Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Внедрение открытого конкурса в электронной форме в рамках контрактной системы и его влияние на основные параметры закупочной деятельности

Введение

Контрактная система в сфере закупок претерпела существенные изменения с вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 31.12.2017 № 504-ФЗ (далее также - 504 ФЗ, Федеральный закон № 504-ФЗ). Прежде всего, основные нововведения касаются перевода закупок в электронную форму. Ранее в электронной форме государственные и муниципальные заказчики проводили только аукцион, а с 01 января 2019 года электронными стали также открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос котировок, запрос предложений и некоторые закрытые конкурентные процедуры Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 3. Статья 24. ч 2.. Предполагается, что электронные закупки должны стать более удобным инструментом закупки, как для заказчиков, так и для потенциальных поставщиков, в связи с сокращением временных издержек на подготовку документов, более удобной формой подачи заявок и т.д. С момента вступления в силу новых положений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - контрактная система, контрактная система в сфере закупок) прошло не так много времени. Заказчики еще не привыкли повсеместно использовать электронные формы закупок. Актуальность данной работы обусловлена необходимостью изучения того, как участники госзаказа справляются с новыми обязанностями, и как внедрение электронных форм закупок повлияло на основные параметры закупочной деятельности.

Объект исследования в данной работе - это открытый конкурс в бумажной и электронной форме как способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в рамках контрактной системы.

Предметом исследования является влияние практики применения государственными заказчиками закупок в электронной форме на результат закупочной деятельности.

Целью данной работы является изучение влияния применения нового способа закупки - открытого конкурса в электронной форме - на различные параметры закупочной деятельности, осуществляемой для государственных и муниципальных нужд. Для достижения поставленной цели и детального рассмотрения темы дипломной работы необходимо выполнить ряд задач:

· изучить преимущества и недостатки электронных форм закупок;

· описать этапы развития института электронных закупок в РФ, а также рассмотреть зарубежный опыт применения закупок в электронной форме в государственном заказе;

· изучить нововведения законодательства о контрактной системе в части перехода закупок в электронную форму (более подробно охарактеризовать открытый конкурс в электронной форме);

· в ходе практического исследования собрать данные о проведенных закупках в период действия новых законодательных норм по нескольким субъектам Российской Федерации;

· провести описательный анализ полученных данных;

· построить регрессионные модели, которые помогут оценить степень влияния электронизации открытого конкурса на основные параметры закупочной деятельности.

В рамках данной работы будут протестированы следующие гипотезы:

Гипотеза 1. Внедрение электронных закупок позволит увеличить количество участников конкурентных процедур по сравнению с закупками в бумажной форме.

Гипотеза 2. Применение электронных закупок приводит к большему снижению начальной (максимальной) цены контракта, чем применение закупок в бумажной форме.

Гипотеза 3. Внедрение электронных закупок приводит к увеличению количества поставщиков из регионов, отличных от субъекта Российской Федерации, в котором проводится закупка, по сравнению с закупками в бумажной форме.

Гипотеза 4. Применение электронных закупок приводит к меньшему количеству отклонений участников конкурентных процедур, чем применение закупок в бумажной форме.

Методология работы включает в себя изучение действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, а именно Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее также 44 - ФЗ, Федеральный закон № 44-ФЗ), Федерального закона № 504-ФЗ и других актов. Кроме того, будет проведен анализ актуальных литературных источников отечественных (Иванов А.Е., Андрианова В.Н., Островная М.В. и Подколзина Е.А., Головщинский К.И. и Турчан М.С., Кравченко А.С. и др.) и зарубежных авторов (Tavares L.V., Fernandes T., Vieira V, Costa A., Varney M. и др.) на тему внедрения и применения электронных закупочных процедур. В рамках исследования будут собраны данные о завершенных закупочных процедурах, извещения о проведении которых были размещены в период с 01 июля 2018 года по 01 марта 2019 в нескольких субъектах Российской Федерации. На основе этих данных будет проведен описательный и эконометрический анализ с целью определения того, влияет ли переход на закупки в электронный форме на ряд существенных для рынка госзаказа факторов: количество участников, уровень снижения начальной (максимальной) цены контракта (далее также - НМЦК), количество отклоненных заявок, расширение географии участников закупок.

Структура работы включает введение, основную часть, состоящую из трех глав, заключение, список использованных источников и приложения. В рамках первой главы будет описана история внедрения электронных закупок в систему государственного заказа РФ, а также преимущества и недостатки закупок в электронной форме. Кроме того, в рамках данной главы будут раскрыты некоторые зарубежные практики применения электронных закупок.

Вторая глава работы содержит характеристику новых законодательных норм о закупках в электронной форме. В этой части работы также будет подробно описана процедура проведения открытого конкурса в электронной форме.

В третьей главе приведены результаты практического исследования, проведенного автором. В этой части будут раскрыты выводы, полученные по итогам описательного и эконометрического анализов.

В заключении подведены итоги первых месяцев применения новых норм законодательства о контрактной системе и сделаны выводы о работе электронных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Глава 1. Электронные закупки в России и за рубежом

электронный закупка регрессионный модель

1.1 Преимущества и недостатки электронных закупок

Применение электронных закупок в зарубежной литературе обсуждается достаточно давно, примерно с начала 2000-х годов. Авторы предлагают различные определения для закупок в электронной форме. Например, электронные закупки - это «основанная на сети Интернет система закупок, которая включает в себя электронные торги и расширенные административные функции у заказчиков и поставщиков» Tavares L. V. Public eTendering in the European Union: trust in evolution //Vortal, Lisbon, Portugal. - 2010. или «использование интернет-технологий в процессе закупок» De Boer, L., Harink, J. and Heijboer, G. A conceptual model for assessing the impact of electronic procurement // European Journal of Purchasing and Supply Management. - 2002. Т. - 8. - № 1. С. 25-33.. Во многих работах затрагивается тематика преимуществ и недостатков закупок в электронной форме. К основным положительным характеристикам электронных закупок авторы относят следующее:

· Во-первых, это сокращение трансакционных издержек, которое проявляется в получении выгоды заказчиками и поставщиками при снижении административных издержек, а также рисков совершения ошибок при подготовке или оценке заявок в бумажной форме Tatsis V. et al. E-procurement in the Greek food and drink industry: drivers and impediments //Journal of Purchasing and Supply management. - 2006. - Т. 12. - №. 2. - С. 63-74..

· Во-вторых, электронные закупки существенно сокращают количество времени, потраченное участниками закупочного процесса на всех этапах. Кроме того, время, необходимое для заключения государственного контракта, снижается в случае применения электронной формы закупки, по сравнению с традиционной, вплоть до 40% Tavares L. V. Public eTendering in the European Union: trust in evolution //Vortal, Lisbon, Portugal. - 2010..

· В-третьих, электронные закупки способствуют повышению прозрачности и снижению сложности процедуры закупки, как для заказчика, так и для участников Fernandes T., Vieira V. Public e-procurement impacts in small-and medium-enterprises. - 2015..

· Также повышается уровень конкуренции: большее число потенциальных поставщиков видит процедуру на электронной платформе и способно вовремя без дополнительных издержек подать заявку на участие Johnson M. Public sector e-procurement: a study of benefits from e-markets in the local government sector //International Journal of Services Technology and Management. - 2011. - Т. 16. - №. 1. - С. 1-27..

· Кроме того, считается, что при использовании электронной процедуры снижение начальной цены тендера происходит в большей степени, нежели при проведении закупок в традиционной бумажной форме Croom S., Brandon-Jones A. Impact of e-procurement: Experiences from implementation in the UK public sector //Journal of Purchasing and Supply Management. - 2007. - Т. 13. - №. 4. - С. 294-303..

· Также совершенствуются инструменты борьбы с коррупцией и мошенничеством в госзакупках, благодаря улучшению отчётности и контроля за закупочной деятельностью E-Government Procurement Handbook. - Asian Development Bank. - 2013. URL: https://www.adb.org/sites/default/files/institutional-document/34064/files/e-government-procurement-handbook.pdf (дата обращения: 20.04.2019).

В международной практике считается, что использование цифровых технологий в государственном секторе способствует более эффективному управлению и осуществлению тщательного мониторинга реализуемой политики, что приводит к повышению уровня доверия к правительству со стороны граждан. Что касается электронных закупок, они обеспечивают экономию затрат и времени за счет автоматизации и стандартизации процесса закупок и повышают транспарентность и подотчетность системы государственных закупок OECD (2017), “E-procurement”, in Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris..

Ряд авторов в своих работах рассматривают не только положительные стороны внедрения электронных закупок, но и описывают возможные риски, которые могут негативно повлиять на процесс осуществления государственных закупок. К таким отрицательным сторонам закупок в электронной форме относятся:

· препятствия, связанные с вопросами безопасности передаваемой в процессе электронных закупок информации Fernandes T., Vieira V. Public e-procurement impacts in small-and medium-enterprises. - 2015.;

· технические сбои в работе систем, отсутствие налаженной интеграции между различными системами, участвующими в реализации электронных закупок Tatsis V. et al. E-procurement in the Greek food and drink industry: drivers and impediments //Journal of Purchasing and Supply management. - 2006. - Т. 12. - №. 2. - С. 63-74.;

· низкий уровень готовности поставщиков к новым технологическим решениям, которые необходимы для принятия участия в закупках в электронной форме Там же;

· дефицит квалифицированной рабочей силы для работы с закупками, как со стороны заказчиков, так и со стороны поставщиков;

· негативные последствия непродуманной государственной политики, правовые ограничения, неточности законодательства о закупках, которые не позволяют своевременно и правильно провести закупочную процедуру McConnell D. J. An analysis into the factors affecting the uptake of applications of e-procurement, within the UK public sector : дис. - © Daniel J. McConnell, 2009..

Некоторые исследователи в своих работах отмечают, что осуществление новых инициатив в области электронных закупок оказывается более трудным и проблематичным, чем ожидалось изначально. Внедрение закупок в электронной форме не приводит автоматически к повышению эффективности закупочного процесса Brandon-Jones A., Carey S. The impact of user-perceived e-procurement quality on system and contract compliance //International Journal of Operations & Production Management. - 2011. - Т. 31. - №. 3. - С. 274-296.. Кроме того, учитывая относительно короткую историю электронных закупок в государственном секторе, еще не до конца разработаны надежные показатели эффективности и результативности реализации закупок в электронной форме. Работники сферы государственных закупок должны самостоятельно на практике понять, как лучше выстроить закупочную стратегию, чтобы привлечь большее количество участников на тендеры и добиться большего снижения начальной цены контракта McCue C., Roman A. V. E-procurement: Myth or reality //Journal of Public Procurement. - 2012. - Т. 12. - №. 2. - С. 221-248..

Кроме того, внедрение электронных закупок - это достаточно дорогостоящий проект для государственных структур, особенно в случае необходимости интеграции ранее несовместимых платформ в сети Интернет. Выполнение требований законодательства в отношении электронизации закупок, своевременного предоставления информации участниками закупочного процесса, и повышения прозрачности и подотчётности государственного заказа влечет за собой увеличение операционных расходов на проект электронных закупок Varney M. E-Procurement--current law and future challenges //ERA Forum. - Springer-Verlag, 2011. - Т. 12. - №. 2. - С. 185-204..

Важными проблемами, возникающими при реализации электронных закупок, являются безопасность и аутентификация пользователей. Хотя такие инструменты, как электронная подпись, электронное уведомление или электронные заявки, значительно сокращают время обработки документов, они могут создать проблемы с безопасностью, вызвать дорогостоящие и трудноустранимые ошибки и затруднять процесс проверки участников торгов и их заявок McCue C., Roman A. V. E-procurement: Myth or reality //Journal of Public Procurement. - 2012. - Т. 12. - №. 2. - С. 221-248..

Наконец, необходимо отметить, что платформы электронных закупок требуют вспомогательных административных ресурсов, которые будут осуществлять поддержку систем, их взаимную интеграцию и способствовать корректной работе участников закупок. Некоторые технологические ошибки и сбои могут привести к серьезным последствиям для заказчиков и поставщиков. Все преимущества электронных закупок могут быть нивелированы при слишком большом количестве таких сбоев Varney M. E-Procurement--current law and future challenges //ERA Forum. - Springer-Verlag, 2011. - Т. 12. - №. 2. - С. 185-204..

Чтобы оценить реальные преимущества и недостатки закупок в электронной форме, необходимо рассмотреть несколько практических примеров их применения в разных странах.

1.2 Зарубежный опыт применения электронных государственных закупок

Южная Корея стала одной из первых стран, которая начала наиболее активно и успешно развивать рынок электронных закупок. Подтверждением этого стали несколько престижных наград южнокорейской системы электронных закупок: Премия государственной службы ООН, Премия за достижения в области информационных технологий, Премия «Электронная Азия» Baek C. Y. Building a successful e-procurement system in the United States: Lessons from the South Korean System //Public Contract Law Journal. - 2015. - Т. 44. - №. 4. - С. 755-776..

Внедрение системы электронных закупок было осуществлено в Южной Корее с целью повышения прозрачности и эффективности управления госзакупками, а также для удовлетворения растущего уровня потребностей государственных заказчиков для реализации их функций по предоставлению общественных благ. Широкое распространение электронного обмена данных в системе закупок Южной Кореи началось в 1996 году, а уже к 2001 году все государственные закупки были им охвачены. Это позволило существенно улучшить работу сферы госзакупок за счет сокращения времени обработки данных, сокращения объема документации и ее преобразования в электронный вид, а также уменьшения сроков осуществления платежей. Служба государственных закупок Южной Кореи также разработала к 2001 году экспериментальную систему электронных торгов THE KOREAN PUBLIC PROCUREMENT SERVICE: INNOVATING FOR EFFECTIVENESS © OECD 2016. Тем не менее, несмотря на отдельные позитивные практики электронного документооборота или применения электронной подписи в закупках, основной проблемой оставалась разрозненность платформ. На тот момент существовала потребность в интегрированной и комплексной системе для электронных закупок. В отсутствии единой платформы электронных закупок некоторые государственные учреждения разработали свои собственные системы, а многие так и продолжили применять закупки в бумажной форме Baek C. Y. Building a successful e-procurement system in the United States: Lessons from the South Korean System //Public Contract Law Journal. - 2015. - Т. 44. - №. 4. - С. 755-776..

Для решения этих вопросов, правительство Южной Кореи запустило проект KONEPS (The Korea ON-line E-Procurement System) в сентябре 2002 года. До появления KONEPS участникам тендеров приходилось самостоятельно вручную искать извещения о проведении закупок в официальных печатных изданиях, а также на веб-саи?тах каждого из государственных заказчиков. При этом участникам закупок было необходимо каждый? раз проходить процесс регистрации для отдельно взятого тендера, что естественно увеличивало их временные и административные издержки. С запуском KONEPS ряд проблем были решены: все извещения о проведении закупок стали публиковаться на одном официальном портале. Это позволило повысить количество участников закупок, уровень конкуренции между ними, что привело к улучшению качества поставляемой продукции. Кроме того, были существенно снижены издержки поиска информации о закупках Набиуллин В., Кузнецова И. Международный опыт информационного обеспечения закупок 2012 //Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2012. - №. 30. - С. 122-135..

Развитие системы KONEPS позволило перевести все закупочные процедуры в электронную форму, начиная с этапа уведомления о проведении тендера и заканчивая заключением контракта и оплатой поставляемого товара, оказанной услуги или выполненной работы. KONEPS исключает использование бумажных документов при проведении закупок. По оценкам экспертов, данная система электронных закупок действительно позволила увеличить уровень прозрачности и эффективности госзаказа Южной Кореи при помощи совершенствования законодательства в сфере закупок, предоставления информации о закупках в режиме реального времени, сокращения возможностей для сговора между чиновниками и участниками торгов и сокращения количества необходимых документов Baek C. Y. Building a successful e-procurement system in the United States: Lessons from the South Korean System //Public Contract Law Journal. - 2015. - Т. 44. - №. 4. - С. 755-776..

В 2008-2010 годах были предприняты ряд мер по улучшению процесса работы KONEPS и системы безопасности информации. В 2008 году была проведена реструктуризация электронного меню для более удобного осуществления поиска закупок пользователями, а также внедрена система моментального оповещения участников закупок (Short message service). Также была введена система по выявлению признаков мошенничества при проведении закупочных процедур. Кроме того была создана информационная система, задачей которой стала борьба с технологическими сбоями и перегрузками из-за больших массивов данных, содержащихся в KONEPS Набиуллин В., Кузнецова И. Международный опыт информационного обеспечения закупок 2012 //Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2012. - №. 30. - С. 122-135. - С. 18. В 2010 году была внедрена новая биометрическая система защиты информации взамен электронной цифровой подписи. В государственных закупках Южной Кореи была разработана «система распознавания отпечатков пальцев в электронной? системе торгов», что позволило повысить уровень конфиденциальности информации Набиуллин В., Кузнецова И. Международный опыт информационного обеспечения закупок 2012 //Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2012. - №. 30. - С. 122-135. - С. 20.

Также для работы представляет интерес практика применения электронных закупок в Португалии. Португалия стала пионером в применении и развитии закупок в электронной форме среди стран Европейского союза, сделав первые шаги по изменению законодательства, касающихся электронных закупок еще в 2004 году (Директивы 2004/17/EC and 2004/18/EC) Fernandes T., Vieira V. Public e-procurement impacts in small-and medium-enterprises. - 2015. - С. 595. С 2009 года применение электронных закупок в Португалии стало обязательным. Электронизация электронных закупок достигла 100% (Сто процентного) охвата государственного заказа Португалии, в то время как средний показатель электронизации по остальным странам-членам ЕС составлял только 5% Tavares L. V. Public eTendering in the European Union: trust in evolution //Vortal, Lisbon, Portugal. - 2010.. Новые законодательные нормы, внедренные в 2008 году (Decree-Law 18/2008) были созданы с целью повсеместного внедрения электронных закупок, повышения гибкости условий государственных контрактов, удобных и для заказчиков, и для поставщиков, создания новой многокритериальной системы оценки тендерных заявок и других Costa A. A., Arantes A., Tavares L. V. Evidence of the impacts of public e-procurement: The Portuguese experience //Journal of Purchasing and Supply Management. - 2013. - Т. 19. - №. 4. - С. 238-246. - С. 239.

Одним из наиболее важных изменений стало обязательное использование электронных платформ для государственных закупок в открытых процедурах. При этом был установлен переходный период между вступлением в силу закона (30 июля 2008 года) и обязательным использованием закупок в электронной форме (1 ноября 2009 года), в течение которого государственные заказчики могли использовать как бумажные, так и электронные закупки Там же, - С. 240.

В Португалии были проведены исследования, посвященные изучению первых результатов влияния применения электронных закупок на систему государственного заказа в 2009-2010 годах. В целом, оказалось, что электронные закупки действительно положительно воздействуют на уровень открытости и прозрачности государственных закупок. Также достаточно позитивным оказалось влияние закупок в электронной форме на конкуренцию среди участников и снижение бюрократизации процесса Costa A. A., Arantes A., Tavares L. V. Evidence of the impacts of public e-procurement: The Portuguese experience //Journal of Purchasing and Supply Management. - 2013. - Т. 19. - №. 4. - С. 238-246. С. 244. Интересным оказался факт того, что субъекты различных уровней власти по-разному воспринимают внедрение электронных закупок. Наиболее положительные отзывы об электронных закупках были получены от субъектов местных органов власти, в то время как у органов, напрямую подчиняющихся правительству, возникло больше проблем при осуществлении закупок в электронной форме. Авторы исследования связывают этот факт с разницей во внутреннем устройстве данных организаций и процессом принятия административных решений внутри них Там же.

Положительные результаты от применения закупок в электронной форме были получены и в других странах SIGMA (2016), E-Procurement, Brief 17, OECD Publishing, Paris:

· В Австрии в 2008 году было объявлено об экономии в размере 178 млн. евро при общем объеме закупок в 830 млн. евро благодаря использованию электронных закупок. Выгоды от их применения значительно превышают затраты на ежегодное техническое обслуживание электронных платформ.

· В Норвегии электронная платформа Ehandel помогла властям добиться сокращения на 20-40% времени, необходимого для обработки заказов, получения товаров и выставления документов, и обеспечила экономию цен в регионе на 2-10% больше, по сравнению с традиционными закупками.

· В Великобритании портал закупок Buying Solutions объявил в своем годовом отчете за 2008-2009 год, что в стране было проведено закупок на сумму более чем 5 миллиардов фунтов стерлингов, при этом была обеспечена экономия в размере 732 миллионов фунтов стерлингов. Экономия во многом была достигнута благодаря использованию электронных аукционов (от 10% экономии в среднем на одну процедуру закупки в электронной форме).

Оценивая преимущества электронных закупок, многие страны все больше переводят процессы государственных закупок в цифровую форму. Например, Израиль, Канада и Словения планируют внедрить электронное представление заявок на участие в закупках в ближайшие годы. Европейская комиссия разработала инициативы в поддержку перехода к системе электронных закупок, которая охватывает весь цикл государственных закупок, включая обязательное электронное представление заявок участников тендеров в странах-членах ЕС к 2018 году OECD (2017), “E-procurement”, in Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris.. Интеграция систем электронных закупок в другие системы электронного государственного управления пока еще не является обычной практикой среди стран ОЭСР, хотя эти инициативы все чаще обсуждаются в правительствах, например в Финляндии или Польше. Многие страны ОЭСР постепенно расширяют свои системы электронных закупок, внедряя дополнительные функциональные возможности в уже существующие платформы. При этом только 33% стран ОЭСР (включая Корею и Португалию) проводят измерение эффективности использования систем закупок в электронной форме с точки зрения экономии денежных средств, сокращения временных и операционных издержек Там же.

1.3 История внедрения электронных закупок в Российской Федерации

История развития закупок в электронной форме в Российской Федерации началась относительно недавно. Первым шагом на пути развития электронных закупок стала реализация проекта по созданию российской системы торгов для государственных нужд. В работе участвовали Институт макроэкономических исследований Минэкономразвития Российской Федерации, Всероссийский научно-исследовательский институт межотраслевой информации и Институт прикладной математики им. М.В. Келдыша РАН по инициативе существующего на тот момент Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации. Данной проектной группой было предложено создание головного сервера торгов, прообраза современной Единой информационной системы (далее также - ЕИС), а также были внедрены первые образовательные курсы по электронным закупкам Горбунов-Посадов М. М. Электронные государственные закупки //Препринты Института прикладной математики им. МВ Келдыша РАН. - 2002. - №. 0. - С. 44--1..

К тому же периоду можно отнести принятие в 2002 году федеральной целевой программы «Электронная Россия» на период 2002-2010 годов. В рамках этой программы были анонсированы мероприятия по разработке и созданию системы электронной торговли с целью повышения эффективности использования федерального и региональных бюджетов субъектов РФ (экономия бюджетных средств в размере до пятнадцати процентов) и дальнейшего развития информационно-коммуникационных технологий. В программе озвучивалась необходимость создания единой информационной инфраструктуры в сфере электронных закупок и единой базы данных товаров, работ и услуг Постановление П. Р. Ф. и др. от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - Т. 4. - С. 531..

На первом этапе реализации федеральной целевой программы предполагалось создание пакета законодательных актов, касающихся создания и распространения электронных документов и развития электронных торговых процедур. На втором этапе создавалась основа единой ИКТ-инфраструктуры для органов управления на разных уровнях. На третьем этапе система электронной торговли в сфере закупок должна была быть внедрена на федеральном и региональном уровнях Постановление П. Р. Ф. и др. от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - Т. 4. - С. 531..

Впоследствии отмечалось, что задача по разработке системы электронных торгов сталкивалась с рядом серьезных препятствий. Прежде всего, необходимо было решить несколько проблем Голубев В. Электронная торговля: эйфория закончилась-начинается реальность //Экономические стратегии. - 2005. - Т. 7. - №. 5-6. - С. 98-103.:

· создать нормативно-правовую базу и алгоритм работы электронных закупок;

· обеспечить экономико-юридическое оформление электронных торговых площадок, разработать порядок взаимодействия таких площадок с заказчиками и подрядчиками;

· создать сеть, использующую высокоразвитое программное обеспечение;

· организовать единую базу данных электронных торгов;

· обеспечить достаточный уровень технической поддержки и защиты информации системы закупок и т.д.

Продолжением описанных выше начинаний стали изменения законодательства Российской Федерации в 2005-2006 годах, связанные с принятием Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее также - 94-ФЗ, Закон № 94-ФЗ). На данном этапе впервые был принят нормативный правовой акт, который в некоторой степени представлял собой «детальную инструкцию» по процедуре государственной закупки. 94-ФЗ значительно превышает по объему своих предшественников, он состоит из 9 глав и 65 статей. Закон распространяет свое действие и на государственных, и на региональных, и на муниципальных заказчиков Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 № 94-ФЗ. .

В закупочной системе появилось множество изменений, в том числе связанных с внедрением электронного заказа: введен электронный аукцион и его регламентация, введен запрет на закрытую процедуру закупки (кроме случаев, когда закупка составляет государственную тайну), повысился уровень открытости и прозрачности системы, появились более жесткие санкции за недобросовестное поведение поставщиков (специальный реестр) и другое Иванов А. Е. Современный этап развития системы государственных закупок Российской Федерации: «эффективность» аукциона и коррупционность конкурса //ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. - 2011. - №. 24. - С. 60-71. - с. 63-64.. Кроме того, с 2011 года в РФ начал функционировать специальный портал www.zakupki.gov.ru, на котором заказчики размещают информацию о своих закупках, что в значительной степени повысило уровень информационной открытости госзакупок. С созданием данного сайта контролирующие органы и общественные организации получили доступ к реальной информации о проводимых государственных и муниципальных закупках. Данное нововведение, прежде всего, отразилось на вопросах, касающихся номенклатуры и объемов закупаемых товаров, а также расходования бюджетных средств, так как повысился уровень прозрачности и подотчётности. Кроме того, 94-ФЗ включает в себя подробные инструкции по проведению всех разрешенных способов закупки: конкурса, аукциона, электронного аукциона, запроса котировок и закупки у единственного поставщика. Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 № 94-ФЗ.

Проанализировав 94-ФЗ, можно выделить следующие преимущества данного закона 94-ФЗ и проблемы госзакупок. URL: http://zakupki-tendery.ru/articles/item/5-94-fz-i-problemy-goszakupok (дата обращения: 03.04.2019):

· введение в систему закупок аукциона и электронного аукциона, что способствовало развитию конкуренции, так как главный критерий определения победителя - цена;

· детальное описание всех способов определения поставщика и соответствующего порядка осуществления закупочной процедуры;

· создание реестра недобросовестных поставщиков;

· создание единого информационного портала, на котором собрана информация о государственных и муниципальных закупках;

· введение финансового обеспечения исполнения контракта (договор поручительства, денежный залог, банковская гарантия);

· ограничение произвольного изменения условий контракта (особенно изменения цены) Долгих А.С. Достоинства и недостатки Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ //Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2013. - №. 12-1. - С. 267-272. - с. 268-269.;

· введение ограничений по требованиям к участникам закупки;

· появление возможности досудебного обжалования решений заказчика;

· ограничение требований к закупаемой продукции с целью повышения уровня конкуренции (например, запрет на указание товарного знака или фирменного наименования закупаемой продукции) Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 № 94-ФЗ. Глава 2. Статья 22..

С развитием норм 94-ФЗ для любого пользователя сети Интернет в режиме реального времени стала доступна информация о государственных закупках федеральных, региональных и муниципальных органов. Прежде всего, электронная система облегчила доступ поставщиков по всей стране к процедурам торгов и создала предпосылки для формирования единого рынка государственного заказа Андрианова В. Н. История становления и развития правового регулирования государственных закупок в электронной форме в Российской Федерации //Законность и правопорядок в современном обществе. - 2015. - №. 27. - С. 23-32.. Значительным новшеством Закона № 94-ФЗ стало появление раздела, посвященного проведению государственных закупок при помощи открытого аукциона в электронной форме.

В главе 3.1. 94-ФЗ раскрываются порядок аккредитации участников размещения заказа на электронной площадке, правила электронного документооборота, порядок ведения реестра участников, порядок рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме и т.д. Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 № 94-ФЗ. Глава 3.1 В 2009 году были внесены изменения в 94-ФЗ, касающиеся порядка отбора операторов электронных торговых площадок, их количества и правил функционирования с целью правильного проведения аукционов в электронной форме Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 30.12.2008 № 308-ФЗ.

Ранее перечисленные проблемы и задачи, поставленные федеральной целевой программой «Электронная Россия» были лишь частично решены при помощи Закона № 94-ФЗ: была сформирована некоторая нормативно-правовая база закупок в электронной форме, создан перечень недобросовестных поставщиков, реализована система защиты информации об участниках торгов. При этом, что касается электронных закупок, 94-ФЗ ограничил их сферу применения только электронным аукционом, не затрагивая конкурсы и запросы котировок. Кроме того, Закон № 94-ФЗ не содержал норм, которые бы могли решить проблемы, возникающие при работе электронных закупочных площадок Андрианова В. Н. История становления и развития правового регулирования государственных закупок в электронной форме в Российской Федерации //Законность и правопорядок в современном обществе. - 2015. - №. 27. - С. 23-32..

1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Федеральный закон № 44-ФЗ внес кардинальные изменения в сферу государственных закупок. Впервые появилось понятие «контрактная система» Российской Федерации. В 44-ФЗ предоставлена подробная, в отличие от 94-ФЗ, информация по всем этапам закупочного процесса. Федеральный закон № 44-ФЗ закрепил множество нововведений в нормативно-правовом регулировании процесса закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе в сфере закупок в электронной форме. В соответствии с требованиями 44-ФЗ была создана Единая информационная система в сфере закупок (далее также - ЕИС), которая является совокупностью информации о закупках (реестры закупок, планы и планы-графики, отчеты, библиотека типовых контрактов, справочная информация и др.), представленной с использованием официального сайта ЕИС в сети «Интернет» Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 1. Статья 3..

Процедура электронного аукциона была практически без изменений перенесена из 94-ФЗ в 44-ФЗ, были внесены только небольшие изменения в процедурные вопросы, связанные, например, со сроком размещения извещений о проведении электронного аукциона или внесением изменений в такие извещения. Также Правительством РФ был утвержден новый «Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме» (впоследствии данный перечень несколько раз корректировался).

Важно отметить, что на момент принятия 44-ФЗ, не все способы проведения государственных закупок могли осуществляться в электронной форме. Также как и в 94-ФЗ, электронным был только аукцион. Остальные формы закупок (открытые конкурсы, запросы котировок, запросы предложений и др.) проводились в традиционной бумажной форме Андрианова В. Н. История становления и развития правового регулирования государственных закупок в электронной форме в Российской Федерации //Законность и правопорядок в современном обществе. - 2015. - №. 27. - С. 23-32.. Уже в 2014-2015 годах был поднят вопрос о необходимости перевода всех закупок в электронную форму с целью повышения прозрачности и открытости контрактной системы. Министерством экономического развития Российской Федерации был подготовлен проект федерального закона № 623906-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в котором предусматривалась возможность осуществления электронной закупки не зависимо от способа ее проведения Проект федерального закона № 623906-6 “О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” (в части регламентации проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме) (внесен 15.10.2014 депутатами ГД И.Н. Руденским, И.Н. Игошиным, В.Ф. Звагельским, В.М. Кононовым). Данный законопроект был реализован лишь в 2018 году, о чем будет рассказано в дальнейшем.

1.4 Электронный аукцион

Аукцион в электронной форме является одним из самых распространенных среди государственных заказчиков способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в процессе осуществления закупок. Электронный аукцион применяется в госзаказе достаточно давно, поэтому представляется необходимым описать процедуру проведения и особенности реализации такого аукциона.

Электронный аукцион является конкурентным способом определения поставщиков, при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 3. Статья 24. ч. 4. При проведении электронного аукциона «информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором» Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 3. Статья 59. ч 1.. В соответствии с ч. 2 ст. 59 Федерального закона № 44-ФЗ заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если «осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в Перечень, установленный Правительством РФ или в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ». Заказчики могут осуществлять закупку и других товаров, работ и услуг, не входящих в данный перечень, путем электронного аукциона. На сегодняшний день государственные и муниципальные заказчики руководствуются Перечнем, принятым распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)». Объекты закупок попадают в этот перечень, если возможно сформулировать подробное и точное их описание, и при этом критерии определения победителя имеют количественную и денежную оценку Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 3. Статья 59. ч 2.. В настоящий момент в данный перечень входит достаточно много массовых, широко распространенных товаров, работ и услуг, таких как: продукция сельского хозяйства, лесоводства и рыболовства, уголь, бумага, одежда, продукты питания, офисное оборудование, транспортные услуги, клининговые услуги и многое другое Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)»..

В 44-ФЗ содержится достаточно подробный алгоритм проведения электронного аукциона: публикация извещения о проведении аукциона в электронной форме, содержание и внесение изменений в документацию, порядок подачи заявок участниками, порядок рассмотрения первых и вторых частей заявок, оценка данных заявок и подведение итогов аукциона. Кроме того в законодательстве о контрактной системе расписана роль и функционал электронных торговых площадок для проведения аукциона в электронной форме.

К основным достоинствам электронных аукционов можно отнести снижение количества сговоров между участниками конкурентных процедур, обеспечение конфиденциальности информации и анонимности участников, повышение уровня открытости торгов, что способствует честной конкуренции на рынке государственного заказа Колесник К. А. Проблемы, возникающие при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд посредством электронного аукциона //Научные труды Северо-Западного института управления. - 2016. - Т. 7. - №. 2. - С. 293-298.. С теоретической точки зрения, аукционы являются одной из наиболее прозрачных закупочных процедур, которая снижает коррупционные стимулы, как заказчиков, так и поставщиков. Электронный аукционы в России начали активно продвигаться примерно с 2008 года, так как считалось, что эти процедуры помогут сократить растраты бюджетных средств Островная М. В., Подколзина Е. А. Электронные аукционы и фаворитизм в российских государственных закупках //Экономический журнал Высшей школы экономики. - 2014. - Т. 18. - №. 4. - С. 587. Также неоднократно отмечалось, что проведение электронных аукционов способствует росту количества участников в торгах, и, следовательно, уровень цен существенно снижается Там же, - С. 591. Кроме того, считается, что аукционы в электронной форме обеспечивают расширение доступа к госзакупкам для малых и средних предприятий, что является существенной поддержкой малого бизнеса со стороны государства. Особо значимое преимущество электронного аукциона - это электронный документооборот, при помощи которого проходит регистрация участников закупки, проводится сама процедура, заключается контракт и т.д. Все документы проходят через электронную торговую площадку, что обеспечивает достаточно высокий уровень безопасности информации, снижает риски сговора между заказчиком и поставщиком, а также снижает издержки участников закупок на подготовку пакета документов в бумажной форме и его отправку заказчику Сабетова Т. В. Сущность и роль электронных аукционов в системе закупок для государственных нужд //Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. - 2016. - №. 21. - С. 76-82..

Основной параметр, характеризующий популярность использования какого-либо способа закупки -- это количество размещенных извещений Головщинский К. И., Турчан М. С. Мониторинг практики использования способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) //Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2017. - №. 49.. Посмотрим статистику использования аукциона в электронной форме на рынке государственного заказа за последнее время. Согласно данным за 2016-2018 года, усиливается аукционный крен госзаказа Ежегодный доклад о системе закупок в Российской Федерации 2017// НИУ ВШЭ - 2018. - С. 11. Экспертный доклад. Система закупок в России 2018// НИУ ВШЭ - 2019. - С. 8.. Электронный аукцион по-прежнему лидирует среди других способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) по сумме начальных (максимальных) цен контрактов размещенных в ЕИС извещений о проведении закупок.

График 1. Доля закупок по сумме НМЦК размещенных извещений, 2016-2018 гг.

Доля электронных аукционов среди всех способов закупок за два года выросла с 60,47% до 69,6%. При этом необходимо отметить, что в 2018 году почти в 10 раз (с 25 млрд. руб. до 227 млрд. руб.) выросла сумма НМЦК по закрытым аукционам. Что касается остальных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), то доля открытого конкурса, запроса предложений, запроса котировок и даже закупки у единственного поставщика среди всех способов снизилась за последние годы (см. График 1).

Также необходимо посмотреть на уровень конкуренции в системе госзаказа в целом и отдельно по электронному аукциону. Средний общий уровень конкуренции в 2018 году снизился по сравнению с 2016 и 2017 годами (2,3 заявки на лот против 2,7 заявок). При этом самый высокий уровень конкуренции демонстрирует электронный аукцион (2,8 заявок на лот) Экспертный доклад. Система закупок в России 2018// НИУ ВШЭ - 2019. - С. 9.. Но важно отметить, что этот уровень упал по сравнению с предыдущими периодами (График 2).

График 2. Среднее количество поданных заявок на лот по способу закупки

Что касается несостоявшихся процедур, то объем несостоявшихся аукционов в электронной форсе возрастает с каждым годом: в 2018 году сумма НМЦК несостоявшихся электронных аукционов составляет 3,66 трлн. рублей, то есть примерно 61,29% от всех проведенных в 2018 году электронных аукционов признаны несостоявшимися. Для сравнения в 2017 году несостоявшимися были признаны 44,54% электронных аукционов (по сумме НМЦК) Экспертный доклад. Система закупок в России 2018// НИУ ВШЭ - 2019. - С. 11..

Еще одной проблемной стороной электронных аукционов оказался этап подачи заявок: было выявлено, что в 2017 году в 70,2% несостоявшихся аукционов в электронной форме участвует лишь один потенциальный поставщик, в 5,5% случаев не было подано ни одной заявки на участие (График 3) Экспертный доклад. Система закупок в России 2018// НИУ ВШЭ - 2019. - С. 12..

График 3. Причины признания электронных аукционов несостоявшимися, 2016-2017 гг.

Наконец, электронный аукцион показывает не самые высокие результаты в части уровня снижения НМЦК по сравнению с другими способами закупки. Так, например, среднее снижение цены при запросе котировок в 2018 году составило 13,96%, при открытом конкурсе - 7,04%, а средняя экономия бюджетных средств при проведении аукциона в электронной форме составила только 5,48% Экспертный доклад. Система закупок в России 2018// НИУ ВШЭ - 2019. - С. 14..

Несмотря на не самые высокие статистические показатели по электронному аукциону в части количества поданных заявок и снижения НМЦК, данный способ закупки остается, пожалуй, наиболее удобным для заказчиков и поставщиков с точки зрения его организации. Отсутствие бумажной волокиты и снижение рисков недобросовестности поведения участников закупки делает электронный аукцион все более популярным способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

В 2018-2019 годах систему государственного заказа ждет качественное улучшение - заказчики будут проводить все типы конкурентных процедур в электронной форме. По мнению экспертов, применение опыта электронного аукциона позволит ускорить закупочный процесс, перевести взаимодействие заказчиков и участников в электронную плоскость, а также повысить уровень контроля за сферой закупок Кравченко А. С. Векторы развития контрактной системы: через проблемы к росту эффективности //Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2018. - №. 52.. Более подробно эти и другие аспекты нововведений законодательства о контрактной системе рассмотрим в следующем разделе.

Глава 2. Изменения контрактной системы 2018-2019 гг.

2019 год для участников закупочного процесса начался с серьезных изменений. Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 31.12.2017 № 504-ФЗ были в обязательном порядке введены закупки в электронной форме Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 31.12.2017 № 504-ФЗ. С 01 июля 2018 года электронные закупки были добровольной мерой для государственных заказчиков, а с 01 января 2019 года они стали обязательными.