Политологи США о гражданском контроле над вооруженными силами: П. Фивер против С. Хантингтона

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Политологи США о гражданском контроле над вооруженными силами: П. Фивер против С. Хантингтона

Мустаев Рим Шагалиевич

Одной из актуальных проблем социальных и политических наук было и остается изучение взаимоотношений между вооруженными силами, с одной стороны, и гражданскими институтами - с другой. Политиков всегда заботило то, что сила военной организации, созданной для защиты государства и общества, может быть использована для захвата власти. Подобное развитие событий призван предотвратить гражданский контроль - совокупность политических (по преимуществу) механизмов и институтов, обеспечивающих главенство гражданских лиц в сфере управления государством и обществом. Механизмы подобного контроля виделись различным ученым, однако, по-разному. Одной из основополагающих работ по гражданско-военным отношениям стала работа С. Хантингтона «Солдат и государство», вышедшая в разгар «холодной войны», в 1957 г. [8]. Угроза нарушения баланса в гражданско-военных отношениях, по мнению С. Хантингтона, вызвана ростом либеральных ценностей в США. Как же общество, становящееся всё более либеральным, может сохранять контроль над вооруженными силами, которые остаются такими же консервативными, как ранее, и всё с большим недоверием смотрят на изменение общественных настроений?

Ответ Хантингтона на этот вопрос - «военный профессионализм». Хантингтон кратко сформулировал ряд положений, которые весьма важны для дискуссий о том, какова должна быть армия современной России и современный российский офицерский корпус. Следует отметить, что профессионалами С. Хантингтон называет не тех, кто работает за деньги. Профессионалы - это представители функциональной группы с высокоспециализированными характеристиками, как врачи или юристы. Профессионалам свойственны компетентность, наличие ответственности перед обществом и корпоративность. Компетентность - это обладание специальными знаниями и мастерством в общественно значимой сфере человеческой деятельности, приобретаемое путем продолжительного образования и опыта. От других специалистов, чье дело связано только с интеллектуальным мастерством, профессионала отличает также ответственность перед обществом. Наконец, профессионалов объединяет профессиональная организация, которая вырабатывает и применяет стандарты профессиональной компетентности и ответственности [Ibidem, p. 8-10]. Иначе говоря, профессионал - это человек, имеющий высшее образование, владеющий уважаемой в обществе профессией, принадлежащий к профессиональному сообществу и разделяющий его ценности. Офицерская профессия, по мнению Хантингтона, отвечает основным критериям профессионализма.

Хантингтон выделяет отличия профессионального офицера от наемника, с одной стороны, и от патриотадобровольца - с другой. Он подчеркивает, что нельзя называть наемником каждого, кто получает деньги за выполнение своих профессиональных обязанностей. «Офицер - не наемник, который предлагает свои услуги там, где за них больше заплатят; но он и не гражданин-солдат, вдохновленный сильным кратким патриотическим порывом и долгом, но не имеющий устойчивого и постоянного желания добиваться совершенства в овладении мастерством управления насилием. Движущие мотивы офицера - любовь к своей специальности, а также чувство социальной ответственности за применение этой специальности на пользу обществу» [Ibidem, p. 15]. Офицерскому корпусу также свойственна корпоративность. Он обладает сложной профессиональной структурой, которая сплачивает его в самостоятельную общественную организацию. Войти в эту организацию могут лишь те, кто имеет соответствующие образование и подготовку. Для того чтобы гражданские власти осуществляли контроль над вооруженными силами, нужно иметь способ направлять военных без неоправданного ущемления их прерогатив и провоцирования негативной реакции с их стороны. Слишком жесткий контроль над вооруженными силами может ослабить их и привести к поражению на поле боя. Недостаточный контроль создаст возможность государственного переворота. Согласно С. Хантингтону, гражданский контроль над вооруженными силами может осуществляться двояко: либо путем субъективного гражданского контроля, либо путем объективного гражданского контроля. Субъективный гражданский контроль, по С. Хантингтону, - это контроль над вооруженными силами со стороны одной или нескольких гражданских групп [Ibidem, p. 80]. Он неизбежно превращается в средство усиления власти одной гражданской группы интересов за счет остальных.

Субъективному контролю над вооруженными силами С. Хантингтон противопоставляет объективный гражданский контроль. Можно подумать, что поскольку субъективный гражданский контроль - это контроль над вооруженными силами со стороны какой-то одной определенной социальной или политической группы, то объективный контроль - это контроль со стороны общества в целом посредством всенародно избранных органов власти. Но ход мысли С. Хантингтона совершенно иной. Объективный гражданский контроль - это максимизация военного профессионализма. «Точнее, это такое распределение власти между военными и гражданскими группами, которое способствует тому, чтобы члены офицерского корпуса вели себя в наибольшем соответствии со своими профессиональными установками. Субъективный гражданский контроль достигает своей цели, «огражданивая» военных, делая их зеркалом государства. Объективный гражданский контроль достигает своей цели, милитаризуя военных, делая их орудием государства» [Ibidem, p. 83]. Позже, в 1990-е гг., С. Хантингтон так суммировал основные принципы объективного гражданского контроля: 1) высокий уровень военного профессионализма и осознание военными ограниченного характера их военной компетенции; 2) фактическое подчинение военных гражданскому политическому руководству, которое принимает основные решения в области внешней и военной политики; 3) признание политическим руководством за военными определенной сферы профессиональной компетенции и автономии; 4) в результате - минимальное вмешательство военных в политику, а политиков - в военную сферу [7, p. 3-4]. Иначе говоря, если офицер является профессионалом и если офицерский корпус является действительно профессиональным, они не будут вмешиваться в политику, но при этом выполнят любой приказ, исходящий от легитимной гражданской власти. Политики же должны предоставить военных самим себе в части, касающейся военной сферы. Подобная формулировка объективного контроля неоднократно подвергалась критике со стороны оппонентов С. Хантингтона, приводивших многочисленные примеры того, как профессиональный офицерский корпус вмешивался в политику. Ответ Хантингтона, в сущности, сводился к тому, что военный профессионал, по определению, не может заниматься политикой. Если же он занимается политикой, то это не профессионал. Позиция С. Хантингтона, таким образом, становилась неуязвимой, но малоконструктивной: любой противоречащий его теоретической схеме случай мог быть просто отброшен.

Окончание эпохи «холодной войны» вызвало переосмысление и гражданско-военных отношений. Возможно, дополнительное внимание к проблеме гражданского контроля могло вызвать и то обстоятельство, что в 1990-е гг. отношения между гражданскими властями и вооруженными силами в США ухудшились, а гражданский контроль ослаб [9, p. 61]. В это время новый взгляд на старую проблему гражданского контроля предложил Питер Д. Фивер. Теория, выдвинутая П. Д. Фивером, носит название «теория исполнителя» (an agency theory) [5; 6]. По его мнению, она должна заменить теорию С. Хантингтона. Для создания своей теории он использовал заимствованную из микроэкономики модель «принципал - агент» (или «начальник - исполнитель»), возникшую в рамках неоинституционального подхода и теории организаций и развиваемую такими авторами, как Д. Норт, М. Олсон, О. Уильямсон и С. Дж. Уинтер [2-4].

Суть этой модели (или, скорее, объяснительной схемы) сводится к следующему. Взаимоотношения между начальником, или принципалом, и подчиненными, или агентами, можно изучить, исследуя характер трансакционных и информационных издержек. Работодатель (начальник) хотел бы нанять старательного работника (исполнителя) и, наняв его, хотел бы быть уверенным, что работник будет делать то, что ему полагается делать, а не уклоняться от исполнения задания. (Сторонники теории «принципал - агент» используют термины «работать» и «увиливать»). Более того, начальник стремится к тому, чтобы как можно больший объем работы был выполнен за как можно меньшую оплату. Работник же, будучи нанят, стремится к противоположному: выполнить как можно меньший объем работы за как можно большие деньги. Немалое место в подходе «принципал - агент» занимает анализ того, как начальник может добиться того, чтобы его работники работали, а не увиливали. В экономической литературе намечены два возможных подхода. Один из них делает акцент на контроле, другой - на ответственности самого исполнителя, на его профессиональных и моральных качествах. Видение концепции «принципал - агент» П. Фивером соединяет элементы обоих подходов, включая соображения о проверке исполнителя и степень совпадения предпочтений принципала и агента [5, p. 56]. П. Фивер был не первым, кто попытался применить этот микроэкономический подход к граждансковоенным отношениям, но первым, кто предпринял попытку создания на основе этой концепции общей теории гражданско-военных отношений. Сущность гражданско-военных отношений, по мнению П. Фивера, - это взаимодействие между гражданскими начальниками (принципалами) и военными-исполнителями (агентами). Теория исполнителя ставит акцент на стратегическом взаимодействии и наказании - что гражданские ожидают от поведения военных, почему подчинение военных не является предопределенным и какова вероятность того, что гражданские обнаружат и накажут военных за неправильное поведение

Военные, как и их гражданские руководители, конечно, не хотят, чтобы внешний противник нанес им поражение. Но они также не любят, когда гражданские власти вмешиваются в их дела. Более того, у них могут быть иные, чем у гражданских, взгляды по тому или иному вопросу (не обязательно политическому). Поэтому исполнитель может выполнить поставленную перед ним задачу, а может и уклониться, саботируя указания начальника и действуя в своих собственных интересах. В худшем случае уклонение может принять форму открытого неподчинения, но П. Фивер относит к нему также «затягивание» и утечки в прессу. Решение военных - работать или увиливать - обусловлено, во-первых, тем, насколько отрицательно военные относятся к тому, что требуют от них гражданские (насколько сильно, говоря другими словами, они предпочли бы поступить по-своему), и, во-вторых, вероятностью и суровостью их наказания в том случае, если они будут увиливать [Ibidem, p. 57-58]. Проблема для «принципала» - гражданских властей - заключается в том, как добиться того, чтобы «агент» действовал в соответствии с полученными приказами, а не увиливал. Гражданские власти не могут быть уверены в том, что военные сделают именно то, что от них требуют; военные не знают, смогут ли гражданские власти уличить их в неправильном поведении и наказать за это или нет. Теория исполнителя предсказывает, что если затраты на проведение мониторинга агента являются низкими, «принципал» будет использовать такие методы контроля, как проверки с выездом на места, заслушивание отчетов и докладов, рассмотрение военных планов, а также детальный контроль над бюджетом (если брать возможности исполнительной ветви власти), а для Конгресса США также слушания в комитетах. Когда высока вероятность того, что увиливание будет обнаружено в ходе проверки или ожидаемое наказание будет достаточно суровым, «исполнитель», т.е. военные, скорее всего, будут работать, а не увиливать. П. Фивер предположил, что после окончания «холодной войны» и предполагаемые издержки мониторинга, и суровость возможного наказания военных в США уменьшились столь сильно, что разрыв между тем, что требуют от военных гражданские, и тем, что предпочитают делать военные, возрос до беспрецедентных размеров [4, с. 199].

Конечно, мотивы «увиливания» военных не исчерпываются борьбой за ресурсы или бюрократическую самостоятельность. Проблема заключается в том, что предпочтения военных и гражданских могут не совпадать, и обеспечение безопасности государства видится теми и другими по-разному [5, p. 58]. Например, гражданское руководство страны считает нужным урезать военные расходы или изменить принцип комплектования вооруженных сил; военные, исчерпав средства убеждения, нарочито медленно исполняют распоряжения, идущие «сверху», и пытаются их «спустить на тормозах». Подобный подход хорошо объясняет, например, трудности российской военной реформы, идущей с перерывами с 1992 г., т.е. фактически с момента создании Вооруженных сил Российской Федерации [1, с. 13-14, 24-29]. Таким образом, изучение гражданско-военных отношений в последние десятилетия продолжает оставаться дискуссионной областью. Основной мишенью для атак молодого поколения исследователей была теория С. Хантингтона, созданная еще во второй половине 1950-х гг. и основывающаяся на концепции военного профессионализма. И, хотя использование новых методологических подходов смогло «расшатать» ее и предложить иные, более рациональные мотивы поведения военных, низвергнуть с пьедестала теорию С. Хантингтона не удается вплоть до настоящего времени. гражданский контроль вооруженный фивер

Список литературы

1. Гольц А. Армия России: одиннадцать потерянных лет. М.: Захаров, 2004. 224 с.

2. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. 180 с.

3. Олсон М. Логика коллективных действий: общественные блага и теория групп. М.: Фонд экономической инициативы, 1995. 165 с.

4. Уильямсон О. И. Природа фирмы / С. Дж. Уинтер. М.: Дело, 2001. 360 с.

5. Feaver P. D. Armed Servants: Agency, Oversight and Civil-Military Relations. Cambridge: Harvard Univ. Pr., 2005. 381 р.

6. Feaver P. D. The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz and the Question of Civilian Control // Armed Forces & Society. 1996. Vol. 23. № 2. Р. 149-178.

7. Huntington S. P. Reforming Civil-Military Relations // Civil-Military Relations and Democracy / ed. by L. Diamond, M. Plattner. Baltimore & London: The Johns Hopkins Univ. Pr., 1995. P. 3-13.

8. Huntington S. P. The Soldier and the State: the Theory and Politics of Civil-Military Relations. Cambr. (Mass.): Belknap Pr. of Harvard Univ. Pr., 1957. 534 р.

9. Nielsen S. C. Civil-Military Relations and Military Effectiveness // Public Administration and Management. 2005. Vol. 10. № 2. P. 61-84.

Размещено на Allbest.ru