Політичні чинники створення права: сучасні тенденції в Україні та Польщі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Політичні чинники створення права: сучасні тенденції в Україні та Польщі

Величезна кількість змін до чинного законодавства в Україні, прийняття нових нормативно-правових актів все інтенсивніше обговорюються публічно. Експерти часто зазначають низьку якість законів, поспішність у їх прийнятті, відсутність системного і стратегічного підходів, невдоволеність суспільства, зокрема тих осіб, яких безпосередньо стосуються зміни. При прийнятті нових законів чітко прослідковується політична позиція депутатів, відображаються інтереси конкретних політичних сил, які часто не співпадають з нагальними потребами суспільства, змінюються правила отримання влади, вигідні певним політичним силам. Очевидно, що сучасними політиками право сприймається як інструмент для створення вигідніших умов для завоювання і утримання влади. Питанням якості, системності, забезпечення загального добробуту приділяється набагато менше уваги. Отже, взаємодія політики і права потребує глибокого наукового аналізу.

На сьогодні в Україні є дуже мало досліджень, де б розглядалися зазначені питання. Окремим аспектам цієї проблеми присвячують свої публікації такі науковці, як В. Горбатенко, О. Костенко, І. Кресіна, О. Мережко, Н. Оніщенко, М. Теплюк, Ю. Шемшученко, О. Ющик. Значний внесок у дослідження даної проблематики зробили такі польські науковці як Т Бєрнат, П. Вінчорек, С. Вронковска, Є. Врублевскі, Е. Кустра, Р. Піотровскі, В. Стаськевіч. Вивчення наукових підходів і моделей взаємодії політики і права показало, що польські науковці приділяють цим питанням особливу увагу протягом усього періоду незалежності. Зокрема, у 1994 році була надрукована праця Е. Кустри «Політичні проблеми створення права» [1], у 1995 році - праця П. Вінчорека «Право і політика в часи змін» [2], у 2005 році - доповідь групи науковців «Становлення права у Польщі. Законодавчі правила і якість законодавства» [3], у 2012 році - праця Аналітичного центру Республіканської фундації у співпраці з Фондом Конрада Аденауера в Польщі «Дерегуляція - як зупинити інфляцію права?» [4]. Аналіз звітів органів державної влади, неурядових організацій Республіки Польща підтвердив, що ці питання є актуальними для сучасної Польщі, відтак є потреба визначити тенденції створення права, які відбуваються у двох державах, що дасть змогу краще зрозуміти політичну основу даного процесу. Для реалізації цієї мети необхідно вирішити наступні завдання: з'ясувати основні наукові підходи до процесу створення права, визначити чинники, які впливають на створення права в Україні та Польщі, зазначити тенденції, які відбуваються в обох державах, запропонувати механізми покращення ситуації.

Польський науковець Е. Кустра проаналізувала величезну кількість наукових теорій щодо політичних основ створення права і описує дві концепції: раціональну і розвиваючу [1, с. 27-47]. У першій концепції право сприймається як засіб реалізації цілей, визначених політичною владою. Ця концепція передбачає формування владою переліку проблем, які вона повинна розв'язати. Право розуміється як власність влади, яка найкраще знає, що необхідно суспільству. В основі концепції є віра в те, що можливе свідоме і раціональне регулювання суспільного життя. Концепція раціонального створення права піддається критиці, зокрема через те, що влада тут сприймається як така, що завжди знає, що краще буде для суспільства. Згідно другої моделі (розвиваючої), зв'язок політики і права є багаторівневим і неоднозначним. З одного боку, він залежить від суб'єктів, що мають право законодавчої ініціативи, з іншого боку - від активності представників громадянського суспільства, для яких право закріплює можливість відстоювати свої інтереси і цінності. Оскільки політика і право - це динамічні системи, які залежать від багатьох чинників, безперечно, друга концепція є більш адекватною для українського і польського суспільств. Політичні процеси в Україні та Польщі свідчать, що між владою і суспільством повинен відбуватися постійний діалог, в тому числі й щодо створення права.

Незважаючи на ефективніший розвиток Польщі, на сьогодні в обох державах спостерігаються схожі тенденції щодо створення права. Перша - це «інструменталізація права», тобто намагання вирішити питання, які виникають у суспільстві за допомогою прийняття законів. Однак, кількість ще не означає якість. Законодавство в першу чергу повинне бути ефективним, що визначається за допомогою співвідношення фактичного результату дії законодавства й тих соціальних цілей, для досягнення яких це законодавство було прийнято. Низьку ефективність українського права відзначають багато політологів і юристів. Український науковець Н. Оніщенко зазначає, що така ситуація склалася через недостатність доктринального підходу в процесі законотворчої практики [5].

Значне збільшення кількості нормативно-правових актів із зниженням їх якості призвело до поширення у польському суспільстві поняття «інфляція права». Запозичене з економічної теорії це поняття означає негативні явища в процесі законодавчої діяльності, зокрема, створення надмірної кількості права, яке не відповідає реальним потребам суспільства, значна деталізація його положень, їх низька якість. Таке явище є результатом хибного мислення деяких чиновників і політиків, які вважають, що факт прийняття нормативно-правового акту одразу повинен змінити реальність. Не розуміючи, що закон - це лише одна із складових процесу впорядкування суспільних відносин. Інфляція права має багато негативних проявів. Це неналежна узгодженість норм права різних галузей, що регулюють один об'єкт суспільних відносин; розмитість відповідальності за їх реалізацію; формалізм, що зумовлює неоднозначність у тлумаченні; ухилення від виконання норм, в яких присутні невідповідності, що призводить до численних поправок. Крім того, відносини у суспільстві регулюються щоразу детальніше. Про це свідчать наступні дані. У 1989 році прийняті закони були опубліковані в «Журналі законів» (Dziennik Ustaw) на 1186 сторінках, у 1999 році - на 7292 (в шість раз більше). З 2001 року під впливом геополітичного чинника, за висловом Директора Аналітичного центру Республіканської фундації Станіслава Тишки, відбувається «концерт законодавства». У рік вступу Польщі до Європейського Союзу (2004 р.) кількість сторінок була найбільшою - 21 032 [4].

В останні роки ці питання аналізуються політичними експертами, а також Вищою контрольною палатою, Верховним Судом Польщі. Вища контрольна палата (ВКП) - найвищий контрольний орган Польщі, підпорядкований Сейму, метою якого є охорона державних коштів. Відповідно до Конституції РП, ВКП контролює діяльність органів урядової адміністрації, Національного банку Польщі, інших державних установ та органів з точки зору законності, економічності, ефективності й добросовісності. У звіті ВКП за 2010 р. зазначалося, що до Закону про податок на доходи від фізичних осіб з 1991 року 100 разів вносилися зміни. Такі часті зміни норм і податкових формулярів, різні інтерпретації норм права, внутрішніх інструкцій зумовлюють допущення громадянами помилок, внаслідок чого є багато коректив у свідоцтвах, що збільшує обсяг праці державних чиновників. У звіті ВКП наголошується, що хаотичні і нестабільні податкові норми спричиняють помилки як контрольованих, так і контролюючих органів [6]. Якість польського права постійно оцінюється Верховним Судом РП. У звіті Суду за 2008 рік законодавство коментувалося як таке, що щоразу є більш розширеним і різноманітним й одночасно змінним, неоднозначним, сумнівним, з прогалинами, низької формальної і змістовної якості. У 2012 році у звіті Суду зазначалося, що є випадки, коли право створюється з політичних мотивів, поспішно, непрофесійно, без належної правової підготовки [7].

Низька якість українського законодавства також відзначається багатьма науковцями і тими, хто намагається застосовувати норми законів. З дня прийняття Конституції України 1996 року до 2010 року (за 14 років) парламентом було прийнято 2184 закони, з них первинних законів - 593 (27,2%), а законів про внесення змін до чинних законів 1591 (72,8%) [8, с. 172]. Український науковець О. Ющик, аналізуючи законодавчий процес в Україні, відзначає низку питань, від яких залежить вдосконалення і систематизація цього процесу. Зокрема, на його думку, в Конституції України суперечливо, непослідовно й нечітко зафіксований предмет законодавчого регулювання, відтак «парламент приймає закони фактично з будь - яких питань», що ускладнює розмежування правотворчих повноважень парламенту, Президента України й уряду. Також науковець вважає, що неправомірно обмежено коло суб'єктів законодавчої ініціативи. Крім Президента України, народних депутатів та Кабінету Міністрів України, він пропонує таке право надати Верховному Суду України, Генеральній прокуратурі й Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини. О. Ющик постійно наголошує на необхідності прийняття спеціальних законів про закони й законодавчу діяльність і про підзаконні нормативно-правові акти, які б сприяли підвищенню якості законів і зменшили б рівень політичної боротьби за владу [9]. Питання щодо посилення значення закону в системі нормативно-правових актів, упорядкування і підвищення якості й стабільності законів та законодавчої діяльності давно обговорюється юристами, політологами і політиками. Експерти Центру політико-правових реформ відзначають, що такі закони необхідні, оскільки в Україні наявна внутрішня суперечність законодавства [10]. Починаючи з середини 90-х років у Верховній Раді України було зареєстровано 8 законопроектів, зокрема «Про нормативні правові акти в Україні» (№0923 від 05.01.1995 р., автор подання (а.п.) В. Стретович), «Про закони і законодавчу діяльність» (№0894 від 06.11.1997 р., а. п.: В. Стретович, О. Задорожній), «Про закони і законодавчу діяльність» (№2763 від 18.12.2006 р., а. п.: С. Ківалов, О. Шустік, Д. Притика), «Про нормативно-правові акти» (№2577 від 20.11.2006, а. п. І. Зварич), «Про нормативно-правові акти» (№1343 від 14 січня 2008 року, а. п. Р. Зварич; №1343-1 від 21 січня 2008 р., а.п. О. Лавринович), «Про нормативно-правові акти» (№7409 від 01.12.2010 р., а. п. Ю. Мірошниченко; №7409-1 від 15.12.2010 р., а. п. К. Ляпіна). Проект №7409 від 01.12.2010 р. прийнято за основу і сьогодні він знаходиться на доопрацюванні в Комітеті з питань правової політики Верховної Ради України. Залишається сподіватися, що народні депутати України впорядкують свою діяльність і закони стануть якіснішими. Однак необхідно пам'ятати, що крім організаційно-правових основ прийняття законів, в українському суспільстві невирішеним залишається питання щодо відображення в законодавстві потреб та інтересів суспільства, а не окремих політичних сил [11]. Однак це питання неможливо вирішити за допомогою окремого закону. Тут мова йде про особисті якості суб'єктів, які приймають нормативно-правові акти. Зокрема, їх правову і політичну культуру, відповідальність перед народом, розуміння ними права і його ролі в суспільстві. Крім того, для становлення «доброго права» важливою є правова культура людей, які застосовують законодавство. Зокрема, український науковець О. Костенко закликає позбавлятися ілюзії, що ефективність законодавства залежить лише від нього самого. Закон, на його думку, - це не більше, ніж інструмент (хороший або поганий) у руках тих людей, що його застосовують (або повинні застосовувати) [12, с. 267].

Польські експерти Аналітичного центру Республіканської фундації Станіслав Тишка і Пшемислав Віплер виокремлюють основні причини гіперінфляції права. Перша - перебільшення значення права. За допомогою права політики хочуть регулювати щораз більшу частину стосунків між громадянами, правом хочуть замінити інші системи регулювання, які раніше були ефективними, зокрема це звичаєві норми, норми моралі, традиції, домовленості. Друга причина - це використання права як інструменту для збереження привілейованого стану групи осіб, що знаходяться при владі. На гіперінфляцію права в Польщі, на думку експертів, вплинули наступні чинники. Відсутність наукових досліджень щодо плавного переходу від комуністичного до демократичного режиму спричинило регулювання нових відносин за допомогою норм права, які рекомендував Європейський Союз. При створенні законів не завжди враховувалася специфіка постсоціалістичних суспільств. Іншим чинником є низька активність громадян щодо впливу на публічну політику. В такий спосіб у законодавстві відображаються інтереси тих, хто активніше про це піклується, зокрема це інтереси великого бізнесу [4].

Надмірнерегулювання суспільних відносинправом тепер викликає іншу зворотну тенденцію - дерегуляцію. Про реформи в регулюванні суспільних відносин на Заході ведуть мову з 70-х років XX століття. У 2006 році Європейська комісія надрукувала брошуру «Better regulation - simply explained», в якій містяться рекомендації європейським країнам щодо покращення якості законодавства. Наголошується, що діяльність органів державного управління в країнах сучасної Європи повинна бути ефективною, гнучкою і цілеспрямованою. Щоб сприяти добробуту і безпеці європейців, Комісія визначила стандарти, які сприяють формуванню правильної політики і створенню необхідних законів. Дискусії відбуваються навколо спрощення правових приписів і вдосконалення процесів створення публічної політики [13].

Відтак для того, щоб право справді створювало кращі умови для життя і розвитку особистості, її професійних якостей, влада повинна бути відкритою до потреб і бажань суспільства. Серед трьох типів створення права [1, с. 38-47]: репресивного (легалізація політичного порядку, право підпорядковане політиці), автономного (легітимізація влади, право автономне від політики) і відкритого (право відкрите до потреб і бажань суспільства), останній найбільше необхідний державі, яка не має якісної еліти і не має незалежної судової системи.

У постсоціалістичних державах тип створення права прямо залежить від існуючого політичного режиму. За умов тоталітаризму право є інструментом здійснення політичної влади в суспільстві, служить інституціям, які створюють право і політичним групам, які їх контролюють, для реалізації намічених ними цілей. Права і свободи громадян підлягають охороні настільки, наскільки це не суперечить політичним цілям влади. Законодавчі ініціативи формуються в середовищі політичної влади, а суспільство позбавлене або значною мірою обмежене в можливостях впливати на зміст і форму права. Науковці називають такий тип створення права волюнтаристським.

За умов авторитарного режиму право перестає бути лише інструментом, який слугує для інтересів влади у державі. За його допомогою забезпечуються деякі конституційні права і свободи, формуються інституційні форми впливу суспільства на зміст права. Цей тип називають легалістичним. І третій тип - суспільний - можливий лише в умовах демократичного режиму чи в державах, де політики справді розпочали демократизацію. Процес створення права характеризується домінуванням форми переговорів. Домовленості, угоди є джерелами права в нормотворчому процесі. Примус заміняється самоорганізаційними зобов'язаннями, право створюється на основі домовленостей, які виникають у процесі переговорів між органами державної влади і позадержавними організаціями.

У державах, де відбувається трансформація політичної і правової систем, найбільше значення при формуванні моделі взаємодії політики і права мають особисті якості людей, які визначають державну політику і намагаються її реалізувати за допомогою права. Важливими чинниками, які впливають на рівень професіоналізму політиків, є спосіб їх обрання до влади, тривалість перебування при владі, а також здатність чітко визначити стратегію розвитку держави. Відтак проаналізуємо зазначені чинники у Польщі та Україні.

1. Тривалістьперебуванняполітичнихсилпривладі. Протягоммайже20роківпарламентську більшість і уряд у Польщі в одній каденції формували представники правих сил, а в наступній - лівих. Ситуація т. зв. «політичного маятника» сприяла: по-перше, формуванню політики на основі компромісів і, по-друге, зростанню політичної відповідальності, оскільки політичні команди розуміли, що їхня діяльність детально аналізується політичними опонентами, які готуються до чергових виборів. Недостатня ротація влади на початку незалежності України зумовила формування політики і права представниками командно-адміністративної системи, метою яких було максимально зберегти централізоване державне управління. Для видимості демократизації приймалися формальні закони, які на практиці неможливо було реалізувати. Політики тривалий час перебували на посадах в органах державної влади, незалежно від того, чи зробили вони щось корисне для суспільства.

2. Спосіб обрання політичних сил до влади. Вибори до Сейму Республіки Польща відбуваються за пропорційною системою виборів з преференційним голосуванням. Виборці, крім голосування за список певної політичної сили, мають право відмітити окремого кандидата, який у разі подолання партією виборчого бар'єра, отримує першочергове право на мандат. Такий метод дозволяє громадянам обирати кращих кандидатів із пропонованих списків. Відповідно це посилює індивідуальну відповідальність політиків за їх діяльність. Авторитарний режим в Україні за різних типів виборчих систем (мажоритарної, змішаної та пропорційної із закритими списками) дозволяв до органів державної влади потрапляти особам, яких суспільство не знає. Відповідальність за свою діяльність вони несли перед лідерами партій, а не перед громадянами. Відповідно закони часто створювалися не з метою забезпечення потреб й інтересів громадян, а для виконання політичних цілей окремої політичної сили, яка в таких умовах мала можливість власні групові інтереси ставити вище загальносуспільних й державних.

3. Визначення стратегії розвитку держави. Розпочавши демократичні зміни в державі після угод за «круглим столом», влада Республіки Польща однозначно визначила стратегію розвитку держави - вступ до Європейського Союзу. Відповідно, її політика, а також право формувалися з урахуванням європейських принципів. Натомість нечіткість стратегії розвитку України зумовила специфіку формування політики і створення права на основі різних, неузгоджених між собою принципів і правил, з одного боку, структур СНД, з іншого - Європейського Союзу.

У двох державах величезний вплив на створення права має геополітичний чинник. Вступ Польщі до Європейського Союзу спричинив зростання кількості нових законів і збільшення змін до нормативно-правових актів, що було необхідно для гармонізації законодавства Республіки Польща і Європейського Союзу. Перспектива підписання Україною Угоди про Асоціацію з Європейським Союзом також збільшила кількість прийнятих нормативно-правових актів. Багато законів були поспішно прийняті парламентом лише тому, що так рекомендував Європейський Союз. Хоча європейські стандарти і вимоги відомі давно і над законами можна було працювати систематично: узгодити правові норми, створити механізм їх реалізації, забезпечити функціонування демократичних інститутів відповідно до потреб суспільства.

Отже, геополітичний чинник, зокрема бажання постсоціалістичних держав приєднатися до Європейського Союзу, зумовлює «інфляцію права». Крім того, як зазначалося вище, специфікою українського права є змішування різних принципів. Наприклад, розглянемо політику в сфері освіти і науки в Україні. Для захисту дисертацій необхідно опублікувати значну кількість статей у вітчизняних та зарубіжних журналах, що не є поширеною практикою у європейських державах, де науковці мають можливість зосередитися на монографії. Крім того, література в Україні оформляється згідно стандартів, які були розроблені в Росії. Величезну кількість правил необхідно знати науковцям для того, щоб зробити бібліографічний опис списку використаних у дисертації джерел, що займає багато часу. Замість написання прізвища автора двічі, розставляння квадратних дужок та інших формальностей науковці могли б зосереджуватись на предметі дослідження. Оформлення літератури за простою схемою: автор, назва, видавництво, рік, сторінки є абсолютно достатнім. Сучасний український науковець повинен знати іноземні мови, їздити за кордон, брати участь у міжнародних конференціях, а не приділяти половину свого часу технічному оформленню літератури.

Державна політика у певній сфері формує правову основу для регулювання суспільних відносин. Створення моделі функціонування певного інституту однозначно має включати специфіку певного суспільства. Еліта може привносити нові кращі зразки взаємовідносин у суспільстві, але для цього недостатньо прийняти відповідний закон, необхідно створити умови для його функціонування і підготувати суспільство. Тобто, в будь-якому випадку особи, які формують нормативно-правову базу життєдіяльності суспільства, повинні знати потреби, інтереси, ментальність суспільства, щоб або застосувати відповідні механізми, або розпочати політику, спрямовану на зміни у суспільній свідомості, а лише потім закріпити ці моделі в законодавстві.

Необхідність швидкого реагування на суспільні потреби та геополітичну ситуацію вимагає підвищення професіоналізму депутатів парламенту, що є актуальним і для України, і Польщі. Депутат повинен постійно аналізувати політичні процеси у своїй державі та світі, вміти створити модель розвитку певного політичного інституту або вдосконалити вже існуючу, знати законодавчу техніку, вміти визначити пріоритети щодо потреб та інтересів громадян, суспільства і держави.

Література

політик право влада

1. Kustra E. Polityczne problemy tworzenia prawa / Е. Kustra. - Torun: Wydawnictwo Uniwersytetu Mikolaja Kopernika, 1994. - 164 s.

2. WinczorekP. Prawo i polityka w czasach przemian / Р. Winczorek. - Wydawnictwo Sejmowe, 1995. - 154 s.

3. Claus H. Goetz. Stanowienie prawa w Polsce. Reguly legislacyjne a jakosc ustawodawstwa [Електронний ресурс] / Claus H. Goetz, Radoslaw Zubek, Sprawne Panstwo / Program Ernst&Young, Warszawa, 2005. - Режим доступу: http://webapp01.ey.com.pl/EYP/WEB/eycom_download.nsf/resources/Stanowienie_prawa_w_Polsce_raport.pdf/$FILE/Stanowienie_prawa_w_Polsce_raport.pdf.

4. Deregulacja - jak powstrzymac inflaj prawa? [Електронний ресурс] / [opracowanie red. Dr. Stanislaw Tyszka. - Publikacja wydana Centrum Analiz Fundacji Republikanskiej we wspolpracy z Fundacji Konrada Adenauera w Polsce. - Warszawa, 2012, maj. - Режим доступу: http://cafr.pl/wp-content/blogs.dir/4/files/filebase/Raport/2012.05% 20Deregulacja % 20-%20 publikacja % 20FR.pdf.

5. Оніщенко Н.М. Проблема ефективності законодавства та сучасний розвиток [Електронний ресурс] / Н.М. Оніщенко // Віче. - 2007. - №12. - Режим доступу: http://www.viche.info/journal/607/.

6. Najwyzsza Izba Kontroli. Sprawozdanie z dzialalnosci Najwyzszej Izby Kontroli w 2010 roku [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nik.gov.pl/plik/id, 2821.pdf.

7. Sqd Najwyzszy Rzeczypospolitej Polskiej. Informacja o dzialalnosci S^du Najwyzszego w roku 2012 [Електронний ресурс]. - Режим доступу:

http://www.sn.pl/_layouts/SPZWebParts/download.aspx? id=71&ListName=Dzialalnosc_SN.

8. ТеплюкМ. О. Введення в дію законів України: питання теорії та практики: [монографія] / М.О. Теплюк, О. І. Ющик. - К.: Парламентське вид-во, 2011. - 200 с.

9. Ющик О. Конституційне регулювання законодавчого процесу: актуальні проблеми вдосконалення [Електронний ресурс] / О. Ющик // Віче. - 2008. - №23. - Режим доступу: http://www.viche.info/joumal/1245/.

10. Коліушко І. Правове регулювання нормотворчої діяльності в Україні - проблеми та перспективи [Електронний ресурс] / І. Коліушко, Н. Александрова, О. Банчук. - Режим доступу: http://www.pravo.org.ua/politicreformandconstitutionslaw/parliamentarism/925-legal-regulation-of-legislative-activity-in-ukraine-problems-and-prospects-ua.html.

11. Кукуруз О.В. Роль держави в забезпеченні потреб та інтересів людини в Україні [Електронний ресурс] / О.В. Кукуруз // Віче. - 2013. - №22. - Режим доступу: http://www.viche.info/journal/3948/.

12. Костенко О.М. Концепція кримінальної юстиції і перспективи її розвитку в Україні / О.М. Костенко // Держава і право суверенної України: проблеми теорії і практики: матеріали Наук. конф. до 20-ї річниці незалежності України, 21 червня 2011 р., Київ / за ред. Ю.С. Шемшученка; упоряд.: В.П. Горбатенко, І. О. Кресіна. - К.: Вид-во «Юридична думка», 2011. - С. 266-274.

13. European Commission Better Regulation - simply explained [Електронний ресурс]. - Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2006. - 16 p. - Режим доступу: http://ec.europa.eu/smart-regulation/better_regulation/documents/brochure/brochure_en.pdf.

Размещено на Allbest.ru