Групи інтересів у Верховній Раді України: сутність і роль у формуванні державної політики

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Вступ

Актуальність теми дослідження. Упродовж останніх двадцяти п'яти років в Україні відбувається демократична трансформація політичної системи. За цей період було сформовано основні демократичні інститути, а на політичну арену вийшли нові суб'єкти соціально-економічного життя. Вони чітко усвідомлюють власні інтереси та прагнуть їх реалізувати шляхом взаємодії з органами влади.

У механізмі держави парламент як вищий представницький орган виконує провідну роль в узгодженні різновекторних інтересів соціальних груп з точки зору стратегії суспільного розвитку. Участь груп інтересів у законотворчому процесі впливає на ефективність та легітимність законодавчої влади і виступає самостійним критерієм оцінки публічної політики.

Особливої актуальності проблема участі груп інтересів у процесі підготовки та ухвалення парламентських рішень набула у зв'язку із відновленням у лютому 2014 року конституційних змін від 8 грудня 2004 року. Вони змістили акцент змішаної форми державного правління із президентської на парламентську складову і, як наслідок, значно розширили повноваження Верховної Ради України.

Дослідження політичного процесу крізь призму міжгрупової взаємодії було розпочато майже сто років тому американськими вченими А. Бентлі та Д. Труменом. У подальшому групи інтересів, їх діяльність стали предметом вивчення багатьох західних науковців. Окремі аспекти цього явища розкриті у рамках порівняльного аналізу системи груп (Г. Ерман, К. Томас, Г. Алмонд, Г. Вілсон та ін.); теорії плюралістичної демократії (Р. Даль, М. Дюверже, Р. Аллен та ін.); теорії раціонального вибору (М. Олсон); теорії політичної ренти (Г. Таллок, Дж. Б'юкенен та ін.); теорії обміну (Р. Солсбері).

Останнє десятиліття вітчизняні науковці приділяють дедалі більше уваги вивченню груп інтересів і їх ролі в політиці. Серед них Т. Балута, Я. Боренько, О. Демченко, О. Лісничук, Ю. Сабанадзе, О. Семченко, В. Цвих. Окремо варто виділити праці, присвячені розкриттю закономірностей функціонування такого специфічного учасника політичного процесу, як фінансово-промислові/фінансово-політичні групи (О. Пасхавер, І. Рейтерович, С. Телешун). У контексті дослідження лобізму прикладні аспекти діяльності груп інтересів в Україні і за кордоном висвітлено в працях Д. Базілевича, Т. Богині, О. Войнич, Н. Гричиної, О. Гросфельд, О. Дягілєва, Р. Мацкевича, В. Нестеровича, О. Одінцової, І. Сікора, А. Трофименко.

Всебічний аналіз українського парламентаризму представлено у дослідженнях О. Бандурки, Ю. Ганжурова, Ю. Древаля, В. Журавського, В. Звірковської, Л. Кривенко, Г. Нечепоренка, В. Шаповала, Т. Ярового.

Попри увагу науковців до проблеми участі груп інтересів у політичному процесі, стан розробленості даної теми в українській політичній науці є недостатнім, дослідження представництва групових інтересів у парламенті мають фрагментарний характер, а діяльність груп інтересів у Верховній Раді України та їх роль у формуванні державної політики не були предметом комплексного політологічного дослідження. Це і зумовило мету, логіку та структуру дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України і пов'язана з розробкою планової наукової теми «Політико-правові засади трансформації партійної системи України» (2015-2016 рр., PK 0115U002138). Тема дисертаційного дослідження затверджена Вченою радою Національної академії державного управління при Президентові України (протокол № 154/1-4 від 29 січня 2009 року).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є визначення сутнісних ознак груп інтересів у Верховній Раді України та їх ролі у формуванні державної політики.

Реалізація поставленої мети зумовила необхідність розв'язання таких дослідницьких завдань:

- уточнити політологічне визначення поняття «група інтересів»;

- з'ясувати основні детермінанти участі груп інтересів у законотворчому процесі;

- узагальнити зарубіжний досвід правової регламентації участі груп інтересів у формуванні державної політики на парламентському рівні;

- визначити чинники, які зумовлюють присутність груп інтересів у структурі Верховної Ради України;

- виявити основні закономірності функціонування системи групового представництва у Верховній Раді України та її вплив на формування державної політики;

- запропонувати рекомендації щодо вдосконалення механізмів правового регулювання взаємодії груп інтересів і членів парламенту у процесі підготовки та розгляду парламентських рішень.

Об'єктом дослідження є групи інтересів як політичний інститут демократичного суспільства.

Предметом дослідження є групи інтересів у Верховній Раді України та їх роль у формуванні державної політики

Методи дослідження. Відповідно до мети і завдань у дисертаційному дослідженні застосовано сукупність філософських, загальнонаукових та спеціальних методів, які використовувались у взаємозв'язку і взаємодоповненні.

Застосування діалектичного методу дало змогу дослідити основні закономірності становлення та розвитку системи функціонального представництва як невід'ємного елемента політичної системи. Методи аналізу і синтезу, узагальнення, індукції і дедукції застосовувалися для дослідження зарубіжного та вітчизняного досвіду участі груп інтересів у законотворчому процесі та їх ролі у формуванні державної політики.

З метою дослідження парламентських груп було застосовано комплекс спеціальних наукових методів у межах парадигми неоінституціоналізму. Вибір цього наукового підходу зумовлений предметом дослідження і спрямований на пошук мультипричинності політичного явища через одночасний аналіз як групових позицій, поведінки політичних акторів (груп інтересів), так і інституційних структур/правил, які зумовлюють їх поведінку. Неоінституційний аналіз охоплює не лише конституційно-правові норми, які визначають порядок формування Верховної Ради України та її повноваження, а й неформальні інститути як довготермінові (повторювані) зразки поведінкових практик та стратегій, через які члени парламенту здійснюють вплив на процес формування державної політики.

У роботі використані такі емпіричні методи дослідження, як дискурс-аналіз медіа-текстів, кількісний та якісний контент-аналіз законопроектів, ініційованих народними депутатами, запитів тощо. Це дозволило описати структуру парламентських груп інтересів та механізми їх впливу на формування державної політики. У результаті застосування системного методу виявлено структуру та особливості соціально-економічних та політико-правових чинників, які визначають якість та характер взаємодії членів парламенту з групами інтересів. З метою розкриття спільних і відмінних рис представництва групових інтересів в українському парламенті в різні часи та їх впливу на формування державної політики застосовано порівняльний аналіз. Це дозволило співставити статистичні дані, кількісні та якісні показники діяльності Верховної Ради України кількох скликань, параметри участі груп інтересів у процесі формування державної політики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у здійсненні комплексного дослідження політичних і правових засад діяльності груп інтересів у Верховній Раді України як важливого чинника формування державної політики.

Уперше:

- консолідовано і систематизовано сукупність чинників макро-, мезо- та мікрорівня, які детермінують участь груп інтересів у законотворчому процесі. До перших належать: а) політико-правові чинники (політичний режим; форма державного устрою; форма державного правління; якість партійної системи; модель системи функціонального представництва); б) характеристики економічної системи; в) особливості соціальної структури суспільства. До мезорівня віднесені: а) ступінь політичної та організаційної автономії парламенту; б) наявність/відсутність легального механізму позапартійного представництва політичних інтересів. На мікрорівні стратегію групового представництва визначають: а) статусні позиції члена парламенту; б) ресурсний потенціал групи інтересів;

- обґрунтовано визначення парламентських груп інтересів як окремого різновиду інституційних груп, чия діяльність спрямована на втілення у рішеннях Верховної Ради України вузькогрупових (функціональних) інтересів. Вони уособлені народними депутатами/об'єднаннями депутатів різного ступеня організації (інституціоналізовані/неформальні);

- доведено, що широке представництво парламентських груп інтересів призводить до низки дисфункцій українського парламентаризму: спотворення волевиявлення громадян через практику міжфракційних/міжпартійних переходів; формування владної коаліції за принципом кількісної достатності та економічної доцільності; зниження рівня організаційної автономії парламенту; поширення практики політичної корупції.

Удосконалено:

- визначення поняття «група інтересів» як добровільного об'єднання громадян, згуртованого спільним інтересом, котре здійснює цілеспрямовану діяльність щодо його реалізації через вплив на процес формування державної політики. Таке об'єднання (група інтересів) може мати організаційну структуру, а може діяти без формалізації членства;

- розуміння правової регламентації участі груп інтересів у законотворчому процесі, що передбачає вирішення двох проблем: а) легалізації лобізму як регламентованого законом механізму участі груп інтересів у законотворчому процесі; б) формування правового механізму запобігання і протидії корупції у діяльності члена парламенту;

- понятійний апарат законопроекту про лобіювання в парламенті у частині визначення таких термінів: «суб'єкт лобізму», «об'єкт лобізму», «предмет лобізму».

Отримали подальший розвиток:

- правові механізми попередження корупції та конфлікту інтересів у діяльності народних депутатів України через пропозицію запровадження декларування інтересів членів парламенту;

- політологічне обґрунтування сутнісних ознак сучасного парламенттаризму в Україні, які визначаються не стільки правовими правилами та процедурами, скільки усталеними неформальними політичними практиками;

- правові механізми модернізації виборчої системи через пропозицію зниження прохідного бар'єру та запровадження пропорційної виборчої системи з регіональними відкритими списками.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що на основі узагальнення зарубіжного досвіду визначено напрями удосконалення вітчизняного законодавства з метою забезпечення цивілізованої практики співпраці народних депутатів та груп інтересів в Україні.

Основні положення та рекомендації дисертаційного дослідження можуть бути використані у науково-дослідницькій роботі, зокрема при дослідженні проблем парламентаризму, взаємодії громадянського суспільства та інститутів влади, а також у навчальному процесі при формуванні навчальних планів і програм підготовки спеціалістів у галузі політології, права, державного управління, розробці відповідних навчальних посібників і підручників для вищих закладів освіти.

Апробація результатів дослідження. Основні положення, висновки і пропозиції дисертаційного дослідження викладено у наукових доповідях на міжнародних та всеукраїнських наукових і науково-практичних конференціях: «Демократичне врядування: наука, освіта, практика» (м. Київ, 29 травня 2009 р.; тези опубліковано); «Галузь науки «Державне управління»: історія, теорія, впровадження» (м. Київ, 28 травня 2010 р.; тези опубліковано); «Гуманітарні та соціальні науки» (м. Львів, 25-27 листопада 2010 р.; тези опубліковано); «Державне управління та місцеве самовряднування» (м. Харків, 24 березня 2011 р.; тези опубліковано); «Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика» (м. Львів, 8 квітня 2011 р.; тези опубліковано); «Подальші напрямки реформування законодавства України» (м. Одеса, 18-19 червня 2011 р.; тези опубліковано); «Демократія у країнах Східної Європи: конституційно-правовий вимір (Тодиківські читання)» (м. Харків, 27-28 травня 2011 р.; тези опубліковано); «Інновації в державному управлінні: системна інтеграція освіти, науки, практики» (м. Київ, 27 травня 2011 р.; тези опубліковано); «Правовий вимір конституційної, адміністративної та фінансової юрисдикції в умовах європейської парадигми України» (м. Одеса, 17 листопада 2016 р.; тези опубліковано); «Держава та глобальні соціальні зміни: 25 років української незалежності» (м. Київ, 29-30 листопада 2016 р.; тези опубліковано); «Перспективи розвитку сучасної науки» (м. Львів, 2-3 грудня 2016 р.; тези опубліковано); «Модернізація правових інститутів: вимоги часу» (м. Київ, 8 грудня 2016 р.; тези опубліковано); «Розвиток суспільних наук: європейські практики та національні перспективи» (м. Львів, 23-24 грудня 2016 р.; тези опубліковано).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 14 наукових статей, з них 4 статті у фахових виданнях України з політичних наук, одна - у зарубіжному фаховому виданні, та 13 тез виступів на наукових конференціях.

1. Теоретико-методологічні засади дослідження груп інтересів у контексті парламентської практики

Аналізуються сучасні наукові підходи до вивчення проблеми та обґрунтовується авторське бачення класифікації чинників, які визначають характер та механізми участі груп інтересів у законотворчому процесі.

У першому підрозділі «Групи інтересів як суб'єкт політики: сутнісні характеристики та класифікація» розглянуто еволюцію наукових підходів до визначення сутнісних характеристик такого суб'єкта політики, як група інтересів, та його класифікації.

Як зазначає автор, виокремлюються два основні підходи до визначення сутнісних характеристик поняття «група інтересів»: функціональний (широкий) підхід, коли критерієм визначення явища виступає дієве проявлення у політичному процесі функціонального (партикулярного) інтересу, та організаційний (вузький), за якого ключовою характеристикою групи інтересів є наявність сталої формалізованої структури об'єднання та фіксованого членства.

У роботі показано, що в країнах незавершених демократичних трансформацій поширений функціональний підхід до визначення категорії з огляду на флюїдність і латентний характер політичної діяльності найбільш впливових соціально-економічних груп.

У другому підрозділі «Основні детермінанти участі груп інтересів у законотворчому процесі» проаналізовано сучасні наукові підходи до визначення чинників участі груп інтересів у законотворчому процесі та на основі їх синтезу запропонована авторська класифікація.

Дисертант визначає, що варіативність комбінацій політико-правових, економічних, соціальних чинників у різних країнах зумовлює різні моделі функціонального представництва та форми їх проявів на парламентському рівні. Виокремлюються дві базові моделі функціонального представництва як своєрідного політичного інституту, що функціонує за межами державного механізму і уособлює регулярну, тривалу в часі, санкціоновану соціальними нормами та гарантовану правовими механізмами практику артикуляції функціональних інтересів: плюралізм та неокорпоративізм.

Інституційними детермінантами, що визначають рівень зацікавленості груп інтересів в участі у законотворчому процесі, є форма державного устрою та форма державного правління. Перша вказує на роль парламенту в системі розподілу суспільних ресурсів, друга визначає рівень його автономності. Сила/слабкість партійної системи, наявність/відсутність легальної лобістської практики, а також статусні характеристики членів парламенту та ресурсний потенціал груп інтересів впливають на стратегію та форми групового представництва.

У третьому підрозділі «Основні форми взаємодії членів парламенту та груп інтересів» характеризуються політико-правові форми представництва функціональних інтересів на парламентському рівні.

У роботі показано, шо в країнах сталої демократії взаємодія між представниками громадянського суспільства і членами парламенту регулюється через специфічний політичний інститут - лобізм. Він історично виник у надрах парламентської практики і нині виступає невід'ємною складовою процесу підготовки і ухвалення парламентських рішень.

У дослідженні за основу взято вузький підхід до визначення лобізму як легальної професійної (оплачуваної) посередницької діяльності фізичних/юридичних осіб (лобістів). Це зумовлено потребою чітко відокремити легальні форми взаємодії груп інтересів із членами парламенту від співпраці, яка відбувається поза правовим полем і потенційно містить ознаки корупційних та/чи неконвенційних впливів на законотворчий процес.

2. Правові механізми регламентації участі груп інтересів у законотворчому процесі: міжнародний досвід

Аналізується й узагальнюється американський та європейський досвід правового регулювання взаємодії груп інтересів та членів парламенту в межах законотворчого процесу.

У першому підрозділі «Правове регулювання лобізму та попередження корупції на Європейському континенті» детально розглянуто правові механізми взаємодії між членами парламенту та групами інтересів на прикладі законодавства Німеччини, Франції та Польщі.

У Федеративній Республіці Німеччина механізмами попередження конфлікту інтересів у депутатській діяльності є обов'язок подавати: 1) декларацію про свою діяльність до набуття мандату; 2) декларацію інтересів. Також член Бундестагу має декларувати наявність приватного інтересу перед внесенням відповідного питання на голосування на засіданні комітету. Лобістську діяльність регулює, зокрема, «Положення про реєстрацію союзів і їх представників при Бундестазі». Документ передбачає відкриту публікацію лобістського списку із зазначенням усіх союзів, асоціацій та об'єднань, що отримали офіційний доступ до комітетів парламенту.

У Франції заборонено лобізм у парламенті та встановлені мінімальні обмеження щодо поведінки депутата в ситуаціях потенційного конфлікту приватних і публічних інтересів.

Законодавством Польщі передбачено, що член парламенту регулярно: 1) декларує власні активи та спільні активи подружжя; 2) реєструє власні інтереси та інтереси подружжя. У 2005 році у Польщі легалізовано парламентський лобізм.

У другому підрозділі «США і Велика Британія: англосаксонські вимоги до поведінки депутатів та регулювання лобізму» автор детально розглянула правові механізми взаємодії між членами парламенту та групами інтересів на прикладі американського та англійського законодавства.

У США законодавство жорстко регулює поведінку члена парламенту щодо отримання подарунків, подорожей та інших видів діяльності, які потенційно породжують конфлікт інтересів. Діє система щорічного декларування доходів депутата та членів його сім'ї. Лобізм легалізовано з 1946 р. Законодавство передбачає жорстке регулювання діяльності суб'єктів лобізму та відповідальних за їх реєстрацію посадових осіб. Кожні півроку лобісти і лобістські фірми надають детальний фінансовий звіт про свою роботу.

У Великій Британії засади попередження конфлікту інтересів та корупції в діяльності депутата урегульовані Кодексом поведінки членів парламенту. Обов'язковій реєстрації підлягають дванадцять категорій фінансових інтересів. Правове регулювання діяльності лобістів відсутнє.

У третьому розділі «Взаємодія груп інтересів і парламенту: український досвід» проаналізовано політико-правові аспекти участі груп інтересів у законотворчому процесі в Україні.

У першому підрозділі «Політико-правові засади участі груп інтересів у законотворчому процесі» дисертант аналізує правову базу діяльності Верховної Ради України та системні чинники, що визначають характер та форму представництва групових інтересів на парламентському рівні.

Слабкість партійної системи в Україні при високій політичній активності провідних економічних груп призводить до ситуації «захоплення» (приватизації) партійно-електорального каналу політичного представництва з боку великого бізнесу. Соціальним підґрунтям такої ситуації є дихотомічна структура суспільства та її відтворення в політиці, коли верстви населення з низьким доходом мають слабкий політичний вплив на державні рішення.

Автором доведено, що на характер співпраці провідних груп інтересів з органами влади в цілому та парламентом зокрема впливають: централізований бюджетно-фінансовий механізм розподілу суспільних ресурсів, редистрибутивна економічна система, нелегітимний характер приватизації та відсутність гарантій прав власності.

У другому підрозділі «Вплив парламентських груп інтересів на формування державної політики» визначено структуру парламентських груп інтересів та механізми їх впливу на рішення Верховної Ради України.

Відповідно до характеру артикульованого інтересу автор виокремлює два види парламентських груп інтересів: неекономічні та економічні. Найбільш ефективними у досягненні своїх цілей є економічні групи макрорівня. Це переважно великий український бізнес, який прямо чи опосередковано репрезентований усіма парламентськими фракціями.

У Верховній Раді України механізми політичної корупції домінують над легальними парламентськими процедурами і часто їх визначають. Специфіка політичної корупції полягає у тому, що носії владних повноважень можуть вчиняти корупційні дії не порушуючи закону або, наприклад, діяти відповідно до власної лояльності і не мати на увазі особистої вигоди. Формами політичної корупції на парламентському рівні є латентне хабарництво, конфлікт інтересів, непотизм. Поширення практики політичної корупції зумовлює цілу низку дисфункцій українського парламентаризму.

У третьому підрозділі «Проблеми імплементації зарубіжного досвіду правового регулювання взаємодії груп інтересів і членів парламенту» на основі аналізу українського законодавства та зарубіжного досвіду визначено алгоритм застосування найбільш ефективних політико-правових механізмів легітимної співпраці народних депутатів та груп інтересів.

Одним із механізмів реалізації задекларованого у Конституції права громадян на участь у процесі вироблення державної політики є інститут лобізму. Впродовж двадцяти п'яти років незалежності в Україні неодноразово здійснювалися спроби легалізувати лобістську діяльність. Нині полеміка довкола інституціоналізації лобізму має антикорупційний характер.

У жовтні 2016 р. у рамках нового антикорупційного законодавства в Україні відбулося декларування активів високопосадовців, у тому числі народних депутатів України. Ще рано робити висновки, наскільки дієвим буде такий правовий обов'язок публічних службовців, з точки зору реальної боротьби з корупцією. Водночас, можна констатувати, що він не вирішує проблеми попередження конфлікту інтересів у діяльності членів парламенту.

Висновки

парламент державний законотворчий

У висновках викладено найсуттєвіші результати дослідження, наведено теоретичні узагальнення та визначено напрями удосконалення вітчизняного законодавства з метою забезпечення цивілізованої практики співпраці народних депутатів та груп інтересів в Україні.

1. У країнах незавершених демократичних трансформацій при визначенні та класифікації груп інтересів як суб'єкта політики слід брати за основу широкий (функціональний) підхід. Він передбачає, що іманентною властивістю цього учасника політичного процесу виступає інтерес, який визначає структуру і спрямованість діяльності групи. Під групою інтересів слід розуміти добровільне об'єднання громадян, згуртоване спільним інтересом, яке здійснює цілеспрямовану діяльність щодо його реалізації через вплив на процес формування державної політики. При цьому група інтересів може мати організаційну структуру, а може діяти без формалізації членства.

2. До типології чинників, які визначають характер, інтенсивність та механізми участі груп інтересів у законотворчому процесі, слід підходити комплексно. За результатами синтезу різних наукових підходів до вирішення проблеми консолідовано і систематизовано сукупність чинників макро-, мезо- та мікрорівня, які детермінують участь груп інтересів у законотворчому процесі.

Чинники загальнодержавного рівня можна поділити на три групи: 1) політико-правові (політичний режим (демократичний/автократичний); форма державного устрою (унітарна/федеративна); форма державного правління (парламентська/президентська/змішана); партійна система (сильна/слабка); модель системи функціонального представництва (плюралізм/неокорпоративізм/клієнтизм); 2) економічні (ринкова/редистрибутивна економіка); 3) соціальні (плюралістична/дихотомічна соціальна структура). Характеристики цих чинників визначають спосіб організації та здійснення представництва груп інтересів на загальнодержавному рівні.

До мезорівня належать такі чинники: 1) ступінь автономії законодавчого органу (політичної та організаційної); 2) наявність/відсутність легального механізму позапартійного представництва політичних інтересів (лобізму). Сукупність цих критеріїв визначає рівень зацікавленості груп інтересів у парламенті як об'єкті впливу та механізми участі у законотворчому процесі.

На мікрорівні стратегію групового представництва визначають: а) статусні позиції члена парламенту; ресурсний потенціал групи інтересів (сукупність матеріальних і нематеріальних ресурсів).

Визначивши домінуючі характеристики цих чинників та фактори, що сприяють такій домінантності, можна виявити об'єктивні політико-правові засади участі груп інтересів у законотворчому процесі, тактику і стратегію політичного представництва групових інтересів.

3. Євроінтеграційні прагнення України зумовлюють потребу в ґрунтовному аналізі та імплементації зарубіжного досвіду правового регулювання участі груп інтересів у процесі підготовки та ухвалення парламентських рішень.

У країнах сталої демократії проблема конструктивної співпраці груп інтересів та держави розглядається крізь призму двох аспектів: як механізм легітимізації політичної системи через забезпечення участі представників громадянського суспільства у прийнятті політичних рішень; як сферу потенційних корупційних ризиків, які присутні у взаємодії членів парламенту та приватного сектора економіки. Відтак, правове врегулювання проблеми відбувається у двох напрямах: легалізація лобізму як регламентованого законом механізму участі груп інтересів у законотворчому процесі; формування правового механізму запобігання і протидії корупції у діяльності члена парламенту.

Американське законодавство є прикладом жорсткого правового регулювання лобістської діяльності: лобісти зобов'язані реєструватися і під присягою письмово розкривати інформацію про себе, галузь своїх інтересів, замовників лобістських послуг та щоквартально подавати фінансовий звіт. Реєстр лобістів у США дає можливість отримати актуальну інформацію про лобістську активність будь-якої компанії та відстежити історію її діяльності у цій сфері.

На Європейському континенті існує три основні підходи до вирішення проблеми легалізації лобізму на парламентському рівні: 1) заборона на здійснення лобістської діяльності (Франція); 2) прийняття нормативно-правових актів, що регулюють певні аспекти лобізму (Німеччина); 3) Закон про лобістську діяльність (Польща). Європейська модель є прикладом «м'якого» регулювання і передбачає мінімальні вимоги до розкриття інформації про лобістів і їх діяльність.

4. Аналіз зарубіжного досвіду засвідчує, що немає єдиних стандартів у питанні попередження корупції в депутатському корпусі.

Законодавство США містить жорсткі й деталізовані правові вимоги до поведінки члена парламенту в ситуаціях, що містять потенційний конфлікт інтересів: щодо отримання подарунків, подорожей, проведення виборчих кампаній, зайнятості за межами Конгресу та додаткових доходів, декларування фінансового стану, надання адресної допомоги тощо. З метою запобігання використання мандату члена парламенту в особистих інтересах чи в інтересах третьої сторони діє система щорічного декларування доходів членів представницького органу та членів їх сімей. Правовими формами, що врегульовують порядок декларування активів та визначають обмеження в поведінці члена парламенту, виступають регламент та нормативно-правові акти, дія яких поширюється лише на членів парламенту.

У країнах Західної Європи питання врегульовується через встановлення чітких орієнтирів доброчесної поведінки для члена парламенту. Законодавство робить акцент насамперед на розкритті інтересів члена парламенту, які потенційно можуть призвести до ситуації конфлікту інтересів. Формою розкриття інтересів виступає подання відповідної декларації та/або оголошення про наявність конфлікту інтересів при розгляді питань під час засідань парламенту та/чи парламентського комітету. При цьому реєстрація, адміністрування приватних інтересів члена парламенту та ухвалення санкцій у разі ситуації конфлікту інтересів здійснюються переважно в межах парламентських інститутів. Загальним для країн сталої демократії є правовий підхід, коли обов'язок декларування інтересів врегульовується нормативно-правовим актом, дія якого поширюється лише на членів парламенту. Це може бути кодекс поведінки члена парламенту, закон про статус члена парламенту, регламент парламенту. Ефективність такої моделі попередження корупції у депутатському корпусі ґрунтується на загальносуспільній культурі доброчесності, дієвих механізмах парламентського та позапарламентського (громадського) контролю за дотриманням відповідних вимог.

У країнах Східної Європи законодавство робить акцент на механізмах запобігання незаконному збагаченню членів парламенту шляхом декларування (розкриття) активів членів парламенту та їх родин, формування інституційних (створення спеціалізованого незалежного антикорупційного органу) та процедурних (здійснення порівняльного аналізу декларацій) механізмів контролю за рівнем добробуту посадовців з метою виявлення фактів приховування та розкрадання активів і притягнення винних до адміністративної або кримінальної відповідальності. Правовою формою, що регулює порядок декларування активів, переважно виступає загальний антикорупційний закон, дія якого поширюється як на державних службовців, так і на обраних осіб.

Нині намітилася тенденція поєднання різних підходів до вирішення проблеми запобігання корупції у депутатському корпусі у межах національного законодавства.

5. Система функціонального представництва та парламентаризм в Україні почали формуватися одразу після проголошення незалежності. Проте якщо парламент як орган центральної влади інституціоналізувався у межах чітко окреслених критеріїв демократичного врядування, то формування групового представництва відбувалося стихійно, без означення чітких політико-правових форм впливу груп інтересів на державну політику в цілому та законотворчий процес зокрема.

Основними чинниками, які вплинули на характер структуризації групових інтересів у суспільстві та визначили механізми їх політичного представництва в Україні, є: а) політико-правові - автократичний режим політичного правління, слабкість партійної системи, централізована модель державного управління, відсутність гарантій прав власності та «довготермінових правил гри»; ціннісне «зависання» між радянськими установками і наративами ліберальної демократії; б) економічні - нелегітимний характер процесу приватизації, яка досі не завершена; активне втручання держави в економічну сферу; домінування редистрибутивної (перерозподільчої) економіки; в) дихотомічна соціальна структура суспільства та стійкі традиції соціальної взаємодії у формі клієнтистських мереж.

Комбінування цих факторів макрорівня призвело до того, що основним суспільним регулятором взаємодії груп інтересів та держави стала політична корупція як система відносин, спрямована на перерозподіл під егідою державної влади загальних суспільних благ на користь окремих груп.

На мезорівні провідними для стратегії групового представництва стали інституційні характеристики Верховної Ради України. Український парламент за сукупністю конституційних повноважень є автономним законодавчим органом, члени якого реально впливають на формування державної політики, у тому числі в економічній сфері, визначають засади здійснення приватизації, в межах бюджетного процесу розподіляють суспільні ресурси тощо. Тому для груп інтересів парламент виступає важливим об'єктом впливу.

На мікрорівні визначальними чинниками стали недоторканний статус народного депутата України, персоніфіковане лідерство у парламентських партіях (вождизм) та надлишок матеріальних ресурсів у провідних економічних груп країни.

6. Взаємодія трьох рівнів чинників спричинила деформацію системи політичного представництва інтересів в Україні: партійно-електоральна система набула рис системи функціонального представництва. Через легальну систему виборів представники (очільники) провідних груп інтересів інкорпоровані в інститут парламенту.

Масштаби інсайдерської парламентської діяльності груп інтересів дають підстави говорити про парламентські групи інтересів як окремий різновид інституційних груп, чия діяльність спрямована на втілення у рішеннях Верховної Ради України вузькогрупових (функціональних) інтересів. Вони уособлені народними депутатами/об'єднаннями депутатів різного ступеня організації (інституціоналізовані/неформальні).

7. Відповідно до характеру артикульованого інтересу виокремлюються два види парламентських груп інтересів: неекономічні та економічні. Перші репрезентують інтереси релігійно-етнічних об'єднань, інвалідів та ветеранів, регіональні земляцтва. Метою діяльності економічних груп є досягнення економічних преференцій. За масштабом сфери інтересів вони поділяються на групи мезорівня (регіональні, галузеві профспілки, асоціації підприємців, бізнес-групи) та макрорівня (багатогалузеві корпорації, загальнодержавні асоціації підприємців). Останні прямо чи опосередковано репрезентовані усіма парламентськими фракціями і є найбільш ефективними у реалізації своїх соціально-економічних потреб.

8. Критеріями ефективності груп інтересів є: а) кількість членів групи; б) кількість ініційованих законопроектів, спрямованих на реалізацію партикулярного інтересу; в) рівень результативності відповідних законодавчих ініціатив; г) представництво групи на керівних посадах у органах виконавчої влади. При цьому ефективність діяльності групи прямо корелює з присутністю у владній коаліції.

9. Групи інтересів в українському парламенті, згідно з теорією раціонального вибору, використовують переваги статусу народного депутата, його повноваження з метою реалізації вузькогрупових інтересів. Це призводить до викривлення державної політики у бік пріоритетного задоволення приватних інтересів усупереч потребам та інтересам суспільства та формування дисфункцій українського парламентаризму:

- спотворення волевиявлення громадян через практику міжфракційних/міжпартійних переходів;

- формування владної коаліції за принципом кількісної достатності з метою отримання й утримання влади. Нерідко формальна коаліція виступає ширмою латентної коаліції - ситуативного чи тривалого альянсу, сформованого у результаті неформальних домовленостей за принципом економічної доцільності. Для досягнення мети такого альянсу правові парламентські процедури нерідко «підлаштувують» під відповідні потреби;

- попри зростання політичної автономії парламенту впродовж останнього десятиліття відбувається процес стрімкого зниження рівня його організаційної автономії, тобто зниження рівня професіоналізму та здатності проводити кваліфіковану експертизу законопроектів, з точки зору реалізації публічних інтересів;

- поширення політичної корупції у формі латентного хабарництва та/або конфлікту інтересів, непотизму. Найбільш масштабним проявом політичної корупції є практика формування монопольних квазімереж, коли група інтересів «захоплює» керівні позиції у комітеті Верховної Ради України та центральному органі виконавчої влади, до предмету відання яких відносяться питання сфери інтересів відповідної групи. Мова йде про узурпацію впливу на процес формування і реалізації державної політики у тій чи іншій сфері господарської діяльності.

Сукупність дисфункцій нівелює зміст правової системи як справедливого і ефективного, з точки зору забезпечення суспільних інтересів, соціального регулятора, призводить до деформації суспільної правосвідомості, делегітимізації представницького органу та його рішень.

10. Алгоритм правових механізмів, втілення якого сприятиме формуванню демократичної практики участі груп інтересів у законотворчому процесі, може бути представлений як трирівнева система.

1) Модернізація виборчої системи шляхом запровадження: пропорційної виборчої системи з регіональними відкритими списками; 2-відсоткового прохідного бар'єра (синхронізовано із законодавством щодо державного фінансування політичних партій); поділ країни на різні виборчі округи. Механізм державного фінансування діяльності політичних партій без модернізації виборчого законодавства не зможе виконати загальну функцію обмеження присутності великого капіталу в політиці та створення умов для вільної і чесної політичної конкуренції між партіями.

2) Легалізація лобізму на парламентському рівні шляхом ухвалення відповідного закону. Останні законодавчі ініціативи з цього питання ілюструють два найбільш поширені серед правників підходи до визначення сфери дії такого закону: широкий, коли пропонується легалізувати лобістську діяльність в органах державної влади усіх рівнів та в органах місцевого самоврядування, та вузький, коли закон унормовує лобізм у межах парламентської практики. З огляду на те, що в Україні вже понад п'ять років діє інститут соціального діалогу, який передбачає корпоративну модель взаємодії груп інтересів з виконавчою владою та органами місцевого самоврядування, легалізація лобізму має спочатку відбутися на парламентському рівні й лише у разі успішної парламентської практики дію закону варто поширювати на інші органи влади. При визначенні суб'єкта лобізму слід виходити із рекомендацій ПАРЄ, тобто чітко розмежувати професійну лобістську діяльність і вплив на органи влади громадських організацій. У зв'язку із цим пропонується вузьке трактування суб'єкта лобізму як зареєстрованої відповідно до закону фізичної/юридичної особи, яка здійснює професійну оплачувану діяльність, спрямовану на представництво та захист інтересів замовника (клієнта) в процесі підготовки та розгляду проектів нормативно-правових актів. Предметом лобіювання має виступати законотворчий процес у Верховній Раді України, а до об'єктів лобіювання слід віднести професійні парламентські органи: комітети Верховної Ради України та тимчасові спеціальні комісії (після ухвалення відповідного закону) і безпосередньо народних депутатів України. При цьому слід вилучити з переліку об'єктів лобізму таких посадових осіб, як Голова Верховної Ради, його перший заступник та заступник. Ці особи мають виключні можливості впливати на перебіг розгляду питань під час пленарних засідань парламенту, а отже, зловживати таким впливом. Також необхідно встановити заборону народним депутатам після припинення повноважень або відставки займатися лобізмом упродовж періоду, еквівалентного терміну парламентської каденції. Потребує заборони лобістська діяльність з боку близьких родичів чинних народних депутатів України.

3) З огляду на те, що член парламенту перманентно перебуває в центрі конфлікту інтересів окремих груп (у тому числі партійних) та інтересів суспільства, формування правових запобіжників щодо попередження конфлікту інтересів у депутатській діяльності є не менш актуальною проблемою, ніж задекларована боротьба з незаконним збагаченням. Для цього необхідно, по-перше, синхронізувати антикорупційне законодавство із законами України «Про статус народного депутата України», «Про Комітети Верховної Ради України» та «Про Регламент Верховної Ради України» у частині дефініції потенційного/реального конфлікту інтересів. По-друге, нагальною потребою є розроблення і ухвалення Кодексу депутатської поведінки/етики як додатку до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», в якому: а) конкретизувати ситуації потенційного/реального конфлікту інтересів та механізми його вирішення у депутатській діяльності; б) встановити обов'язок члена парламенту розкривати/декларувати при розгляді питань у сесійній залі та на засіданні Комітету будь-які (минулі, теперішні або майбутні) фінансові інтереси, що мають стосунок до розгляду питання; в) запровадити Реєстр інтересів народних депутатів України. У Кодексі мають бути визначені механізм реєстрації, адміністрування Реєстру та механізми парламентського і громадського контролю за додержанням законодавства.

Література

1. Гнатенко Н.Г. Концептуалізація феномена «група інтересів» як суб'єкта політичного процесу // Держава і право: Зб. наук. праць. Серія Політичні науки. 2016. Вип. 73. С. 167-174.

2. Гнатенко Н.Г. Соціально-економічні чинники участі груп інтересів у законотворчому процесі // Держава і право: Зб. наук. праць. Серія Політичні науки. 2016. Вип. 74. С. 107-116.

3. Гнатенко Н.Г. Інституціоналізація лобізму в Україні: історія та сучасність // Гілея: науковий вісник. Зб. наук. праць. 2016. Вип. 115 (12). С. 434-438.

4. Hnatenko N. Political corruption in activity of the Ukrainian parliament: theory and practice // European political and law discourse. 2016. Vol. 3, Issue 6. P. 140-146.

5. Гнатенко Н.Г. Декларування інтересів як механізм попередження конфлікту інтересів у парламентській практиці: європейський досвід та українські реалії // Politicus. 2016. № 4. С. 49-53.

6. Гнатенко Н.Г. Депутатська фракція у Верховній Раді України: елемент політичної структуризації парламенту чи інструмент лобізму? // Вісник НАДУ. 2009. № 2. С. 235-243.

7. Гнатенко Н.Г. Особливості сучасного етапу законодавчого пошуку засад боротьби з корупцією та регулювання лобістської діяльності // Вісник НАДУ. 2009. № 3. С. 216-225.

8. Гнатенко Н.Г. Окремі аспекти проблеми політичної відповідальності народних депутатів України на сучасному етапі розвитку парламентаризму // Вісник НАДУ. 2010. № 1. С. 220-227.

9. Гнатенко Н.Г. Парламентаризм в Україні: сучасний стан і тенденції розвитку // Зб. наук. праць НАДУ при Президентові України / за заг. ред. Ю.В. Ковбасюка. Київ: НАДУ, 2010. Вип. 2. С. 173-183.

10. Гнатенко Н.Г. Внутрішні парламентські групи інтересів у Верховній Раді України V-VI скликань: сутність, класифікація // Економіка та держава. 2012. № 3. С. 120-123.

11. Телешун С.О., Гнатенко Н.Г. Мандат члена парламенту // Енциклопедія державного управління [Текст]: у 8 томах. Т. 8: Публічне врядування / наук.­ред. кол.: В.С. Загорськии? (голова), С.О. Телешун (співголова) [та ін.]; Львівськии? регіональнии? інститут державного управління НАДУ. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2011. С. 337-339.

12. Телешун С.О., Гнатенко Н.Г. Парламентська фракція // Енциклопедія державного управління [Текст]: у 8 томах. Т. 8: Публічне врядування / наук.­ред. кол.: В.С. Загорськии? (голова), С.О. Телешун (співголова) [та ін.]; Львівськии? регіональнии? інститут державного управління НАДУ. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2011. С. 403-405.

13. Телешун С.О., Гнатенко Н.Г. Фракція політична // Енциклопедія державного управління [Текст]: у 8 томах. Т. 8: Публічне врядування / наук.­ред. кол.: В.С. Загорськии? (голова), С.О. Телешун (співголова) [та ін.] ; Львівськии? регіональнии? інститут державного управління НАДУ. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2011. С. 605-606.

14. Телешун С.О., Гнатенко Н.Г. Функції парламенту // Енциклопедія державного управління [Текст]: у 8 томах. Т. 8: Публічне врядування / наук.­ред. кол.: В.С. Загорськии? (голова), С.О. Телешун (співголова) [та ін.] ; Львівськии? регіональнии? інститут державного управління НАДУ. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2011. С. 606-609.

15. Гнатенко Н.Г. Інтерес як першопричина публічної політики: філософський огляд // Демократичне врядування: наука, освіта, практика: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 29 трав. 2009 р.: у 4 т. / за заг. ред. В.П. Приходька, С.В. Загороднюка. Київ: НАДУ, 2009. Т. 2. С. 152-155.

16. Гнатенко Н.Г. Становлення інституту публічної політики з огляду на перспективу конституційних змін // Галузь науки «Державне управління»: історія, теорія, впровадження: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 28 трав. 2010 р.: у 2 т. / за заг. ред. Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, С. В. Загороднюка. Київ: НАДУ, 2010. Т. 2. С. 329- 331.

17. Гнатенко Н.Г. Проекція основних моделей функціонального представництва політичних інтересів на практику українського парламенту // Гуманітарні та соціальні науки: матеріали ІІ міжнар. конф. молодих вчених HSS-2010, 25-27 лист. Львів: Вид-во Львівської політехніки, 2010. С. 160-161.

18. Гнатенко Н.Г. Сучасні моделі взаємодії системи функціонального представництва та держави // Державне управління та місцеве самоврядування: тези XI міжнар. наук. конгресу, 24 берез. 2011 р. Харків: Вид-во ХарРІНАДУ «Магістр», 2011. С. 50-51.

19. Гнатенко Н.Г. Представницька функція українського парламенту на сучасному етапі державотворення // Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (8 квіт. 2011 р.): у 2 ч. / за наук. ред. чл.-кор. НАН України В. С. Загорського, доц. А.В. Ліпенцева. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2011. Ч. 2. С. 136-140.

20. Гнатенко Н.Г. Пошук шляхів легалізації лобістської діяльності: основні етапи та тенденції // Подальші напрямки реформування законодавства України: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Одеса, 18-19 черв. 2011 р.). Одеса: у 2-х ч. Одеса: ГО «Причорноморська фундація права», 2011. Ч. 1. С. 33-35.

21. Гнатенко Н.Г. Окремі аспекти правового регулювання лобістської діяльності: європейський досвід та українські реалії // Демократія у країнах Східної Європи: конституційно-правовий вимір (Тодиківські читання). Зб. тез наук. доповідей і повідомлень Четвертої міжнар. наук. конф. молодих вчених, аспірантів і студентів (27-28 трав. 2011 р.) / за заг. ред. проф. А.П. Гетьмана. Нац. ун-т. «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого». Харків: Права людини, 2011. С. 183-184.

22. Гнатенко Н.Г. Український парламентаризм на сучасному етапі // Інновації в державному управлінні: системна інтеграція освіти, науки, практики: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 27 трав. 2011 р.: у 2 т. / за заг. ред. Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, С. В. Загороднюка. Київ: НАДУ, 2011. Т. 2. С. 331-333.

23. Гнатенко Н.Г. Пошук шляхів легалізації лобізму на сучасному етапі // Правовий вимір конституційної, адміністративної та фінансової юрисдикції в умовах європейської парадигми України: матеріали всеукраїнської наук.-практ. конф., м. Одеса, 17 лист. 2016 р. Одеса: Міжнародний гуманітарний університет, 2016. С. 104-106.

24. Гнатенко Н.Г. Політична корупція як політична проблема // Держава та глобальні соціальні зміни: 25 років української незалежності: Матеріали VII міжнар. наук.-практ. конф. (м. Київ, 29-30 лист. 2016 р.) / Укладачі А.А. Мельниченко, П.В. Кутуєв. Київ; Одеса: Типографія «Айс Принт», 2016. С. 80-81.

25. Гнатенко Н.Г. Парламентська етика: сучасний стан українського законодавства та перспективи розвитку // Перспективи розвитку сучасної науки. Матеріали IV міжнар. наук.-практ. конф. (м. Львів, 2-3 груд. 2016 р.). У 2-х ч. Херсон: Видавничий дім «Гельветика», 2016. Ч. 2. С. 98-101.

26. Гнатенко Н.Г. Державне фінансування політичних партій України на сучасному етапі державотворення // Модернізація правових інститутів: вимоги часу: зб. матеріалів міжнар. юридичної наук.-практ. конф. «Актуальна юриспруденція», м. Київ, 8 груд. 2016 р. Тези наук. доповідей. Київ: Видавничий дім «АртЕк», 2016. С. 18-20.

27. Гнатенко Н.Г. Інституційні детермінанти участі груп інтересів у законотворчому процесі // Розвиток суспільних наук: європейські практики та національні перспективи: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Львів, 23-24 груд. 2016 р.). Львів: ГО «Львівська фундація суспільних наук», 2016. С. 122-126.

Размещено на Allbest.ru