Национально-культурные автономии в системе диалога власти и гражданского общества: коммуникационное измерение процесса нациестроительства в современной России (на примере Приволжского федерального округа)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Национально-культурные автономии в системе диалога власти и гражданского общества: коммуникационное измерение процесса нациестроительства в современной России (на примере Приволжского федерального округа)

Бахлова О.В., Бахлов И.В.

Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева

Реферат

федеральный гражданский общество этнополитический коммуникация

Цель: выявление политико-правовых условий нормативного и организационного плана, фиксирующих возможности и пределы активизации участия институтов гражданского общества в достижении целей государственной национальной политики Российской Федерации и в продвижении процесса нациестроительства в контексте заявленных властью ориентиров.

Методы: неформализованный традиционный анализ документов, формально-юридический метод, методы политической диагностики, сравнительного и системного анализа.

Результаты и обсуждение: охарактеризованы содержание и структура системы коммуникаций государства и институтов гражданского общества (с акцентом на национально-культурные автономии) на федеральном и региональном уровнях. Исследован опыт республик -- субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, показаны его особенности с учетом этнополитического фактора.

Выводы: национально-культурные общественные объединения играют на современном этапе незаменимую роль в формировании и развитии этнокультурной и общероссийской гражданской идентичностей. Однако нормативно в коммуникативную систему встроены фактически лишь национально-культурные автономии, чьи возможности политического влияния чрезвычайно ограничены. Выявленные пробелы и уязвимости республиканского уровня побуждают к совершенствованию управленческих практик. Необходима активизация информационно-просветительской работы с точки зрения обновления контента официальных сайтов и более широкого освещения деятельности госорганов, общественных объединений и консультативных советов. Это позволит усилить публичность, прозрачность и привлекательность принимаемых управленческих решений и проводимых мероприятий для граждан, национальных меньшинств, титульных наций и диаспор, обеспечить достижение не только формальных, но и качественных целевых индикаторов.

Ключевые слова: государственная национальная политика, гражданское общество, культура многонационального общения, межнациональные (межэтнические отношения), на- циестроительство, национально-культурные автономии, общероссийская гражданская идентичность

Abstract

National-Cultural Autonomy in the System of Dialogue between the Government and Civil Society: The Communication Dimension of the Process of Nation-Building in Modern Russia (Using the Example of the Volga Federal District)

Olga V. Bakhlova', Igor V. Bakhlov

National Research Ogarev Mordovia State University, Saransk, Russian Federation,

Aims: identification of the political and legal conditions of the normative and organizational plan, fixing the possibilities and limits of enhancing the participation of civil society institutions in achieving the goals of the state national policy of the Russian Federation and in promoting the process of nation-building in the context of the guidelines declared by the authorities.

Methods: unformalized traditional analysis of documents, formal legal method, methods of political diagnostics, comparative and system analysis.

Results and discussion: the content and structure of the communication system of the state and civil society institutions (with an emphasis on national and cultural autonomy) at the Federal and regional levels are characterized. The experience of the republics -- subjects of the Russian Federation included in the Volga Federal district is investigated, its features taking into account the ethnopolitical factor are shown.

Conclusion: National-cultural public associations play at the present stage an indispensable role in the formation and development of ethno-cultural and all-Russian civil identities. However, only national-cultural autonomies, whose opportunities for political influence are extremely limited, are actually built into the normative communication system. The identified gaps and vulnerabilities at the national level encourage the improvement of management practices. It is necessary to intensify information and educational work in terms of updating the content of official websites and wider coverage of the activities of state bodies, public associations and Advisory councils. This will make it possible to strengthen the publicity, transparency and attractiveness of management decisions for citizens, national minorities, titular Nations and diasporas, the activities carried out and ensure the achievement of not only formal but also qualitative target indicators.

Keywords: state national policy, civil society, culture of multinational communication, interethnic relations, nation-building, national and cultural autonomy, all-Russian civil identity

Введение

Государство и гражданское общество -- тема, чрезвычайно востребованная в российском публичном дискурсе, причем не только в разрезе электоральных процессов, но в целом -- политического управления. Эффективная государственная политика нациестроительства также немыслима без конструктивного взаимодействия институтов различного характера и уровня на основе комплементарности официальных и неофициальных органов и структур, федеральных, региональных и местных учреждений и образований. Гражданское общество при наличии политико-правовых гарантий его функционирования и совершенствования может и должно дополнять усилия государства в разных областях. Не исключение -- плоскость нациестроительства как многослойного, протяженного и неоднородного по временным, территориальным, социокультурным и прочим параметрам процесса. Одна из главных задач, артикулируемых властью на современном этапе, -- формирование общероссийской гражданской идентичности -- залога существования и сплоченности российской нации, межнационального и межконфессионального согласия.

Учитывая важность этнического компонента в отечественных реалиях, ключевой сферой для выделения и осуществления вероятных путей ее решения можно признать сферу государственной национальной политики, которая сейчас подвергается определенным модификациям. Отметим, что в обновленной Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. коммуникативное измерение акцентируется особо. Это касается и понимания межнациональных (межэтнических) отношений, и взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, и взаимодействия и сотрудничества народов, населяющих Россию (неслучайно, например, появление в ней п. 4.1). В документе упоминается широкий круг институтов (Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, консультативные органы, этнокультурные, межнациональные общественные объединения и др.), привлекаемых к выработке управленческих решений в рассматриваемой сфере, к деятельности по укреплению общероссийской гражданской идентичности, гармонизации межнациональных (межэтнических) и межрелигиозных отношений и на других направлениях Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (ред. от 06.12.2018) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/ onNne.cgi?req=doc&base=l_AW&n=312941&fld=134&dst=100017,0&md=0.9879769173581157 07481 949619858583 (дата обращения: 23.07.2019).. Безусловно, здесь сохраняются проблемные моменты, вытекающие из общего состояния межнациональных и межрелигиозных отношений, подверженных деструктивному воздействию, озвучиваемому в Стратегии, и из архетипов политической культуры и структурных характеристик политической системы России, и, несомненно, особенностей пространственного развития и организации страны и формы территориального устройства. Поэтому цель, сформулированная в настоящей статье, заключается в выявлении политико-правовых условий нормативного и организационного плана, фиксирующих возможности и пределы активизации участия институтов гражданского общества в достижении целей государственной национальной политики и в продвижении процесса нациестроительства в контексте заявленных властью ориентиров. Она обусловливает следующие задачи: характеристику нормативных основ статуса указанных институтов, содержащихся в федеральных и региональных нормативных актах и концептуально-программных документах; изучение структур их взаимодействия с государственными органами; разработку некоторых рекомендаций для управленческой практики. Оговоримся, что ввиду масштабности проблемного поля исследование сосредоточено на таких институтах, как национально-культурные автономии (НКА), и территориально -- на республиках, входящих в Приволжский федеральный округ (ПФО). Подобный вектор объясняется рядом обстоятельств: распространенностью НКА (федеральных, региональных, местных) За 20 лет в России создано более 1600 национально-культурных автономий [Электронный ресурс]. URL: http://addnt.ru/za-20-let-v-rossii-sozdano-bolee-1600-naciona (дата обращения: 27.07.2019)., их концентрацией, в отличие от многих других видов общественных объединений, на вопросах этнокультурного развития и возникновением благодаря инициативе «снизу», по сравнению, скажем, с разнообразными консультативными структурами; весомым представительством национально-государственных образований -- республик в составе РФ в ПФО (чуть менее трети от общего их количества), сохраняющих специфический, привилегированный по некоторым пунктам статус в пространстве Федерации, несмотря на преодоление их «нигилизма» постсоветского периода Можно вспомнить, что практически все республики, входящие в ПФО, в 1990-е годы так или иначе были привержены определенным сепаратистским настроениям, что находило выражение в их законодательстве, поведении в отношениях с федеральным центром, за пределами территории РФ (попытках «приватизации» внешней политики) и пр. Однако сейчас они зачастую воспринимаются едва ли не как образцовые с точки зрения обеспечения и поддержания межэтнической и межрелигиозной толерантности и политической стабильности (как, например, Республика Татарстан и Республика Мордовия).; геополитическим положением Приволжья, исторически развивающегося как зона контактов многих культур, религий и народов, в разное время интегрированных в российское государство, имеющих давние традиции своеобразной автономии и даже государственности, его «транзитным» характером ввиду прохождения по макрорегиону крупных инфраструктурных магистралей.

Обозначенная тема является многослойной, привлекающей внимание отечественных и зарубежных авторов в различных ракурсах. Их работы можно дифференцировать по признаку содержания предмета изучения на общие и специальные. К общим в смысловой системе координат данного исследования с известной долей условности отнесем работы, в которых затрагиваются вопросы правовой политики нациестроительства, ее осуществления через призму новых государственных стратегий [4; 23], эволюции российского федерализма (внедрения его демократических основ, вертикальных и горизонтальных коммуникаций в пространстве федеративного государства и т. п.) [22; 28; 30], реализации права народов на самоопределение, управления межэтническим разнообразием и государственного регулирования межнациональных отношений в условиях федерализма [2; 5; 11], состояния межнациональных и межконфессиональных отношений, форм и особенностей национализма в постсоветской России [10; 16; 24-27; 29], коммуникаций власти и общества на разных уровнях территориальной организации РФ, специфики диалога власти и общества во взаимосвязи с эволюцией политического управления, электоральной ситуацией [3; 14; 19; 21]. В специальных исследованиях авторы обращаются к различным аспектам образования и развития института национально-культурных автономий в Российской Федерации, функционирования консультативных советов по делам национальнокультурных автономий или национальностей, связям НКА с органами власти, общественными объединениями, национальными центрами, проводимым им мероприятиям [8; 12; 15; 17-18; 20]. Довольно активно изучается региональный опыт в этой области либо опыт НКА, представляющих интересы определенных народов, проживающих в России [1; 6; 7; 9; 13]. Следует отметить, что подобного рода исследования с обобщением опыта НКА и других национально-культурных общественных объединений (НКОО) в пределах федеральных округов не столь популярны. Хотя стоит подчеркнуть, что задумывались и создавались федеральные округа во многом из-за управленческих потребностей и до сих пор, не будучи официально уровнем системы государственного управления, выполняют важные политические функции и отличаются неким набором общих черт именно в политико-коммуникативном измерении.

Материалы и методы

Исследование основывается на социально-системном и политико-коммуникативном подходах, поскольку сам феномен «нациестроительство» трактуется в статье с учетом становления и диверсификации системы социально-политических коммуникаций на разных уровнях пространственной и политико-территориальной организации Российской Федерации.

Главными источниками послужили нормативные документы в области государственного регулирования межнациональных отношений федерального и регионального уровней, концептуально-программные документы субъектов РФ, материалы, размещенные на официальных сайтах госорганов и НКОО, письменные тексты -- интервью, выступления и пр., раскрывающие содержание позиций представителей органов государственной власти и общественных объединений по анализируемой проблематике.

Базовые методы исследования -- неформализованный традиционный анализ документов, формально-юридический метод, методы политической диагностики, сравнительного и системного анализа. В совокупности их применение позволило определить общие и особенные характеристики регионального опыта в соответствующей сфере в пределах ПФО, систематизировать нормативные установления и показать существующие пробелы и уязвимости.

Результаты

Нормативный компонент рассматриваемой системы на сегодняшний день довольно обширен, хотя степень законодательной институционализации сферы государственной национальной политики в целом видится недостаточной Так, в силу разных причин, в том числе вследствие конфликта интересов между «русскими» и «национальными» регионами, затормозилось принятие законопроектов «О единстве российской нации и управлении межэтническими отношениями» и «Об основах государственной национальной политики». Главную регулятивную роль продолжает играть документ, утвержденный подзаконным актом, -- «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года».. Однако совокупность иных федеральных законов («Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О некоммерческих организациях», «Об Общественной палате Российской Федерации», «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и нек. др., постоянно остающихся в поле зрения парламентариев и общественности) закладывает необходимые основы взаимоотношений государства и институтов гражданского общества, несмотря на имеющийся критический контекст.

Ядром нормативного компонента применительно к исследуемой области выступает Федеральный закон «О национально-культурных автономиях» Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (ред. от 04.11.2014) [Электронный ресурс]. 11Я_: http://ivo.garant.ru/ /СоситеЩ/135765/рага- дгарИ/14749:0 (дата обращения: 27.07.2019)., вместе с тем элементы правого статуса НКА соответствующим образом раскрываются в других нормативных правовых актах. Так, ст. 21 Закона РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» гарантирует право на культурно-национальную автономию и предусматривает в том числе возможность для национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств разрабатывать и представлять в соответствующие органы государственной власти и управления предложения о сохранении и развитии национальной культуры Закон РФ от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (ред. от 18.07.2019) [Электронный ресурс]. 11Я_: http://ivo.garant.ru/ /Соси- теЩ/104540/рагадгарЬ|/118:0 (дата обращения: 29.07.2019).. Исходя из определения НКА (ст. 1 Закона № 74-ФЗ), состава населения республик в рамках ПФО (табл. 1) и численности диаспор титульных этносов за пределами их территорий и округа, НКА можно рассматривать как инструмент защиты интересов национальных меньшинств, соответствующих диаспор и развития культуры межнационального и межконфессионального согласия.

Национальная структура населения республик, входящих в Приволжский федеральный округ

Table 1. National structure of the population of the republics, included in the Volga Federal district

Более 50% от общего состава населения титульные нации составляют лишь в 2 из 6 республик ПФО -- Республике Татарстан (РТ) и Чувашской Республике (ЧР). При этом все республики довольно охотно пользуются возможностью создавать иные виды НКОО на своих территориях, предназначенные для защиты интересов титульных наций. Так, по данным Ассамблеи народов России (2014 г.) в Республике Башкортостан (РБ) действовали 43 национально-культурных объединения, 5 из которых представляли интересы башкирского народа; в Республике Марий Эл (РМЭ) из 4 таковых было 1; в Республике Мордовия (РМ) из 21 -- 9; в Удмуртской Республике (УР) из 34 -- 6 Список национально-культурных объединений России: Сб. метод. материалов / Ассамблея народов России. М., 2014. С. 109-122..

В ФЗ «О национально-культурных автономиях» присутствует достаточно много положений, акцентирующих коммуникативный аспект (например, к принципам национально-культурной автономии отнесено сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой (ст. 2)).

Предусматриваются содействие и поддержка НКА как непосредственно органами государственной власти федерального и регионального уровней, так и через консультативные и совещательные органы при Правительстве РФ и исполнительных органах субъектов РФ, а также органах местного самоуправления (ст. 7, 9, 14 и др.).

В данном случае благодаря представительству НКА (соответственно, федеральных, региональных и местных) в подобных структурах появляется определенный канал относительного политического влияния (как и благодаря праву создания СМИ на национальных (родных) языках), хотя, разумеется, он не может считаться полноценным ввиду рекомендательного характера принимаемых такими органами решений. Стоит еще подчеркнуть важность нововведений 2014 г., не только расширяющих целевое назначение института НКА, но усиливающих, на наш взгляд, его социально-политическую интеграционную функцию в плане укрепления единства российской нации (ст. 1).

На региональном уровне в рамках ПФО у НКА имеются дополнительные возможности фактически политического участия. Так, в Республике Башкортостан законодатель закрепил права НКА участвовать в выборах в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации о выборах, и в порядке, предусмотренном законодательством, участвовать в подготовке и обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов, принимаемых в Республике Башкортостан (ст. 9) О национально-культурных автономиях в Республике Башкортостан: Закон Республики.

Однако это скорее исключение из региональной практики, нежели правило. Его можно воспринимать как некий рудимент стратегии особого позиционирования республики в системе центрально-региональных отношений в 1990-е годы. Общим трендом для регионов выступает в большей степени детализация предусмотренных федеральными актами прав НКА.

Подробная их регламентация, например, типична для Республики Мордовия, в частности, в отношении права национально-культурных автономий на освещение их деятельности в средствах массовой информации (ст. 6)Башкортостан от 17.03.1998 № 145-з (с изм. и доп.) [Электронный ресурс]. Ш_: ППрву/Ьаве. garant.ru/17752172/ (дата обращения: 03.08.2019). О государственной поддержке национально-культурных автономий: Закон Республики Мордовия от 01.12.2004 № 93-З (с изм. и доп.) [Электронный ресурс]. Ш_: ГіП:р://тогиоуіа. regnews.org/doc/uw/3g.htm (дата обращения: 30.07.2019).. Многие республики в ПФО пока запаздывают с законодательной институционализацией НКА (Республика Марий Эл, Удмуртская Республика, Чувашская Республика), но располагают иными нормативными (законами в сферах культурной, образовательной и языковой политики, например, «О языках в Республике Марий Эл», «О государственных языках Удмуртской Республики и иных языках народов Удмуртской Республики», «О языках в Чувашской Республике» и др.) и концептуально-программными документами. Проиллюстрируем динамику последних сведениями, приведенными в табл. 2.

Подобные документы нацелены на повышение эффективности вовлеченности институтов гражданского общества в реализацию государственной национальной политики РФ, содействие интеграции этнических диаспор, формирующихся в рамках миграционных процессов, в местное региональное сообщество (что соответствует новациям в Законе № 74-ФЗ) и пр. Типична в этом смысле программа РМ Государственная программа «Гармонизация межнациональных и межконфессиональных отношений в Республике Мордовия» на 2014-2020 гг. (с изм. на 25.02.2019) [Электронный ресурс]. Ш_: http://docs.cntd.ru/document/424029654 (дата обращения: 05.08.2019)..

Организационный компонент анализируемой коммуникативной системы также весьма обширен и разветвлен. Он представлен разнообразными структурами, действующими на федеральном и нижестоящих уровнях. Оговоримся, что в данном случае акцент будет сделан на консультативных и совещательных органах, функционирующих в сфере государственной национальной политики и оказывающих содействие институтам гражданского общества, включая НКА.

Если говорить о федеральном уровне, то здесь заметную роль играют Совет при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям (https://sovetnational.ru); Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (http://president-sovet.ru); Совет по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями при Совете Федерации (1пИр://соипсП. gov.ru); Комиссия по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений Общественной палаты РФ (https://oprf.ru). Непосредственно деятельность НКА находится в фокусе внимания Консультативного совета по делам национально-культурных автономий при Федеральном агентстве по делам национальностей России (ФАДН России) Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Федеральном агентстве по делам национальностей [Электронный ресурс]. 11Я_: http://fadn.gov.ru/otkritoe- agenstvo/obshestvenniy-kontrol/konsultativnyy-sovet-po-delam-natsionalno-kultumyh-avtonomiy- pri-federalnom-agentstve-po-delam-natsionalnostey (дата обращения: 05.08.2019)..

Совещательные и консультативные структуры образованы и на региональном уровне. Их условно можно разделить на две группы: с общей компетенцией и со специальной компетенцией. Отметим, что в республиках в пределах ПФО учреждены структуры именно первой группы, хотя в других субъектах в рамках округа есть и советы по делам национально-культурных автономий, т. е. со специальной

Нормативные и концептуально-программные документы республик, входящих в Приволжский федеральный округ, в сфере реализации государственной национальной политики компетенцией (например, в Пензенской области Совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве Пензенской области [Электронный ресурс]. URL: http://pnzreg.ru/open-govemmenVnekommercheskie-organi- zatsN/obshchestvennye-sovety-pri-gubematore/sovet-po-delam-natsюnalno-kulШmykh-avtonomiy- pri-pravitelstve-penzenskoy-oblasti.php (дата обращения: 05.08.2019).). Функционирующие в рассматриваемых республиках консультативные органы, занимающиеся вопросами взаимодействия с НКА, обозначены в табл. 3.

Table 2. Normative and conceptual-program documents of the republics, included in the Volga Federal district, in the sphere of implementation of the state national policy

Источники: Информационно-правовой портал Гарант (garant.ru); Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации (docs.cntd.ru/).

Таблица 3 Консультативные (совещательные) органы в сфере реализации государственной национальной политики при органах государственной власти субъектов РФ -- республик в рамках Приволжского федерального округа

Table 3. Consultative (advisory) bodies in the field of implementation of the state national policy at public authorities of subjects of the Russian Federation -- republics within the Volga Federal district

Источники: Информационно-правовой портал Гарант (garant.ru); Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации (docs.cntd.ru).Данные органы наделены в целом сходными полномочиями и функциями. В качестве примера сошлемся на опыт Башкортостана, соответствующий Совет в котором обеспечивает взаимодействие Президента Республики Башкортостан с национально-культурными автономиями и объединениями в республике, а также содействует установлению и укреплению связей между национально-культурными автономиями и объединениями, диаспорами в Башкортостане и национально-культурными автономиями и объединениями, иными общественными объединениями в субъектах РФ. Совет осуществляет подготовку предложений по вопросам в том числе создания благоприятных условий для развития национально-культурных автономий и объединений, историко-культурных центров; взаимодействия с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества по вопросам межнациональных отношений; расширения взаимодействия между общественными организациями и государственными органами и пр. О Совете при Президенте Республики Башкортостан по вопросам содействия укреплению межнационального согласия и мира: Указ Президента Республики Башкортостан от 31.03.2011 № УП-141 (ред. от 08.12.2016) [Электронный ресурс]. ШІи https://glavarb.ru/rus/dokumenti/ икаЕІ/4639.МтІ (дата обращения: 27.07.2019)..

Результаты и обсуждение

Разумеется, названными органами институциональный потенциал коммуникативной системы не исчерпывается. В расширительной трактовке в него следует включать также другие структурные подразделения государственных органов субъектов РФ (в частности, можно упомянуть отдел межнациональных и межконфессиональных отношений Министерства культуры, печати и по делам национальностей РМЭ Положение об отделе межнациональных и межконфессиональных отношений Министерства культуры, печати и по делам национальностей Республики Марий Эл: Утверждено приказом Министерства культуры, печати и по делам национальностей Республики Марий Эл от 01.10.2018 № 262 [Электронный ресурс]. ШІи http://mari-el.gov.ru/mincult/DocLib/position_OMMO.pdf (дата обращения: 28.07.2019).); иные совещательные структуры при государственных и муниципальных органах (так, общественные советы по вопросам межнациональных отношений созданы на территории Удмуртской Республики в городах Ижевске, Воткинске, Можге, Сарапуле, в Алнашском, Кизнерском, Киясовском, Малоур- гинском, Селтинском, Сюмсинском, Увинском, Юкаменском районах Межнациональные отношения -- в центре внимания Главы региона [Электронный ресурс]. ШІ: http://www.minnac.ru/minnac/promo/3488.html (дата обращения: 05.08.2019).); структурные подразделения в аппарате Полномочного представителя Президента РФ в ПФО; иные, помимо НКА, общественные объединения (представляющие, например, финно-угорские народы), их союзы, некоммерческие автономные организации, некоммерческие партнерства, общины коренных и малочисленных народов и пр. [6, с. 104-106]. Среди национально-культурных общественных объединений в целом заметную активность проявляют конгрессы, собрания, союзы, центры. Уполномоченные органы на региональном и муниципальном уровнях взаимодействуют с НКОО на площадках «Домов дружбы» (РБ, РМ, РТ, УР, ЧР; в РМЭ такая площадка должна появиться в 2020 г.).

В отношении НКА формулируются неоднозначные оценки этого института и действующего закона. С одной стороны, НКА интерпретируются как оптимальная форма реализации права на самоопределение народами, проживающими на территории разных субъектов РФ, позволяющая им решать вопросы сохранения культурного самосознания, с другой -- указывается, что их функционал ограничен собственно данной сферой, что НКА обладают меньшим объемом прав по сравнению с другими видами общественных объединений и, напротив, связаны большим количеством процедурных ограничений [2, с. 28-29; 15, с. 203-204]. В контексте федеративных отношений, тем не менее, более распространена позитивная трактовка НКА [20].

Высокая оценка содержится в высказываниях представителей органов государственной власти. Так, министр Российской Федерации (2001-2004 гг.) В. Ю. Зорин подчеркивал, что «в лице национально-культурной автономии государство на всех уровнях публичной власти видит реального и перспективного партнера для диалога и сотрудничества», выражая убежденность, что их роль будет возрастать Взаимодействие национально-культурных автономий с органами государственной власти Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://iam.duma.gov.rU/node/8/4425/14475 (дата обращения: 27.07.2019).. Авторы, отмечающие серьезные недостатки данного института, признают, что именно республики в составе РФ оказывают наибольшее содействие развитию НКА [15, с. 208].

Показательны в этом смысле заявления представителей республик в рамках ПФО.

Так, заместитель председателя правительства, министр культуры, печати и по делам национальностей РМЭ М. З. Васютин, выступая в марте 2014 г. на пленуме Всемарийского совета, заявил, что НКА -- высшая ступень самоорганизации народа, имеющая принципиальную важность для марийцев, проживающих за пределами Марий Эл Будущее -- за национально-культурной автономией [Электронный ресурс]. URL: https:// www.marpravda.ru/news/sociym/budushhee-za-nacionalno-kulturnoy-avtonomiey (дата обращения: 30.07.2019).. Приведенная цитата согласуется с мнением, что НКА воспринимаются этническими элитами и как организации, уполномоченные выступать от имени всей соответствующей этнической общности. Однако, на наш взгляд, вряд ли безусловна интерпретация НКА как альтернативы территориальному самоопределению в форме «национальных» субъектов Федерации [11, с. 145146]. В сложившейся на данный момент конструкции отечественного федерализма, пусть и несовершенного, НКА выглядят довольно органично и не исключают существования национальных образований.

Большинство действующих НКА работают в тесном контакте с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а проводимые ими мероприятия отвечают сути и направленности современной государственной национальной политики РФ.

При, казалось бы, очевидной преимущественной ориентации на развитие этнокультурной идентичности, они, как и многие другие национально-культурные общественные объединения, по крайней мере, документально, выражают приверженность задаче формирования общероссийской гражданской идентичности и культуре межнационального согласия.

Примечательны в этом плане и названия инициированных ими мероприятий и проектов, например: «Мой язык -- язык дружбы» (Башкортостан); «Волга -- река мира. Диалог культур волжских народов» (инициатор -- Мордовия); «Уроки дружбы и согласия» (Татарстан); «Мир в диалоге» (Удмуртия); «Единая семья народов России» (Чувашия). Вместе с тем исследование показало, что далеко не все республики и национально-культурные автономии, представляющие интересы народов на их территориях, уделяют достаточное внимание информационно-просветительской работе.

Об этом свидетельствует порой скудность контента соответствующих сайтов, не позволяющая в должной степени осветить содержание и направления деятельности НКА и других национально-культурных объединений, как и действия госорганов по реализации закрепленных в программных документах целевых индикаторов. Зачастую размещаются устаревшие сведения, и невозможно в полном объеме проанализировать динамику ситуации и современное состояние в данной сфере.

Заключение

Коммуникативное измерение процесса нациестроительства предполагает взаимодействия не только по вертикали (отношения между федеральными и региональными, региональными и местными органами), но и первостепенно -- по горизонтали (государством и институтами гражданского общества, между различными общественными объединениями). В России как федеративном, полиэтничном и поликонфессиональ- ном государстве важно добиться их гармоничного сочетания, что не всегда возможно, поскольку особенности отечественной модели выражаются в почти непрерывном генерализирующем тренде централизации. Не обеспечивается должного публичного обсуждения актуальных социально-политических проблем, связанных с нациестрои- тельством, в том числе в ракурсе патриотического воспитания и формирования общегражданской идентичности, в чем НКОО могут сыграть одну из главных ролей при условии соблюдения ими законодательных требований.

С правовой точки зрения на данный момент в Российской Федерации созданы необходимые нормативные основы для функционирования институтов гражданского общества, закрепленные совокупностью федеральных законов и иных нормативных правовых актов, включая подзаконные. В определенной степени можно говорить об этом и в отношении диалога между государством и обществом. Тем не менее, сохраняются пробелы в регулировании статуса как НКОО в целом (отсутствует специальный федеральный закон, хотя в некоторых субъектах РФ законы об НКОО имеются, например, в Башкортостане), так и НКА, в первую очередь на региональном уровне (в ряде субъектов РФ не приняты соответствующие законы). Здесь могут обостриться вопросы, характерные для периода 1990-х годов, когда существовали серьезные коллизии между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. С другой стороны, анализ содержания концептуально-программных документов в сфере реализации государственной национальной политики РФ республиками -- субъектами РФ в пределах ПФО обнаруживает их смысловое тождество с документами федерального уровня -- Стратегией 2012 г., федеральной целевой программой «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России» (2014-2020 гг.) и др.

Приволжский федеральный округ выступает как своего рода диалоговое пространство, где довольно успешно апробируются различные инструменты внедрения и укрепления культуры межнационального и межконфессионального согласия, несмотря на деструктивные проявления (этнического и религиозного экстремизма, в сфере языковой политики) в ряде субъектов в его пределах. В целом в экспертных оценках (например, Распределенного научного центра межнациональных и межрелигиозных проблем) они не воспринимаются как системные. В рейтингах социально-политической устойчивости («Фонд «Петербургская политика») ряд регионов ПФО находятся в группе с высокой устойчивостью. В то же время не следует забывать о некоторых моментах социально-экономического характера (в том числе о низких доходах населения, пребывания абсолютного большинства регионов ПФО в статусе дотационных), что вкупе с другими негативными обстоятельствами способно скорректировать позитивные тенденции в неблагоприятную сторону. В определенном ранее целевом диапазоне можно сформулировать некоторые рекомендации, ориентированные на ликвидацию или смягчение обнаруженных пробелов и уязвимостей.

Во-первых, представляется необходимым устранить сохраняющиеся законодательные пробелы в сфере правового регулирования НКА и НКОО. При этом важно продолжить работу по созданию консультативных структур с акцентом на законодательную ветвь власти, что может способствовать более плодотворному диалогу по вертикали и горизонтали и учету мнения институтов гражданского общества, включая НКА.

Во-вторых, в условиях актуализации информационного пространства в целом и его социально-политического наполнения, а также укрепления механизмов прямой и обратной связи между властью и обществом следует обеспечить своевременное размещение сведений о деятельности ответственных органов и НКОО в сфере реализации государственной национальной политики РФ, их достаточность и обновление по мере изменения ситуации. В том числе это может способствовать большей привлекательности и подлинной масштабности инициированных мероприятий.

В-третьих, усилить солидарный настрой на продвижение нациестроительства путем активизации горизонтальных коммуникаций и более эффективного встраивания НКОО в региональные, окружные и общероссийские проекты.

В-четвертых, позитивный эффект может дать повышение роли экспертного сообщества в оценке программ этнокультурного развития и иных подобных документов и выполнения заложенных в них индикаторов. Одновременно важно систематизировать действия в рамках этносоциологического и этнополитического мониторинга, в том числе по исследованию роли и влияния НКОО, причем интегрировать в предполагаемую систему и региональные экспертные панели и центры. Предлагается также проведение квалифицированными специалистами периодических обучающих семинаров по вопросам национальной и миграционной политики и социокультурной адаптации мигрантов для актива национально-культурных и религиозных организаций.

В-пятых, целесообразно возобновление деятельности окружной Комиссии по развитию этнокультурных и конфессиональных отношений и гражданской идентичности, что увеличит управленческий потенциал округа и будет способствовать лучшей координации внутри ПФО между субъектами.

Литература

1. Азаренок В.А. Национально-культурная автономия «Белорусы Урала» («Белур») и укрепление межнациональных отношений // Эко-потенциал. 2019. № 1 (25). С. 243-250.

2. Анисимов А.И. Формы реализации права народов на самоопределение в условиях федеративного устройства России // Юридические исследования. 2018. № 2. С. 27-33.

3. Бабинцев В. П., Шаповалова Ж. А. Публичные коммуникации власти и общества в регионе: проблемы и возможности конструктивных изменений // Власть. 2018. Т. 26. № 4. С. 7-15.

4. Бахлов И. В., Бахлова О. В. Правовая политика РФ в области нациестроительства: направления и результаты деятельности парламентских комитетов // Сравнительный федерализм. Ежегодник-2018: Сб. науч. трудов. Пенза : Пензен. гос. ун-т, 2018. С. 125-133.

5. Дорофеева Е. С., Чекмарева А. В. Политико-правовые аспекты государственного регулирования межнациональных отношений // Актуальные проблемы государства и права. 2018. Т. 2. № 7. С. 5-22.

6. Емелькина И. А. Государственная и культурная политика и деятельность общественных организаций финно-угорских народов в едином культурном пространстве России: правовые аспекты // Финно-угорский мир. 2015. № 2 (23). С. 102-107.

7. Изергина Н. И., Изергина В. П. Национально-культурные автономии в реализации национальной политики Республики Мордовия // Социально-политические науки. 2012. № 2. С. 40-44.

8. Иларионова Т. С. Государство и национально-культурные автономии народов России: актуальные проблемы и перспективы // Этносоциум и межнациональная культура. 2010. № 3 (27). С. 44-65.

9. Кирдяшов В. Ф., Тултаев П. Н. Национально-культурная автономия -- один из приоритетов национальной политики России: региональный аспект (на примере мордвы в Российской Федерации). Саранск: Мордовское кн. изд-во, 2006.

10. Межнациональное согласие в общероссийском и региональном измерении. Социокультурный и религиозный контексты / Федеральный научно-исследовательский социологический центр Российской академии наук. М., 2018.

11. Мочалов А. Н. Конституционно-правовые инструменты управления этническим многообразием в многонациональных федерациях // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2018. Т. 4. № 3. С. 136151.

12. Мурадян Л. О. Концепция национально-культурной автономии в постсоветской России // Вопросы национальных и федеративных отношений. 2018. Т. 8. № 4 (43). С. 386-394.

13. Напалкова И. Г., Чекушкин А. Н. Эволюция политико-правового статуса финно-угорских народов России // Финно-угорский мир. 2013. № 4 (17). С. 85-91.

14. Никовская Л. И., Якимец В. Н. Формирование и отстаивание общественных интересов в России: от «административной» к «партнерской» модели // Полис. Политические исследования. 2015. № 5. С. 49-63.

15. Осипов А. Г. Национально-культурная автономия после СССР: символическая или инструментальная политика? // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2012. Т. 8. № 1. С. 200-222.

16. Полутин С. В., Шумкова Н. В., Чушкин А. М. Этноконфессиональная ситуация в Республике Мордовия: социологический аспект // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2018. № 1 (45). С. 134-147.

17. Романовская О. В. Правовой статус национально-культурных автономий // Культура: управление, экономика, право. 2013. № 2. С. 16-21.

18. Севоян Д. Г. К вопросу об основных сферах деятельности национально-культурных автономий // Политика и общество. 2014. № 12 (120). С. 1479-1484.

19. Семененко И. С. Горизонты ответственного развития: от научного дискурса к политическому управлению // Полис. Политические исследования. 2019. № 3. С. 7-26.

20. Хабриева Т. Я. Национально-культурная автономия как современная форма этнической самоорганизации // Вестник Российской нации. 2013. № 1-2 (27-28). С. 122-141.

21. Arnold R., Markowitz L. P. The evolution of violence within far-right mobilization: evidence from Russia // Ethnic and Racial Studies. 2017. Vol. 41. N 1. P. 1-16.

22. Busygina I. How Does Russian Federalism Work? Looking at Internal Borders in the Russian Federation // Journal of Borderlands Studies. 2017. Vol. 32. N 1. P. 105-119.

23. Daly S. Z. State Strategies in Multi-Ethnic Territories: Explaining Variation in the Former Soviet Union and Eastern Bloc // British Journal of Political Science. 2014. Vol. 44. N 2. P. 381-408.

24. Fabrykant M., Magun V. Dynamics of National Pride Attitudes in Post-Soviet Russia, 1996-2015 // Nationalities Papers: The Journal of Nationalism and Ethnicity. 2019. Vol. 47. N 1. P. 20-37.

25. Herrera Y. M., Butkovich Kraus N. M. Pride Versus Prejudice: Ethnicity, National Identity, and Xenophobia in Russia // Comparative Politics. 2016. Vol. 48. N 3. P. 293-315.

26. Kolsto P., Blakkisrud H., eds. The New Russian Nationalism: Imperialism, Ethnicity and Authoritarianism 2000-2015. Edinburgh: Edinburgh University Press, 2016.

27. Laine V. Contemporary. Russian nationalisms: the state, nationalist movements, and the shared space in between // Nationalities Papers. 2017. Vol. 45. N 2. P. 222-237.

28. Moses J. Russian Center-Periphery Relations from Khrushchev to Putin, 1957-2018 // Demo- kratizatsiya. 2019. Vol. 27. N 2. P. 215-236.

29. Prina F. National minorities in Putin's Russia: diversity and assimilation. London; New York: Routledge, 2016.

30. Stepan A. Russian Federalism in Comparative Perspective // Post-Soviet Affairs. 2013. Vol. 16. N 2. P. 133-176.

References

1. Azarenok V.A. National and cultural autonomy «Belarusians of the Urals» («Belur») and the strengthening of interethnic relations // Eko-potencial [Eko-potencial]. 2019. N 1 (25). P 243-250. (In rus)

2. Anisimov A.I. Forms of realization of the right of peoples to self-determination in the conditions of Federal structure of Russia // Legal research [Yuridicheskie issledovaniya]. 2018. N 2. P 27-33. (In rus)

3. Babintsev V.P., Shapovalova Zh.A. Public communications of the authority and society in the region: problems and opportunities of constructive changes // Authority [Vlast']. 2018. Vol. 26. N 4. P 7-15. (In rus)

4. Bakhlov I. V., Bakhlova O. V. Legal policy of the Russian Federation in the field of nation-building: directions and results of activity of parliamentary committees // Comparative federalism. Yearbook-2018: Collection of proceedings [Sravnitel'nyj federalizm. Ezhegodnik-2018: Sbornik nauchnyh trudov]. Penza : Penza state University, 2018. P 125-133. (In rus)

5. Dorofeyeva E. S., Chekmareva A. V. Political and legal aspects of state regulation of interethnic relations // Actual problems of state and law [Aktual'nye problemy gosudarstva i prava]. 2018. Vol. 2. N 7. P. 5-22. (In rus)

6. Emelkina I. A. State cultural policy and work of non-profit organizations of the Finno-Ugric peoples in the common cultural space of Russia: legal aspects // Finno-Ugric World [Finno- ugorskij mir]. 2015. N 2 (23). P 102-107. (In rus)

7. Izergina N. I., Izergina V. P The National-cultural autonomies in the realization of national policy of the Republic of Mordovia // Social and political Sciences [Social'no-politicheskie nauki]. 2012. N 2. P 40-44. (In rus)