Сучасні проблеми та перспективи удосконалення Конституції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ УДОСКОНАЛЕННЯ КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ

Мищак Іван Миколайович,

доктор історичних наук, професор,

завідувач науково-організаційного відділу

Інституту законодавства Верховної Ради України

Анотація

Метою статті є виокремлення тих проблемних і дискусійних положень, які або не були остаточно вирішені під час ухвалення Основного Закону, або потребують змін з огляду на сучасний стан розвитку держави та суспільства.

Наукова новизна полягає в аналізі конституційних норм і думок фахівців та виокремленні тих положень Конституції України, які потребують змін або уточнення в сучасних умовах трансформації політичної та правової системи України.

Висновки. Більшість фахівців-конституціоналістів погоджується, що потенціал чинної Конституції України не вичерпано, вона продовжує успішно діяти й забезпечує основи державного правопорядку та гарантії захисту прав людини і громадянина. Окремі критичні зауваження на адресу Основного Закону пов'язані не стільки з його нормами, скільки з політичною кон'юнктурою. Крім того, не ухвалено ряд законів, прямо передбачених Конституцією України, багато законів не приведено у відповідність до її норм, що істотно впливає на якість сприйняття самого Основного Закону, як і неналежний рівень виконання його положень не лише громадянами, а й органами державної влади та місцевого самоврядування, низький рівень правосвідомості та правової культури. Всі ці фактори в цілому посилюють громадську думку про необхідність реформування конституційних норм і вирішення таким чином назрілих правових проблем.

Особливістю внесених до Конституції змін є те, що вони фактично відображають політичні та суспільні настрої, однак належним чином не відпрацьовані фахівцями-правниками, що створює чергові приводи для невдоволення окремими змінами. Варто відзначити, що в Україні практично весь період незалежності діяли спеціальні комісії, створені для фахового опрацювання змін до Основного Закону. Проте ні Національна Конституційна Рада, ні Конституційна Асамблея, ні Конституційна комісія, ні, навіть, нинішня Комісія з питань правової реформи так і не затвердили остаточного варіанту напрацьованих ними змін.

Окремі проблемні положення Конституції України, зокрема щодо статусу Криму, питань мови, державних символів, землі, були очевидними ще під час її ухвалення, однак прописані як компромісні. Крім того, за роки незалежності суспільний розвиток держави висунув на порядок денний ще ряд важливих аспектів, які можуть стати предметом внесення змін до Конституції. Серед таких реформ, здійснення яких потребує внесення змін до Основного Закону, передусім варто відзначити судову, децентралізацію, чіткий розподіл повноважень між гілками влади й забезпечення балансу стримувань і противаг, а також розширення конституційних прав і свобод людини та громадянина із забезпеченням чітких гарантій їх дотримання. Однак і цей перелік не є вичерпним, оскільки подальший суспільний розвиток виносить на порядок денний нові питання, які потребуватимуть правових гарантій і врегулювання, у тому числі й на рівні Конституції України.

Ключові слова: Конституція, закон, парламентаризм, децентралізація, реформа.

Abstract

Myshchak Ivan M., Doctor of History, Professor, Head of the Scientific and Organization Department, the Legislation Institute of the Verkhovna Rada of Ukraine.

MODERN PROBLEMS AND PERSPECTIVES OF IMPROVING THE CONSTITUTION OF UKRAINE.

The purpose of the article is to highlight those problematic and debatable provisions that were either not finally resolved during the adoption of Basic Law, or need to be changed in view of the current status of development of state and society.

Scientific novelty consists in the analysis of constitutional norms and opinions of experts and highlight of those provisions of Constitution of Ukraine which need changes or specification in modern conditions of transformation of political and legal system of Ukraine.

Conclusions. Most constitutionalists agree that the potential of the current Constitution of Ukraine has not been exhausted, it continues to operate successfully and provides the foundations of state law and order and guarantees for the protection of human and civil rights. Some criticisms of the Basic Law are related not so much to its norms as to the political situation. In addition, a number of laws not expressly provided by the Constitution of Ukraine have not been adopted, many laws have not been brought into line with its norms, which significantly affects the quality of perception of the Basic Law, as well as inadequate implementation not only by citizens but also by public authorities. local self-government, low level of legal awareness and legal culture. All these factors in general strengthen public opinion about the need to reform constitutional norms and thus solve pressing legal problems.

The peculiarity of the amendments to the Constitution is that they actually reflect political and social sentiments, but are not properly worked out by legal professionals, which creates another reason for dissatisfaction with certain changes. It is worth noting that in Ukraine almost all the period of independence there were special commissions created for professional processing of amendments to the Basic Law. However, neither the National Constitutional Council, nor the Constitutional Assembly, nor the Constitutional Commission, nor even the current Commission on Legal Reform have approved the final version of the changes they have made.

Some problematic provisions of the Constitution of Ukraine, in particular regarding the status of Crimea, issues of language, state symbols, land, were obvious even during its adoption, but are prescribed as compromises. In addition, during the years of independence, the social development of the state has put on the agenda a number of important aspects that may be the subject of amendments to the Constitution. Such reforms, which require amendments to the Basic Law, include judicial, decentralization, a clear division of powers between the branches of government and a balance of checks and balances, and the expansion of constitutional human and civil rights and freedoms with clear guarantees. However, this list is not exhaustive, as further social development puts on the agenda new issues that will require legal guarantees and settlement, including at the level of the Constitution of Ukraine.

Key words: Constitution, law, parliamentarism, decentralization, reform.

Постановка проблеми

Розуміння необхідності майбутніх змін Конституції було вже в день її ухвалення, адже ряд положень став результатом компромісу між тогочасними політичними опонентами, на чому наголосив Голова Верховної Ради України ІІ скликання Олександр Мороз у своїй промові після ухвалення Основного Закону 28червня 1996року. Значною мірою саме тому він одразу ж і висловив переконання, що «нам доведеться ще багато працювати над удосконаленням цих статей. І, можливо, непросто буде це робити, бо ми заклали дуже складні застереження проти змін до Конституції» [9]. Водночас ухвалена в непростих умовах політичного протистояння, завдяки спільній та узгодженій роботі представників різних політичних сил, Конституція України була визнана Венеціанською комісією та зарубіжними фахівцями-конституціоналістами як збалансований і демократичний Основний Закон, який загалом відповідає міжнародним стандартам і спрямований на захист прав людини і громадянина.

Цілком очевидно, що Конституція є тим живим організмом, який потребує змін, і тут немає нічого незвичного для світової конституційної практики. Так, до першої й однієї з найстабільніших у світі Конституції США, ухваленої 1787 року, перші 10 поправок, відомі як Білль про права, були внесені вже 1791 року. Однак і нині точаться гострі дискусії про необхідність подальших змін Основного Закону США, зокрема удосконалення виборчої системи - колегії виборщиків тощо.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблематика розвитку конституціоналізму й удосконалення конституцій уже тривалий час привертає увагу вчених різних країн. Серед зарубіжних дослідників їй присвятили свої роботи А. Дженнінгс [1], М. Дюверже [2], Дж. Сарторі [3] та багато ін. Серед українських - варто виокремити роботи А. Крусян [4], М. Оніщука [5], В. Речицького [6], М. Савчина [7], В. Шаповала [8] та ін. Водночас з огляду на тривалий процес конституційного реформування й розвиток політичної та правової системи держави подальшого дослідження потребують питання, які так і не були узгоджені в рамках конституційного процесу й надалі залишаються проблемними.

Метою статті є аналіз і виокремлення тих проблемних чи дискусійних положень, які або не були остаточно вирішені під час ухвалення, або потребують змін з огляду на сучасний стан розвитку держави та суспільства.

Виклад основного матеріалу

В Україні робота над новою редакцією Основного Закону та змінами до нього розпочалася практично одночасно з його ухваленням. Більшість розроблених проектів і сьогодні становить певний інтерес та аналізується фахівцями-конституціоналістами. Так, у 2-томному виданні «Конституція - правне обличчя всієї країни» (нереалізовані сторінки сучасного українського конституційного процесу) [10; 11], підготовленому в Інституті законодавства Верховної Ради України в 2019році, представлено 17 проектів Конституцій, а також 56 проектів внесення змін до чинного Основного Закону, які так і не були ухвалені. Тож слова О. Мороза про складність внесення змін до Конституції України певною мірою виявилися пророчими.

Незважаючи на це, ряд змін до Конституції України все ж було внесено, хоча частина з них і досі викликає дискусії. Так, зміни до Основного Закону України вносилися сім разів, при цьому рішенням Конституційного Суду України №20-рп/2010 від 30 вересня 2010року Закон України № 2222-IV від 8 грудня 2004 року визнано таким, що не відповідає Конституції (є неконституційним) у зв'язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття, а Законом України від 21лютого 2014року №742-VII відновлено дію окремих положень Конституції України зі змінами, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 року № 2952-VI, від 19 вересня 2013року №586-VII [12].

Загалом, говорячи про доцільність внесення змін до Конституції України, слід погодитися, що «більшість цих пропозицій так чи інакше зумовлена недотриманням її приписів, неналежною реалізацією на всіх рівнях нормотворчості та правозастосування. Більше того, потенціал значної частини норм Основного Закону не вичерпаний, оскільки не було прийнято законодавство, яке мало забезпечити їх реалізацію» [13, с. 109]. Так само слушними є слова І. Коліушка та Ю. Кириченко про те, що однією з головних причин політичних криз, які пережила та переживає наша країна, є не стільки недоліки тексту Конституції України, скільки відсутність належної політико-правової культури, поваги до Основного Закону, несприйняття владою принципу верховенства права, що означає, зокрема, необхідність при застосуванні норм права та їх тлумаченні керуватися в першу чергу інтересами людини і суспільства, а не чиновника, партії чи держави [14]. Ці слова варто мати на увазі перед тим, як стверджувати про недоліки чинної Конституції. конституція політичний реформування правовий

Крім того, як справедливо зазначив К. Бабенко, у процесі внесення змін до Конституції у всіх тих випадках, коли ці зміни об'єктивно назріли, надзвичайно важливим фактором є досягнення загального суспільного консенсусу стосовно пропонованих змін. Тобто, Конституція повинна змінюватися не під впливом палкого бажання тих чи інших політичних партій, політичних гравців, політичних лідерів тощо, а в результаті консенсусу, коли в процесі широкого загальносуспільного обговорення, в якому беруть участь представники всіх політичних сил, досягається спільне розуміння того, які саме зміни необхідні, а також того, в який спосіб та завдяки яким механізмам ці зміни повинні бути запроваджені [15].

Однак, як уже зазначалося, певні компромісні норми або формулювання, які були закладені в Основному Законі під час його ухвалення, та історичний розвиток держави диктують потреби оновлення Конституції України.

Уже під час ухвалення Конституції було виділено кілька основних проблемних аспектів, які і стали каменем спотикання між політичними опонентами. Такими, серед іншого, були: статус Криму, питання мови, державних символів, землі. Фактично всі вони були вирішені шляхом компромісу, що дало змогу ухвалити Конституцію України 28червня 1996 року. Водночас аналіз норм Конституції, що стосуються зазначених питань, яскраво свідчить, що вони й надалі є джерелом протистояння та потребують удосконалення.

Визнання статтею 10 Конституції України державного статусу української мови гарантувало її всебічний розвиток і функціонування в усіх сферах суспільного життя на всій території України. Разом із тим виокремлення в гарантіях вільного розвитку, використання і захисту російської мови серед інших мов національних меншин України і до сьогодні є приводом для дискусій та, навіть, спекуляцій щодо порушення прав російськомовного населення.

Упродовж усього періоду незалежності України активно дискутується питання продажу землі сільськогосподарського призначення, зокрема іноземцям. Відповідно до ст. 13 Конституції «земля є власністю Українського народу», а згідно зі ст. 14 - «основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону». Зрештою, 31 березня 2020року Верховна Рада України ухвалила Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення». Цим законом передбачено формування ринку землі, учасниками якого з 1 липня 2021 року можуть стати фізичні особи - громадяни України, а з 1січня 2024року - також юридичні особи, створені й зареєстровані за законодавством України, учасниками (акціонерами, членами) яких є лише громадяни України та/або держава, та/або територіальні громади, територіальні громади та держава. Однак ці законодавчі новації так і не вирішили проблеми політичних спекуляцій довкола питання продажу землі, а посилання при цьому політиків на норми Конституції підриває довіру до Основного Закону в очах пересічних громадян.

Невирішеним до сьогодні є питання затвердження Великого Державного Герба України, який згідно зі статтею20 Конституції має бути встановленим законом з урахуванням малого Державного Герба України і герба Війська Запорізького та прийнятим не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. Водночас кілька спроб оголошення конкурсу на проект Великого Державного Герба України та їх результати викликають запеклі дискусії як серед фахівців, так і широкого загалу, що не дає на практиці втілити положення статті 20 Основного Закону та схиляє суспільну думку до необхідності перегляду цієї статті Конституції.

Ще однією наболілою проблемою для України, яка бере свій початок з 1991року (часу перетворення Кримської області в Кримську АРСР у складі УРСР), є статус півострова у складі України. Відповідні дискусії на час ухвалення Основного Закону призвели до того, що згідно зі статтею 133 Конституції до системи адміністративно-територіального устрою України Крим було включено як автономну республіку з власною конституцією, Верховною Радою та урядом - Радою міністрів АРК. Однак надання республіці цих повноважень так і не вирішило проблеми її статусу, тож вона залишається актуальною й нині.

Окрім зазначених проблем, які були очевидними вже під час ухвалення Конституції України 1996 року, суспільно-політичний розвиток держави виявив ще ряд актуальних питань, які видаються першочерговими в процесі удосконалення Основного Закону.

Однією з вад чинної Конституції є значний вплив Президента України на виконавчу гілку влади. На думку експертів, «повноваження Президента призначати голів місцевих адміністрацій (або, після реформи децентралізації, призначати місцевого чиновника, що зможе накладати вето на рішення місцевих адміністрацій) є особливо проблемним. Призначені Президентом, ці посадовці мають мало мотивації робити те, чого очікують виборці; натомість вони роблять те, чого хоче Президент. Водночас Прем'єр-міністр контролює більшість міністрів уряду. Поки Президент та Прем'єр-міністр змагаються за владу, уряд країни й місцеві адміністрації перебувають під перехресним вогнем і чиновники різного рівня змушені саботувати дії один одного» [16]. Такий розподіл повноважень, - продовжують експерти, - породжує значні проблеми для України принаймні в три способи. По-перше, це створює можливість перманентного конфлікту всередині влади між міністрами та головами місцевих адміністрацій. По-друге, Президент буде менше перейматися корумпованістю призначених ним голів у тих регіонах, де він отримує менше голосів. І тому регіони поза межами бази підтримки Президента мають всі причини виступати проти нього. В Україні це систематично призводить до підвищення поляризації регіонів у ставленні до президентської політики. По-третє, президентський контроль над місцевими адміністраціями знижує імовірність появи нових національних лідерів у місцевих органах влади [16]. З огляду на зазначене, видається за доцільне чітке розмежування в Конституції повноважень Президента та Уряду у сфері виконавчої влади й посилення парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади.

Реформа децентралізації, розпочата в Україні, вкотре поставила на порядок денний питання про закріплення необхідних змін нормами Конституції, у тому числі й нового адміністративно-територіального устрою держави. Водночас внесені до Верховної Ради України відповідні законопроекти президентами П. Порошенком 2015 року та В. Зеленським 2019року викликали справедливу критику, що була спричинена недовірою фахівців та представників органів місцевого самоврядування до президентських ініціатив, свідчила про відсутність належного обговорення запропонованих змін та намагання втілити реформу «зверху», без погодження з усіма учасниками процесу. Разом із тим без внесення змін до Конституції щодо децентралізації влади реформа не буде завершеною, тож необхідність таких змін практично ні в кого не викликає сумніву.

Ще однією ключовою реформою, необхідність якої продиктована суспільним розвитком нашої держави, є реформа правосуддя. Однак ухвалення Закону № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» 2016року так і не вирішило проблеми, як і не стало основою для оновлення й очищення суддівського корпусу, не сприяло відновленню довіри громадян до судової гілки влади. Фактичний провал реформи пов'язують з її поспішністю та бажанням інших владних суб'єктів зберегти свій вплив на суддів. Як наслідок, назріли чергові зміни до Конституції щодо правосуддя. Так, в аналітичній доповіді Центру Разумкова наголошено на «необхідності внесення змін до Конституції для виправлення недоліків її оновленого тексту, зокрема: щодо порядку утворення, реорганізації і ліквідації судів; щодо безумовного права на касацію; щодо чіткого визначення структури Верховного Суду і його повноважень як органу правосуддя; визначити статус прокуратури (за повноваженнями) як «служби публічного обвинувачення»; привести відповідно до суспільних потреб і реалій статус адвокатури; уточнити статус Конституційного Суду України, порядок його формування; вилучити друге речення з тексту статті 151-1» [17] тощо. Разом із тим запропонована нещодавно стратегія влади щодо розвитку органів правосуддя та конституційного судочинства в Україні містить ряд істотних недоліків, на які ми вже звертали увагу [18], а її ухвалення без належного обговорення та коригування може мати негативні наслідки для подальшого реформування судової гілки влади. Предметом конституційних змін може стати й удосконалення контрольної функції парламенту в цілому та її комітетів (ст. 85 Конституції України) [19; 20].

Так само розвиток світової демократії й посилення функцій держав щодо захисту прав своїх громадян потребує внесення змін й до одного з найбільш послідовно виписаних розділів Конституції України - розділу ІІ «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина». У цьому напрямку вже є істотні напрацювання [21; 22], які були зроблені фахівцями-конституціоналістами у рамках роботи органів, створених для удосконалення Конституції України (Національна Конституційна Рада, Конституційна Асамблея, Конституційна комісія, Комісія з питань правової реформи). Однак відповідні пропозиції потребують узагальнення та широкого експертного обговорення з метою забезпечення консенсусу і вироблення консолідованого проекту внесення змін до Основного Закону.

Висновки

Більшість фахівців-конституціоналістів погоджується, що потенціал чинної Конституції України не вичерпано, вона продовжує успішно діяти й забезпечує основи державного правопорядку та гарантії захисту прав людини і громадянина. Окремі критичні зауваження на адресу Основного Закону пов'язані не стільки з його нормами, скільки з політичною кон'юнктурою. Крім того, не ухвалено ряд законів, прямо передбачених Конституцією України, багато законів не приведено у відповідність до її норм, що істотно впливає на якість сприйняття самого Основного Закону, як і неналежний рівень виконання його положень не лише громадянами, а й органами державної влади та місцевого самоврядування, низький рівень правосвідомості та правової культури. Всі ці фактори в цілому посилюють громадську думку про необхідність реформування конституційних норм і вирішення таким чином назрілих правових проблем.

Особливістю внесених до Конституції змін є те, що вони фактично відображають політичні та суспільні настрої, однак належним чином не відпрацьовані фахівцями-правниками, що створює чергові приводи для невдоволення окремими змінами. Варто відзначити, що в Україні практично весь період незалежності працювали спеціальні комісії, створені для фахового опрацювання змін до Основного Закону. Проте ні Національна Конституційна Рада, ні Конституційна Асамблея, ні Конституційна комісія, ні, навіть, нинішня Комісія з питань правової реформи так і не затвердили остаточного варіанту напрацьованих ними змін.

Окремі проблемні положення Конституції України, зокрема щодо статусу Криму, питань мови, державних символів, землі, були очевидними ще під час її ухвалення, однак прописані як компромісні. Крім того, за роки незалежності суспільний розвиток держави висунув на порядок денний ще ряд важливих аспектів, які можуть стати предметом внесення змін до Конституції. Серед таких реформ, здійснення яких потребує внесення змін до Основного Закону, передусім варто відзначити судову, децентралізацію, чіткий розподіл повноважень між гілками влади й забезпечення балансу стримувань і противаг, а також розширення конституційних прав і свобод людини та громадянина із забезпеченням чітких гарантій їх дотримання. Однак і цей перелік не є вичерпним, оскільки подальший суспільний розвиток виносить на порядок денний нові питання, які потребуватимуть правових гарантій і врегулювання, у тому числі й на рівні Конституції України.

Список використаних джерел