующими на расстановку приоритетов в решении назревших проблем, на обоснование ориентиров и стратегий поведения местных органов управления.

В то же время обеспечение перехода региональной социально-экономической системы из неустойчивого в стабильное состояние с последующим ростом на базе собственного потенциала создает предпосылки для становления нового типа региональной интеграции, что в свою очередь приводит к изменению правового и политического состояния российского общества.

В качестве источников саморазвития Нижегородского региона выделены: рост экономической активности хозяйствующих субъектов; внедрение модели гибкого регионального управления; формирование нового политического "климата" на территории области. В программе намечено добиться роста экономической активности посредством перехода к многообразию форм собственности, активизации различных форм предпринимательства как в производственной, так и в непроизводственной сфере, а также ослабления экономических ограничений деятельности государственных и негосударственных предприятий.

Переход к модели гибкого управления основывается на разработке системы "точечных" управленческих воздействий на ключевые стороны жизнедеятельности региона и избирательного контроля за социально-экономическими процессами, на создании хорошо отлаженной обратной связи и адекватного информационного обеспечения. На наш взгляд, данная модель управления в наибольшей мере соответствует концепции развития открытых социальных систем.

Формирование нового политического "климата" авторы связывают с реализацией политики гражданского согласия, предусматривающей решение таких важнейших задач, как обеспечение условий для развития различных форм общественных организаций и политических движений; разработка и внедрение механизма взаимодействия органов государственной власти с политическими партиями и общественно-политическими движениями в процессе подготовки стратегических управленческих решений; утверждение гражданского согласия в области, позволяющего в максимальной степени использовать социальную активность общественных организаций в интересах прогрессивного социально-экономического развития региона.

В Программе учитывается многовариантность социально-экономического развития региона. Исходя из возможных сценариев его осуществления прорабатываются стратегии поведения местных органов управления в экономической, политической и социальной сферах.

Сказанное выше позволяет сделать вывод, что данная программа может выступать эффективным инструментом стратегического управления социально-экономическим развитием региона. Поэтому правомерно использовать ее в качестве образца при разработке стратегии регионального развития в современных условиях российского общества.

Проект Программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2000 г. подготовлен в 1994 г. Комитетом по экономическому развитию мэрии совместно с другими комитетами и управлениями, районными администрациями города, с привлечением специалистов из исследовательских центров и вузов города, российских и зарубежных экспертов. В ней, в отличие от предыдущей, акцентируется внимание на поиске внутренних возможностей стабилизации социально-экономического положения региона, а также резервов его дальнейшего развития. По мнению разработчиков, необходимость данной программы обусловлена практической потребностью восстановления управляемости социально-экономическими процессами в крупном городе, которая была утрачена в процессе трансформации государственной административно-командной системы управления в систему государственного регулирования рыночного типа. Программа "Санкт-Петербург - 2000" рассматривается как инструмент стратегической ориентации местных органов управления в определении перспектив развития города.

В ней обоснованы направления выхода городского хозяйства из кризисного состояния и дальнейшего развития города в новых социально-экономических условиях. Исходя из этого определена социально-экономическая политика городской администрации, разработан механизм ее реализации. Наиболее ценным элементом данной программы, по нашему мнению, выступает постановка и проработка вопросов стратегического выбора Санкт-Петербурга, которые образуют своего рода несущую конструкцию системы городского управления, задают "тон" проводимым в городе социально-экономическим и социально-политическим преобразованиям.

Для администрации города подобного рода программы могут стать основой плана конкретных действий по улучшению жизни населения, для хозяйствующих субъектов - информационной и нормативно-правовой базой их деятельности на данной территории, для населения - гарантом решения остро стоящих социальных проблем и обеспечения нормальных условий проживания в городской среде.

В заключение отметим, что эффективное использование социальных программ в управлении возможно только при условии системного осуществления названных их типов.

3 Организационно-экономический механизм разработки и реализации целевых комплексных социальных программ

Использование целевых программ как эффективного инструмента управления социальными процессами требует разработки соответствующего организационно-экономического механизма. Опыт государственного управления в СССР свидетельствует, что среди причин, обусловивших низкую результативность целевых комплексных программ, наибольший удельный вес имеют организационно-экономические факторы. Как справедливо отмечают Заставенко Е. и Райзберг Б., "...можно констатировать, что господствовавшая до последнего времени практика применения комплексных программ в значительной мере привела к ослаблению значения и действенности этой формы планирования и управления, лишила ее силы и реального содержания... Предпосылка этому - бессистемность их разработки и принятия, попытки осуществления чрезмерного количества программ без учета ресурсного потенциала и возможностей достижения целей,...практически полное отсутствие специального организационно-экономического механизма реализации, бесконтрольность со стороны высших управленческих эшелонов."

Преобладание административных методов руководства, низкий уровень хозяйственной дисциплины, неразвитость нормативной базы программирования, несовершенство системы социального контроля, а также экономического стимулирования программной деятельности приводили к тому, что на разработку программ затрачивались значительные средства, а результаты были более чем скромные. Многие программы, в том числе продовольственная, "Жилище-2000", развития производства товаров народного потребления и сферы услуг и др., остались просто на бумаге или были реализованы частично, что не позволило решить важнейшие социально-экономические проблемы, стоявшие перед народным хозяйством страны.

Попытки "встроить" целевые комплексные программы в механизм территориально-отраслевого управления, основанного на господстве отраслевого принципа, порождали параллелизм и дублирование деятельности линейных и функциональных органов управления, усложняли работу планирующих органов, хозяйствующих субъектов, способствовали усилению диспропорций в распределении и использовании ресурсов, затрудняли контроль за реализацией государственных заданий. Все это негативно сказывалось на качестве и эффективности государственного управления.

В настоящее время среди факторов, отрицательно воздействующих на эффективность социальных программ, организационные по-прежнему играют ведущую роль. Обращает на себя внимание то, что при разработке и реализации социальных программ доминирует ведомственный подход, который приводит к тому, что чаще всего и заказчиком, и разработчиком, и исполнителем конкретной программы является одно и то же ведомство (один и тот же комитет). Соединение в одном лице основных субъектов программирования влечет за собой снижение уровня ответственности за подготовку, принятие и реализацию управленческих решений, нарушение принципов гласности и участия общественности, а также создает серьезные трудности в организации социального контроля за управленческой деятельностью.

Организация социального программирования исходя из принципов системности, комплексности, целевой ориентации вызывает необходимость изменения сложившейся организационной структуры управления в направлении усиления ее гибкости, адаптивности, способности воспринимать и реализовывать социальные инновации.

Разработка организационно-экономического механизма социального программирования позволяет органически включить последнее в систему управления, увязать его с планированием, прогнозированием социально-экономического развития, с социальным экспериментированием, другими методами управления.

Под организационно-экономическим механизмом социального программирования мы понимаем совокупность взаимосвязанных программных субъектов, взаимосогласованных организационных, правовых и экономических форм их взаимодействия. Его основными элементами выступают: субъекты программной деятельности, правовые нормы, регламентирующие разработку и реализацию программ, экономические нормы и нормативы, регулирующие деятельность хозяйствующих субъектов, социальных институтов, методы и формы управления ресурсами, способы контроля за осуществлением программных мероприятий, формы и методы стимулирования участников программной деятельности.

В организационном механизме важно выделить два аспекта: структурный и процедурный. Первый связан с установлением состава и структуры субъектов программирования, их функций, прав, ответственности, принципов взаимодействия, направленных на решение поставленных задач посредством инициирования творческой деятельности. Второй аспект затрагивает порядок выполнения работ по составлению и реализации программ, правила и процедуры движения программной информации, ее согласования с движением другой управленческой информации, в том числе плановой.

Субъектами программирования являются заказчик, разработчики, исполнители, орган управления программой, который не совпадает с заказчиком (им может быть специально созданный программный комитет или дирекция программы).

В зависимости от уровня организации заказчиком социальных программ могут выступать государственные органы управления (как линейные, так и функциональные), местные органы самоуправления, администрация предприятий, учреждений.

На выбор состава и структуры программных субъектов влияют значимость и масштабы принимаемых социальных программ, характер их целей, уровень новизны решаемых для данной системы управления задач, степень связанности социальных программ. Конкретно состав и структура субъектов программирования должны определяться для каждой программы. Так, например, при разработке государственной комплексной программы развития производства товаров народного потребления и сферы услуг на 1986-2000 гг. использовалась организационная структура, соответствующая схеме. В качестве генерального заказчика выступала специально созданная Межведомственная комиссия Госплана СССР. Головными разработчиками стали Комиссия по товарам и Комиссия по услугам Госплана СССР. Головные разработчики выступали в качестве заказчиков министерствам, ведомствам, отвечающим за производство товаров народного потребления и услуг для населения, а также Союзным республикам. Кроме того, в Госплане СССР была создана группа сводного проекта, которая выполняла функции согласования и увязки проектов программ министерств и ведомств, а также подготовки сводного проекта. Контроль за реализацией намеченных мероприятий был возложен на Межведомственную комиссию, соответствующие министерства и ведомства. В Политбюро ЦК КПСС также была создана специальная комиссия, осуществлявшая политическое руководство и контроль за ходом выполнения данной программы.

Модель организационной структуры комплексной программы развития производства товаров народного потребления и сферы услуг на 1986-2000 гг. имела принципиальные недостатки, которые наряду с другими факторами, обрекли последнюю на неудачу. Прежде всего обращает на себя внимание, что как заказчик, так и разработчик выступали структурными подразделениями Госплана. Это, безусловно, затруднило контроль со стороны заказчика за деятельностью разработчика и послужило причиной отсутствия исходного задания на формирование программы. Комиссии по товарам и услугам, являясь одновременно и заказчиком, и разработчиком, по существу делегировали функции подготовки управленческих решений министерствам и ведомствам, в результате чего не удалось преодолеть отраслевой принцип организации управления данной программой. Более того, создание дополнительных структурных подразделений внесло путаницу в работу линейно-функциональных органов, способствовало параллелизму и дублированию деятельности различных подразделений Госплана, снижению эффективности их работы, ухудшению качества принимаемых решений.

На наш взгляд, при конструировании организационного механизма принципиально важно обозначить границы компетентности заказчика, разработчика, исполнителей, определить их функции, ответственность, а также обосновать целесообразность создания органа оперативного управления программой, его полномочия. При этом следует иметь в виду, что программные структуры обладают большей мобильностью по сравнению с другими управленческими структурами. Как правило, они формируются на время действия программы и по достижении поставленных целей упраздняются.

Главной фигурой, заинтересованной в решении поставленной задачи программным способом, является заказчик. В его компетенцию входит определение состава разработчиков, исполнителей, формирование органа управления программой, организация всего комплекса программной деятельности, взаимодействие с органами власти и управления с целью создания благоприятных условий для реализации программы. В частности, очень важно обеспечить нормативно-правовое сопровождение соответствующей социальной программы. Другими словами, необходимо принять нормативные документы (постановление, закон), регламентирующие ее статус, полномочия и ответственность программных субъектов, порядок их взаимодействия и прочее. Функциями заказчика являются обоснование целесообразности разработки программы; подготовка исходного (технического) задания на ее формирование; определение состава разработчиков и исполнителей; образование органа управления программой; выделение необходимого объема ресурсов; утверждение программы; согласование соответствующих показателей и мероприятий с планами, другими управленческими решениями, особенно в части распределения имеющихся ресурсов и координации действий социально-экономических субъектов; контроль за ходом разработки и реализации программы; ее корректировка на основе анализа и оценки результатов работы исполнителей; подготовка предложений о дальнейшем развитии программных объектов, создаваемых в процессе осуществления программы.

Разработчик несет ответственность за своевременность и качество подготовки программных решений. В его функции входит разработка совместно с заказчиком проекта технического задания на составление программы; организационно-методическое обеспечение ее формирования; планирование соответствующей деятельности; подготовка отдельных разделов, подпрограмм, проекта программы в целом; согласование его с заказчиком.

В качестве разработчика могут выступать планирующие органы совместно с центральными или отраслевыми институтами (в зависимости от характера решаемых задач), осуществляющими исследования в области социального развития. К формированию социальных программ следует также привлекать социологические центры, вузовские научные коллективы, крупных ученых, специалистов-практиков. Наиболее рациональной формой организации творческих коллективов для разработки социальных программ являются конкурсы. Вводя систему грантов, можно на конкурсной основе формировать состав и структуру разработчиков программы, что особенно важно для решения остростоящих социальных проблем, таких, как бедность, криминализация экономической жизни, истощение социального потенциала российского общества. Исполнитель, наряду с разработчиком, должен принимать участие в подготовке управленческих решений с тем, чтобы в них наиболее полно отражались его интересы. Кроме того, он должен организовывать свою деятельность таким образом, чтобы наиболее экономичным способом реализовать принятые на себя обязательства. Эффективной формой взаимодействия заказчика с исполнителем выступает договор, с помощью которого осуществляется согласование общественных, групповых и личных интересов. Исполнителями социальных программ выступают хозяйственные субъекты, социальные институты, общественные организации, объединения.

Орган управления программой (программный комитет или дирекция) формируется в том случае, когда разрабатываются крупномасштабные программы, включающие широкий состав исполнителей, связанных достаточно сложной системой связей, и заказчик не в состоянии выполнять весь объем управленческих функций. Последний делегирует свои полномочия по оперативному управлению программой специально созданному органу. При этом следует отметить, что образование органа управления программой усложняет управленческий процесс, может способствовать замедлению движения информации, дублированию деятельности, возникновению дополнительных конфликтов в системе управления. Поэтому вопрос о его целесообразности должен решаться исходя из анализа соотношения затрат и выгод от его функционирования.

Основными функциями органа управления программой являются:

Оперативное управление ресурсами (обеспечение участников программы всеми видами ресурсов в установленные сроки; перераспределение в случае необходимости капитальных вложений; контроль за использованием ресурсов).

Стимулирование эффективной деятельности исполнителей программы (разработка и внедрение системы стимулов, нормативов для реализации программы; распорядительство средствами фонда экономического стимулирования, если таковой создается).

Контроль за ходом реализации программы (согласование с Комитетом по статистике соответствующих форм учета и отчетности; оценка результатов работы исполнителей и принятие соответствующих управленческих решений; оценка фактической потребности в ресурсах).

Координация деятельности исполнителей.

Орган управления программой может включать линейные (по отдельным подпрограммам) и функциональные (по оперативному управлению ресурсами) подразделения.

Важнейшим аспектом разработки организационно-экономического механизма социального программирования является выбор формы управленческой связи между субъектами программирования. Этот выбор не может быть произвольным. Он определяется прежде всего характером сложившихся в обществе управленческих отношений. Если в системе управления доминируют административно-командные, жестко директивные связи, то это соответствующим образом скажется на отношениях субъектов программирования. Вместе с тем сознательный выбор формы управленческого взаимодействия в рамках принимаемой программы может оказать определенное влияние на организацию управления в целом. В этой связи полезно использовать мировой опыт организации управленческого взаимодействия в процессе разработки и реализации целевых программ.

Отечественные специалисты в области теории и методологии программирования выделяют три основные формы управленческих связей, возникающих между субъектами программирования. Это: линейно-программная, координационная и матричная. Линейно-программная форма соответствует централизованному программному управлению; координационная - управлению на базе головного исполнителя; матричная - управлению на основе матричной структуры.

Линейно-программная форма предполагает линейный характер подчинения разработчиков, исполнителей одному органу (заказчику или программному комитету). Ее применение требует организационного обособления программы, формирования собственной исполнительной структуры последней исходя из линейно-функционального принципа организации, что сопровождается серьезной перестройкой структуры управления. Эта форма управленческих отношений обладает достаточно низкой экономичностью в связи с тем, что ориентирует исполнителей на одну цель вне зависимости от степени их фактической загрузки и вызывает необходимость полной перестройки организационной схемы управления при переходе на новую цель.

В США накоплен опыт использования линейно-программной формы при разработке и реализации программ в области вооружения. В социальном программировании она может быть оправдана лишь в случае особой важности и сложности решаемых задач, их высокой ресурсоемкости, большого значения фактора времени.

Координационная форма является наиболее экономичной. Она предполагает выделение головного исполнителя, на которого возлагается функция ориентации всех исполнителей на достижение поставленной цели. Головной исполнитель не обладает всей полнотой управленческих полномочий, его усилия концентрируются главным образом на информационно-аналитической, плановой и экспертной деятельности. Исходя из этого в системе управления не нарушаются сложившиеся связи. Вместе с тем слабое место данной формы управления в том, что координирующий орган не способен оказывать воздействие на горизонтальные связи, вследствие чего она малоэффективна для программ, требующих привлечения широкого круга исполнителей и больших объемов ресурсов.

В нашей стране координационное управление широко используется при разработке и реализации научно-исследовательских программ. В целом оно является наиболее распространенным в мировой практике.

Применение матричной формы требует создания специальных органов управления на период выполнения программы. В системе управления осуществляется частичное перераспределение полномочий и функций по отношению к ресурсам и результатам программной деятельности. При матричных структурах центральной фигурой выступает руководитель (это не обязательно отдельный человек, им может быть дирекция) программы. На него возлагается вся полнота ответственности за достижение намеченных целей. В связи с этим возникает необходимость в формировании специальных организационных условий, обеспечивающих реализацию прав и ответственности руководителя. Как правило, создаются новые органы и уровни управления, новые требования их нормального взаимодействия.

В нашей стране попытка создания матричной формы была предпринята при разработке Продовольственной программы, в рамках которой предусматривалось формирование сети агропромышленных комплексов и управления ими.

Для более полной реализации социальных функций субъектами программирования их взаимоотношения должны строиться на принципе гласности, а программная деятельность - на принципе участия общественности. Гласность означает открытость намерений участников программы, доступность информации о ее концептуальной модели, целях, намечаемых действиях, ожидаемых результатах. Это предполагает информирование общественности о ходе разработки и реализации программы. Практика управления в нашей стране нередко свидетельствует об обратном. Информация о многих социальных программах была, да и сегодня остается закрытой, недоступной не только для широких слоев населения, но даже для специалистов, научных работников.

Участие общественности означает привлечение различных социальных групп к подготовке целевых решений; проведение социальной экспертизы принимаемых в рамках программ стратегических действий органов управления, направленных на достижение намеченных целей; систематическое информирование общественности об объемах и направлениях расходования ресурсов, выделяемых на программу.

Соблюдение названных принципов способствует снижению коррупции, являющейся атрибутом бюрократического управления; расширению сферы социального контроля, что ведет к демократизации управления.

Обеспечение согласованной деятельности программных субъектов обусловливает необходимость усиления внимания к процедурному аспекту формирования организационного механизма социального программирования. Целесообразно поставить вопрос о разработке регламента социального программирования на различных уровнях управления и для различных типов управленческих задач. В наиболее общем виде регламент должен отражать состав и структуру участников программы, порядок их взаимодействия, состав и структуру необходимой социально-экономической информации, требования к ней, формы ее представления и порядок движения в зависимости от этапов программирования.

Разработка информационного обеспечения социального программирования - актуальная практическая задача, решение которой связано с построением системы взаимосогласованных документов, социальных показателей, отвечающих требованиям направленности на достижение поставленных целей, достоверности, своевременности, полноты, комплексности, сопоставимости, доступности; с определением каналов движения социальной информации, а также обоснованием методов ее сбора, хранения и переработки.

Сеть каналов движения социальной информации шире, нежели технической. В отличие от технической в социальной сфере немаловажную роль в принятии управленческого решения играет анализ текстов, не имеющих статуса документа или научного издания. Ими могут быть художественные, публицистические тексты, письма. Поэтому художественная и публицистическая литература, периодическая печать, переписка представляют собой важные источники получения социальной информации.

В современных условиях управления российским обществом серьезную проблему как методологического, так и практического характера составляет формирование комплекса показателей для различных типов социальных программ. В практическом плане это обусловлено тем, что прежняя система учета, социальной статистики, получения данных посредством социологических исследований разрушена, а новая в связи с экономическими трудностями пока не создана. Имеются лишь отдельные ее элементы, подчас методологически не связанные между собой, что снижает уровень достоверности и качества социальной информации. Справедливости ради следует признать, что и ранее, в доперестроечный период, проблемы достоверности, качества, доступности социальной информации стояли достаточно остро. В настоящее время они усугубились ввиду нарушения экономических связей между социологической наукой и хозяйственной практикой.

В методологическом плане до сих пор нерешенным остается вопрос относительно методики разработки социальных показателей. Стремление к операционализации в процессе конструирования последних приводит к тому, что при измерении социальных явлений и процессов утрачивается свойство их целостности, поскольку общее представляется как простая сумма отдельного или единичного. При этом, как правило, упускается из поля зрения количественная характеристика той особенной формы, которая отражает суть данного явления или процесса и предстает чаще всего в виде обобщающих показателей.

Слабым звеном системы социальных показателей по-прежнему остаются нормативы. Большинство из них крайне редко обновляется. Некоторые вообще отсутствуют, в частности, те, которые отражают допустимый уровень социальных девиаций, социальной дифференциации общества и др. Вместе с тем нормативы играют особо важную роль в социальном программировании, так как в них содержатся количественно определенные общественно необходимые требования к социальной реальности. С их помощью можно задавать количественно социальные цели, оценивать степень остроты и насущности социальных проблем, осуществлять контроль за социальными процессами.

Сказанное выше позволяет заключить, что организация социального программирования может быть эффективной лишь при условии, если будет создано адекватное ему информационное обеспечение.

До сих пор, рассматривая организационно-экономический механизм социального программирования, мы не касались форм экономического взаимодействия программных субъектов. Поэтому уместно остановиться на их характеристике.

Экономические отношения в процессе разработки и реализации социальных программ складываются по поводу распоряжения имеющимися ресурсами, а также программными продуктами и услугами. Характер этих отношений во многом зависит от организационной формы управления программой. Так, например, линейно-программной форме в наибольшей мере соответствует централизованное распоряжение ресурсами и результатами программной деятельности. Поэтому ее применение сопровождается формированием централизованного фонда ресурсов программы, его планомерным распределением между участниками, разработкой системы экономического стимулирования рационального использования ресурсов и организации деятельности в направлении достижения целей программы, а также соответствующей системы экономического контроля. В этом случае уместно создавать централизованные фонды экономического стимулирования, централизовано определять ценовую политику, льготы и санкции, порядок учета и отчетности.

Для координационного управления программой адекватной формой является децентрализованное распоряжение ресурсами, которые концентрируются у отдельных исполнителей (в частности, министерств, ведомств). Результаты программной деятельности принадлежат также отдельным исполнителям и распределяются в соответствии с их вкладом. Координирующий орган выполняет функции посредника, обеспечивая согласование интересов участников программы для достижения поставленных целей.

Матричной форме соответствует передача прав распределения и перераспределения ресурсов программы специально созданному органу управления. В этой связи возникает необходимость централизованного планирования ресурсного обеспечения участников программы, экономического стимулирования их рациональной деятельности, организации контроля за использованием ресурсов, соблюдением намеченных сроков и требований к результатам работы.

Важнейшим элементом экономического механизма социального программирования является финансирование программной деятельности. Для его нормальной организации необходимо определить источники поступления финансовых средств, способы их аккумуляции, принципы распределения, направления использования, что по существу составляет предмет финансового планирования. При этом следует отметить, что горизонты планирования финансового обеспечения программы не должны ограничиваться годичным периодом, как это обычно делается при формировании бюджетов, ибо краткосрочные планы малоэффективны при решении долгосрочных, стратегических задач. Чтобы добиваться успешного осуществления намечаемых целей, надо совмещать временные рамки финансового плана с временными рамками программы.

С содержательной точки зрения финансовый план программы (программный бюджет) предусматривает обоснование источников поступления денежных средств на ее разработку и реализацию, установление порядка и направлений их расходования. Основными источниками финансирования социальных программ выступают бюджетные ассигнования, отчисления собственных средств участников программы, ассигнования из внебюджетных целевых фондов, кредиты. При определении направлений и объемов финансирования мероприятий программы важно соблюдать принцип выделения денежных средств исходя из целевых приоритетов, а также принцип предпочтительного финансирования альтернатив по критерию максимума эффективности. Использование данного критерия предполагает анализ соотношения "результаты (выгоды) - затраты", что сопряжено с трудностями методологического характера.

Дело в том, что проблема соизмерения социальных результатов с затратами на их получение пока не решена однозначно ни социологической, ни управленческой наукой. Измерять социальные результаты стоимостными показателями, строго говоря, неверно, поскольку социальное воспроизводство осуществляется не по законам производства стоимости, а по законам производства потребительной стоимости. Однако, как справедливо отмечает В.Я. Ельмеев, "...теория производства потребительной стоимости и ее специфические законы еще не разработаны, хотя многие ее составляющие давно найдены." Наиболее перспективным направлением в решении названной проблемы является потребительно-стоимостная концепция общественного производства, в рамках которой соизмерение затрат и социальных результатов предлагается осуществлять посредством соотношения рабочего и свободного времени общества.

Трудности методологического плана не умаляют практической ценности критерия максимума эффективности при разработке финансовой политики в отношении участников программы. Напротив, они стимулируют творческий поиск показателей, характеризующих производство свободного времени, и методов их расчета.

Финансовый план программы должен быть увязан с бюджетами на различных уровнях хозяйствования в зависимости от масштабности и значимости решаемых задач: федеральным, региональным, городским, бюджетами предприятий, организаций. В противном случае программные мероприятия в определенный период времени могут оказаться не обеспеченными необходимым объемом ресурсов.

В заключении подчеркнем, что несмотря на специфику разработки конкретных социальных программ, выявление общих черт организационно-экономического механизма их функционирования помогает упорядочить, рационализировать управление социальными процессами, сделать его более экономичным.