Інституціоналізація цивілізованого інституту лобізму в Україні

Лисюк В.С.,

к.е.н., доцент кафедри економіки та маркетингу

м. Рівне

Анотація

В статті досліджено сутність та роль лобізму в інституціональному середовищі, особливості українського лобізму, його вплив на стан економічних процесів. Лобізм (від англ. -- «кулуари») -- термін, що позначає розгалужену систему контор і агентств монополій або організованих груп при законодавчих органах, що чинять тиск (аж до підкупу) на законодавців і чиновників з метою ухвалення рішень (певних законопроектів, отримання урядових замовлень, субсидій) на користь організацій, що представляються ними. Метою статті є обгрунтування механізму формування цивілізованої моделі українського лобізму. Лобізм у різних формах існує в кожній державі. В Україні він асоціюється з тіньовими формами взаємодії влади і бізнесу й часто є найбільш ефективним і єдиним в нинішніх умовах способом домогтися реалізації групових цілей. Феномен лобізму неоднозначно відображається суспільною свідомістю -- від позитивного до негативного сприйняття. З одного боку в Україні відбуваються інтенсивні процеси інституціоналізації груп інтересів, артикуляції й боротьби за їх реалізацію, що в свою чергу об'єктивує феномен лобіювання цих інтересів. З іншого боку термін «лобізм» асоціюється з поняттям протекціонізму, підкупу державних службовців і депутатів, коли спостерігається «ототожнення механізму лобіювання як сукупності силових методів і корупційних дій для досягнення мети». Виходячи з політичної, економічної, соціокультурної ситуації, яка склалася на сьогоднішній день в Україні, дослідження лобізму, як своєрідного політичного механізму ухвалення рішень, має величезне теоретичне, практичне та прогностичне значення. Тим самим вивчення основних факторів, способів, моделей і механізмів лобіювання в політичній сфері життя українського суспільства сьогодні стає особливо актуальним. Розвиток інститутів громадянського суспільства завжди повинен супроводжуватися включенням їх в процес вироблення та прийняття політикоуправлінських рішень. Це можливе за умови функціонування цивілізованого лобізму у державі. Однак в Україні на сьогоднішній день такий феномен не набув інституціоналізованого характеру, тому що представляє протирічливу, складну, багатофункціональну систему, що розвивається одночасно в сферах тіньової і публічної політики. Запроваджуючи «рамкові» умови функціонування інституції «лобізм», потрібно враховувати його можливі переваги й недоліки.

Ключові слова: формальні інститути, неформальні інститути, лобіювання, відкрите лобіювання, коридорний лобізм, білий лобізм, тіньовий лобізм, інститут цивілізованого лобізму.

Abstract

The essence and role of lobbying in the institutional environment, specifics of Ukrainian lobbying and its influence on the state of economical processes are researched in this article. Lobbying -- a term that denotes the ramified system of the offices and monopoly agencies or organized groups under the legislation that put pressure (up to bribes) on the legislators and officials with the purpose of making decisions (certain bills, acquiring government orders, subsidies) in favor of organizations represented by them. The purpose of the article is to substantiate the mechanism offormation of a civilized model of Ukrainian lobbying. Lobbying exists in every country in various forms.

In Ukraine it is associated with shadow forms of interaction between government and business and frequently is the most effective and in current conditions the only way to achieve the realization of group goals. The phenomenon of lobbying is displayed ambiguous by the public consciousness -- from positive to negative perception. On one hand, intensive processes of institutionalising groups of interest, articulation and struggle for their realization are happening in Ukraine which in turn objectifies the phenomenon of lobbying for these interests. On the other hand the term “lobbying" is associated with the term of protectionism and bribing government officials and deputies when “identification of lobbying mechanism as totality of force methods and corrupt actions for achieving the goal" is observed. Based on the political, economical and socio-cultural situation that formed in Ukraine at present the research of lobbying as a peculiar political mechanism of decision making has a huge theoretical, practical and prognostic value. Thus the study of main factors, ways, models and mechanisms of lobbying in the political area of the Ukrainian society 's life becomes especially relevant at present. The development of the civil society 's institutes should be always accompanied by including them in the process of making decisions regarding political management. This is possible provided the functioning of civilised lobbying in the country. However such a phenomenon has not acquired institutional nature in Ukraine for today because it represents a contradictory, complicated and multifunctional system that is developing in the areas of shade and public politics at the same time. Introducing the “frame " conditions of functioning of the “lobbying" institution, its possible advantages and disadvantages need to be considered.

Key words: formal institutions, informal institutions, lobbying, open lobbying, corridor of lobby, white lobby, black lobby, institution of civilized lobby.

Основна частина

Постановка проблеми. Аналіз економічної ситуації в Україні вказує на необхідність наповнення якісно новим змістом існування інституції «лобізм». Існуючий та набираючий сьогодні силу в Україні олігархічний лобізм блокує дійсно потрібні управлінські рішення, перешкоджає задоволенню суспільно-значущих корисних інтересів, сприяючи задоволенню і реалізації чиновницьких інтересів, інтересів олігархату.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Розкриттю суті лобізму, його моделей, особливостей дії в різних країнах присвячено багато монографій, наукових статей. Зокрема, представляють інтерес наукові погляди вчених: Євгенієва А., Бучанан Дж., Вульп Б., Браун К., Джексон П., Мішутин С., Нуреєв Р.М., Мельник А.Ф., Длугопольський О.В., Левін Б., Buchanan J.M., Goldstein K.M., Wolpe B.C. та ін.

Однак питанням інституціоналізації лобізму в Україні, становленню його функціонування в «рамкових умовах», розкриття впливу його на стан інституцій тіньової економіки, корупції, рейдерства в суспільстві приділено недостатньо уваги, що й спонукало до написання даної статті.

У дослідженнях вітчизняних та зарубіжних вчених, політиків та практиків питанням інституціоналізації лобізму в Україні, становленню його функціонування в «рамкових умовах», розкриттю його впливу на стан інституцій тіньової економіки, корупції, рейдерства в суспільстві приділено недостатньо уваги.

Формування цілей статті. Метою статті є обґрунтування механізму формування цивілізованої моделі українського лобізму.

Викладення основного матеріалу дослідження. З кінця ХІХ ст. теоретичним підґрунтям управління національною економікою стає теорія інституціоналізму, центральною категорією та аналітичним інструментом якої є інституція.

Інституціональне середовище

розглядається як сукупність формальних та неформальних інститутів в їх постійному зв'язку та взаємозалежності.

Формальні інститути (формальні

правила) регулюються законами,

нормативними актами, складаються з тексту правила, правил його прочитання та вживання цього тексту та процедурного знання того, як і при яких обставинах застосовувати зазначене правило.

Формальні інститути регламентують діяльність фізичних і юридичних осіб.

Неформальні інститути (неформальні правила гри) не узаконені, являють собою неписані та незадокументовані в текстах офіційних документів цінностей і звичаїв економічної діяльності. Інститути змінюються в результаті свідомих рішень тих, хто їх використовує, а також, у відповідь на дію еволюційних факторів. Інституційне середовище (правила гри) створює рамкові умови, в яких взаємодіють економічні суб'єкти в ринковій економіці.

Лобізм існує у всіх країнах світу. Світова практика розрізняє дві базові моделі лобіювання: Американську (США, Канада, Японія); Європейську (Великобританія, Німеччина, Франція).

США є класичним прикладом країни з професійним рівнем лобіювання. Найперший в світі закон про лобіювання був прийнятий в США в 1946 р., згідно з яким лобістів зобов'язували зареєструватися в Конгресі та повідомляти громадськість про інтереси, які вони відстоюють, джерела фінансування їх діяльності та розміри особистого гонорару.

Розвиток професійного лобіювання в Америці відображає уяву американців про бажаність максимальної спеціалізації, тому репутація лобіста в США принципово не відрізняється від репутації адвоката чи найманого охоронця, від яких так само вимагається вміння «цинічно» захищати інтереси конкретного клієнта, не обов'язково поділяючи його погляди.

Еволюція інститут лобізму закономірно призвела до спроби повної легітимізації цього явища. Так, у 1980-х роках суспільні об'єднання та бізнес-структури почали утворювати комітети політичних дій для підтримки на виборах окремих кандидатів чи партій, що надавали широкі можливості для лобіювання.

В 1979 р. була створена Американська ліга лобістів. Підтримка здійснювалася головним чином за допомогою фінансових пожертв на виборчу кампанію кандидата чи партії. Фінансову діяльність таких комітетів і допустимі межі пожертв регулює окремий закон. Після перемоги на виборах кандидата, чия передвиборча кампанія фінансувалася, комітет отримує і моральне, і юридичне право впливати на цього політика. Отже, через лобізм досягається право контролю дій влади.

В 1995 р. у США прийняли новий законодавчий документ «Акт про відкрите лобіювання», який фактично узаконив лобізм як різновид професійної діяльності. У цьому документі лобіст визначається як фізична чи юридична особа, яку найняли клієнти за винагороду для надання послуг, що включають більш ніж один лобістський контакт [1].

В «Акті про відкрите лобіювання»:

- вказані умови, за яких організація чи окрема особа вважається лобістом з фінансової та податкової точок зору;

- визначені умови реєстрації лобістів;

- регламентовано, які засоби впливу на урядовців дозволені, а які переслідуються законом.

Лобісти в США прагнуть знаходити особисті контакти з «потрібними людьми» з коридорів влади. Характерно, що значна кількість лобістів - екс-політики, котрі використовують свої колишні зв'язки.

Сьогодні лобізм у США набув такого розмаху, що про нього говорять як про потужну індустрію специфічних послуг. Столицею лобістів є Вашингтон, де зосереджені федеральні органи влади, Конгрес, Сенат, суди, юридичні та лобістські фірми, представництва компаній і корпорацій. У вашингтонській індустрії «просування інтересів» працює уп'ятеро більше спеціалістів, ніж у сфері виробництва.

На кожного члена Конгресу припадає в середньому 125 лобістів, а щороку тільки на лобіювання федерального уряду витрачається близько 8,4 млрд. дол. США. Значне місце в структурах американського суспільства займають єврейське, польське, арабське та японське лобі, які, завдяки своїм можливостям, намагаються відстоювати інтереси національних громад і країн, вихідцями яких вони є [2].

Лобізм як атрибут демократичного суспільства характерний і для Великобританії. Законодавство країни схвалює лобіювання, визначаючи лобістів як парламентських агентів. Перед прийняттям певного законопроекту парламент видає так званий «зелений документ», що запрошує лобістів до дискусії навколо нього. За результатами дискусії видається «білий документ», що й виступає основою для законопроекту. Після публікації «білого документу» лобіювання змін у законопроект вже не допускається.

Лобісти, які відповідають за зв'язки із законодавчими органами державної влади, мають кілька загальних цілей:

- поліпшують стосунки з представниками «вищих ешелонів державної влади»;

- відстежують роботу законодавчих та виконавчих органів влади в тих сферах і з тих питань, які справляють найсуттєвіший вплив на життя громадян певного виборчого округу;

- активізують участь виборців у справах державного управління на всіх рівнях;

- впливають на законодавство, яке стосується економічних інтересів виборців певної місцевості та підприємств, що на ній розташовані [2].

У Великобританії діє закон щодо лобізму, згідно з яким член парламенту може офіційно виступати представником комерційних інтересів однієї зі сторін при укладанні угоди (наприклад, відстоювання М. Тетчер інтересів «British Petroleum»). У Британії річний оборот лобістських об'єднань перевищує 500 млн. фунтів стерлінгів [3].

Функціонування лобізму в Україні суттєво відрізняється від американського та європейського. Український лобізм має наступні особливості:

- мафіозний характер, оскільки політичні й економічні еліти є суттєво дистанційованими від пересічних громадян;

- лобізм підмінено відомчістю, корупцією й «телефонним правом». Те що в Україні прийнято називати лобізмом, за кордоном визнається корупцією;

- лобіювання проявляється в зіткненні «олігархічних кланів»;

- поєднання в собі як замовника, так і виконавця;

- суміщення участі багатьох політиків у бізнесі з участю у політиці, тобто лобіювання власних інтересів;

- відсутність законодавчої бази.

Основними технологіями лобізму в

Україні є: підкуп депутатів за «правильне» голосування; «найм» кількох депутатів, за допомогою яких на розгляд ВРУ подається законопроект, який вони публічно відстоюють щодо необхідності його прийняття; «купля» низки публікацій потрібного спрямування у пресі. Як правило, така схема використовується під час просування через парламент рішень у сфері, в якій більшість народних депутатів не компетентна; «завоювання» політичними партіями національного бізнесу; організація пропагандистських кампаній через ЗМІ; психологічний тиск на депутатів; проведення конференцій, форумів за участю представників влади; «проплачені» мітинги та страйки.

Слід відмітити переважання в Україні методів лобіювання через Кабінет Міністрів та Адміністрацію Президента, що зумовлено складністю механізмів проходження законопроектів через ВРУ та ефективністю способів «внутрішнього» лобіювання у Кабінеті Міністрів. Процедура лобіювання через ВРУ є доволі громіздкою, потребує чисельних погоджень на всіх етапах трансформації ідеї законопроекту у чинний текст закону.

Замовники закону обирають для лобіювання впливового депутата з профільного комітету. Депутатові-лобісту необхідно заручитися підтримкою в апараті ВРУ та його підрозділах, що оцінюють законопроект, а саме: науково-експертному, юридичному, редакційному, бюджетному комітеті, який аналізує фінансові наслідки запровадження закону. Категорично проти певного закону може виступати кабінет Міністрів, а тому для успішного лобіювання в уряді потрібна «своя» людина [4].

Після роботи у комітеті, законопроект потрапляє на процедуру трьох читань, яка є дуже тривалою і складною, а тому, як засвідчують результати опитування, проведеного журналом «Компаньйон», найбільш рентабельним в Україні було і залишається лобіювання через кабінет Міністрів [5].

Постанови Кабінету Міністрів є ефективнішим засобом, ніж закони, оскільки набувають чинності з моменту підписання і не проходять трьох читань у ВРУ. Вартість такого документу для замовника є значно нижчою. Основним методом лобіювання у Кабінеті Міністрів є «коридорний лобізм» - проштовхування потрібного та відмови від прийняття «непотрібного» рішення. Основні механізми «коридорного лобізму» полягають в оцінці:

- реальної системи функціонування бюрократичного апарату;

- схеми прийняття державних рішень;

- психологічних особливостей керівників різних рівнів;

- ступеня впливу найближчого оточення посадових осіб.

Слід розрізняти в Україні «білий» та «тіньовий» лобізм. Основними формами «білого» лобізму є:

- спеціальні структури - відділи зі зв'язків із владою, які створені у великих компаніях металургійної та хімічної промисловості, які очолюють колишні чиновники і займаються просуванням інтересів суб'єкта, якого вони представляють. Їхнє завдання - ініціювати в державних структурах режим найбільшого сприяння для компаній;

- професійні асоціації конкретних секторів ринку, які офіційно беруть участь у розробці законів, організують різноманітні конференції для формування позитивної громадської думки щодо їхньої діяльності. Вони існують за рахунок членських внесків учасників, що платять за лобізм.

Стосовно «тіньових» лобістів, то їх умовно можна розділити на галузевих, регіональних і приватних лобі. Перші відстоюють інтереси цілої галузі, другі - інтереси регіону, треті - інтереси конкретних банків, промисловців, компаній. «Тіньові» лобісти наближені, як правило, до «потрібного» чиновника.

На думку фахівців з лобізму, лобізм в Україні представлений трьома основними рівнями (рис. 2):

Рис. 2. Рівні лобізму в Україні

лобізм економічний бізнес

Лобістські зусилля місцевих еліт (наприклад, Асоціація міст України, Союз лідерів місцевих та регіональних влад) лобіюють інтереси усієї місцевої влади в країні, зокрема, питання проходження в парламенті бюджетних питань, розгляд конституційних проблем державного устрою.

Оскільки в Україні ще донині зберігається практика прямого зв'язку управлінського апарату регіональних підприємств-гігантів із найвищим керівництвом держави, то доволі часто директора великих підприємств допомагають депутатам під час виборчих компаній (наприклад, інтереси великих підприємств представляє Український союз промисловців і підприємців).

Об'єктами лобіювання з боку середнього та малого бізнесу є органи місцевої виконавчої влади та самоврядування. Лобістські групи середнього та малого бізнесу намагаються налагоджувати контакти з Державним комітетом з регуляторної політики та підприємництва як органом центральної влади, на якій покладено функції підтримки малого та середнього бізнесу країни.

Досвід США, Великобританії, Німеччини про взаємодію лобістів і політиків засвідчує, що регульований тип лобізму соціально і економічно більш ефективний за неофіційне лобіювання інтересів, має суспільну корисність і велике значення для демократизації суспільства.

Головною передумовою цивілізованого лобіювання є опосередкування процесу лобіювання за допомогою лобістських структур. У світі політики й бізнесу існує своєрідний розподіл праці, який полягає в тому, що лобіюванням займаються безпосередньо спеціальні структури - асоціації, союзи, ліги підприємців і банкірів, діяльність яких відображає об'єктивну потребу підприємців у посередництві при просуванні інтересів бізнесу й ураховує всі складнощі процесу лобіювання. Наявність «легальних» посередників (особливо якщо ними стають законно існуючі організації, що мають установчі документи) є ефективним засобом. Понад те, громадськість отримує можливість оцінювати, прогнозувати і контролювати діяльність «легальних» лобістів.

У багатьох випадках лобістські групи з метою залучення на свій бік громадської думки, думки парламентарів

оприлюднюють свої наміри, в результаті інтереси зацікавлених ділових кіл стають більш прозорими.

Гласність, прозорість лобістської діяльності та контроль за нею - це запорука того, що просування інтересів бізнесу відбувається демократичним шляхом. Гласність і прозорість лобіювання дозволяє громадським організаціям і партіям, громадянам ознайомлюватися з інформацією щодо інтересів лобістів, оцінювати, чи не суперечать ці інтереси загальнонаціональним і за необхідності - контролювати сам процес лобіювання - сприяти йому чи блокувати його.

Слід відмітити контролюючу роль засобів масової інформації в дотриманні умов гласності й прозорості лобіювання. Мас-медіа крім інформування громадськості про випадки просування інтересів виступають чинником формування думки посадових осіб Кабінету Міністрів, депутатів парламенту. Таким чином, ЗМІ стають своєрідними «лобістами», інструментами впливу.

В умовах України лобізм виходить за цивілізовані межі та має більше мінусів ніж плюсів. Спираючись на праці вчених Нурєєва Р.М., Мішутіна С., Левіна Б. та інших, визначимо наступні можливі переваги й недоліки лобізму (табл.).

Переваги й недоліки лобіювання

Прийняття в Україні край необхідного закону про регулювання лобістської діяльності стане потужним інструментом узаконення цивілізованого лобізму. Враховуючи позитивний світовий досвід лобіювання інтересів, пропонуємо наступні механізми формування «прозорої», зрозумілої для всіх цивілізованої моделі українського лобізму (рис. 3).

Рис. 3. Механізми формування цивілізованої моделі українського лобізму