Муниципальные целевые программы

79

АЛТАЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ЭКОНОМИКИ И ПРАВА

Дипломный проект

на тему______________________________________________________

_____________________________________________________________

Выполнил студент ______ группы

____________________ факультета

__________________________

^{фамилия}

__________________________

^{имя, отчество}

Научный руководитель:

__________________________

^{ученая степень, звание}

__________________________

^{фамилия, имя, отчество}

Оценка _________________________

«____» ________________200 __ г.

Подпись___________________

^{(Председатель ГАК)}

Барнаул 2008

Оглавление

Введение…………………………………………………………………….……..3

1. Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований.................................................................................6

1.1 Сущность и особенности программно- целевого управления……………..6

1.2 Правовые основы разработки и реализации целевых программ….……...15

1.3 Региональный опыт формирования целевых программ………….…….....21

2. Анализ применения программно- целевого подхода в решении социально- экономических проблем г. Барнаула...................................................................29

2.1 Анализ социально- экономического развития городского округа города Барнаула...................……………………………………………..……………....29

2.2 Анализ реализации муниципальных целевых программ в г. Барнауле……………………………….........................................……………....46

2.3 Анализ механизма и проблемы формирования целевых программ города Барнаула…………………………………………………………………....…….52

3. Разработка муниципальной целевой программы «Кадровая политика молодежи Барнаула».............................................................................................64

3.1 Мероприятия по оптимизации механизма формирования муниципальной целевой программы…………………………………………………….…..……64

3.2 Ожидаемый эффект от предложенных мероприятий………………….….67

Заключение……………………………………………….………………...…….74

Список использованных источников………………….………………....……..77

Приложение 1…………………………………………….………………...…….82

Приложение 2…………………………………………….………………...…….83

Введение

Актуальность темы. Осуществляемая в стране реформа местного самоуправления предполагает запуск механизмов, призванных обеспечить динамичное социально-экономическое развитие местных сообществ, реальное улучшение качества жизни их населения. Такое развитие детерминировано факторами разной природы (экономическими, социальными, организационными и др.). Возможности использования потенциала этих факторов дифференцированы по субъектам, представляющим органы власти и управления федерального, регионального и местного уровней. Отсюда, заметно актуализирована потребность в интеграции их деятельности.

Принципиальное значение приобретает также смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами) на «управление результатами».

В этих условиях закономерно возрастает роль программно-целевого управления, способного решать сложные комплексные проблемы и имеющего достаточно протяженную во времени зарубежную и отечественную практику применения.

В последние годы в ряде регионов страны предприняты попытки апробации его инструментария на муниципальном уровне. Однако, они связаны преимущественно с разработкой программ, адресованных отдельным подсистемам жизнедеятельности городов. Иными словами, муниципальное образование как целостная система пока не стала объектом такого управления.

В существенной мере такое положение обусловлено отсутствием теоретических представлений, адекватно отражающих возможности программно-целевого управления, специфику его содержания и организации применительно к городским и сельским муниципальным образованиям. Несовершенен и методический аппарат, применяемый при разработке и реализации целевых программ местного развития.

К сожалению, приходится констатировать, что развитие программно-целевых методов территориального управления и планирования в России тормозится в связи с сохраняющейся неопределенностью и отсутствием четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального, регионального и муниципального уровней, не отрегулированы и федеративные отношения, в том числе в области межбюджетных финансовых потоков. Все более становится очевидным, что региональные и муниципальные программы должны опираться на финансирование из собственных бюджетов, активно привлекая инвестиции, создавая благоприятные условия, в том числе повышая инвестиционную активность предприятий и населения региона. [27]

Степень разработанности темы. Значительный вклад в формирование концептуальных построений, раскрывающих сущность и содержание программно-целевого управления, его методологическую основу внесли такие отечественные и зарубежные исследователи, как Джанджугазова Е.А., Рапопорт B.C., Мильнер Б.З., Родионова Л.В., Райзберг Б.А., Лобко А.Г., Голубков Е.П., Пекарский Л.С., Жуковский А.И., Васильев С.В., Штрейс Д.С. Кремлев Н., Тутуков А., Гизатуллин Х.Н.,А. Ганбегян, И. Галушка, А. Гранберг, Ф. Каст, Ю. Катасонов, С. Качаунов, К. Костев, В. Лексин, и др.

Несмотря на большой интерес исследователей к названной проблематике, многие принципиальные вопросы только обозначены, но не решены, в том числе, связанные с выявлением особенностей и принципов организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований, обобщением позитивного отечественного и зарубежного опыта такого управления, обоснованием направлений и методического обеспечения его совершенствования.

Цель работы состоит в развитии теоретических положений, разработке методического обеспечения и научно-практических мер, связанных с совершенствованием программно-целевого управления развитием муниципальных образований.

Цель конкретизируется в следующих задачах:

- расширить понятие и сущность программно-целевого метода управления;

- классифицировать целевые программы;

- изучить региональный опыт целевых программ;

- оптимизировать механизм по формированию муниципальных целевых программ;

- изучить отдельные показатели развития Центрального района г. Барнаула.

Объект исследования: муниципальные целевые программы и нормативно-правовая база.

Предмет исследования: экономико-организационные отношения, опосредствующие процессы разработки и реализации целевых программ.

Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные и прикладные работы отечественных и зарубежных ученых, разработки научно-исследовательских центров по проблемам программно-целевого управления.

1. Теоретические аспекты Программно-Целевого Управления развитием муниципальных образований

1.1 Сущность и особенности программно-целевого управления

Муниципальное управление в РФ строится на основе Конституции РФ и нормативно правовых актов, регламентирующих построение структуры муниципальных органов и их компетенции, а также распределение государственных финансовых фондов и иных ресурсов между органами государственной власти и муниципального управления. «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.» [3]

Органы муниципального управления в Российской Федерации создаются и функционируют в РФ с целью выражения власти народа. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях. Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Перечень органов муниципального управления в каждом конкретном муниципальном образовании определяется Уставом данного образования.

Местное самоуправление осуществляется двумя основными способами:

- путем проведения местного референдума - голосования граждан по вопросам местного значения;

- проведением выборов в представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Теоретическим основам программно-целевого управления социально-экономическими системами посвящено значительное число научных трудов. Однако, заметна незавершенность концептуальных построений, проявляющаяся в отсутствии четкого представления о системе базовых атрибутов названного феномена. Как правило, трактовка последнего ограничивается фиксацией в качестве его главных признаков наличия цели и программы ее достижения.

Следует заметить, что в зарубежной, прежде всего, американской литературе встречается ряд терминов для обозначения программно-целевого управления: system management, weapon system management, project management.

Ф.Каст и Дж. Розенцвейг в этой связи отмечали, что хотя существуют определенные различия между этими терминами и их значениями, они относятся к одному общему явлению - интегрированному управлению конкретной программой на системной основе.

В.С. Рапопорт и Л.В. Родионова рассматривают программно-целевое управление как организационную форму, использование которой необходимо для выполнения комплекса работ («программы») и предполагает вполне определенный тип структуры управления (в приведенной авторами статье - матричной). Они отмечают, что для управления программами вводятся должности соответствующих руководителей, которые в максимальной степени сосредоточивают на себе всю ответственность за достижение цели программы, координируют взаимодействие по программе как внутри организации, так и вне ее.[35]

Важен сделанный ими акцент на то, что если вначале программно-целевое управление рассматривалось как временное и динамичное структурное решение, то практика показала потребность в использовании специального организационного механизма, который нуждается в создании постоянных подразделений аппарата управления.

Заметим, что выделение организационной структуры как неотъемлемого атрибута программно-целевого управления, не является обязательным для всех авторов. Так, например, А.Д. Самохин ограничивает такое управление только постановкой целей (главных задач) и определением путей к ним.

Фрагментарность в трактовке системы программно-целевого управления присуща и другим исследователям. Она реализуется посредством характеристики одного из ее компонентов - методов. К ним, например, относят методы:

- оценки и выбора проблем, для решения которых будут разрабатываться программы;

- формирования и оптимизации программ;

- определения ресурсов и распределения их между элементами программ;

- организации системы управления программой и обеспечения организационного взаимодействия;

- координации и контроля по программам.

По мнению Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, в широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем.[40]

При этом ими делается акцент на то, что этот метод должен быть использован, если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.

М.Ю. Кривошеева характеризует программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического и культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки.

Особой позиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Б.А. Райзберг, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский. [41] По их мнению, это понятие следует рассматривать в широком и узком смыслах. Программно-целевое управление в широком смысле они рассматривают как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. Средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла). В узком смысле сущность программно-целевого управления сводится ими только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа.

При анализе «широкой» трактовки следует отметить попытку авторов дать состав основных атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время ей присуща известная абстрактность, поскольку неясно кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия.

«Узкая» версия фиксирует лишь внешний уровень проявления программно-целевого управления (разработка и реализация программ) и в силу этого не может претендовать на раскрытие его сущности.

По мнению С.В. Васильева, программно-целевой метод планирования состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.

Программа - это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.[29]

Целевые программы разрабатываются для масштабного решения наиболее значительных проблем и задач.

В настоящее время разрабатываются и реализуются различные по своему характеру целевые программы, которые классифицируются по следующим признакам: [28]

Схема 1 [42] Классификация целевой программы по направленности и источнику финансирования

Схема 2[42] Классификация целевой программы по уровню проблем

Схема 3[42] Классификация целевой программы по характеру проблем

Схема 4[42] Классификация целевой программы по срокам реализации

Программы каждого типа обладают спецификой целей и условий разработки, учитываемых факторов и методов управления их реализацией.

Целевые комплексные программы имеют четко выраженный целевой характер, что проявляется в ориентации мероприятий и ресурсов на решение конкретной проблемы; характеризуются четко выраженными конечными результатами; отличаются высокой степенью комплексности (полнотой охвата межотраслевых связей).

По содержанию целевые комплексные программы подразделяются на следующие основные типы:

-социально-экономические, направленные на решение проблем развития и совершенствования образа жизни, повышение материального и культурного уровня жизни людей, улучшение условий труда и др.;

-производственно-экономические, направленные на решение крупных межотраслевых проблем в области производства, на повышение его эффективности и качественных характеристик, рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, на создание и развитие новых отраслей и видов производств и других аналогичных проблем;

-научно-технические, направленные на решение важнейших научно-технических проблем и коммерциализацию полученных результатов;

-территориальные (региональные), направленные на обеспечение комплексного хозяйственного освоения новых территорий, формирование и развитие новых территориально-производственных комплексов;

-экологические, направленные на осуществление природоохранных проектов;

-организационно-хозяйственные, направленные на совершенствование организации управления отдельными хозяйственными системами.

По длительности целевые комплексные программы бывают долгосрочными (свыше 5 лет) и среднесрочными (до 5 лет).

Целевая программа - документ, согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам задания на проведение научных исследований и разработок, а также других мероприятий по эффективному комплексному использованию финансовых ресурсов и развитию производительных сил в целях:

-научного обоснования территориальных схем развития и размещения производительных сил;

-решения научных проблем формирования и реализации региональных целевых комплексных программ.[43]

В зависимости от конечных целей целевые программы подразделяются на государственные и региональные.

Целевая программа - документ, предусматривающий комплекс мероприятий, взаимосвязанных по ресурсам, исполнителям и срокам выполнения и относящихся к разным сферам деятельности (научной, проектно-конструкторской, строительной, производственной и др.) в целях обеспечения экономического и социального развития страны, концентрации ресурсов на приоритетных направлениях.

В зависимости от конечных целей программы подразделяются на:

-целевые программы;

-программы по решению важнейших федеральных и региональных проблем.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации организуют проведение экспертиз целевых программ и проектов, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета.

Экспертиза проводится организациями, осуществляющими независимую экспертизу, другими организациями, а также экспертами с участием представителей субъектов Российской Федерации, организаций, финансирующих научную и (или) научно-техническую деятельность, при:

-выборе приоритетных направлений государственной научно-технической политики, а также развития науки и техники;

-формировании научных и научно-технических программ и проектов;

-проведении конкурсов на участие в научных и научно-технических программах и проектах, контроле за их осуществлением и использованием полученных научных и (или) научно-технических результатов в экономике государства.

В экспертизе целевой программы не может участвовать специалист, имеющий личную заинтересованность в ее результатах.

По результатам экспертиз целевых программ и проектов органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны заблаговременно информировать население о безопасности, в том числе экологической, об экономической и о социальной значимости создаваемых производств и объектов.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в установленном порядке проводится обязательная государственная экспертиза целевых программ и проектов.

1.2 Правовые основы разработки и реализации целевых программ

Реализация целевых программ основываются на законах и нормативных актах Российской Федерации, на основании которых принимаются законы, постановления, решения на уровне регионов и муниципальных образований.

Федеральные программы разрабатываются в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 23 июня 1995 года, в редакции ФЗ от 09.07.1999 года №159-ФЗ. [4]

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (04.07.2003 №5-ФЗ);[5]

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (06.10.03 №131-ФЗ) (ред. 08.11.2007);[3]

Указ Президента Российской Федерации от 09.03.04 N314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;[2]

Постановление Правительства Российской Федерации «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» от 26 июня 1995 года №594.[7]

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»; [8]

Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 г.);[19]

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005гг.). [20]

Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации (далее - региональные программы) в отличие от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок их разработки и механизм реализации. Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с п. «г» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ.[6]

Для примера приведём несколько муниципальных целевых программ, а именно:

Городская целевая Программа «Дети Барнаула» на 2004-2008 годы.[22]

Нормативно-правовое обеспечение Программы:

- распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 марта 2002 г. №292-р;[10]

-постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2002 г. №732 «О Федеральной целевой программе «Дети России» на 2003-2006 годы»;[9]

-Постановление администрации Алтайского края от 13 декабря 2000 г. №936 «Об утверждении краевой комплексной Программы «Сохранение и развитие системы образования в Алтайском крае до 2005 года»;[13]

-Постановление администрации Алтайского края от 19.05.2003 №255 «О краевой целевой программе «Дети Алтая» на 2003-2006 годы»;[14]

Целевая программа «Молодежь Барнаула 2006-2010 годы».[25]

Нормативно-правовое обеспечение Программы:

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[3]

2. Федеральная целевая программа «Молодежь России (2001-2005 гг.)».[17]

3. Концепция федеральной целевой программы «Молодежь России (2006-2010 гг.)».[18]

4. Закон Алтайского края от 5 ноября 2001 №87-ЗС «О государственной региональной молодежной политике в Алтайском крае».[11]

5. Устав муниципального образования городского округа - г. Барнаула Алтайского края.[12]

Вышеприведенные примеры показывают, что нормативно-правовая база муниципальных программ опирается в первую очередь на федеральную законодательную базу, а впоследствии подкрепляется и уточняется нормативными актами региональных и муниципальных образований.

Региональная программа является самостоятельным объектом управления. Система управления, координации, методического руководства программами включает в себя общегосударственный, межрегиональный и собственно региональный уровни.

Общегосударственный уровень управления представлен органами управления исполнительной власти России и в том числе российскими министерствами и ведомствами (Минэкономики, Минфин и др.). На общегосударственном уровне обеспечивается разработка единой стратегии регионального развития России, координация государственных, межрегиональных, собственно региональных программ, формируется нормативно-правовая основа в этой области, разрабатывается методология программирования, ее специализация с учетом ее особенностей и др. Участие в управлении программами в значительной мере осуществляется здесь путем распределения финансовых средств, определения механизма, способов и условий предоставления их регионам через федеральный бюджет. Непосредственным исполнителем координационно-методологических функций на общегосударственном уровне является Минэкономики России.

На межрегиональном уровне, когда программа затрагивает интересы двух и более регионов, управленческие функции выполняет создаваемый Межрегиональный консультативно-координационный совет по руководству программами, в состав которого входят специалисты, представляющие регион и сопредельные регионы, чьи интересы должны быть учтены при проектировании и реализации региональных программ.[30]

Непосредственно на местах управление программами осуществляют исполнительные органы власти территорий. В их функции входят: принятие к исполнению новых программ, координация их с основными направлениями и приоритетами правительственной политики Российской Федерации, подготовка концепции развития региона, распределение бюджетных ассигнований между программными и не программными потребностями, принятие программ к исполнению, внесение изменений в действующие программы и т.д. Органы власти автономных образований, входящих в состав краев, областей, создают условия для формирования и реализации региональных программ. Региональные властные структуры формируют и утверждают органы программно-целевого управления (заказчики), на которые возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы.

Отношения при управлении реализацией региональной программы носят вертикальный характер, связывая воедино сверху вниз договорными отношениями региональный орган программно-целевого управления - заказчик (генподрядчик), предприятия (организации) - подрядчики, выполняющие программные задания, и предприятия (организации) - субподрядчики 1-го, 2-го и т.д. порядка.

Контроль за подготовкой и реализацией программы осуществляется на всех этапах в различных формах: независимая экспертиза при рассмотрении предложений о программах и при проектировании программных объектов, постоянный мониторинг на стадии реализации и др. Регулярность и порядок осуществления контроля регламентируются в ходе принятия и реализации программы властными структурами региона. Устанавливается ответственность руководителей и исполнителей региональных программ за несвоевременное и некачественное их выполнение.[31]

Общее руководство и контроль за ходом реализации программы осуществляет заказчик программы, который должен обладать достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы, учитывая тот факт, что в ходе реализации программы будут подготавливаться проекты нормативных правовых актов, осуществляться взаимодействие с органами власти региона, финансовыми, промышленными и общественными организациями.

Координатором всех стадий разработки и реализации программы является специальный орган управления программой. В зависимости от типа региона создаются различные органы управления: специальный региональный комитет или комиссия, дирекция программы, орган управления программой в рамках межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия.

Орган управления программой наделяется следующими функциями:

подготовка предложений по перспективам развития территории;

подготовка предложений по совершенствованию законодательства;

подготовка предложений по оперативному управлению в ходе реализации программы;

организация финансового обеспечения программы;

оперативная связь с межрегиональными и федеральными органами власти.

Орган управления программой может подготавливать предложения по проектам местных законов и нормативных актов по каждой крупной региональной проблеме, а также предложения по критериям отбора инвестиционных проектов. Он может осуществлять (совместно с заказчиком) финансовый контроль за использованием средств федерального и регионального бюджетов, выделенных на реализацию программы. Орган управления программой должен ежегодно готовить отчеты о ходе работы по выполнению программы.

Обеспечение комплексного контроля за реализацией программы, требует увязки механизма ее реализации и организационно-экономических мер по стимулированию программы; постоянного информационно-аналитического мониторинга по всем проблемам и целевым установкам; своевременной оценки нарушения сроков реализации программы для определения упущенной выгоды и подготовки предложений по их корректировке.[44]

Осуществление контроля за ходом реализации программы позволит органу управления программой своевременно определять под каждую цель, подцель и задачу конкретный административный или экономический регулятор, стимулирующий реализацию того или иного программного задания. Разрабатывается сетевой график увязки всех стадий разработки и реализации программы между собой, и четко формулируются цели и задачи, как для исполнителя, так и для заказчика программы. Это особенно важно при ликвидации или своевременном предупреждении возникновения региональных кризисных ситуаций.

Таким образом, все уровни управления региональными программами функционируют во взаимодействии и координируют процессы формирования и реализации программ.

На общегосударственном уровне разрабатывается единая стратегия развития Российской Федерации. Координируются государственные, межрегиональные и региональные программы. Разрабатывается нормативно - правовая основа и методология целевого программирования. Общегосударственный уровень управления представлен органами исполнительной власти, в том числе министерствами и ведомствами.

1.3 Региональный опыт формирования целевых программ

Обратимся непосредственно к региональному опыту формирования целевых программ. Если в реализации программы участвуют несколько регионов, функцию управления выполняет создаваемый межрегиональный консультативно - координационный совет, в состав которого входят специалисты, представляющие заинтересованные регионы

На региональном уровне готовится общая программа развития региона, распределяются средства бюджета между программными и непрограммными расходами. Координируются мероприятия целевых программ с приоритетными направлениями государственной политики Российской Федерации. [33]

Формы и методы управления реализацией целевой программы определяются заказчиком. Текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой заказчиком, которая возглавляется одним из заместителей руководителя федерального (регионального) органа исполнительной, ответственного за выполнение целевой программы.

Реализация целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку продукции для государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий. Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд, регулирует их отношения при выполнении контракта, в том числе предусматривает заказчиком контроль над ходом работ.

Общее руководство и контроль над ходом реализации программы осуществляет заказчик программы. Он должен обладать достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы, учитывая тот факт, что в ходе реализации программы будут подготавливаться проекты нормативных правовых актов, осуществляться взаимодействие с органами власти региона, финансовыми, промышленными и общественными организациями.

К основным функциям заказчика программы относятся:

подготовка проекта программы, его согласование с заинтересованными органами власти региона и федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке, представление на утверждение уполномоченным органам государственной власти региона;

координация исполнения программных мероприятий, включая наблюдение и контроль над их реализацией, оценка результативности, содействие разрешению спорных и конфликтных ситуаций;

непосредственный контроль над ходом мероприятий, обеспечивающих институциональные и структурные преобразования, формирование финансовых и инновационных институтов, а также работ в области региональной кооперации и реализации мероприятий федеральных целевых программ на территории региона;

подготовка отчетов о реализации программы, внесение предложений в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти по корректировке программы.[33]

Государственные заказчики целевой программы сообщают в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации о заключенных государственных контрактах (договорах) со всеми участниками реализации программ по их финансированию из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд. Указанные данные по проектам, содержащим НИОКР гражданского назначения, государственные заказчики сообщают также в Министерство образования и науки Российской Федерации.

Государственный заказчик целевой программы, с учетом выделяемых на реализацию целевой программы финансовых средств ежегодно, уточняет целевые показатели и затраты по программным мероприятиям, механизм реализации программы, состав исполнителей.

При необходимости государственный заказчик вносит предложения о продлении срока реализации целевой программы, который истекает в текущем году. Соответствующие органы подготавливают заключение о продлении срока реализации целевой программы или нецелесообразности ее дальнейшей государственной поддержки и направляют его в Правительство (администрацию) для принятия решения.[34]

Подготовка продленной целевой программы, срок реализации которой истекает в текущем году, а также включение в целевую программу новых подпрограмм и их утверждение осуществляются в порядке, установленном для разработки и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ.

Корректировка обязательств Российской стороны по межгосударственным целевым программам, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, производится совместно с заказчиками других стран.

Государственный заказчик целевых программ, с участием заинтересованных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации организует экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных мероприятий, на целевое и эффективное использование средств, выделяемых на их реализацию, привлечение средств внебюджетных источников финансирования и бюджетов субъектов Российской Федерации, конечные результаты программы.

По результатам экспертных проверок подготавливаются предложения для внесения в Правительство (администрацию региона) о целесообразности продолжения работ и финансирования программ или об их прекращении, уточнении льгот или применении санкций к участникам реализации программ.

Государственные заказчики программ направляют статистическую, справочную и аналитическую информацию о подготовке и реализации целевых программ контролирующим организациям. При реализации федеральных целевых программ в Министерство экономического развития торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, а также в Министерства соответствующих отраслей делаются доклады о ходе работ по программам и эффективности использования финансовых средств.[36]

Реализация целевых программ на региональном уровне имеет свои трудности. Н. Кремлев, А. Тутуков считают, что экономические возможности муниципальных образований существенно ограничены и для финансирования расходов, связанных с осуществлением возложенных на них обязательств, собственных доходов у большинства из них недостаточно. По данным Счетной палаты Российской Федерации, только у двух процентов муниципалитетов расходы обеспечены их собственными доходными источниками. У большинства муниципальных образований реальные расходы превышают собственные доходы более чем в два раза. Налоги и прочие сборы, зачисляемые в местный бюджет, не способны обеспечить необходимые расходы и не способствуют заинтересованности органов местного самоуправления в развитии экономики муниципальных образований. К тому же имеет место высокий износ основного капитала, в том числе материально-технической базы, и недостаточная развитость инфраструктуры.[38]

Значительное количество муниципальных образований не располагает достаточным для эффективного функционирования и развития экономическим, кадровым и финансовым потенциалом. Эти проблемы усугубляются недостаточностью управленческого опыта у вновь созданных органов управления. В большинстве муниципальных образований не в полной мере используется организационно-управленческий потенциал, предполагающий значительные резервы повышения эффективности управления местным развитием.

Таким образом, возникают противоречия:

-между широким кругом вопросов местного значения и слабыми экономическими возможностями муниципальных образований;

-между дефицитом управленческого опыта у вновь созданных органов местного самоуправления и обязанностью самостоятельно обеспечивать социально-экономическое развитие муниципальных образований.

В такой ситуации местные власти не ориентированы на планирование и осуществление социально-экономического развития муниципальных образований. В практике муниципального управления приходится решать множество текущих проблем. Вопросы перспективы, то есть долгосрочного развития при этом отходят на второй план. В то же время, не решая стратегические задачи, не закладывая основы дальнейшего развития, муниципальные образования обрекает себя на ухудшение ситуации в будущем.[38]

Невозможность решения данных проблем собственными силами органов местного самоуправления обусловлена низким уровнем инициативы на местах, а также дефицитом различных видов ресурсов.

Ограниченность имеющихся возможностей для социально-экономического развития муниципальных образований обуславливает необходимость рационального и взвешенного подхода к управлению таким развитием. Тем более, что спектр социальных и экономических проблем, требующих скорейшего разрешения настолько широк, что выбирать из них наиболее неотложные, приоритетные органам местной власти подчас весьма затруднительно, особенно при ограниченных ресурсах.

Поиск рациональных путей для решения проблем местного социально-экономического развития и выстраивание эффективной системы управления развитием муниципальных образований становится актуальной задачей государственного муниципального управления. Современная политика региональных органов власти и управления должна способствовать созданию условий для повышения уровня и качества жизни населения. Все это обуславливает потребность в разработке действенной системы управления комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

Концептуальные основы стратегического управления развитием муниципальных образований неразрывно связаны с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, ее уровень и качество, так как воспроизводство человека и создание всей инфраструктуры его жизнеобеспечения и жизнедеятельности - это главный компонент социально-экономического развития любой территории. Поэтому миссией принятия и выполнения целевых программ должна быть направленная деятельность органов власти, как на региональном, так и муниципальном уровне. [26]

Соответственно, основными целями принятия и выполнения целевых программ в регионе является:

-развитие человеческого капитала и обеспечение социального благополучия населения;

-обеспечение темпов качественного и экономического развития региона и муниципальных образований;

-повышение государственного и муниципального управления.

Принятие решения о разработке и реализации целевых программ осуществляется по следующему алгоритму (Рис. 1).

Из модели разработки целевых программ можно увидеть, что местные органы власти и управления заинтересованы в проведении социально- экономической политики, так как она позволит развить благополучие населения и рациональное использование природных ресурсов, а в дальнейшем с переходом муниципальных образований к устойчивому развитию повышает уровень и качество человеческого капитала.

Изучив теорию о программно- целевом управлении можно сделать следующие выводы.

Программно-целевое управление способно решать сложные комплексные проблемы. Реализация программных мероприятий обеспечивает действенную поддержку патриотическому воспитанию подрастающего поколения. Реализация программных мероприятий создает условия для формирования системы специальных районных и городских программ трудоустройства подростков и молодежи. В результате разработки целевой программы появляется возможность задействовать центры занятости населения, социальные службы, организовать молодежные биржи труда. В регионах страны сложилась сеть организационных структур поддержки и развития молодежного предпринимательства в сфере малого бизнеса, появились центры межрегиональной лизинговой компании системы молодежных бизнес- инкубаторов. Благодаря поддержке целевых программ обеспечиваются условия, способствующие развитию конкурентоспособной личности на рынке труда и формированию здорового образа жизни молодого поколения; содействию социально- экономической адаптации; формированию у молодежи активной жизненной позиции; готовностью к участию в общественно-политической жизни страны и государственной деятельности.

2. Анализ применения программно- целевого подхода в решении социально- экономических проблем города Барнаула

2.1 Анализ социально- экономического развития городского округа города Барнаула

Барнаул является крупным транспортным узлом Сибири. Автомобильные магистрали города имеют выход на дороги федерального и территориального значения.

Сегодня Барнаул - многофункциональный региональный центр, выполняющий административно-управленческие, промышленные, научно-образовательные, транспортно-распределительные, торговые, сбытовые и другие функции.

По результатам Всероссийской переписи населения 2002 года численность города составила 667, 6 тыс. человек (четверть населения Алтайского края и около 50% городского населения края), в г. Барнауле проживают представители более 100 национальностей - 95% населения составляют русские, вторая по численности национальность - немцы, третья - украинцы. В структуре населения по данным 2006 года преобладают женщины- 55,5%, мужчины составляют 44,5%.

Плотность населения - 691,9 человек/км2.

По итогам 2006 года численность населения 649,7 тыс. человек.[21]

Общее снижение численности трудовых ресурсов повлияло на уменьшение численности занятых в экономике.

По видам экономической деятельности в структуре занятых в экономике основную долю составляют обрабатывающие производства (23,9%), оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования (12,8%), образование.

За 2004-2006гг. средняя заработная плата в городе выросла вполовину и по итогам 2006 года составила 7696 рублей.

В число наиболее актуальных социально-экономических вопросов входит занятость населения города. (См. Приложение 1)

Основными причинами, затрудняющими трудоустройство граждан, являются структурное несоответствие между предлагаемыми вакансиями и профессиональным составом безработных граждан, а также возросшие требования работодателей к квалификации работников. Наиболее востребованными для замещения свободных рабочих мест являются рабочие высокой квалификации.

Для решения данных проблем проводится комплекс мероприятий, включающий в себя проведение «дней открытых дверей» на предприятиях города, ярмарок вакансий учебных и рабочих мест, различные профориентационные акции, совещания, «круглые столы».

Производственный сектор экономики города Барнаула представлен 93 крупными и средними предприятиями обрабатывающих производств и 17 предприятиями производства и распределения электроэнергии газа и воды.

За 2006 год крупными и средними предприятиями производственного сектора произведено и реализовано продукции в действующих ценах на общую сумму 35,4 млрд. руб.[21]

Темп роста объема отгруженных товаров собственного производства предприятиями г. Барнаула опережает темпы роста объемов промышленной продукции городов: Кемерово - 104,8%, Новокузнецка - 106%, Новосибирская - 115,3%, но вместе с тем ниже показателей Томска - 137,3% и Красноярска - 126,2%.

Необходимо отметить, что в последнее время активно развивается производственная деятельность на малых предприятиях города, прежде всего на предприятиях, производящих мебель для населения, пластиковые окна, на ряде пищевых производств.

На территории г. Барнаула действует 12 крупных и средних предприятий, осуществляющих деятельность в сфере сельского хозяйства:

-заняты производством сельскохозяйственной продукции - 8;

-научные учреждения - 2;

-занято выращиваем цветов и декоративных растений - 1;

-занимается разведением и содержанием племенных лошадей - 1.

Кроме того, производством сельскохозяйственной продукции на территории города занимаются 17 крестьянско-фермерских хозяйств и более 9 тысяч личных подсобных хозяйств.

В настоящее время Барнаул является одним из ведущих научно-исследовательских центров в Алтайском крае и Западной Сибири в сфере сельского хозяйства и обладает большим научно-производственным потенциалом.

В качестве сдерживающих факторов развития сельскохозяйственного производства выделяются невысокий технологический уровень производства, недостаточное внедрение высокопроизводительных инновационных разработок, высокая стоимость энергоресурсов.

На модернизацию производства к 2012 году сельскохозяйственные предприятия города планируют затратить более 350 млн.руб.[21]

Малый бизнес города Барнаула развивается все динамичнее и оказывает существенное влияние на экономику города и решение социальных вопросов.

Количество малых предприятий в 2006 году составило 9834, из них по видам деятельности:

оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования;

операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг;

обрабатывающие производства;

строительство.

Факторами, тормозящими развитие предпринимательства, являются:

образование монополий;

длительные сроки согласования разрешительных документов на освоение инвестиций (строительство, ввод новых мощностей) как в городских, так и в федеральных службах;

несоблюдение социальных гарантий для работников, занятых в малом бизнесе.

Изменения бюджетного и налогового законодательства РФ обусловили неустойчивость структуры доходов бюджета города и величины их поступлений

Одним из основных источников налоговых доходов является налог на доходы физических лиц. Сумма поступлений за 2006 год составила 1229, 3 млн. руб., что на 77% превышает уровень 2005г.

Одним из основных источников неналоговых доходов являются доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Причиной данного роста является введение коэффициентов для различных видов использования земли к ставкам арендной платы за землю, исходя из кадастровой оценки земли, при расчете арендной платы за муниципальное имущество введен коэффициент инфляции.

Существующие местные налоги и налогооблагаемая база г. Барнаула не обеспечивает необходимый объем расходов местного бюджета (к местным относятся лишь два налога - земельный налог и налог на имущество физических лиц).

Финансовая политика муниципального образования строится в соответствии с разработанными основными направлениями бюджетной, налоговой и долговой политики.

Имущество города Барнаула- в 2006г. действовало 1892 договора аренды. Площадь нежилых помещений, сданных в аренду - 526,9 м2. Общее поступление за 2006г. по арендной плане муниципального имущества составило 256,1 млн. руб., что на 27,6% превышает поступления 2005 года и в 1,7 раза- поступления 2004 года.

Земельные ресурсы в черте города Барнаула продифференцированы на основе кадастровой оценки земель. В результате выявлена площадь, с которой потенциально возможно взимание платы за землю, 25% - от площади города.

В целях реализации экономического потенциала города завершена инвентаризация 1541 земельного участка под многоквартирными домами.

За счет средств муниципального бюджета начата инвентаризация земель сельскохозяйственного использования в черте г. Барнаула.

Для оказания первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи населению города и края функционируют 42 муниципальных учреждения здравоохранения. На базе городских больниц работают 12 краевых специализированных центров и 12 межрайонных отделений.

Проблемы стабильно высокого использования ресурсов отрасли связаны с высоким уровнем заболеваемости населения. Медицинские учреждения материально- технически слабо оснащены, процент износа оборудования доходит до 80%.

За последние три года обеспеченность местами дневных стационаров выросла практически в 2 раза, но всё же потребность в местах дневного стационара остается высокой.

В городе функционирует 312 образовательных учреждений.

В образовательных учреждениях города обучается и воспитывается 79,4 тыс. детей дошкольного и школьного возрастов.

Важную роль в удовлетворении запросов населения на образовательные услуги играют школы нового типа, в настоящее время из них 37, в том числе 12 лицеев, 12 гимназий, 7 школ с углубленным изучением предметов, 6 частных школ.

Совершенствованию учебно-воспитательного процесса способствовали действующие городские целевые Программы в области образование: «Дети Барнаула на 2004-2008гг.», «Основные направления развития образования г. Барнаула на 2005-2010гг.», а также участие педагогов города в конкурсах приоритетного национального проекта «Образование».