Порівняння місцевого самоврядування Королівства Норвегії та Федеративної Республіки Німеччини в контексті формування плюралістичної демократії

Размещено на http://www.allbest.ru/

Порівняння місцевого самоврядування Королівства Норвегії та Федеративної Республіки Німеччини в контексті формування плюралістичної демократії

Зерницький Р.В.

Органи місцевого самоврядування є найближчою до громадян ланкою зборів їхніх представників у демократичних суспільствах. Саме через ці органи відбувається реалізація політики на локальному рівні та забезпечення потреб громадян на місцях. У розвинених країнах жителі, у разі виникнення проблем чи запитань в їх повсякденному житті, у першу чергу звертаються саме до органів місцевого самоврядування. Від спроможності муніципальних органів задовольнити інтереси громадян залежить те, чи буде у громадян потреба звертатися до вищих ланок зборів їхніх представників.

Відповідно до переконань Роберта Даля, Гарольда Ласкі, Моріса Оріу та інших теоретиків плюралістичної концепції демократії, децентралізація та сильне місцеве самоврядування є одним з опорних стовпів плюралізму. Так, Гарольд Ласкі наступним чином описував плюралістичну державу: це - децентралізована держава (яка є противагою «моністичній» державі), котра базується на розділенні суверенітету між багатьма інститутами, які представляють інтереси різних груп в суспільстві; задача державного апарату в ній зводиться до координації діяльності цих інститутів [1, с. 161].

Сильне й децентралізоване місцеве самоврядування з широкими повноваженнями дозволяє, згідно принципу субсидіарності, вирішувати переважну частину проблем на локальному рівні. Це, у свою чергу, дає вищим органам управління більше свободи для концентрації на загально-регіональних питаннях та, у цілому, робить загальнодержавну політичну систему більш збалансованою. У зв'язку з цим стає очевидною актуальність дослідження тематики повноважень органів місцевого самоврядування.

У цій публікації ми хотіли б сконцентруватися на порівнянні наявних інструментів та рівні повноважень муніципальних органів у двох плюралістичних країнах: Королівстві Норвегія та Федеративній Республіці Німеччині. У дослідженні британського дослідницького центру Economist Intelligence Unit, станом на 2016 рік ці країни займали відповідно 1 і 13 місце у загальному рейтингові по індексах демократії (зі 167 аналізованих країн), отримавши оцінки відповідно 10 з 10 та 9, 58 з 10 за критерій «рівень електоральних процедур та плюралізму» [2]. Це свідчить про високий рівень повноважень муніципальних органів у виділених країн. Однак у цих країн є важлива відмінність; якщо Німеччина є повноцінним членом Європейського Союзу й зобов'язана виконувати всі директиви, регламенти чи рішення об'єднання, то Норвегія є лише учасником Європейської економічної зони, що робить її зовнішню та внутрішню політику повністю незалежною.

Серед науковців, які досліджували питання місцевого самоврядування, можна виділити наступних: Г. Балдершейма, С. Бардакову, Р. Берга, Ю. Віденко, А. Веттера, Б. Дентерса, Н. Керстінга, А. Нортона, Т. Панченко, Є. Султанова, В. Шустова та В. Ясюнаса. Місцеве самоврядування в Німеччині досліджували такі вчені: Р. Граверт, Ю. Гурман, Д. Елерс, Н. Михальова, Н. Тимофеев та ряд інших. Аналогічну проблематику в Королівстві Норвегія розробляли X. Балдерсхайм, О. Болдирьова, Л.-Е. Борж, Н. Коваленко, X. Ларсен, О. Оффердал, К. Стальберг та інші. Однак бракує досліджень, орієнтованих на порівняння повноважень органів місцевого самоврядування ФРН та Королівства Норвегії в контексті розвитку плюралістичної демократії, тому це й стане метою статті.

Так, адміністративно Королівство Норвегія розділене на 19 фюльке (округів) та на 428 комун (місцевих муніципалітетів). Сучасна муніципальна система країни була установлена Актом про місцеве самоврядування, котрий був виданий 1837 року та Грунтовно модернізований у 1992 році. Основний принцип цього Акту - комуни можуть займатися у своїх рамках абсолютно всім, що не суперечить державному законодавству. Ніяких конкретних обов'язків на муніципалітети ця постанова не накладає, вони регулюються окремими актами. У більшості комун кількість жителів не перевищує 5000 осіб, і лише в 14 з них зафіксовані більше 50 000 осіб населення [3, с. 8-9].

Місцеві муніципалітети уповноважені займатися системами дошкільної, початкової та нижчої середньої освіти, сферами соціальних послуг та зайнятості, дорогами, водопостачанням, місцевим плануванням, розвитком культури та бізнесу, сільськогосподарськими питаннями, екологічними проблемами [3, с. 11]. На фюльке перекладаються такі обов'язки, як вища середня освіта, регіональний розвиток, регіональна культура, спорт, та бізнес, частина технічних служб [З, с. 10]. Місцеві бюджети в 2013 році у середньому на 40% наповнювалися за рахунок власних податкових надходжень, на 36% - з загальних державних субсидій, на 15% зі зборів та на 4% з цільових субсидій [3, с. 24].

У всіх муніципалітетах та округах є власні вибірні ради, що формуються за пропорційною виборчою системою. Кількість вибірних представників у них варіюється щонайменше від 11 до 43 в залежності від кількості жителів адміністративної одиниці [3, с. 14]. Муніципальна рада обирає виконавчий комітет, котрий складається, як мінімум, з п'яти членів та включає в себе мера та представників від усіх представлених у парламенті політичних фракцій не залежно від того, скільки членів від цієї фракції після виборів взагалі потрапили до ради [З, с. 18]. Це забезпечує представленість у локальних органах управління усіх популярних в країні політичних сил навіть на місцевому рівні, що є одним з принципів плюралізму. Окрім того, муніципальною радою можуть бути створені й інші спеціалізовані комітети. Кожен з них займається адміністративною діяльністю та виконанням рішень місцевого парламенту. Окрім того муніципальні ради можуть делегувати комітетам повноваження практично щодо будь-яких питань, які, знову-таки, не суперечать державному законодавству [4, с. 82]. Оскільки всі локальні адміністративні одиниці в Норвегії мають надзвичайно широку автономію, то держава створює у кожній з них власний комунальний департамент, котрий може відмінити будь-які ініціативу місцевих органів управління якщо буде доведено їх протизаконність або помилковість [3, с. 28]. Також у країні присутня система електронної звітності кожного органу місцевого самоврядування за свою діяльність протягом календарного року. Всі прибутки, витрати, пріоритетність тих чи інших питань та прогрес фіксуються та представляються в онлайн-системі, яка носить назву KOSTRA [3, с. 32].

Федеративна Республіка Німеччина - традиційно сильно децентралізована країна (це закладено навіть в її назві). Історія демонструє нам, що ще сотні років тому на цих землях у кожного населеного пункту була широка автономія. Зі зміною політичних режимів (кайзерівська Німеччина, нацистська, НДР) статус органів місцевого самоврядування у цій країні також трансформувався, однак до сьогоднішніх днів він багато в чому повернувся до основ, котрі закладалися ще в Актах та Положеннях XIX ст. [5, с. 266-267].

Адміністративно-територіальний поділ сучасної ФРН виглядає приблизно наступним чином: федерація -> федеральні землі (держави-області та вільні міста) -> адміністративні округи -> райони та позарайонні міста -> амти та комуни -> комуни у складі амт. Базова одиниця місцевого самоврядування - комуна (громада), у зв'язку з чим самоврядування в Німеччині називають «комунальним» [6, с. 178]. Її можуть утворювати місто, села чи об'єднання різних населених пунктів. Всього в державі налічується 12 141 громада.

Законодавство держави гарантує існування муніципальних органів влади в комунах та забезпечує їх основними правами. У нормативних актах прослідковується ідея «скрізного управління», при якому органи всіх рівнів являють собою єдину вертикаль влади. У кожного з органів влади будь-якого рівня є власна компетенція, на яку інші органи влади не мають права посягати. Органи комун з органами вищих рівнів взаємодіють лише за встановленими процедурами, а втручання у діяльність нижчих одиниць влади може відбутися виключно в умовах порушення федеративного законодавства чи їх банкротства. Однак існує механізм для зворотнього впливу, в чому й проявляється це «скрізне управління», - громади можуть виражати свою позицію щодо прийняття рішень вищими органами влади [5, с. 268]. Це виключає проведення політики, яка була б невигідною хоча б якійсь з територіальних одиниць.

Місцеві ограни влади повноцінно розпоряджаються власного кадровою політикою, створюють та ліквідують додаткові управлінські органи та комітети, планують та організовують будівництво на території громади, видають власні правові акти, наділені фінансовою та податковою незалежностями (в рамках законодавства вищих органів управління). У кожній комуні є представницький та виконавчий органи влади [5, с. 268]. У всіх муніципальних одиницях діє власна електоральна система, а у маленьких громадах представницьким органом можуть виступати загальні збори жителів [5, с. 269].

Важливе місце в структурі місцевого самоврядування ФРН займають райони, утворені з громад та амт. Деякі дослідники вважають, що сутність району полягає в його триєдності: це одночасно і місцева спільнота з самоврядуванням, і союз комун, і сукупність територіальних служб землі [7, с. 25]. Також окремими компетенціями наділені позарайонні міста. У них є повноваження як громад, так і районів, а їх органи управління об'єднані. Таким чином райони - це самостійний рівень місцевого самоврядування в Німеччині [5, с. 271]. Бюджети муніципальних органів наповнюються, переважно, завдяки власним податкам та зборам, і значної залежності від держави в цьому питанні немає [5, с. 272].

Задля досягнення поставленої мети роботи ми виділимо ряд індикаторів, критично важливих для функціонування плюралістичної демократії на місцевому рівні, і на основі яких варто резюмувати порівняння повноважень муніципальних органів Норвегії та Німеччини:

1) можливість звернення громадян та їхніх об'єднань до муніципальних органів влади з петиціями/ скаргами. Цей критерій відображає наявність у пересічних громадян механізмів впливу на муніципальні органи влади та можливості бути включеними до політичного життя у проміжки часу між крайніми точками електоральних циклів;

2) можливість муніципальних органів влади впливати на бюджет громади. В цьому аспекті важливими показниками є можливості щодо формування та розпорядження бюджетами, наявність у громад власних джерел доходу, а також співвідношення між ними та державними субвенціями;

3) наявність партійної приналежності вибірного голови муніципалітету. Згідно нашої позиції, партійність виступає додатковим фактором при розподілі голосів під час виборів, знижуючи персоніфікацію кандидата, та, що більш важливо, робить потенційного голову більш відповідальним перед загально-партійною політикою, дозволяє висувати стратегічні програми для населених пунктів, Ґрунтуючись на ідеологічних пріоритетах, однак важливим фактором культури плюральності є також можливість незалежного висування, представлення кандидатів від непартійних груп, організацій, спільнот тощо;

4) поліпартійність місцевих представницьких зборів, що є ключовою рисою плюралізму; демонструє широке охоплення інтересів різних груп суспільства в парламенті та на локальному рівні;

5) виборча система (індикатор, котрий корелює з «законом Дюверже», в якому йдеться про тенденцію формування двопартійної парламентської системи в одномандатних округах з голосуванням в один тур при мажоритарних системах абсолютної більшості та багатопарнійної в пропорційних виборчих системах чи в мажоритарних системах абсолютної більшості, але з голосуванням у два тури [8, с. 36]);

6) ступінь залежності органів місцевого самоврядування від вищих органів держави - як у нормотворчому, так і в управлінсько-організаційному аспектах.

Для зручності аналізу ми можемо побудувати таблицю (див. таб.)

В якості висновків ми можемо ствердити, що у Королівства Норвегія та ФРН, не дивлячись на значну кількість відмінностей, повноваження місцевих муніципалітетів багато у чому схожі. Так, органи місцевого самоврядування в обох країнах наділені великим обсягом повноважень.

У Норвегії та Німеччини є фінансовий суверенітет та можливість впливати на систему оподаткування, а їх залежність від вищих органів влади проявляється лише у критичних випадках; місцеві парламенти є поліпартійними, а належність до партії голови муніципалітету не є забороненою.

Відмінностями німецької системи від норвезької ми можемо назвати відсутність у її резидентів прямих механізмів оскарження діяльності чи звернення до органів місцевого самоврядування та варіативність електоральних систем у цій країні. Також варто відзначити, що обидві країни дійсно характеризуються високим рівнем культури плюральності.

А запропоновані нами індикатори можна використовувати в майбутніх дослідженнях задля виявлення та порівняння рівнів повноважень та культури плюральності органів місцевого самоврядування в інших країнах.

місцевий самоврядування німеччина норвегія

Список використаних джерел

1. Сагалова А. Л. Международная организация и плюралистическая демократия во взглядах Г. Дж. Ласки / Александра Львовна Сагалова // Власть. -2013. - №8. - С.160-166.

2. Data from the official website of The Economist Intelligence Unit [Online resource]. - Access link: http://www.eiu.com/public/topical_ report.aspx?campaignid=DemocracyIndex2016

3. Local Government in Norway [Online resource] // Norwegian Ministry of Local Government and Modernisation. - 2014. - Access link: http://www.mddsz.gov.si/fileadmin/mddsz.gov.si/pageuploads/

dokumentipdf/enake_moznosti/NFMStudijski2LokalnoUpravljanje.pdf

4. Болдырева E. Л. Политическая система стран Северной Европы: Учебное пособие [Электронный ресурс] / Е. Л. Болдырева // СПбГУТ. - 2005. - Режим доступа: http://window.edu.ru/ resource/421/63421/files/boldyreval.pdf

5. Коваленко Н. Е. Местное самоуправление как форма демократии: Учебное пособие / Н. Е. Коваленко - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008.-296 с.

6. Михалёва Н. В. Местное самоуправление в Германии / Наталья Владимировна Михалёва // Ленинградский юридический журнал. -2013. - №4 (34).-С.177-185.

7. Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ: монограф. / Н. С. Тимофеев. -М.: МГУ, 1982. - 138 с.

8. Кокс Г. В. Ціна голосу: Стратегічна координація у виборчих системах світу / Гері В. Кокс [пер. з англ. Краснокутський Г. Є.]. - Одеса: АО БАХВА, 2003. - 456 с.

9. Public electronic petitions and civil participation [Online resource] / U. Riehm, C. Coenen, R. Lindner, C. Blumel // The Office of Technology Assessment at the German Bundestag. -2008. - Access link: https://www.tab-beim-bundestag.de/en/pdf/publications/summarys/ TAB-Arbeitsbericht-abl27_Z.pdf

10. Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland [Elektronische Ressource]. - Modus des Zugriffs auf die Ressource: https://www. bundestag.de/grundgesetz

Размещено на Allbest.ru