Порівняльний аналіз світового досвіду державного управління у сфері формування і реалізації екологічної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Порівняльний аналіз світового досвіду державного управління у сфері формування і реалізації екологічної політики

Буканов Г.М.

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

У статті проаналізовано світовий досвід (зокрема, країни Європейського Союзу, США і Японії) формування і реалізації державної екологічної політики. Критеріями аналізу світового досвіду реалізації екологічної політики виступили: повнота і досконалість екологічного законодавства; організаційно-інституціональна структура державного управління в екологічній сфері; ступінь децентралізації державного управління в екологічній сфері; інструменти реалізації екологічної політики; участь громадськості і неурядових організацій у вирішенні екологічних проблем. Основними особливостями державного управління в екологічній сфері в країнах Європейського Союзу визначено такі: адаптація національних екологічних законодавств до спільних нормативно-правових актів і їх імплементація; високий рівень децентралізації державного управління, де центральні органи виконують переважно управлінські і координаційні функції, а регіональні - власне виконавчі функції щодо реалізації екологічної політики; провідна роль превентивних (запобіжних) дій, що передбачає спрямування діяльності на профілактику забруднення або унеможливлення іншого збитку навколишньому природному середовищу, що відповідає принципу «забруднювач платить»; високий рівень участі інституцій громадянського суспільства у формуванні і реалізації екологічної політики. Визначено, що державна соціально орієнтована екологічна політика США ґрунтується на низці принципів, а саме: «рівновага витрат і прибутку в механізмі екологічного регулювання», тобто витрати на будь-які заходи не мають перевищувати одержувані переваги і блага; «активізація основних ринкових механізмів», тобто активізація здорової конкуренції екологічного бізнесу; «децентралізація державного регулювання», тобто переклад основної екологічної відповідальності на уряди штатів, місцеві та муніципальні органи. Специфіка державного управління у сфері екологічної політики Японії полягає в ефективному поєднанні адміністративних інструментів управління, заснованих на національних традиціях, економічних, де фінансові та інші витрати за забруднення покладено повністю на фірми-забруднювачі.

Ключові слова: екологічна політика, екологічна безпека, державне управління, адміністративні й економічні інструменти державного управління, децентралізація державного управління у сфері екологічної політики. екологічна політика державне управління

Bukanov G.M. COMPARATIVE ANALYSIS OF THE WORLD EXPERIENCE

OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE FIELD OF ENVIRONMENTAL POLICY FORMULATION AND IMPLEMENTATION

The article analyzes the world experience (in particular, the countries of the European Union, USA and Japan) in the formulation and implementation of state environmental policy. The criteria for analyzing the global experience in implementing environmental policy were: completeness and perfection of environmental legislation; organizational and institutional structure of public administration in the environmental sphere; the degree of decentralization ofpublic administration in the environmental sphere; tools for implementation of environmental policy; participation ofthe public and non-governmental organizations in solving environmental problems. The main features of public administration in the environmental sphere in the countries of the European Union can be determined: adaptation of national environmental legislation to common regulatory legal acts and their implementation; a high level of decentralization ofpublic administration, where central bodies perform predominantly managerial and coordinating functions, and regional ones, in fact, have executive functions related to the implementation of environmental policy; the leading role of preventive (preventive) actions, that involves directing activities to prevent pollution or prevent other damage to the environment, which complies with the polluter pays principle; high level ofparticipation of civil society institutions in the formulation and implementation of environmental policy.

It is determined that the US socially-oriented environmental policy is based on a number of principles, namely: “cost-benefit balance in the mechanism of environmental regulation”, the costs of any measures should not exceed the benefits and benefits obtained, “activation of the main market mechanisms”, that is, the promotion of healthy competition for eco-businesses; the “decentralization of state regulation”, that is, the transfer of basic environmental responsibility to state governments, local and municipal authorities.

The specificity of public administration in Japan's environmental policy is to effectively combine administrative management tools based on national traditions, economic ones, where the financial and other costs ofpollution are entirely borne by polluting firms.

Key words: environmental policy, environmental security, public administration, administrative and economic instruments of public administration, decentralization of public administration in the field of environmental policy.

Постановка проблеми

Нині в багатьох країнах світу щодо розв'язання проблем державного регулювання забезпечення екологічної безпеки і реалізації екологічної політики нагромаджено значний досвід, а саме: створено ефективні організаційні структури і дієвий механізм правового регулювання реалізації екологічної політики та раціонального використання природних ресурсів, а їх досвід буде корисним у процесі розробки і реалізації національної екологічної політики.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблемам, становленню та дослідженню реалізації екологічної політики в Україні, визначенню ролі держави в забезпеченні необхідного рівня екологічної безпеки, аналізу світового досвіду регулювання у сфері екології присвячено роботи відомих науковців та фахівців, таких як: В. Андронов, Г. Білявський, В. Бугас, Б. Буркинський, О. Веклич, Д. Ветвицький, І. Драган, О. Заржиць- кий, В. Кравців, О. Кучеренко, О. Лазор, С. Лісо- вський, Н. Малиш, Г Марушевський, Л. Мельник, О. Мордвінов, О. Мягченко, В. Потапенко, Ю. Саталкін, Л.Стасюк, О. Труш, Є. Хлобистов, Н. Хумарова, М. Шапочка, В. Шевчук, Л. Яку- шенко, Л. Яценко та ін. Проте доцільним є дослідження і порівняльний аналіз різних моделей регулювання у сфері екологічної політики.

Постановка завдання

Мета статті полягає в поданні порівняльного аналізу досвіду деяких світових країн у формуванні і реалізації екологічної політики.

Виклад основного матеріалу дослідження

Основою державного управління в екологічній сфері є розроблення і реалізація державної екологічної політики. Аналіз зарубіжної і вітчизняної літератури щодо реалізації державної екологічної політики свідчить про відсутність консенсусу в різних авторів стосовно конкретного змісту і форм реалізації державної екологічної політики, що призводить до певних незручностей у роботі науковців та службовців, які використовують цю термінологію. Так, М. Андрієнко і В. Шако визначають екологічну політику як організаційну та регулятивно-контрольну діяльність суспільства і держави, спрямовану на охорону, невиснажливе використання та відтворення природних ресурсів, оздоровлення довкілля, ефективне поєднання функцій природокористування та охорони природи, забезпечення норм екологічної безпеки [1]. З іншого боку, Ю. Боковикова і Н. Коваль вважають, що державна екологічна політика - це, насамперед, «система законодавчо визначених цілей та заходів органів державної влади на всіх рівнях та в усіх сферах суспільного життя щодо забезпечення раціонального екологічно безпечного господарювання, високоефективного збалансованого природокористування, створення сприятливих умов для забезпечення здоров'я людини, збереження й відтворення навколишнього природного середовища та природно-ресурсного потенціалу країни» [2, с. 7].

В українському законодавстві державна екологічна політика визначається як «система специфічних політичних, економічних, юридичних та інших заходів, що вживаються державою для управління екологічною ситуацією, забезпечення раціонального використання природних ресурсів на території України та забезпечення гармонійного, динамічно збалансованого розвитку економіки, суспільства, природи» [9, с. 12], а в прийнятому Законі України «Про основні засади (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2030 року» метою екологічної політики є досягнення задовільного стану навколишнього середовища шляхом впровадження екосистемного підходу у всі напрями соціально-економічного розвитку України з метою забезпечення конституційного права кожного громадянина України на безпечне навколишнє середовище, впровадження збалансованого природокористування, збереження і відтворення природних екосистем [6].

Формування державної екологічної політики -- важливий напрям діяльності держави, тому варто враховувати не тільки специфіку державного регулювання екологічної сфери на національному рівні, але й досвід провідних світових держав. Спробуємо здійснити порівняльний аналіз досвіду деяких країн у формуванні і реалізації екологічної політики.

Критеріями аналізу світового досвіду реалізації екологічної політики (деякі країни Європейського Союзу, США, Японія) можуть, на нашу думку, виступити: 1) повнота і досконалість екологічного законодавства; 2) організаційно-інсти- туціональна структура державного управління в екологічній сфері; 3) ступінь децентралізації державного управління в екологічній сфері;

4) інструменти реалізації екологічної політики;

5) участь громадськості і неурядових організацій у вирішенні екологічних проблем.

Так, до основних напрямів нормативно-правового регулювання ЄС в екологічній сфері належать: екологічна стандартизація; оцінка впливу на навколишнє природне середовище; збирання й оброблення екологічної інформації; моніторинг навколишнього природного середовища; екологічна сертифікація; екологічний менеджмент і екологічний аудит; розвиток механізму фінансування; захист екологічних прав. Разом із законодавчим забезпеченням ЄС впровадив низку інструментів охорони довкілля [4, с. 161]: 1) LIFE - фінансовий інструмент екологічного захисту, спрямований на сприяння розвитку, впровадження й оновлення екологічної політики та законодавства ЄС; 2) угоди про охорону довкілля; 3) екологічні мита та податки; 4) Програма підтримки неурядових організацій, що діють у галузі охорони довкілля; 5) Європейське Агентство з питань довкілля (ЄАД) - забезпечення осіб, відповідальних за прийняття політичних рішень, а також громадськості надійною та достовірною інформацією про стан довкілля; 6) екомаркування продукції; 7) Система екологічного менеджменту та екологічного аудиту ЄС (EMAS); 8) оцінка впливу на навколишнє середовище; 9) Європейський реєстр викидів та перенесення забруднювальних речовин (PRTR).

Європейський досвід демонструє також широкий арсенал інструментів участі неурядових організацій (локального та регіонального рівня як окремих організацій, так і їх мереж) у регулюванні захисту довкілля в ЄС, що виконують функції освіти, консалтингу і громадського контролю.

Загалом, як зазначають О. Веклич та В. Бугас, в економічно розвинутих країнах ЄС у галузі охорони навколишнього природного середовища і природокористування є економічний механізм, який поєднує дві великі групи регуляторів екологічної поведінки суб'єктів господарювання. Перша група спрямована на примушення забруднювачів довкілля обмежувати свою еколого-деструктивну діяльність. Друга група регуляторів, яка активізує природоохоронну діяльність товаровиробників, спрямована на спонукання природокористувачів до поліпшення стану навколишнього природного середовища [3, с. 49-57].

Розглянемо особливості екологічної політики в деяких європейських країнах.

Лідером серед країн ЄС щодо регулювання в екологічній сфері вважається Німеччина. До специфіки державного управління у сфері екологічної політики можна зарахувати таке. По-перше, нормативно-правова основа державного регулювання в Німеччині містить численні законодавчі акти й правові положення, а в Конституції Німеччини охорона природи оголошується основною турботою держави і всього суспільства, в інтересах добробуту громадян держава і соціум дбають про охорону природи (утримання в належному стані води і повітря, охорона флори і фауни, природних красот країни мають забезпечуватися компетентними органами і є, крім цього, обов'язком кожного громадянина) [5, с. 59]. По-друге, регулювання екологічною сферою зосереджено на рівні федеральних земель і місцевих органів влади: на рівні земель регулювання екологічною безпекою організовано по-різному, що зумовлено різним розміром і структурою земель, але це не впливає на їх функції, а на рівні урядів найвищим органом в організаційній ієрархії всі землі мають у своєму розпорядженні власне екологічне міністерство [12]. На федеральному рівні управлінням у сфері охорони навколишнього середовища займається утворене в 1986 р. Міністерство з охорони навколишнього середовища, захисту природи та радіаційної безпеки, яке наділене в основному управлінськими функціями (планування і комунікація екологічної політики, підготовка законів і норм з управління).

Порівняно з Німеччиною, в інших країнах Європейського Союзу встановлено більш ліберальне правове регулювання в екологічній сфері. Так, екологічне законодавство Великобританії складається з низки законів і підзаконних актів, що врегульовують певні види антропогенного впливу на навколишнє природне середовище. У країні склалася система державних органів щодо регулювання екологічної безпеки на чолі з Міністерством навколишнього природного середовища, що виконує здебільшого координуючу функцію. З 1970 р. розпочала свою роботу Комісія з управління екологічною безпекою, яка має статус незалежної неурядової організації [12].

У 1992 р. у Великобританії був запроваджений національний стандарт BS-7750 (British standard environmental management system) - перший європейський стандарт з екологічного менеджменту, який став використовуватися й в інших країнах Європи (Швеція, Норвегія та ін.) як національний стандарт. Його було взято за основу для розробки рекомендацій Європейського Співтовариства з екологічного менеджменту і екологічного аудиту. Ці правила, прийняті Радою ЄЕС в 1993 р. (EMAS), стали основою системи державного регулювання процесами охорони навколишнього середовища. Системи управління, створені відповідно до правил EMAS, містять конкретні вимоги до технологій, що використовуються. Найважливішою в цих правилах є вимога постійного вдосконалення заходів щодо охорони навколишнього середовища, широке інформування світової громадськості і всіх зацікавлених сторін про діяльність підприємства, вироблену ними продукцію, природоохоронні заходи, щорічні публікації про діяльність підприємства [10].

З початку 60-х рр. XX ст. активну екологічну політику в галузі регулювання екологічної безпеки проводять Нідерланди. У країні був прийнятий «Меморандум пріоритетів щодо навколишнього середовища» та «Плани національної політики у галузі навколишнього середовища». Країна взяла за основу можливість співіснування економічного зростання і поліпшення якості навколишнього природного середовища. Реалізація адміністративно-правового регулювання екологічної безпеки здійснюється на центральному й муніципальних рівнях. Загальною координацією екологічних питань займається Міністерство житла, просторового планування навколишнього природного середовища, що є відповідальним за розробку виконання планів національної політики у цій галузі, управління екологічною безпекою і щорічних Національних екологічних програм [4, с. 146-147]. Загалом у Нідерландах прийнята всебічна та ефективна програма державної екологічної політики. Міністерство екології дійшло висновку, що для успішного виконання програми необхідно заручитися підтримкою приватного сектора, екологічних і громадських організацій.

У Норвегії особливу роль у реалізації екологічної політики відіграють муніципальні органи влади. Законодавство в галузі регулювання екологічної безпеки спрямоване безпосередньо на джерело скидань, а обсяги регулюються дозволом на скидання. У Норвегії саме промисловість відповідає за дотримання нормативів щодо гарантування екологічної безпеки. Система державного контролю ґрунтується на інспектуванні й системному аудиті. Активно діє Норвезький урядовий екологічний фонд, що підтримує екологічно безпечні технології [12].

Польща дотримується основного пріоритету екологічної політики, загальновизнаного для всіх країн ЄС - недопущення забруднення природного середовища шляхом екологічної передбачливості та розважливості. Втілюється це використанням так званих «найкращих доступних технологій» (Best Avilable Technology (BAT), тобто застосування таких методів виробництва, які на сучасному рівні науково-технічних знань надають змогу гарантувати якомога вищу екологічну безпеку). BAT був запроваджений у 1984 р. директивою 84/360 ЄЕС для боротьби з промисловими забрудненнями атмосферного повітря.

До ринкових регуляторів природокористування, які використовуються в Польщі, належать: 1) екологічний податок, що спрямований на підвищення конкурентоспроможності екологічно безпечних підприємств; 2) податкові пільги і субсидії спрямовані на стимулювання більш активного застосування сучасних науково-технічних досягнень, які підвищують «екологізацію» виробництва; 3) пільгові позики, мета яких -- фінансова підтримка підприємств, які запроваджують ресур- созбережливі та природоохоронні технології; 4) платежі за забруднення довкілля відповідно до принципу екологічної політики ЄС «забруднювач платить»; 5) реформа ціноутворення полягає в тому, що завдяки диференціації цін на екологічно забруднену та екологічно чисту продукцію можна досягти позитивних результатів у зменшенні забруднення довкілля [7, с. 154]. Отже, у Польщі сформувалася ефективна система економічних інструментів екологічної політики, яка вже стала надійним фундаментом для захисту довкілля та раціонального природокористуванням.

Таким чином, основними особливостями державного управління в країнах Європейського Союзу можна визначити такі: 1) адаптація національних екологічних законодавств до спільних нормативно-правових актів і їх імплементація; 2) високий рівень децентралізації державного управління, де центральні органи виконують переважно управлінські і координаційні функції, а регіональні - власне виконавчі функції щодо реалізації екологічної політики; 3) провідна роль превентивних (запобіжних) дій, що передбачає спрямування діяльності на профілактику забруднення або унеможливлення іншого збитку навколишньому природному середовищу, що відповідає принципу «забруднювач платить» (істотно підсилений у 2004 р. Директивою 2004/35/ЄС про цивільну відповідальність за забруднення довкілля); 4) високий рівень участі інституцій громадянського суспільства у формуванні і реалізації екологічної політики.

Досить вдалим прикладом є регулювання охорони навколишнього природного середовища та природокористування у Сполучених Штатах Америки, де з кінця 60-х рр. ХХ ст. забруднення навколишнього природного середовища стало однією з основних проблем. У 70-ті рр. були запроваджені стандарти якості навколишнього природного середовища. Цільові заходи з охорони довкілля тут визначає федеральне Агентство з охорони природи, а кожен штат окремо пропонує конкретні заходи щодо їх реалізації, пов'язуючи їх із планами розвитку галузей. Ефективним засобом контролю за викидами є запровадження Агентством з охорони навколишнього середовища у США «дозволів» на допустиму кількість забруднювальних речовин, який є меншим, аніж встановлений для них ліміт на продаж своїх прав іншим фірмам [11, с. 44]. Таким чином, у США створився ринок прав на забруднення навколишнього природного середовища, в результаті діяльності якого екологічна ситуація в країні була значно поліпшена.

У США приватно-промисловий капітал отримує різноманітну допомогу для охорони довкілля. Особливе місце в цій допомозі посідають державні субсидії. Поряд із прямим субсидуванням промисловості у США широко використовується непряме субсидування: субсидії, що надаються муніципалітетом, використовуються на будівництво очисних споруд та переробку промислових відходів. Отримання субсидій певною мірою заохочує подальше інвестування, веде до збільшення поточних витрат американських корпорацій на охорону довкілля [12]. Таке субсидіювання здійснюється через формування певних екорахунків в інвестиційних банках, джерелами яких є плата за забруднення навколишнього середовища і за використання природних ресурсів, разові бюджетні внески і кошти від приватизації державного майна та інші.

Практику США часто називають «примусовою моделлю», на противагу «переговорній моделі». Примусова модель покладається на такі примусові механізми, як штрафи, покарання, накази щодо обмеження або припинення якоїсь діяльності. Впровадження плати за забруднення приводить до істотного зменшення природоохоронних витрат[13, с. 74]. Важлива перевага платіжної системи полягає в тому, що забруднювач має широкий спектр вибору рішень - забруднювати і платити, зупинити своє виробництво, інвестувати в очисне обладнання, внести зміни у виробничу технологію, в номенклатуру виробництва, змінити місце виробництва.

Отже, державна соціально орієнтована екологічна політика США ґрунтується на низці принципів, а саме: 1) «рівновага витрат і прибутку в механізмі екологічного регулювання», тобто витрати на будь-які заходи не мають перевищувати одержувані переваги і блага; 2) «активізація основних ринкових механізмів», тобто активізація здорової конкуренції екологічного бізнесу; 3) «децентралізація державного регулювання», тобто переклад основної екологічної відповідальності на уряди штатів, місцеві та муніципальні органи.

Цікавий досвід у сфері державного регулювання у сфері екології належить Японії. По-перше, організаційна структура охорони навколишнього середовища Японії має багато аналогій із природоохоронною структурою в більшості розвинених країн, основними завданнями якої є: розробка і реалізація цільових комплексних програм регулювання природокористування; попередження небажаних екологічних наслідків господарської діяльності; сприяння у підготовці фахівців; інформаційне забезпечення; міжнародне співробітництво в галузі охорони середовища. По-друге, серед адміністративних інструментів управління є введення стандартів якості продукції і навколишнього середовища, екологічна експертиза, угоди між місцевими органами влади й підприємствами про контроль за забрудненням, система арбітражу екологічних конфліктів. По-друге, в Японії діє поширена практика застосування економічних інструментів державного управління у сфері реалізації екологічної політики. Наприклад, фінансові та інші витрати за забруднення покладено повністю на фірми-забруднювачі [8]; є практика «добровільних угод» між екологічними інспекторами та природокористувачами, що впливають на стан довкілля, що передбачає проведення перемовин між природокористувачами і тими, хто регулює їх вплив на довкілля, перед наданням дозволу на природокористування [12]. Таким чином, на противагу багатьом країнам, Японія не вважає неминучою суперечність між екологічним регулюванням та економічним зростанням і використовує еколого-технологічний підхід до забезпечення екологічно безпечного розвитку, так званий «порятунок за допомогою науки», що активно фінансується державою.

Отже, розгляд світового досвіду формування і реалізації екологічної політики дає змогу узагальнити його результати, представлені в таблиці 1.

Таблиця 1

1. Андрієнко М.В., Шако В.С. Механізми реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні. Інвестиції: практика та досвід. 2017. № 18. С. 47-53.

2. Боковикова Ю.В., Коваль Н.В. До питання реалізації державної екологічної політики в Україні. Теорія та практика державного управління. 2018. № 4(63). С. 34-42.

3. Веклич О.О., Бугас В.В. Потрібен євроремонт економічного механізму екологічного регулювання. Вісник НАН України. 2006. № 3. С. 49-57.

4. Гулич О.І. Регулювання екологічної безпеки регіону: європейський досвід. Соціально-економічні проблеми сучасного періоду України. 2014. Вип. 3. С. 145-152.

5. Домбровська С.М., Коврегін В.В., Помаза-Пономаренко А.Л., Колєнов О.М. Державне управління у сфері безпеки соціально-еколого-економічних систем : монографія. Харків : НУЦЗУ, 2017. 244 с.

6. Закон України «Про основні засади (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2030 року». Вісник Верховної Ради України. 2019. № 16. Ст. 70. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2697-19?lang=uk (дата звернення: 04.01.2020).

7. Кернична А.Є. Досвід зарубіжних країн щодо вдосконалення механізмів державного управління в екологічній сфері у контексті євроінтеграції. Інвестиції: практика та досвід. 2013. № 24. С. 152-156.

8. Передборський В.А. Економічна безпека держави : монографія. Київ : Кондор, 2003. 391 с.

9. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року : Закон України від 21 груд. 2010 р. № 2818-VI. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2818-17/page (дата звернення: 29.12.2019).

10. Серов Г.П. Экологический аудит : Учеб.-практ. пособие. Москва : Экзамен, 2000. 78 с.

11. Тустановська І.В. Застосування права в галузі охорони довкілля в Україні та США (порівняльний аналіз) : дис. ... канд. юрид. наук. Львів, 1998. 180 с.

12. Фесянов П.О. Державне регулювання екологічної безпеки на рівні регіону: досвід европейських країн. URL: http://academy.gov.ua/ej/ej13/txts/Fesyanov.pdf (дата звернення: 04.01.2020).

13. Черевко Г.В., Яцків М.І. Економіка природокористування : навч. посібник. Львів : Світ, 1995. 208 с.

Размещено на Allbest.ru