Принципи та критерії ефективного урядування України в умовах євроінтеграції

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИНЦИПИ ТА КРИТЕРІЇ ЕФЕКТИВНОГО УРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ В УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ

Лукашук Микола Васильович аспірант кафедри публічного управління та права, КЗВО «Дніпровська академія неперервної освіти» Дніпропетровської обласної ради», м. Дніпро

Анотація

реформа публічний управління державний

В статті доведено, що одним із ключових факторів ефективності та досягнення цілей реформи публічного управління є впровадження принципів державного управління. Основа сильної та ефективної країни в умовах євроінтеграції є ефективне урядування, яке забезпечує реалізацію та виконання показників досягнення публічного управління в Україні та європейських стандартів у всіх галузях економіки.

Метою роботи є визначення особливостей використання принципів державного управління у реалізації реформування державного управління України в умовах євроінтеграції. Методичною базою дослідження є аналіз Принципів державного управління Організації Європейського

Співробітництва та Розвитку (ОЄСР), система показників SIGMA та європейські звіти за цими показниками. У роботі визначено напрями впровадження принципів державного управління для ефективної євроінтеграції України та реалізації реформи державного управління за період 2015-2018 рр. Також, проведено аналіз результатів реалізації Стратегії реформування державного управління 2020 рр. на основі оцінки показників SIGMA. У подальшому досліджені визначено результати досягнення показників ефективності державного управління за 2020-2022 рр., а також охарактеризовано фактори впливу воєнного часу на сучасні та подальший рух у досягненні реалізації Стратегії реформування державного управління 2025 рр. У висновках наведено напрями подальшого впровадження принципів державного управління для реалізації реформування державного управління України на шляху до вступу у Європейський Союз. Результатом дослідження є визначення подальших шляхів у післявоєнний період до подальшої реалізації принципів державного управління, а саме розвиток та управління державними фінансами, публічною інформацією, регіональними системами врядування, цифровою інфраструктурою та інституційними механізмами в Україні.

Ключові слова: ефективне урядування, публічне управління, євроінтеграція, стратегія, принципи державного управління

Abstract

Principles and criteria of effective government of ukraine in the conditions of european integration. Lukashuk Mykola Vasylovych Graduate student of the department of public management and law, Communal Institution of Higher Education “Dnipro Academy of Continuing Education” of Dnipropetrovsk Regional Council, Dnipro

The article proves that one of the key factors in the effectiveness and achievement of the goals of the public administration reform is the implementation of the principles of public administration. The basis of a strong and effective country in the conditions of European integration is effective governance, which ensures the implementation and fulfillment of public administration achievement indicators in Ukraine and European standards in all sectors of the economy.

The purpose of the work is to determine the peculiarities of the use of the principles of public administration in the implementation of the reform of the public administration of Ukraine in the conditions of European integration. The methodological basis of the research is the analysis of the Public Administration Principles of the Organization for European Cooperation and Development (OECD), the SIGMA system of indicators and European reports on these indicators. The work defines the directions of implementation of the principles of public administration for the effective European integration of Ukraine and the implementation of the public administration reform for the period 2015-2018. Also, an analysis of the results of the implementation of the 2020 State Administration Reform Strategy was carried out based on the evaluation of SIGMA indicators. Subsequently, the results of achieving public administration performance indicators for 2020-2022 were investigated, as well as the factors of the influence of wartime on modern and further progress in achieving the implementation of the Public Administration Reform Strategy of 2025 were characterized. The conclusions indicate directions for the further implementation of public administration principles for implementation reforming the state administration of Ukraine on the way to joining the European Union. The result of the study is the determination of further ways in the post-war period to further implementation of the principles of public administration, namely the development and management of public finances, public information, regional governance systems, digital infrastructure and institutional mechanisms in Ukraine.

Keywords: effective governance, public administration, European integration, strategy, principles of public administration

Постановка проблеми

Належне функціонування державного управління є передумовою прозорого та ефективного демократичного врядування. Стратегія реформування державного управління в Україні доводить ефективність реалізації державної політики в цьому напрямі. Державне управління є основою функціонування держави, що визначає спроможність органів влади надавати державні послуги та сприяти конкретності і зростанню. В процесі євроінтеграції саме органи публічної влади відіграють важливу роль, оскільки саме вони роблять можливим здійснення ефективного діалогу з Європейським Союзом.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Обґрунтування необхідності європейської інтеграції та впровадження принципів публічного управління займалися багато фахівців з публічного управління та юристів - О.О. Губанов [1], А В. Р. Котковський [2], Л. Ліжевський [3]. Автори визначають необхідність реалізації принципів публічного управління у різних сферах соціально-економічного розвитку України. Карапетян О. А., Гбур З.М. [4] , Орлова Н.С.[5] також наголошують, що принципи публічного адміністрування повинні базуватись на фундаментальних класичних принципах демократії. Проте, новітні процеси та виклики трансформації системи публічного управління в умовах євроінтеграції зумовлюють необхідність їх подальшого дослідження.

Метою даної статті є визначення особливостей використання принципів державного управління у реалізації реформування державного управління України в умовах євроінтеграції.

Виклад основного матеріалу

Принципи державного управління були розроблені програмою SIGMA в 2014 році з метою підтримки посиленого підходу Європейської Комісії до реформ державного управління в процесі розширення Європейського Союзу, а в 2015 році доопрацьовані в цілях прискорення цієї реформи в контексті Європейської політики сусідства. Принципи охоплюють державного управління шість ключових напрямів (рис.1)

Рис. 1. Принципи державного управління за напрямами

Принципи визначають, що належне врядування та державне управління означає на практиці, та окреслюють основні вимоги, яких повинні дотримуватися країни в процесі своєї європейської інтеграції.

Моніторинговий механізм дає змогу встановлювати цільові орієнтири для країни та регулярно аналізувати прогрес у застосуванні Принципів.

У 2017 році Принципи державного управління були оновлені, і нові Методологічні засади були розроблені для більш чіткого розуміння, що не змінило сутності самих концептуальних засад.

Принципи державного управління ОЄСР наголошують на необхідності побудови країнами потужної системи державного управління, здатної дотримуватися принципів належного державного управління та ефективно адаптувати і впроваджувати нормативну базу ЄС [6]. Для кожного з принципів аналітичний механізм включає визначення методичного підходу і перелік інформаційних джерел, використаних для аналізу і збирання даних. Загальний підхід передбачає, що жоден метод оцінювання не може повною мірою охопити всі складні питання, пов'язані з організаційними змінами і змінами у суспільній поведінці. SIGMA збирає інформацію і дані, необхідні для моніторингу результатів і прогресу у процесі оцінювання реформування державного управління у різних країнах [7].

У 2015 році програмою SIGMA були проведені комплексні оцінки державного управління відповідно до цих Принципів у семи країнах-кандидатах на вступ до ЄС та потенційних кандидатах. Оцінка України відбулася в 2018 році, після чого триває моніторинг прогресу в цих країнах.

Стратегічної метою України вже понад 15 років залишається набуття членства в ЄС, яке надасть можливість економічного розвитку, відкриє нові перспективи співробітництва з європейськими країнами, забезпечить конкурентоспроможність України на світовому ринку. Головними нормативно-правовими документами в цьому напрямку є Конституція України, Угода про партнерство і співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами, Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом (ЄС), Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони.

Створення інституційних механізмів реалізації державної політики європейської інтеграції України відбувалося від початку співпраці України та ЄС. Так, у 2014 році створено Урядовий офіс з питань європейської та євроатлантичної інтеграції у складі Секретаріату Кабінету Міністрів України, запроваджено інститут заступників міністрів з питань європейської інтеграції, створено директорати з питань стратегічного планування та європейської інтеграції в структурі міністерств. В 2016 році введено нову посаду - Віце-прем'єр міністр України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції.

Статтею 49 Договору про ЄС передбачено, що кожна країна, яка поважає цінності, закріплені в ст.2 Договору (свобода, повага до людської гідності, рівність, демократія, повага до прав людини, верховенство права, права осіб, що належать до меншин) та є відданою їх розповсюдженню має право подати заявку на вступ до ЄС. Передумови вступу до ЄС визначені ст.40 Договору та в Копенгагенських критеріях. Наразі налічується 5 країн-кандидатів на членство в ЄС - Албанія, Північна Македонія, Чорногорія, Сербія та Туреччина. 28 лютого 2022 року Україна подала заявку на членство в ЄС, яку в умовах масштабної війни мають розглянути за спеціальною процедурою. 23 червня 2022 року Україна отримала статус кандидата на членство в ЄС [8]. На шляху євроінтеграції Україну постійно підтримуватиме Європейська Комісія, надаючи необхідну консультаційну, фінансову та іншу допомогу, яку буде направлено на трансформацію суспільства, правової системи та економіки на шляху до членства в ЄС.

За результатами оцінки реформування державного управління за принципами державного управління на 2018 рік Україна мала такі основні результати:

1. Розроблено концептуальні засади щодо реформування державного управління: Стратегія реформування державного управління в Україні на 2016-2020 роки (СРДУ) та Стратегія реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки (СРСУДФ). Ці два документи планування охоплюють всі шість сфер Принципів державного управління.

2. Започатковано зміни інституційного механізму державного управління після набрання чинності Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом: розроблено План заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом на 2017-2022 роки був затверджений постановою КМУ 25 жовтня 2017 року. У 2017 році в 10 з 18 міністерств були утворені директорати стратегічного планування та європейської інтеграції. Реалізація охоплює 12 принципів формування і координації державної політики.

3. Створена інституційна та правова база для професійної державної служби в Україні. Новий Закон “Про державну службу” був прийнятий 10 грудня 2015 року. До кінця 2017 року 46% посад у центральних органах виконавчої влади передбачали статус державного службовця (78%, якщо не включати Національну поліцію). У березні 2016 року рішенням КМУ було офіційно утворено Комісію з питань вищого корпусу державної служби. У листопаді 2016 року КМУ схвалив Концепцію запровадження посад фахівців з питань реформ. У вересні 2016 року та березні 2017 року уряд змінив нормативну базу щодо професійної підготовки державних службовців, адаптувавши її до системи підготовки. Реалізація цих заходів охопила сім принципів у сфері державної служби та управління людськими ресурсами.

4. Основним прогресом у сфері підзвітності є суттєвий поступ судової реформи. Зміни у інституційної архітектури уряду розпочалася з підготовки до реорганізації системи центральних органів виконавчої влади. Концепція оптимізації цієї системи була схвалена Кабінетом Міністрів України в грудні 2017 року з метою передачі невластивих функцій міністерств іншим центральним органам виконавчої влади. Доступність публічної інформації ЦОВВ, реалізація підзвітності на практиці, законодавство, що регулює відповідальність держави є індикаторами, які охоплюють п`ять принципів у сфері підзвітності.

5. Стратегією сталого розвитку України “Україна - 2020”, Середньостроковим планом дій уряду до 2020 року, а також Планом заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом на 2018-2020 роки визначені завдання, заходи та показники реформи державного управління. Ці стратегії визначають розвиток електронних послуг і електронного врядування загалом найвищими пріоритетами реформування державного управління в Україні. Прийнято Концепцію розвитку системи електронних послуг і план заходів до неї на 2017-2018 роки, а також розроблена Концепція розвитку цифрової економіки та суспільства в Україні на 2018-2020 роки. У 2017 році був прийнятий Закон “Про електронні довірчі послуги”, спрямований на гармонізацію з Регламентом ЄС про електронну ідентифікацію, авторизацію і довірчі послуги. Продовжується реалізація Закону “Про адміністративні послуги”. Реалізація напряму охоплює чотири принципи у сфері надання послуг [ 9, 11].

Стратегія реформування державного управління до 2021 року та План заходів до неї продемонстрували гарну реалізацію: досягнуто 57% встановлених цільових показників та завершено 87% запланованих заходів до кінця 2021 року [10].

Реалізація нової Стратегії реформування державного управління на 2022-2025 роки та Плану дій до неї планувалась навколо трьох ключових пріоритетів - надання високоякісних державних послуг громадянам і бізнесу, розбудова професійної та політично нейтральної державної служби та створення ефективних і підзвітних державних інституцій. В ній було взято до уваги нереалізовані рекомендації ОЕСР/SIGMA Baseline Measurement 2018. Стратегічну основу державного управління було доповнено новою Стратегією управління державними фінансами та Планом дій на 2022-2025 рр., також побудованими навколо Принципів державного управління.

Україна створила початкову правову базу для стратегічного планування, розробки політики та координації. Згідно з висновком SIGMA від березня 2021 року Україна повністю виконала 18% рекомендацій Базової оцінки, тоді як 66% перебували в стадії виконання, а над 16% робота розпочата не була [11, 12].

Під час війни Україні стикнулась з багатьма проблемами, але не припиняє рух щодо підвищення ефективності публічного управління. Існує потреба в узгоджених зусиллях для підтримки ефективної багаторівневої системи врядування, що може стати проблемою для місцевих органів влади, які більше постраждали. Але, у багатьох громадах продовжується надання основних послуг, включаючи послуги освіти та охорони здоров'я. Національний уряд має використовувати місцевий досвід, сприяючи активній участі місцевих органів влади для визначення схем негайної підтримки відновлення, а також більш довгострокових стратегій для посилення територіальної стійкості.

Парламент прийняв Національну антикорупційну стратегію в червні 2022 року, подавши чіткий сигнал, що антикорупційна робота триває, незважаючи на війну. У рамках плану післявоєнної реконструкції НАЗК як орган, відповідальний за національну антикорупційну політику, прагне до тіснішої інтеграції в роботу ОЕСР з запобігання корупції та за доброчесність, включаючи Робочу групу з питань хабарництва та Робочу групу вищих посадових осіб з питань доброчесності.

Війна в Україні поставила нові виклики та виявила існуючі невирішені проблеми, тому стратегічні рамки реформування державного управління, включаючи реформу системи управління державними фінансами, доведеться переглянути. Стійкість державної служби України виявилася очевидною та взірцевою. Забезпечення прозорості та цілісності плану реконструкції - як його розробки, так і впровадження - є невідкладним пріоритетним завданням для України.

Висновки

З метою посилення інституційної спроможності та підвищення кадрового потенціалу державних органів необхідно забезпечити реалізацію низки заходів, зокрема: проведення аналізу інституційної спроможності та кадрового складу державних органів, відповідальних за виконання завдань у сфері європейської інтеграції; на основі результатів проведеного аналізу забезпечити удосконалення інституційного механізму взаємодії державних органів з метою забезпечення фахівцями високого рівня професіоналізму, здатних компетентно і відповідально виконувати завдання, пов'язані з реалізацією державної політики європейської інтеграції України; проведення аналізу потреб у професійному навчанні кадрового складу державних органів, відповідальних за виконання завдань у сфері європейської інтеграції.

Для подальшого розвитку ефективного врядування в Україні потрібна буде надійна система управління державними фінансами, включаючи державні закупівлі та зовнішній аудит, а також управління інфраструктурою. Важливими залишуться питання тенденціям регіонального соціально - економічного розвитку та викликам врядуванню в Україні, які існували до вторгнення, а також шкоді, завданій під час війни. Коли Україна зможе відновитись та відповідати міжнародним стандартам, слід буде докладати зусиль для розробки систем «зеленого управління» та впровадження систем найвищої якості для забезпечення захисту прав людини та демократичних стандартів у цифровому урядуванні.

Література

1. Губанов О.О. Досвід співробітництва україни із SIGMA та зміст принципів публічної служби, сформульованих в документі SIGMA «Принципи державного управління» // Теорія та практика адаптації законодавства України до законодавства ЄС: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м.Київ, 8 червня 2018 р.). Київ: Видавничий дім «Гельветика», 2018. С.30-33

2. Котковський В. Р. Європейський адміністративний простір: нові принципи публічного врядування // Теорія та практика державного управління. 2015. Вип. 3 (50). С.200-205.

3. Ліжевський А. Л. Змістово-понятійна характеристика принципів публічного адміністрування у сфері соціального захисту // Держава та регіони. 2021. №3(73). С.65-71.

4. Карапетян О. А., Гбур З. В. Роль публічного адміністрування в формуванні демократичного суспільства держави // Інвестиції: практика та досвід. 2021. № 16. С. 77-85.

5. Детермінанти розвитку публічного управління та адміністрування в Україні: колективна монографія /за заг. ред. Н.С. Орлової. Київ: ВД «Освіта України», 2020. 262 с.

6. Європейські принципи державного управління: документи SIGMA. ОЕСР https://www.oecd-ilibrary.org/governance/european-principles-for-public-administration_5kml60zwdr7h-en

7. Методологічні засади Принципів державного управління. OECР. https://sigmaweb.org/publications/Methodological-Framework-for-the-Principles-of-Public-Administration-November-2017.pdf

8. Досвід країн-кандидатів в ЄС та України щодо інституційної спроможності та реалізації державної політики європейської інтеграції. Національне агентство з питань державної служби України: Бібліотека державного службовця, 2022. 49 с.

9. Звіт про реалізацію Стратегії реформування державного управління в Україні. Київ: Секретаріат Кабінету Міністрів України, 2022. 83 с.

10. Стратегія реформування державного управління в Україні на 2022-2025 роки https://www.kmu.gov.ua/storage/app/sites/1/reforms/pars-2022-2025-eng.pdf

11. Звіт про базову оцінку: Україна. ОЕСР. https://sigmaweb.org/publications/Baseline- Measurement-Report-2018-Ukraine.pdf

12. Короткий огляд уряду 2021 р. ОЕСР. https://www.oecd-ilibrary.org/governance/ government-at-a-glance-2021_1c258f55-en

References

1. Hubanov, O.O. (2018). Dosvid spivrobitnytstva ukrainy iz SIGMA ta zmist pryntsypiv publichnoi sluzhby, sformul'ovanykh v dokumenti SIGMA «Pryntsypy derzhavnoho upravlinnia» [The experience of Ukraine's cooperation with SIGMA and the content of the principles of public service formulated in the SIGMA document "Principles of Public Administration"]. Proceedings from MIIM '18: Mizhnarodna naukovo-praktychna konferentsiia “Teoriia tapraktyka adaptatsii zakonodavstva Ukrainy do zakonodavstva YeS” - The International Scientific and Practical Conference “Theory and practice of adaptation of Ukrainian legislation to EU legislation”. (pp.30-33). Kyiv: Vydavnychyj dim «Hel'vetyka» [in Ukrainian].

2. Kotkovs'kyj, V. R. (2015). Yevropejs'kyj administratyvnyj prostir: novi pryntsypy publichnoho vriaduvannia [European administrative space: new principles of public governance]. Teoriia ta praktyka derzhavnoho upravlinnia - Theory and practice ofpublic administration, 3 (50), 200-205 [in Ukrainian].

3. Lizhevs'kyj, A. L. (2021). Zmistovo-poniatijna kharakterystyka pryntsypiv publichnoho administruvannia u sferi sotsial'noho zakhystu [-conceptual characteristics of the principles of public administration in the sphere of social protection]. Derzhava ta rehiony - State and Regions, 3(73), 65-71 [in Ukrainian].

4. Karapetian, O. A., & Hbur, Z. V. (2021). Rol' publichnoho administruvannia v formuvanni demokratychnoho suspil'stva derzhavy [The role of public administration in the formation of a democratic society of the state]. Investytsii: praktyka ta dosvid - Investments: practice and experience, 16, 77-85 [in Ukrainian].

5. Orlova, N.S. (2020). Determinanty rozvytkupublichnoho upravlinnia ta administruvannia v Ukraini [Determinants of the development of public management and administration in Ukraine]. Kyiv: VD «Osvita Ukrainy» [in Ukrainian].

6. European principles of public administration: SIGMA documents. (n.d.). oecd- ilibrary.org. Retrieved from https://www.oecd-ilibrary.org/governance/european-principles-for- public-administration_5kml60zwdr7h-en [in English].

7. Methodological foundations of the Principles of State Administration. (n.d.). sigmaweb.org. Retrieved from https://sigmaweb.org/publications/Methodological-Framework- for-the-Principles-of-Public-Administration-November-2017.pdf [in English].

8. Dosvid krain-kandydativ v YeS ta Ukrainy schodo instytutsijnoi spromozhnosti ta realizatsii derzhavnoi polityky ievropejs'koi intehratsii [The experience of candidate countries in the EU and Ukraine regarding the institutional capacity and implementation of the state policy of European integration] (2022). Natsional'ne ahentstvo z pytan' derzhavnoi sluzhby Ukrainy: Biblioteka derzhavnoho sluzhbovtsia [in Ukrainian].

9. Zvitpro realizatsiiu Stratehiп reformuvannia derzhavnoho upravlinnia v Ukraпni [Report on the implementation of the State Administration Reform Strategy in Ukraine] (2022). Kyiv: Sekretariat Kabinetu Ministriv Ukraпny [in Ukrainian].

10. Strategy for reforming public administration in Ukraine for 2022-2025. (n.d.). kmu.gov.ua. Retrieved from https://www.kmu.gov.ua/storage/app/sites/Ureforms/pars-2022- 2025-eng.pdf [in Ukrainian].

11. Baseline Assessment Report: Ukraine. (n.d.). sigmaweb.org. Retrieved from https://sigmaweb.org/publications/Baseline-Measurement-Report-2018-Ukraine.pdf [in English]. OECD 2021 Government Brief. (n.d.). oecd-ilibrary.org. Retrieved from https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2021_1c258f55-en

Размещено на Allbest.ru