Порівняльний аналіз реформи децентралізації в Україні та країнах Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ РЕФОРМИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УКРАЇНІ ТА КРАЇНАХ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

Корнієнко Олександр Сергійович аспірант кафедри регіональної політики, Навчально-науковий інститут публічного управління та державної служби Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Анотація

Розкрито суть поняття «децентралізація» з точки зору різних науковців, наголошено на її ролі та важливості як чинника забезпечення конституційної стабільності в Україні, зокрема відзначено, що реформа децентралізації - це ключ до ефективного територіального розвитку, шлях до демократизації суспільства. Наведено історичні передумови, причини та мету децентралізації влади в Україні, окреслено основні результати даного процесу. Обгрунтовано важливість досвіду реформування децентралізації влади в країнах Європейського Союзу для оптимізації територіальної реформи в Україні. Наведено основні характеристики децентралізації в європейських країнах, окреслено її напрямки (системно-структурні, функціональні, процесуально-організаційні, фінансові реформи).

Проаналізовано наслідки децентралізаційних процесів в країнах Європи. Зокрема, зазначено, що найбільш ефективні реформи з децентралізації державної влади відбулися в таких країнах як Німеччина, Франція, Польща, Великобританія, Швеція. Наведено переваги та недоліки децентралізації в країнах Європи з точки зору можливості врахування їх досвіду при продовженні реформи децентралізації в Україні. В результаті проведеного дослідження визначено, що для України найбільш корисним є досвід Швеції з точки зору фінансової автономії громад. Підкреслено, що застосування досвіду децентралізації влади у Швеції у ході державного управління в Україні дозволить забезпечити інтереси народу.

Підкреслено, що для України результатом децентралізації має стати розбудова сильної демократичної та розвиненої держави, яка має самодостатнє місцеве врядування. При цьому зазначено, що органи місцевого самоврядування повинні якісно та ефективно вирішувати місцеві проблеми, забезпечити населення широким спектром публічних послуг, організувати вирішення економічних, правових, політичних, етнічних проблем. Відмічено, що вивчення досвіду децентралізації державного управління в європейських країнах показує, з одного боку, чітку тенденцію до посилення ролі територіального самоврядування в суспільстві, а з іншого, - послідовний і рішучий курс на оптимізацію фінансового забезпечення місцевого самоврядування. На основі порівняльного аналізу зарубіжного досвіду, враховуючи позитивні сторони децентралізації в європейських країнах, визначено найважливіші шляхи подальшого впровадження реформ з децентралізації влади в Україні.

Ключові слова: децентралізація, адміністративно-територіальна реформа, європейський децентралізаційний досвід, ефективність місцевого самоврядування, розвиток територій.

Abstract

Korniyenko Oleksandr Serhiyovych Postgraduate student of the Regional Policy Department by the Educational and Scientific Institute of Public Administration and Civil Service of the Taras Shevchenko Kyiv National University

COMPARATIVE ANALYSIS OF DECENTRALIZATION REFORM IN UKRAINE AND THE COUNTRIES OF THE EUROPEAN UNION

The essence of the concept of «decentralization» from the point of view of various scholars is revealed, its role and importance as a factor of ensuring constitutional stability in Ukraine are emphasized, in particular it is noted that decentralization for reform is the key to effective territorial development. The historical preconditions, reasons and purpose of decentralization of power in Ukraine are given, the main results of this process are outlined. The importance of the experience of reforming the decentralization of power in the European Union for the optimization of territorial reform in Ukraine is substantiated. The main characteristics of decentralization in European countries are given, its directions (system-structural, functional, procedural-organizational, financial reforms) are outlined.

The consequences of decentralization processes in European countries are analyzed. In particular, it was noted that the most effective reforms to decentralize state power have taken place in countries such as Germany, France, Poland, Great Britain, and Sweden. The advantages and disadvantages of decentralization in European countries in terms of the possibility of taking into account their experience in continuing the decentralization reform in Ukraine are presented. As a result of the study, it was determined that the experience of Sweden in terms of financial autonomy of communities is the most useful for Ukraine. It is emphasized that the application of the experience of decentralization of power in Sweden in the course of public administration in Ukraine will ensure the interests of the people. It was emphasized that for Ukraine the result of decentralization should be the building of a strong democratic and developed state with self-sufficient local government. It is noted that local governments must qualitatively and effectively solve local problems, provide the population with a wide range of public services, organize solutions to economic, legal, political, ethnic problems. It is noted that the study of the experience of decentralization of public administration in European countries shows, on the one hand, a clear trend to strengthen the role of territorial self-government in society, and on the other - a consistent and decisive course to optimize financial security of local government. Based on a comparative analysis of foreign experience, taking into account the positive aspects of decentralization in European countries, the most important ways to further implement decentralization reforms in Ukraine have been identified.

Keywords: decentralization, administrative-territorial reform, European decentralization experience, efficiency of local self-government, development of territories.

Постановка проблеми

Значний досвід реформування децентралізації влади за кордоном показує, що вона відіграє ключову роль у трансформації суспільства, скорочуючи державні витрати, передаючи владу на місцевий рівень, сприяючи тісній співпраці між державною та місцевою владою та підвищуючи ефективність роботи органів державного та місцевого управління. Це один з небагатьох способів удосконалення управління державними ресурсами, який доводить, що уряд може ефективно працювати лише за умови максимального наближення до громади та здатності швидко вирішувати місцеві проблеми.

З цієї причини вивчення досвіду європейських держав стосовно реформування адміністративно-територіального устрою виступає важливим для впровадження та вдосконалення ще не достатньо ефективної системи місцевого самоврядування в Україні.

Варто зазначити, що до цього часу не було проведено чіткого аналізу ефективності процесу децентралізації влади за кордоном у порівнянні з відповідними аспектами реформ, що проводяться в Україні. Порівняльна оцінка внутрішніх та європейських процесів децентралізації є особливо актуальною для нашої країни з огляду на необхідність оптимізації процесу управління розвитком територій в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Багато вітчизняних науковців вивчали проблеми децентралізації і реформування місцевого самоврядування в Україні та зарубіжних країнах. Так, серед них варто виділити таких, як О.В. Батанов, Т.М. Барановська, В.І. Борденюк, Ю.П. Битяк, А.Й. Бучинська, В.І. Гладій, Г.І. П.олосніченко, Ю.В. Делія, П.В. Діхтієвський, Я.В. Журавель, В.М. Кампо, А.М. Колодій, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, Н.М. Кондрацька, М.І. Корнієнко, В.В. Кравченко, О.В. Кузьменко, В.С. Куйбіда, П.М. Любченко, В.В. Тісногуз, С.В. Шевчук та інші. Інтерес науковців до даної теми зумовлений тим, що у більшості країн Європейського Союзу процеси децентралізації впроваджено на високому рівні та доволі ефективно. Своєю чергою, такий досвід для України є визначальним у контексті впровадження адміністративно-територіальної реформи.

Мета статті - проаналізувати основні особливості реформи децентралізації в Україні та виокремити окремі аспекти процесу децентралізації в країнах Європейського Союзу з точки зору доцільності їх застосування у вітчизняній практиці.

Виклад основного матеріалу

Аналіз наукової літератури показав, що існують різні підходи до визначення поняття «децентралізація». Так, енциклопедичний словник визначає це поняття як передачу адміністративних функцій від центральної влади до місцевих органів влади, розширюючи тим самим повноваження місцевих громад за рахунок вищих органів влади. У юридичній енциклопедії поняття «децентралізація» трактується як процес розширення і зміцнення прав і повноважень адміністративно-територіальних одиниць чи підпорядкованих органів та організацій при одночасному звуженні прав та повноважень центральних органів влади [10, с. 168]. У енциклопедії державного управління - як спосіб організації територіальної влади, при якому держава передає право приймати рішення з певних питань або у певній сфері місцевим чи регіональним структурам, які не є частиною виконавчої влади та відносно незалежні від неї [2, с. 167]. У великому тлумачному словнику сучасної української мови - як система управління, в якій частина функцій центральної влади передається органам місцевого самоврядування, при чому відбувається скасування або послаблення централізації.

Команда науковців на чолі з Р. Плющем наголошує на ролі та важливості децентралізації як чинника забезпечення конституційної стабільності в Україні, відзначаючи, що децентралізація - це ключ до ефективного територіального розвитку, шлях до народовладдя та справжньої демократії [5, с. 227]. Разом з тим, підтримуємо тезу про те, що метою децентралізації, з одного боку, є оптимізація територіальних та організаційно-правових основ держави, відтворення ефективної системи державного управління на державному, регіональному та місцевому рівнях, яка здатна швидко зреагувати на мінливі умови життя, а також на потреби і проблеми сучасного суспільства [1, с. 10], а з іншого, відрив від встановленої в країні централізованої моделі управління, забезпечення самодостатності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації управління, повна реалізація положень Європейської хартії місцевого самоврядування, субсидіарність, універсальність та фінансова незалежність окремих її територій [8].

Децентралізація передбачає процес набуття влади місцевими органами влади разом з новими функціями та ресурсами. У більшості європейських країн вона набуває форми загального розподілу компетенцій, що дає муніципалітетам право вирішувати місцеві питання у своїй сфері відповідальності. Це в тому числі підвищує ефективність державного управління та участі громадян у прийнятті рішень та забезпечує автономію регіонів відповідно до діючого законодавства, але державна влада визначає умови делегування та перелік повноважень, делегованих регіонам. Процес децентралізації йде паралельно з кращим доступом усіх його учасників до інформації та підвищенням компетенції в самоуправлінні.

Реформа децентралізації в нашій країні була започаткована переважно через незадовільну здатність переважної більшості органів місцевого самоврядування з приблизно 11 тисяч місцевих рад, що існували до 2014 року, здійснювати власні та делеговані повноваження на належному рівні. Однією з основних цілей реформи місцевого самоврядування та організації територіальної влади, що ґрунтується на децентралізації, було забезпечення належного потенціалу місцевої влади, насамперед, для надання послуг.

Одним із ключових результатів реформи децентралізації 2014-2020 рр. стала консолідація влади на місцевому рівні та початок процесу перерозподілу адміністративних повноважень поміж органами місцевого самоврядування і органами виконавчої влади, щоб зробити процес надання державних послуг більш ефективним за рахунок утворення інституційно та фінансово життєздатних об'єднаних територіальних громад (ОТГ). Завдяки збільшенню їх фінансової спроможності, вони змогли взяти на себе більшу відповідальність за надання державних послуг на субсидіарній основі.

Головним результатом реформи децентралізації на першому етапі стало розширення переліку інструментів місцевого розвитку. У 2014 році парламент схвалив Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 року (ДСРР-2020), а у 2015 році - Закон України «Про засади державної регіональної політики» з метою забезпечити територіальну цілісність держави шляхом сприяння сталому економічному розвитку, підвищенню конкурентоспроможності місцевих органів влади та стимулюванню міжрегіональної співпраці. Водночас на цьому етапі реформи децентралізації не вдалося повністю забезпечити здатність ОТГ надавати якісні та доступні послуги, а нові надходження до бюджетів ОТГ в основному використовувалися для вирішення поточних питань.

Натомість європейський досвід показує, що реформа децентралізації проводиться у відповідності до різних чинників економічного, політичного, історичного та демографічного характеру з різною інтенсивністю, у різних напрямках (системно-структурні, функціональні, процесуально-організаційні, фінансові реформи) та в різному порядку [3, с. 96-99]. Кожна з країн має власний унікальний досвід організації місцевого самоврядування, тому охопити їх усі неможливо, але можна лише зупинитися на загальних тенденціях реформи місцевого самоврядування, характерних для більшості європейських країн. На початку 80-х років ХХ ст. в Європі почали поширюватися реформи, спрямовані на децентралізацію та сприяння місцевому розвитку. Концепція децентралізації набуває різних форм з урахуванням історичних передумов у різних країнах, специфіки їх законодавства, географічних, історичних, національних та релігійних особливостей, рівня розвитку, культури та підходів державного управління. Незважаючи на різні моделі місцевого самоврядування та національні відмінності в розподілі компетенцій між місцевою та центральною владою, існують спільні риси, які характеризують процеси децентралізації.

У Великобританії, наприклад, було реформовано лише систему надання соціальних послуг, щоб наблизити їх до людей. Подібна децентралізація деяких державних функцій також проводилася в Італії [6].

Франція розпочала свій шлях децентралізації як унітарна держава з сильною бюрократією. Сучасна французька система управління базується на принципах децентралізації. Досвід реформування органів державного та місцевого управління Франції полягає у закріпленні за центральними державними органами лише функцій, які мають національний характер або які, відповідно до законодавства, не можуть бути делеговані на місця.

Потреба в децентралізації влади в Польщі виникла в контексті процесів лібералізації та впровадження ринкових реформ і її метою було максимізувати незалежне функціонування кожного регіону, створити більш ефективну та прозору політичну систему та зміцнити інститути громадянського суспільства. Реформа в Польщі проходила в кілька етапів. Першим кроком стало створення гмін - територіальних громад. Одна територіальна одиниця може бути містом, селом, кількома селами або районом. Другий крок був спрямований на реформування вищих рівнів: повіти та воєводства. З 1999 року в Польщі за результатами реформування було утворено 16 замість 49 воєводств, що змінило розподіл повноважень між центральною та місцевою владою в країні і позитивно вплинуло на розвиток не лише місцевих громад, а й усієї країни.

Процес реформування територій значно покращив інвестиційний клімат у Польщі, і зараз вона є однією з найбільш інвестиційно-привабливих країн Східної Європи, Європейський Союз, США, Німеччина та Франція є головними її інвесторами.

Швеція - це країна, де результати децентралізації та реформи місцевого самоврядування привертають увагу всього світу. Унікальність шведського досвіду в тому, що він з самого початку встановив майже найвищий рівень децентралізації місцевого самоврядування. Незважаючи на і без того високий ступінь децентралізації місцевого самоврядування, Швеція разом з Норвегією та Данією і надалі проводить експеримент щодо подальшого розширення меж місцевої автономії, відомий як «вільне місцеве управління». Метою цього експерименту, який є частиною загальної програми розвитку та трансформації державного сектору в цілому, є практична перевірка різних шляхів активізації місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов та оптимальних можливостей для місцевих органів влади впливати на місцеву політику. Муніципалітети, які беруть участь в експерименті (тільки на добровільних засадах), мають широку свободу від державного регулювання. Основна увага буде спрямована на вдосконалення організаційної структури місцевого самоврядування (відмова від традиційної системи комітетів), підвищення гнучкості функцій та завдань, більш ефективне використання державних грантів та інших форм фінансової допомоги, що розглядається як спосіб послабити контроль місцевого самоврядування над центральною владою, розвиток найефективніших форм співпраці між місцевими, регіональними та національними органами влади тощо. Кінцевим результатом експерименту має стати загальне скорочення державного регулювання та контролю за місцевим самоврядуванням [7].

Типовим представником децентралізованої системи є Німеччина з її федералістичними традиціями, адже повноваження, відповідальність федерального уряду та регіональних «земель» чітко визначені в конституції, згідно з якою перші відповідають за політику та законодавство, а місцевий уряд підпорядковується «землям» із виконанням на цій основі більшої частини громадських функцій [4].

Цікавим є досвід реформ децентралізації в країнах колишнього Радянського Союзу, особливо в країнах Прибалтики. Актуальність дослідження ходу та результату в цих країнах полягає в схожості умов для початку реформ, а також у можливості запозичити найкращі практики та уникнути можливих помилок. На початку реформи латвійські експерти державного управління вважали, що країні слід внести суттєві зміни до законодавчого регулювання державної служби, державного управління, поліпшення політичного управління та встановлення процедур участі громадськості у прийнятті урядових рішень [11, с. 2].

У 2009 році в Латвії було завершено реформу децентралізації, яка охопила три основні сфери: правову, адміністративно-територіальну та фіскальну. Слід зазначити, що кожен напрям реформування проводився відокремлено, а механізми їх реалізації не збігалися з іншими. Початком правової реформи в Латвії стало прийняття Закону «Про місцеве самоврядування» у 1994 р., який визначав характер, основні права та обов'язки, а також фінансову основу місцевого самоврядування. Щодо адміністративно-територіальної реформи, слід зазначити, що, незважаючи на невеликі розміри країни, на початку реформ Латвія характеризувалася нерівномірним розвитком своїх регіонів та територій. Модель адміністративно-територіального устрою того часу була успадкована від Радянського Союзу, і її фрагментація перешкоджала стандартизації передачі влади. Головною метою адміністративно-територіальної реформи було створення адміністративних установ місцевого та регіонального самоврядування, які можуть більш ефективно забезпечувати населення якісними послугами [11, с. 3]. Однак здійснення адміністративно- територіальної реформи було пов'язано зі значними труднощами. Спочатку вони стосувалися небажання малих громад об'єднуватися. За перші шість років реформи було створено лише 20 об'єднаних громад. З метою фінансової реформи у 1995-1998 рр. були прийняті закони «Про бюджети самоуправлінь» та «Про фінансове вирівнювання ресурсів самоврядування». На даний момент основними джерелами доходів муніципальних бюджетів у Латвії є податкові надходження, а також трансферти з державного бюджету, місцеві податки, взаєморозрахунки місцевих спільнот, доходи від надання послуг. Основну частину структури доходів складає податок на прибуток, який розподіляється між державним та місцевими бюджетами. Податок на нерухомість, який розраховується на основі кадастрової вартості, також займає значну частину. Вирівнювання бюджету діє з 1995 р., але збалансування бюджету є лише частковим [7, с. 24]. Загалом, слід зазначити, що, незважаючи на тривалий період впровадження, реформа децентралізації у Латвії вирішила велику кількість існуючих проблем та сприяла збільшенню спроможності органів місцевого самоврядування вирішувати найактуальніші питання місцевого рівня та посиленню їх впливу на темпи місцевого економічного розвитку.

Дослідження специфіки впровадження реформ децентралізації в європейських країнах показують, що досвід кожної з них є унікальним і відображає їх власний специфічний розвиток. У зв'язку із цим використання зарубіжного досвіду вимагає ретельного розгляду особливостей економічного та політичного розвитку країни. У світі немає універсальної моделі чи методології, яку можна було б повністю та без змін застосувати під час децентралізації влади в Україні. Водночас, вивчення європейського досвіду дозволяє виявити як переваги, так і недоліки децентралізаційних перетворень порівняно з вітчизняною практикою, які можуть бути використані в Україні для вдосконалення системи державного та місцевого самоврядування для оптимізації державного управління (табл. 1).

Таблиця 1 Переваги та недоліки децентралізації в країнах Європи з точки зору можливості врахування їх досвіду при продовженні реформи децентралізації в Україні