Проблема визначення поняття "аналіз державної політики"

Аналіз державної політики сьогодні є надзвичайно актуальною наукою та практичною діяльністю. Він не просто дає можливість вирішувати нагальні суспільні проблеми шляхом вироблення ефективних державно- управлінських рішень у формі державної політики, а й виконує важливу комунікативну функцію в суспільстві, дає можливість громадянському суспільству активно долучатись та контролювати процеси вироблення й прийняття важливих державних рішень. Участь громадянського суспільства набуває зовсім іншого вигляду ніж просто протестна активність, вона стає інтелектуальною, її головним інструментом стає експертно- аналітична діяльність, яка дає можливість фахово підходити до вирішення будь-яких суспільнозначимих проблем і ставити правильні (обґрунтовані, розумні, своєчасні, адекватні) вимоги владі.

Проблематиці аналізу державної політики присвячені праці таких відомих закордонних і вітчизняних вчених як: К. Вайс, А. Вілдавскі, Д. Веймер та А. Вайнінг, Е. Ведунг, Б. Гогвуд і Л. Ган, М. Говлет, В. Дан, Т. Дай, В. Лобанов, Р. Розенфельд, К. Сімонов, С. Туронок, Л. Пал, О. Валевський, Т. Брус, О. Дем'янчук, Ю. Кальниш, О. Кілієвич, C. Паттон, В. Ребкало, В. Романов, В. Рубанов, О. Рудік, Д. Савіцькі, Ю. Сурмін, С. Телешун та В. Тертичка.

Як і в будь-якої молодої науки, розвиток аналізу державної політики є досить тернистим. Виникає багато дискусій з приводу визначення понять і категорій, предметної сфери, методології, технології проведення, загалом місця в системі наук про суспільство. Отже, метою нашого дослідження є визначення поняття "аналіз державної політики" та виокремлення його функцій.

Щодо трактування поняття "аналіз державної політики" серед вчених немає сьогодні єдиної думки. Це пов'язано як з особливостями перекладу категорії "public policy analysis" з англійської мови, так і з молодістю політичної аналітики в Україні. Якщо з аналізом все більш-менш зрозуміло, то поняття політика може мати в українській мові багато контекстів. Крім того, не дуже зрозуміло, як правильно перекладати - публічна чи державна політика. Спробуємо в цьому розібратися. Також дається в знаки досить легковажне ставлення західних науковців до наукових дефініцій.

Поняття "аналіз державної політики" має дві змістовні складові - аналіз та державна політика. Необхідно дослідити кожну складову окрему.

Загалом можна виокремити два значення поняття "аналіз" - 1) метод дослідження, суть якого складає розподіл чи розкладання цілого на складові частини чи основоположні елементи (вузьке розуміння); 2) детальне, комплексне вивчення будь-якого об'єкту з метою зрозуміти, осягнути його природу чи визначити його суттєві характеристики; поглиблене дослідження (широке розуміння).

Як зазначає російський дослідник А. Ахременко, процедура аналізу, перш за все, являє собою певний набір способів і методів перетворення інформації. Кінцевим результатом такого перетворення завжди є певне нове знання. Відправною точкою для здійснення процедури аналізу є певна проблема [2, с.9].

Український вчений Ю. Сурмін виокремлює п'ять найважливіших операцій, які містять у собі аналіз [12]:

1. розчленовування й диференціація змісту об'єкта, які можуть проводитися як емпіричним шляхом за допомогою застосування спостереження, так і подумки, із застосуванням методів класифікації складових об'єкта;

2. постулювання, обґрунтування здійсненого розкладання об'єкта на його складові, при цьому звертається увага на рівень розчленовування, ступінь елементарності виокремлених одиниць. 3) синтез отриманих частин об'єкта в новий цілісний об'єкт і виявлення адекватності нового й старого об'єктів, якщо вони не адекватні, то процедура розчленовування об'єкта на складові розпочинається спочатку, а якщо об'єкти виявляються адекватними, тоді дослідження триває далі; 4) послідовне виокремлення досліджуваних характеристик та їхнє вивчення; 5) реконструкція, синтез отриманих істин у ціле, що дає змогу одержати знання про той об'єкт, що піддавався аналітичній декомпозиції.

Отже, аналіз є комплексом емпіричних та теоретичних методів пізнання. І в понятті "аналіз державної політики" він вживається саме в розумінні поглибленого дослідження будь-якого об'єкта за допомогою комплексу емпіричних і теоретичних методів пізнання.

Спочатку розглянемо поняття політики, а потім перейдемо до державної політики. Політика є об'єктом дослідження багатьох суспільних наук. І кожна з них по- своєму трактує її зміст і сутність. Найбільш повним є визначення політики з політологічної точки зору. В даному контексті вдалою, на нашу думку, є дефініція запропонована українським політологом П.Шляхтуном. Він зазначає, що політика - це діяльність щодо керівництва та управління суспільством на основі публічної влади [16, с. 124]. Виходячи з даного визначення ми можемо виокремити два важливі аспекти, на які може буди спрямований аналіз в політиці. Мова йде, по- перше, про публічну владу, а саме про питання її здобуття і використання (тобто функціонування політичної системи), та, по-друге, про керівництво та управління суспільством, а саме про конкретні регулятивні та розподільчі рішення (тобто продукт діяльності політичної системи), зокрема у формі державної політики, спрямовані на вирішення суспільних проблем і задоволення нагальних суспільних потреб. Окрім того, аналіз може бути теоретико-пізнавальним, тобто спрямованим безпосередньо на зміст політики і досліджувати політичну організацію того чи іншого суспільства без звернення до чітко локалізованих в часі і просторі проблем [Див. 15; 1].

Отже, на основі вищезазначеного, ми можемо виокремити три класи проблем, на вирішення яких може бути спрямований аналіз в політиці: 1) пізнавальні проблеми, які утворюються у зв'язку з невідповідністю між доступним рівнем знання про політичні явища та процеси, їх зв'язків з іншими явищами та процесами в суспільстві і необхідним рівнем знання для їх осмислення; 2) конкретні проблеми суб'єктів політичної системи (переважно ядром цих проблем є владні відносини), суть яких полягає в максимізації вигоди конкретного актора в конкретній політичній ситуації; 3) проблеми суспільного життя (ядро - вироблення ефективної державної політики та політичного курсу), не зачіпають відносини з приводу влади, але потребують для свого вирішення політичних методів [2, с.9-11].

Таким чином, аналіз державної політики спрямований на вирішення суспільних проблем шляхом вироблення ефективної державної політики, а конкретні проблеми суб'єктів політичної системи є об'єктом дослідження політичного аналізу. аналіз державний політика

Деякі автори також вживають поняття "аналіз публічної політики" або просто "аналіз політики". В Україні більшого поширення набув саме термін "аналіз державної політики". Варто сказати про те, що державна політика бере свій початок в уряді або державних органах. Політика стає державною не завдяки її впливу на суспільство, а завдяки своєму походженню. Головною характеристикою державної політики сучасної демократичної держави має бути публічність, тобто відкритість для суспільства, його критики та пропозицій, а громадські консультації та громадська експертиза мають бути невід'ємними компонентами процесу вироблення державної політики в будь-якій сфері.

Державна політика проголошується державними органами, які володіють силою примусу та законним верховенством над поведінкою приватних осіб. Вона повинна спиратися на певні принципи, в тому числі бути відкритою, прозорою, конкурентною, орієнтованою на результати та надання якісних послуг населенню.

Ми не будемо детально розбирати поняття "державна політика", так як досить ґрунтовно розглянули цю проблему в іншій статті. Тому перейдемо одразу до дефініції на основі існуючих підходів як зарубіжних так і вітчизняних вчених. Отже, державна політика - це діяльність органів державної влади з управління та керівництва суспільством на основі єдиних цілей, принципів та методів (здійснення), що передбачає підготовку, законодавче закріплення та впровадження розроблених за участю експертно-аналітичних структур загальнодержавних та регіональних цільових програм (стратегічних планів) у різних сферах суспільного життя з метою вирішення нагальних проблем чи задоволення поточних та стратегічно визначених потреб суспільства [Див.: 9].

Для аналізу державної політики характерними є утилітарність, корисність знання для вирішення конкретної суспільної проблеми. Об'єктом аналізу державної політики виступають проблеми, що чітко локалізовані в просторі та часі. Знання, яке виробляє аналіз державної політики має за мету безпосередній вплив на конкретні політичні процеси та їх корекцію у відповідністю з поставленою метою.

Визначивши основні складові поняття "аналіз державної політики", спробуємо синтезувати їх в єдине ціле і дати комплексну дефініцію даного терміну. Для цього розглянемо основні підходи до визначення аналізу державної політики закордонних і вітчизняних авторів.

Д. Макрей і А. Дж. Уайлд розглядають аналіз державної політики як процес використання причин та даних задля вибору найкращого напрямку політики серед кількох альтернатив для вирішення конкретної проблеми у сфері політики [17, р. 14]. Д. Веймер та Е. Вайнінг визначають аналіз політики як пораду щодо державних рішень, орієнтовану на клієнта й базовану на суспільних цінностях [4, с. 11-12]. Американський дослідник В. Вільямс вважає, що аналіз державної політики є способом поєднання наявної інформації і результатів конкретних досліджень з метою створення основ для прийняття політичних рішень (через зіставлення можливих альтернатив) і визначення потреби в інформації, що стосується політики на майбутнє [7, с.59]. Л. Пал розглядає аналіз політики як кваліфіковане застосування інтелекту до суспільних проблем [8, с.41-45]. В. Данн визначає аналіз державної політики як діяльність зі створення знань про процес вироблення державної політики й у ході цього процесу [6, с.23]. Канадський дослідник П. Браун розглядає аналіз політики як складову політичного менеджменту, яка покликана суттєво покращувати керівництво, як ключову функцію ефективного політичного керівництва [3, c.19-23]. Такі дослідники як С. Паттон та Д. Савицькі визначають аналіз державної політики як процес, за допомогою якого визначаються та оцінюються альтернативні напрямки політики або програми, спрямовані на зменшення або вирішення соціальних, економічних або фізичних проблем [18, p. 17].

Більшість визначень аналізу державної політики західних вчених є дуже загальними і не розкривають сутність даного поняття в повному обсязі. Вони більше стосуються інформаційно-аналітичної сторони аналізу і ігнорують саму предметну сферу даного виду аналітичної діяльності.

Б. Гогвуд та Л. Ган підтримують розмежування аналізу політики на описовий (способу вироблення державних програм) і приписовий (яким чином необхідно виробляти державні програми, тобто удосконалення процесів політики і самої політики). Дослідники акцентують увагу на рекомендаційному характері, на прикладній, соціально значущій, багатодисциплінарній, інтегративній й націленій на вирішення проблем природі аналізу політики. Вчені також піднімають питання про різні способи використання терміну "аналіз політики", а саме:

• аналіз політики як дослідження змісту політики - акцент робиться на походженні певної політики, її намірах та управлінні;

• аналіз політики як дослідження процесу політики - акцент робиться на тому, як насправді реалізується політика з позиції дій різних агентів на кожному етапі;

• аналіз політики як дослідження продуктів політики - метою цих досліджень є визначення схеми розподілу видатків або інших показників продуктів політики;

• аналіз політики як дослідження процесу оцінювання - метою цих досліджень є надання оцінки певній державній програмі з погляду того, якою мірою її результати збіглися з цілями політики;

• аналіз політики як засіб здобуття інформації для вироблення політики, тобто засіб збору та аналізу даних з метою допомогти ухвалити рішення щодо політики або дати поради щодо наслідків альтернативної державної програми;

• аналіз політики як обстоювання процесу - метою є не стільки розуміння процесу вироблення політики, скільки його зміна в бік підвищення раціональності (наголос робиться на тому, як треба виробляти політику);

• аналіз політики як обстоювання політики - передбачає використання аналізу в аргументації на користь певної політики;

• аналіз політики як аналіз - передбачає вторинну індукцію у формі критичних оцінок припущень, методології та обґрунтованості аналізу політики.

Навівши основні підходи до аналізу політики автори повертаються до проблеми розмежування аналізу як опису та аналізу як рекомендації. Наведені визначення коливаються від типово описової (перші чотири) до приписової діяльності (останні три) [Див. 5, с.3-48].

Таким чином, дослідники приходять до висновку, що аналіз політики націлений як на знання процесу політики, так і на обізнаність у процесі політики. Тому вони схиляються до того, що доцільно використовувати два терміни: 1) "дослідження політики", який вживається для того, щоб показати суттєво описовий характер аналізу (знання політики та процесу політики); 2) "аналіз політики", який вживається для підкреслення первинності приписової діяльності (обізнаність у процесі політики).

Спираючись на дослідження зарубіжних науковців можемо сказати, що вони уявляють аналіз політики як діяльність з генерації й презентації інформації в такий спосіб, щоб удосконалити базис, на якому виробники політики роблять свої судження. Він передбачає використання інтуїції та судження й охоплює не лише перевірку політики через розклад її на складові частини, але й розробку і синтез нових альтернатив політики. Аналіз державної політики може бути спрямований як на вироблення дієвої державної політики в тій чи іншій сфері суспільного життя, так і на дослідження і оцінку вже впроваджуваної державної політики й програм.

Вітчизняні науковці дають більш широкі визначення аналізу державної політики. Так, український дослідник В. Тертичка визначає аналіз державної політики як пораду-рекомендацію щодо альтернативи-стратегії напряму діяльності державних інституцій, зорієнтовану на вирішення проблеми чи сукупності проблем, яка ґрунтується на суспільних цінностях [14, с.84]. Інші українські дослідники зазначають, що аналіз державної політики - це кваліфікована оцінка змісту та розвитку державної політики на всіх етапах її впровадження, впливу на задіяні суб'єкти політичного процесу за їх інтересами і потребами, передбачення ймовірних результатів здійснення з метою запобігання небажаним наслідкам і вчасного внесення коректив у виконання на основі використання наявної інформації і конкретних даних, зібраних у процесі дослідження [10, с. 18]. Існує і таке визначення аналізу державної політики як цілеспрямованої інтелектуальної та практичної діяльності з метою створення, критичного оцінювання та поширення знань стосовно процесу вироблення і здійснення державної політики [11, с.25].

Українські вчені зазначають, що аналіз державної політики є складним процесом пізнавальної діяльності, який відбувається шляхом визначення, осмислення, оцінювання широкого спектра засобів, за допомогою яких політичні проблеми визначаються, спрямовуються, розв'язуються, переглядаються або корегуються. Водночас він передбачає дослідження тих соціальних факторів, які задіяні в даному процесі й активно чи пасивно на нього впливають [7, с.б0]. Визначивши ці дві складові вчені дійшли висновку, що аналіз державної політики, як і сама політика, може бути визначений як наука і мистецтво. Варто також сказати, що основою ефективного здійснення аналізу державної політики виступає гармонійне поєднання науково-теоретичних знань і практичних навиків.

Суспільний характер проблем, які є об'єктами аналізу державної політики обумовлює його специфіку. Мова йде про те, що в аналізі державної політики, через складність проблем, з якими він має справу, не існує єдиних розв'язків, суто технічних схем аналізу і загалом, абсолютної сталості й уніфікованості даного процесу.

У першій систематизованій збірці документів і матеріалів щодо аналізу державної політики в Україні, аналіз державної політики розглядається як комплекс процедур, що стосуються вироблення рекомендацій (порад) органам влади щодо найкращого, з-поміж можливих, курсу дій - державну політику загалом та її окремі складники, а також питань оцінювання, моніторингу результатів і наслідків виконання державно-управлінських рішень задля покращення показників суспільного розвитку. Рекомендації щодо "найкращого" вибору мають базуватися на суспільних цінностях, на суспільному й соціальному виборі, який зроблено в демократичному суспільстві. Важливою характеристикою аналізу державної політики є його публічність - залучення широких верств громадськості, експертів, науковців, недержавних організацій до дискусій, що передують ухваленню рішень [1, с.4].

Перед тим як запропонувати власний варіант визначення аналізу державної політики, варто розглянути функції, які він виконує в суспільстві. Таким чином, спираючись на дослідження Ю.Сурміна, виокремимо функції аналізу державної політики. Вони можуть бути зовнішніми (орієнтовані на досягнення цілей системи) і внутрішніми (забезпечують функціонування системи).

Зовнішні функції аналізу державної політики:

• дослідницька - передбачає спрямування аналізу державної політики на отримання знань про ті чи інші сторони політики;

• діагностична - передбачає виявлення основних проблем державної політики і шляхів їх вирішення;

• моделююча - передбачає створення різноманітних моделей державної політики;

• перетворююча - визначає спрямування аналізу державної політики на розроблення заходів спрямованих на перетворення державної політики та їх реалізацію на практиці;

• раціоналізації та підвищення ефективності - передбачає вироблення способів підвищення раціональності та ефективності державної політики;

• антикризова (стабілізаційна) - спрямована на вироблення заходів з подолання криз та стабілізації політичної системи суспільства;

• перевірки та впровадження - передбачає перевірку державної політики та її всезагальне запровадження;

• прогностична - спрямована на виявлення наслідків тієї чи іншої державної політики в майбутньому;

• світоглядна (ментальна) - передбачає вплив на світогляд і ментальність суб'єктів політичної діяльності;

• навчальна - спрямована на ознайомлення суб'єктів політичної системи з основами вироблення й реалізації державної політики, а також правилами та прийомами самого аналізу державної політики.

До внутрішніх функцій аналізу політики можна віднести:

• інформаційно-евристична - спрямована на отримання інформації про ті чи інші сторони державної політики, суспільних проблем і загалом політичної ситуації;

• цілепокладання - передбачає визначення цілей, пріоритетів та завдань державної політики, а також мети дій щодо державної політики;

• прийняття рішень - передбачає прийняття рішень щодо державної політики;

• координації та узгодження - спрямована на координацію та узгодження зусиль щодо державної політики;

• контролююча - передбачає контроль за процесом впровадження (моніторинг) та результатів державної політики (оцінювання) [13, с.168-169].

До вже зазначених функцій варто також додати:

• просвітницьку (зовнішня) - допомога у розумінні змісту та наслідків державної політики, передбачає аналіз існуючих підходів до неї та експертну оцінку;

• інтегративну (внутрішня) - синтезування знань з різних наукових дисциплін для потреб вироблення, прийняття, впровадження та оцінювання державної політики;

• емпіричну (внутрішня) - накопичення досвіду і знань, які потім використовуються в наступних дослідженнях або при прийнятті тих чи інших державно- управлінських рішень.

Узагальнюючи внутрішні функції, можна погодитись з українськими вченими, які функціональне призначення аналізу державної політики вбачають у:

• визначенні найбільш реалістичного змісту державних проблем та ефективних шляхів їх реалізації;

• упередженні від необ'єктивності і суб'єктивізму в процесі визначення і реалізації державної політики;

• інформуванні суб'єктів здійснення державної політики про можливі і реальні відхилення від прогностичної моделі впровадження політики в життя;

• виявленні чинників та причин, що сприяють або ускладнюють впровадження державної політики для своєчасного вживання відповідних заходів з боку керуючої системи;

• підвищенні ефективності та результативності державної політики на основі науково-обґрунтованих міркувань про можливі варіанти її здійснення, розробку рекомендацій її практичної реалізації [7, с.64-65].

Дослідивши складові поняття "аналіз державної політики", розглянувши основні підходи до визначення аналізу державної політики закордонних і вітчизняних авторів та виокремивши його функції спробуємо дати комплексне визначення даного явища. Отже, аналіз державної політики - це специфічний різновид аналітичної діяльності, спрямований на розробку та впровадження державної політики, за допомогою комплексного дослідження суспільних проблем та вироблення рекомендацій компетентним органам і посадовим особам, що приймають державно-управлінські рішення, а також на вивчення та пояснення державної політики, шляхом ґрунтовного аналізу процесу вироблення, прийняття та реалізації державної політики для громадськості й зацікавлених груп.

Список використаних джерел

1. Аналіз державної політики в Україні: навчальна дисципліна, сфера професійної діяльності, галузь прикладних досліджень: збірка документів і матеріалів / [уклад. О. І. Клієвич, В. В. Тертичка]. К.: К. І. С., 2004. 210 с.

2. Ахременко А. С. Политический анализ и прогнозирование: [учеб. пособие] / Ахременко А. С. М.: Гардарики, 2006. 333 с.

3. Браун М. П. Посібник з аналізу державної політики / М. П. Браун ; [пер з англ.]. К.: Основи, 2000. 243 с.

4. Веймер Д. Л. Аналіз політики: концепції і практика / Д. Л. Веймер, Е. Р. Вайнінг ; [пер. І. Дзюби, А. Олійник]. [2-е вид.]. К.: Вид-во Соломії Павличко "Основи", 2000. 654 с.

5. Гогвуд Б. Аналіз політики для реального світу / Б. Гогвуд, Л. Ган ; [пер. А. Олійника]. К.: Вид-во Соломії Павличко "Основи", 2004. 396 с.

6. Данн В. Н. Державна політика: вступ до аналізу: підручник для ВНЗ / В. Н. Данн ; [пер. з англ. Г. Є. Краснокутського ; наук. ред. М. О. Баймуратов]. Одесса: АО БАХВА, 2005. 504 с.

7. Державна політика: аналіз та механізм її впровадження в Україні: навч. посібник / [Валевський О. І., Ребкало В. А., Логунова М. М. та ін.] ; заг. ред. В. А. Ребкала, В. В. Тертички. К.: Вид-во УАДУ, 2000. 232 с.

8. Пал Л. А. Аналіз державної політики / Л. А. Пал ; [пер. З англ. І. Дзюби]. К.: Основи, 1999. 422 с.

9. Петренко І. І. Сутність державної політики та державних цільових програм / І. І. Петренко // Віче (Журнал Верховної Ради України). 2011. № 10. С. 23-25.

10. Ребкало В. А. Політична аналітика та прогнозування: навч. посібник / Ребкало В. А., Валевський О. Л., Кальниш Ю. Г. К.: Вид-во УАДУ, 2002. 60 с.

11. Романов В. Є. Вступ до аналізу державної політики: навч. посібник / Романов В. Є., Рудік О. М., Брус Т. М. К.: Вид- во Соломії Павличко "Основи", 2001. 238 с.

12. Сурмін Ю. П. Аналітика державного управління: сутність і тенденції розвитку [Електролнний ресурс] / Ю. П. Сурмін // Державне управління: теорія та практика. 2007. № 1. Режим доступу до журн.: http://nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2007-1/txts/06sypdsv.htm.

13. Сурмин Ю.П. Аналитическая деятельность: теория, методы, инструменты: учеб. для студ. высш. завед. / Ю.П. Сурмин, И.П. Бидзю- ра - К.: "Освита Украины" 2012. 494 с.

14. Тертичка В. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні / В. Тертичка. К.: Вид-во Соломії Павличко "Основи", 2002. 750 с.

15. Туронок С. Г. Политический анализ: курс лекций: [учеб. пособие] / Туронок С. Г. М.: Дело, 2005. 359 с.

16. Шляхтун П. П. Політологія: історія та теорія: [підручник] / Шлях- тун П. П. К.: Центр учбової літератури, 2010. 472 с.

17. MacRae D. Policy analysis for Public Decisions / D. MacRae, A. J._Wilde. North Scituate, MA: Duxbury Press, 1979. 344 p.

18. Patton C. Basic methods of policy analysis and planning / C. Patton, D. Sawicki. 3 edition. New York: Pearson, 2012. 480 p.

Размещено на Allbest.ru