Інститут президенства в Україні: підвищення ефективності управління та пошук шляхів до суспільного діалогу

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНСТВА В УКРАЇНІ: ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УПРАВЛІННЯ ТА ПОШУК ШЛЯХІВ ДО СУСПІЛЬНОГО ДІАЛОГУ

С.В. Скіць, здобувач КНУТШ, Київ

Аннотация

ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА В УКРАИНЕ: ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ И ПОИСК ПУТЕЙ К ОБЩЕСТВЕННОМУ ДИАЛОГУ

Annotation

Розглядаючи ефективність функціонування інституту президентства в Україні, визначено пріоритетні напрями його оптимізації. Показано необхідність інституційних змін в державному управлінні, які спрямовані на побудову збалансованої системи розподілу управлінських функцій та запобігання політичних криз.

Неефективність чинних інститутів, які мають забезпечувати національну єдність, призвела суспільство до небезпечної межі, що вже коштувало людських життів. Україна має реформувати систему державно-управлінських відносин. І обов'язок владних структур відійти від конфронтаційної практики вирішення суспільних проблем, налагодити та зміцнити інститути суспільного діалогу.

Реформа у системі влади, яка сьогодні запропонована Президентом, спрямована на підвищення ефективності діяльності державних органів, гарантування професійності та відповідальності державної служби, залучення до прийняття рішень громадськості, надання більше повноважень органам місцевого самоврядування та встановлення гармонійних відносин у суспільстві [6].

Разом з тим, багатоманітність форм та повноважень інституту президентства змушує дослідників визначати його, зокрема, через конституційний статус. Інститут президентства - це сукупність норм конституційного права, що регулює формування та функціонування президентської влади, механізмів відповідальності президента [9]. Досить поширеним є застосування поняття "інститут президента", яке акцентує увагу на особистісній стороні феномена, відмежовуючи його від поняття "інститут президентства" як політичного інституту.

Аналіз останніх досліджень. Детальний аналіз суперечностей президентського управління міститься в працях М. Зелінської, М. Кармазіної, Т. Батенка, В. Бебика, Б. Дем'яненка, А. Кудряченка. Сучасні проблеми, пов'язані з удосконаленням системи державного управління, віднайдення балансу між гілками влади та розподілу управлінських функцій у системі виконавчої влади досліджували В. Авер'янов, В. Бабкін, В. Бакуменко, А. Гальчинський, Г. Зеленько, Ю. Лебединський, С. Май- борода, Н. Нижник, В. Скуратівський, С. Телешун. В. Романов, Ю. Шемшученко. Хоч проблема функціонування інституту президентства досить добре розроблена у науковій літературі зокрема, проте механізми оптимізації інституту президентства в Україні не є чіткими та такими, що задовільність потреби розвитку управління державою та гармонізацію відносин у суспільстві.

Не вирішені раніше частини загальної проблеми. Доцільним є проаналізувати механізми оптимізації інституту президентства в Україні щодо відповідності їх сучасним умовам та розробити пропозиції стосовно їх можливого удосконалення. Викликає науковий інтерес функціонування інституту президентства у контексті змін до Конституції України та децентралізації влади.

Метою є з'ясування основних механізмів оптимізації інституту президентства в Україні. Для досягнення поставленої мети потрібно вирішення таких завдань, як конкретизувати сутність й особливості конституційного статусу інституту президентства в контексті здійснення управління, становити та розкрити основні етапи еволюції моделей інституту президентства в Україні, виокремити основні типові суперечності інституту президентства, які перешкоджають ефективності управління, з'ясувати специфіку функціонування інституту президентства на сучасному етапі, визначити напрями оптимізації інституту президентства.

У зв'язку з цим об'єктом дослідження є інститут президентства у системі державного управління. Предметом дослідження є механізми оптимізації інституту президентства в Україні. Основними методами, які використано у вирішенні поставлених завдань, є неоінституційний підхід для розгляду як формальних, так і соціально-психологічних аспектів управління. Завдяки методу системного аналізу інститут президентства розглянуто як комплекс формалізованих відносин та функцій різних органів, що складають цілісну єдність, порівняльний метод був використаний для зіставлення досвіду та моделей інституту президентства різних країн, у результаті чого було узагальнено особливості та виявлено специфіку пострадянських держав у здійсненні президентського управління.

Виклад основного матеріалу. Особливості функціонування інституту президентства достатньо ґрунтовно розроблено у науковій літературі. Особливо значущі для розробки методології нашого дослідження висновки неоінституціоналістів, які наголосили на важливості не лише формальних ознак діяльності президентства, але й на тому, як він реалізує свої виключні права на практиці. А також на залежності характеру інституту президентства від комплексу відносин у політичній системі, що досить актуально для України. Важливе місце у дослідженні інституту президентства посідають дискусії щодо найбільш ефективної системи поділу влади між президентом та іншими вищими органами держави.

Проаналізувавши теоретичні дослідження переваг і недоліків парламентаризму, президентства та напівпрезидентства в контексті поставленої мети цього дослідження, можна зробити висновок про відсутність єдиної відповіді щодо місця президента у структурі органів державної влади. Вирішення цього питання може бути науково обґрунтованим лише відносно конкретної політичної системи у певний період. Обов'язковими вимогами до такого аналізу мають бути врахування специфіки політичної та загальної ситуації в країні, характеру партійної та виборчої системи, загальноприйнятих механізмів взаємодії органів державної влади, певного історичного досвіду. У цьому контексті особливий інтерес представляють наукові розробки пострадянських та вітчизняних дослідників. За роки незалежності було напрацьовано значний обсяг матеріалів, опубліковано низку наукових статей та публікацій [1]. Захищено дисертаційні роботи. Їхній внесок полягає у напрацюванні емпіричного матеріалу. Визнані незавершеності інституціоналізації президентства у країнах СНД.

Однак науковці здебільшого акцентували увагу на особливостях конституційного статусу президента, на констатації специфіки або недоліків президентства у перехідних державах, потребі реформування політичної системи загалом. Натомість вони мало торкалися питання вдосконалення управлінської діяльності Президента в Україні. Необхідність подальшого вивчення та реформування управлінських механізмів інституту президентства доводять також спроби визначити його сутність. З огляду на формально-юридичні ознаки, інститут президентства - це різновид глави держави, що обирається на певний період, несе політичну відповідальність та здійснює вище керівництво державою в межах наданої йому компетенції.

Аналіз основних етапів становлення інституту президентства в Україні вказує на певні причини зменшення ефективності управлінської функції інституту президентства. По-перше, нечіткість нормативної регламентації процедурних норм його діяльності та взаємодії з іншими гілками влади. Це перешкоджає інституціоналізації та формалізації відносин вищих органів державної влади та породжує постійні конфлікти в системі влади. По-друге, спроби застосування політичних важелів впливу, які межують із перевищенням конституційних повноважень, порушують баланс між гілками влади і не дозволяють належно реалізувати принципи делегування. Таким чином, зосередитись власне на управлінні. По-третє, є проблеми формування стратегічних пріоритетів діяльності президентів України - недостатній досвід політичного менеджменту та державного управління, підміна змісту стратегій державного розвитку змістом передвиборчих політичних програм. По-четверте, це неефективність інституту президентства як системи органів та єдиної команди. Причина - слабкість партійної системи та партійної ідентифікації. І нарешті - закритість прийняття управлінських рішень. Як наслідок - низький рівень легітимності інституту президентства (хибні пріоритети зв'язків з громадськістю, низький рівень залучення інститутів громадянського суспільства до управління державними справами).

Чи можливе підвищення ефективності управлінської функції інституту президентства без конституційних змін? Без докорінної перебудови системи політичної влади в Україні? Щоб відповісти на ці питання, слід детальніше зупинитись на проблемі шляхів оптимізації управлінської діяльності Президента України.

Підвищення ефективності управління інституту президентства передбачає здійснення системи заходів, серед яких пріоритетними напрямами є вдосконалення нормативно-правової бази та забезпечення впровадження президентських рішень на практиці. Досягненню цих цілей сприятиме уточнення процедури законодавчої ініціативи, ветування та промульгації законів, підстав розпуску Верховної Ради України, регламентація звернень Президента України до Конституційного Суду України, конкретизація предметних меж президентських указів, порядок обрання Президента України та дострокового припинення його повноважень, унормування взаємодії Глави Держави з парламентською більшістю та опозицією. Названі завдання спрямовані на те, щоб оптимізувати взаємодії вищих органів держави. Вони передбачають прийняття законів, усунення суперечностей у функціонуванні парламентських коаліцій, Конституційного Суду України, інших інститутів.

Важливу роль у підвищенні ефективності управління відіграє вдале здійснення Президентом України кадрових, адміністративних, нормотворчих повноважень. Останні мають бути спрямовані на забезпечення злагодженої роботи органів при Президентові України, запобігання корупції, сприяння децентралізації та демократизації управління [5].

Слід зауважити, що досить часто можемо почути думку, ніби зміна моделі президентського правління вирішить проблему оптимізації управлінської діяльності [4]. Є певний сумнів. Він небезпідставний. Зміна конституційного обсягу повноважень Президента України незмінить рівень ефективності його управлінської діяльності. Це означає, що реформування інституту президентства має відбуватись у напрямі вдосконалення чинного законодавства, процедур та механізмів президентського управління, децентралізації влади. Має відбутися максимальне делегування повноважень підпорядкованим Президенту України структурам, встановлення загальних правил ведення політичної гри. Має бути віднайдено компроміс між різними органами, підвищено політичну культуру управлінців різних рівнів. Хоча слід зазначити, що, як свідчить практика, оптимальною є сучасна змішана президентсько-парламентська модель президентства. Саме за такої моделі є достатньо умов для ефективного управління в умовах перехідної політичної системи та з огляду на певний досвід її функціонування в Україні.

А специфіка сучасної моделі президентства в Україні, порівняно з попередніми етапами його становлення, полягає у тому, що з огляду на характер управлінської функції інституту президентства цей етап є принципово відмінним від третього, попри те, що конституційні норми ідентичні. Це пов'язано, насамперед, із політичними умовами діяльності чинного Президента. Так, з 2010 року інститут президентства функціонує в умовах парламентської більшості, лояльної до Президента, та підпорядкованого йому Уряду. Варто зауважити, що команді чинного Президента вдалося вирішити проблему дуалізму влади і налагодити чітку систему взаємодії різних держустанов. Посиленню президентської влади на цьому етапі сприяли інші нормативні акти. Зокрема, за рішенням Конституційного Суду затверджено механізм формування коаліції з участю не тільки парламентських фракцій, але і окремих народних депутатів. Також сферу впливу президентських рішень розширило прийняття закону "Про основи внутрішньої і зовнішньої політики" [7].

Отже, специфіка сучасного етапу президентства полягає у побудові централізованої управлінської вертикалі, що дозволяє оптимізувати кадрові та організаційні повноваження Президента та створює передумови для подальшої оптимізації функціонування цього інституту [8].

Попри прийняття Конституції України, що базується на загальноприйнятих демократичних принципах напівпрезидентської республіки, спостерігалось значне порушення балансу повноважень на користь Президента України через використання політичних механізмів впливу на державне управління. І така політизація функції цього інституту досить часто була не на користь демократичного розвитку українського суспільства. політичний влада управління президентство

В Україні з моменту свого заснування інститут президентства вже декілька разів зазнавав змін. Більшість інституційних реформ стосувались, насамперед, обсягу повноважень Президента. Це свідчить про велику увагу до формально-юридичних аспектів на шкоду механізмам та методам державного управління [2].

3 липня Верховна Рада України підтримала процедуру розгляду запропонованих Президентом змін до Конституції про децентралізацію влади. У цьому контексті зміни до Конституції України були одним з ключових пунктів передвиборчої програми Петра Порошенка та є одним з основних етапів мирного плану Президента щодо врегулювання ситуації на Донбасі. Передбачається, зокрема, введення інституту представників президента на місцях замість голів обласних та районних державних адміністрацій. Зміни до Конституції, які вносяться сьогодні на розсуд народних обранців та громадськості - це тема дійсно набагато ширша, ніж просто державний устрій, форма правління чи баланс між гілками влади. "Це відповідь на питання бути чи не бути єдиній, соборній, неподільній Україні", як сказав Президент у своєму виступі, наголосивши, що "вперше, головним у змінах до Конституції є широке делегування повноважень на місця - в громади, райони, регіони" [3]. Переважна більшість змін стосується саме децентралізації влади. Посилення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування та його фінансових можливостей. Запропонована Президентом децентралізація звірена з європейським досвідом і є необхідною вимогою часу.

Причинами неефективності управлінської функції інституту президентства є, зокрема, нечіткість нормативної регламентації процедурних норм його діяльності та взаємодії з іншими гілками влади, що перешкоджає інституціоналізації та формалізації відносин вищих органів державної влади та породжує постійні конфлікти в системі влади, перевищення Президентом його конституційних повноважень шляхом застосування політичних важелів впливу, що порушує баланс між гілками влади і не дозволяє належно реалізувати принцип делегування і зосередитись на власне управлінні, закритість прийняття управлінських рішень і, як наслідок, низький рівень легітимності інституту президентства, що пояснюється хибними пріоритетами зв'язків із громадськістю, низьким рівнем залучення інститутів громадянського суспільства до управління державними справами.

Висновок. Механізми оптимізації інституту президентства в Україні можна назвати такі. По-перше, комплексною проблемою оптимізації інституту президентства є демократизація суспільно-політичного життя. Це дозволить реалізувати класичні принципи менеджменту - децентралізація та делегування повноважень. Подруге, одним з перших етапів подальшого політичного реформування має стати розробка й ухвалення законів, передбачених чинною Конституцією. По-третє, аналіз попереднього досвіду державного будівництва дозволяє зробити висновок, що нормативно правової регламентації потребують такі аспекти, як право законодавчої ініціативи Президента України, право президентського вето на законодавчі акти Верховної Ради, порядок промульгації законів та інших нормативних актів, регламентація звернень Президента до Конституційного Суду, підстави для розпуску Президентом Верховної Ради, конкретизація предметних меж указів Президента, врегулювання питання внесення та набуття чинності указів Глави Держави, що мають контрасигнуватись главою Уряду та міністром, відповідальним за його впровадження, створення та функціонування парламентської коаліції та коаліційного уряду, зокрема стосовно термінів їхнього створення та політичних наслідків їхнього порушення, порядок обрання Президента України та дострокового припинення його повноважень.

Подальші дослідження управлінських аспектів функціонування інституту президентства в Україні дозволять оптимізувати діяльність всієї системи влади, попередити зайві зміни до законодавства, сприятимуть формуванню національної моделі президентства. Є сподівання, що результати цього дослідження будуть використані у розробці державних програм розвитку, організаційному реформуванні системи органів при Президентові України. А подальше теоретичне дослідження особливостей президентства в Україні буде продовжене та поглиблене з користю для науки державного управління.

Список використаних джерел

1. Архетипика и государственное управление: институциональные формы, механизмы и практики [Текст]: сборник научных работ победителей и лучших авторов Первого международного конкурса молодых ученых ; Киев, 24 мая 2013 г. / под ред. Е. А. Афонина и Г. Л. Рябцева. - К.: Психея, 2013. - 120 с.

2. В. Горбатенко. Конституційні засади проведення адміністративної реформи в Україні та удосконалення системи органів виконавчої влади / В. Горбатенко // [Електронний документ].

3. Верховна Рада розпочала розгляд президентських поправок до Конституції щодо децентралізації влади // Президент України Петро Порошенко. Офіційне Інтернет-представництво [Електронний документ].

4. Донченко О. Базові матриці в управлінні / О. Донченко // Публічне управління: теорія та практика: зб. наук. пр. асоціації докторів наук з державного управління: спец, випуск. - Х., 2011. - 354 с.

5. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України [Текст] - К.: НІСД, 2013. - 576 с.

6. Промова Президента України під час церемонії інавгурації //

Президент України Петро Порошенко. Офіційне Інтернет- представництво Скіць С.В. Вдосконалення механізму взаємодії вищих органів державної влади як напрям підвищення ефективності управління інституту президентства в Україні [Текст] / С.В. Скіць // Науковий вісник Академії муніципального управління. Збірник наукових праць. Серія "Управління", вип. 1/2013. - С. 258-266.

7. Скіць С.В. Оптимізація системи органів при Президентові України у забезпеченні ефективності управлінської функції інституту президентства [Текст] / С.В. Скіць // Науково-практичний журнал "Інвестиції: практика та досвід", вип. №5, 2013 р.- С. 142-145.

8. Старків І. М. Історико-правові витоки інституту президентства в Україні та світі / І. М. Старків // Форум права. - 2012. - № 4. - С. 859

Размещено на Allbest.ru