Функціонування політичних партій в Україні: особливості нормативно-правового забезпечення

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФУНКЦІОНУВАННЯ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ В УКРАЇНІ:ОСОБЛИВОСТІ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

Черноіваненко А.В., фахівець управління інформатизації навчального процесу відділу організаційно-методичного забезпечення ХарРІ НАДУ, м. Харків

АНОТАЦІЯ

державний регулювання політичний партія

Розглянуто правові засади державного регулювання діяльності політичних партій в Україні, надано рекомендації з удосконалення чинного законодавства, зокрема зміни норм, що регулюють формування списків кандидатів на вибори, процедури реєстрації політичних партій, формування електронної бази фінансової звітності для політичних партій тощо.

Ключові слова: політичні партії, організаційно-правові засади, державне фінансування, правова інституціоналізація.

ANNOTATION

The legal basis of state regulation of political parties in Ukraine has been considered, the recommendations for improving the current legislation, particularly regarding changes in regulations of forming the lists of candidates for the election, procedure of registration of political parties, the formation of an electronic database of financial reporting for political parties, etc. have been provided.

Key words: political parties, organizational and legal framework, state financing, the legal institutionalization.

Політичні партії посідають важливе місце в політичній системі держави і в суспільному житті українців. Вони впливають на процеси саморегулювання громадянського суспільства, забезпечують механізми зворотного зв'язку між суспільством і державою, суттєво впливають на діяльність органів державної влади, економіку, соціальні процеси, міждержавні відносини. Між тим становлення й розвиток політичних партій в Україні неможливо уявити без державного регулювання їхньої діяльності. Організаційно-правове регулювання виступає тим інструментом, який дозволяє розбудувати цілісну систему взаємодії органів державної влади, політичних партій та громадянського суспільства. Саме сутність політичних партій випливає з сучасних тенденцій суспільного розвитку та конституційного закріплення їхніх місця і ролі в політичній системі України. Завдяки державному регулюванню політичні партії в змозі виконувати свої функції та бути механізмом формування національної політики та прийняття управлінських рішень щодо її реалізації. В Україні вже сформувалась нормативно-правова основа, що регламентує різні сторони організації та функціонування політичних партій. Проте чинне законодавство має суттєві недоліки, що призводить до знецінення ролі партій, зростання недовіри до них та, зрештою, до загрози руйнування всієї політичної системи країни.

Основні наукові розвідки з даної проблематики було реалізовано в період з 1996 до 2010 рр. і було пов'язано з утворенням та функціонуванням політичних партій в Україні в контексті їхньої правової інституціоналізації. Наприклад, Л. Гонюкова та В. Ковтунець розглядали питання правового регулювання участі політичних партій у виборах та доцільність застосування певних виборчих систем. М. Примуш порівнював правові та організаційні практики регламентації діяльності політичних партій у різних країнах. Ю. Шведа присвячував свої наукові дослідження становленню багатопартійної системи в Україні та розвитку законодавства, що супроводжувало цей процес, П. Ворона вивчав питання взаємодії політичних партій та органів місцевого самоврядування. Також особливості інституціоналізації політичних партій в Україні з 2013 по 2015 рр. розглядали такі науковці, як Г Зеленько, М. Розумний, І. Павленко У цей же час в Україні відбулись істотні зміни, що вплинули як на розвиток партійної системи, так і на чинне законодавче поле. Така ситуація зумовила необхідність проведення нових наукових досліджень, спрямованих на дослідження питань державного регулювання діяльності політичних партій в Україні.

Метою статті є визначення сучасних засад правової регламентації, а також розроблення практичних пропозицій щодо вдосконалення державного регулювання діяльності політичних партій в Україні.

За роки незалежності розвиток законодавства, що стосується діяльності політичних партій в Україні, пройшов кілька важливих етапів. Перший із них (початковий, 19921995 рр.) було пов'язано з прийняттям 16 червня 1992 р. Закону України “Про об'єднання громадян”, у якому визначалось поняття “політична партія” як об'єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, які мають головною метою участь у розробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування і представництво в їхньому складі [8].

На наступному етапі (правової інституціоналізації політичних партій, 1996-2004 рр.) було прийнято Конституцію України (1996 р.) [11], а згодом і Закон України “Про політичні партії в Україні” (2001 р.) [9]. Також важливими законодавчими актами, ухваленими в той час, стали закони України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (1998 р.) [2], “Про вибори народних депутатів України” (2004 р.) [3], які істотно підвищували роль партій у суспільно-політичному житті країни.

При цьому відзначимо, що способи реалізації прав громадян та участь у політичному житті країни були визначені саме в Конституції України. Зокрема, ст. 36 Конституції України визначається та обґрунтовується право громадян на свободу об'єднання в політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних та інших інтересів. З реалізацією права громадян на свободу об'єднання тісно пов'язано питання побудови громадянського суспільства. До найважливіших конституційних положень, що закріплюють основи правового статусу партій, слід віднести визнання політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності, заборону на встановлення будь-якої ідеології як обов'язкової (ст. 15) [11].

Конституція визначає, що політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, які беруть участь у виборах. Основний Закон України констатує, що жоден громадянин не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність до політичних партій або громадських організацій. Ст. 37 Конституції України встановлює обмеження та заборони щодо діяльності політичних партій. Зокрема, заборонено утворення й діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовано на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення. Політичним партіям та громадським організаціям заборонено мати воєнізовані формування. Також не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях [11].

Закон України “Про політичні партії в Україні” деталізував положення Основного Закону. Зокрема, у ньому закріплюється юридичне визначення поняття політичної партії, встановлюється порядок членства в політичних партіях та їхнього утворення, запроваджується механізм реєстрації та забезпечення прав політичних партій, визначено джерела фінансування та способи державного контролю діяльності політичних партій.

Згідно з цим Законом відносини між державою та політичними партіями будуються на засадах партнерства та законності. Держава визнає значущість громадської ініціативи, виступає гарантом дотримання прав, забезпечує правову, інформаційну, організаційну підтримку політичним партіям, зареєстрованим у порядку, передбаченому чинним законодавством. Політичні партії визначаються рівними перед законом [9].

Водночас зазначеним Законом введені обмеження на членство у політичних партіях. Зокрема, згідно з цим Законом членами політичних партій сьогодні не можуть бути: судді, прокурори, співробітники Служби безпеки України, військовослужбовці, поліцейські, працівники органів доходів і зборів, персонал Державної кримінально-виконавчої служби України, працівники Національного антикорупційного бюро України, державні службовці - у випадках, передбачених Законом України “Про державну службу” [6].

Закон визначає перелік відомостей, які має містити партійний статут. Зокрема, у статуті повинно бути відображено відомості про внутрішньопартійний порядок висування кандидатів на виборах Президента України, Верховної Ради України, представницьких органів місцевого самоврядування, оскільки ці питання не врегульовані чинним законодавством.

У Законі “Про політичні партії в Україні” також висунуто вимоги до організаційної побудови партії, що спрямовані на вдосконалення створення політичної партії, та встановлено, що рішення про створення політичної партії повинно бути підтверджено підписами не менше як 10 тис. громадян України. Однак Закон не встановив: порядок збору підписів на підтримку рішення про створення партії, вимоги до підписних листів, порядок здійснення контролю за повнотою та достовірністю інформації, що в них міститься. Та й сам механізм збору підписів, як зазначають експерти та науковці [9], не виконує відведену йому роль, оскільки не відбиває реальної підтримки тієї чи іншої політичної сили виборцями.

При цьому у ст. 11 цього Закону, у якій регламентується питання реєстрації політичних партій, спостерігається перегукування двох пунктів. У п. 3 зазначено, що про утворення обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень політичної партії, передбачених статутом партії, повідомляється суб'єкт державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань у 10-денний строк з дня їхнього утворення. А в п. 8 цієї ж статті сказано, що політична партія щорічно повинна інформувати центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об'єднань громадян, про обласні, міські, районні організації партії або інші структурні утворення, передбачені статутом партії [9]. Тобто можемо казати про подвійне звітування центральному органу виконавчої влади, який здійснює реєстрацію політичних партій та їхніх структурних утворень, у питанні щорічного звітування щодо наявності регіональних партійних осередків. Таким чином, на партії покладено ще один обов'язок, за невиконання якого до політичної партії може бути застосовано певні санкції.

Наступний етап розвитку системи державного регулювання діяльності політичних партій (зрощення партійних та державних інститутів, 2004-2013 рр.) розпочався змінами до Конституції України, ухваленими 8 грудня 2004 р. Вони створили правове підґрунтя для визначення правового статусу поняття “коаліція депутатських фракцій”, порядок її створення та участь у формуванні Уряду. Цим документом встановлювалося, що за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. А також, відповідно до цих змін, коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України мала вносити пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України та кандидатур до складу Кабінету Міністрів України [4].

Але рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. було скасовано попередні зміни до Конституції України, що призвело до звуження можливостей партій впливати на діяльність Верховної Ради.

Водночас, попри формальне зменшення участі партій у формуванні Уряду, його більшість протягом 2010-2013 рр. складали представники однієї політичної партії - Партії регіонів.

Новий етап відносин між державою та партіями (наближення до європейських стандартів, 2014 р. - до сьогодні) розпочався після Революції гідності. Його відмінністю стало повернення до Конституції 2004 р. та відновлення впливу політичних партій на формування вищих інститутів влади, зокрема Уряду. На підставі відновленої Конституції України партії брали участь у формуванні коаліції у Верховній Раді VII та VIII скликань і двох складів коаліційних урядів [1].

Також у період з 2014 по 2016 рр. відбулися й інші зміни у правовій базі діяльності політичних партій. Зокрема, було внесено зміни до Закону України “Про політичні партії в Україні”, які було спрямовано:

1. На заборону втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їхніх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їхніх структурних утворень.

2. Заборону діяльності партій комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) спрямування.

3. Запровадження прямого державного фінансування діяльності політичних партій як бюджетного фінансування статутної діяльності партій на основі результатів виборів, зокрема за підтримки політичних партій, які не мають парламентського представництва, та відшкодування витрат на виборчу кампанію політичним партіям, які подолали виборчий бар'єр, у встановленому законом розмірі.

4. Забезпечення прозорості поточного фінансування партій, зокрема шляхом регулярного подання звітів, оприлюднення звітів політичних партій тощо.

На особливу увагу заслуговує норма щодо державного фінансування статутної діяльності політичних партій. Згідно з ухваленими змінами, за рахунок коштів Державного бюджету України фінансується статутна діяльність політичних партій, не пов'язана з їхньою участю у виборах народних депутатів України, виборах Президента України і місцевих виборах, а також відшкодовуються витрати політичних партій, пов'язані з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових і позачергових виборів народних депутатів України [9]. Встановлюється щорічний обсяг державного фінансування статутної діяльності політичних партій: дві сотих розміру мінімальної заробітної плати, встановленого на 1 січня року. Визначається, що право на отримання державного фінансування статутної діяльності має партія, виборчий список якої на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України у загальнодержавному виборчому окрузі отримав не менше 2 % дійсних голосів виборців, які взяли участь у голосуванні.

Водночас до наступних парламентських виборів фінансуватимуться лише партії, що подолали 5 %-й бар'єр на виборах 2014 р., а вже за підсумками наступних парламентських виборів - партії, які отримають на них понад 2 % голосів виборців. 90 % щорічного обсягу державного фінансування статутної діяльності політичних партій розподіляються між партіями, які мають право на отримання фінансування, пропорційно до кількості голосів виборців, поданих за їхні списки. 10 % - розподіляються порівну між партіями, що отримали право на таке фінансування, за умов дотримання ними “гендерної квоти”. Встановлюється обмеження для внесків на підтримку партії, здійснених протягом року: 400 мінімальних заробітних плат - для фізичних осіб, 800 мінімальних заробітних плат - для юридичних осіб. Забороняється фінансування партій юридичними особами, кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування відповідно до Закону України “Про запобігання корупції”. Дозволяється надання підтримки статутної діяльності партії міжнародною організацією або політичною партією чи об'єднанням партій, які зареєстровані в державах -членах ЄС [9].

Без сумнівів, створення законодавчої бази в запровадженні бюджетного фінансування політичних партій є першим щаблем у підвищенні прозорості партійних фінансів, а як наслідок - покрокове відновлення довіри населення до політичних партій.

Однак, на думку В. Тарана, закон про державне фінансування політичних партії в Україні одразу запрацювати не зможе. Він зазначив, що цьому закону потрібно рік-два для його упровадження за умов, якщо партії будуть більш доброчесними і не будуть зав'язаними на гроші, отримані від певних меценатів. Він також зазначив, що в Литві та Естонії подібні зміни спрацювали одразу, а в Латвії та Польщі ще є проблеми [13]. Отже, на його думку, такі зміни потрібно робити. Але їх треба робити системно, комплексно, урахувавши всі загрози.

Цікавим є те, що в опитуванні, яке було проведено в листопаді 2014 р. центром Разумкова і в якому респондентам було задано питання з приводу підтримки запровадження державного фінансування партій за умов посилення контролю над прозорістю та підзвітністю фінансової діяльності партій, 47,4 % опитаних висловились проти державного фінансування, 25 % - підтримують його, а 27,5 % - завагались відповісти [12]. Можливо, такий результат - це вияв побоювань, що державне фінансування діяльності політичних партій буде додатковим тягарем у бюджеті країни та, як наслідок, негативно вплине на рівень життя населення.

Також на останньому етапі в Україні відбулись зміни у правовому полі, що зумовили перехід до нового типу виборчої системи.

Позачергові вибори до Верховної Ради 2014 р. проходили за тим самим виборчим законом, що й вибори 2012 р. Це відбулося попри наявність значного суспільного запиту на запровадження пропорційної виборчої системи із відкритими списками. Згідно з даними соціологічного опитування Центру Розумкова, яке проводилось у 2015 р., пропорційну систему за відкритими партійними списками підтримали 44,1 % опитаних щодо виборів до Верховної Ради України і 41,4 % - до органів місцевого самоврядування; змішану систему за закритими списками (яка є зараз) підтримало 18,1 % респондентів щодо виборів до Верховної Ради України та 15,8 % - до органів місцевого самоврядування; мажоритарну систему підтримали 10,8 та 15,7 %, відповідно, а пропорційну систему за закритими партійними списками підтримало 4,1 та 3,8 % респондентів, відповідно [12]. Як наслідок, у політичній структурі парламенту утворилися дві непартійні депутатські групи зі слабко вираженою ідентифікацією, а також є чимало позафракційних депутатів.

Водночас 14 липня 2015 р . Верховна Рада України прийняла новий Закон України “Про місцеві вибори” [7]. Закон передбачив право висування партіями: кандидатів в одномандатних округах на виборах депутатів сільських і селищних рад; кандидатів на посади сільських, селищних, міських голів; списків кандидатів у багатомандатних виборчих округах на виборах депутатів Верховної Ради АР Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад, із закріпленням кандидатів у територіальних виборчих округах, на які поділяється відповідний багатомандатний виборчий округ. Головним наслідком цього кроку стало перетворення політичних партій (їхніх блоків) на основних претендентів на представництво в органах місцевого самоврядування (обласних, районних, міських радах).

При цьому виборчий бар'єр для участі партії в розподілі мандатів у багатомандатних виборчих округах збільшився з 3 до 5 % [9]. Такі зміни призвели до того, що невеликі партійні сили фактично позбавилися можливості делегувати своїх представників до рад, а віддані за них голоси буде розподілено між великими політичними силами, що подолали 5 %-й бар'єр. До рад отримали шанс потрапити кандидати, які мали друге, третє і навіть четверте місце в окрузі - за умов, що їхня партія виявилась більш успішною. У результаті мандат може отримати кандидат із мізерною підтримкою виборців.

Також було закрито можливість потрапляння до міської та обласної рад для громадських діячів, які користуються підтримкою населення в певних районах, оскільки в Законі не передбачається процедура самовисування. Це призвело до необхідності для таких кандидатів домовлятися з певними політичним партіями.

Проведений аналіз дозволяє стверджувати, що останніми роками в Україні зроблено цілу низку важливих кроків, спрямованих на наближення до європейських стандартів, проте на основі відзначених недоліків можна виділити такі напрями вдосконалення державного регулювання діяльності політичних партій в Україні:

1. У Законі України “Про політичні партії в Україні” прописати чітку кількість осередків на місцях для реєстрації політичних партій, адже саме місцеві організації політичної партії знаходяться в найбільш тісному зв'язку з населенням.

2. Деталізувати вимоги до статутів партій щодо внутрішньопартійного порядку висування кандидатів на виборах, які необхідні при формуванні демократичних засад партійного життя, гарантування можливості членам партії брати участь у процесах прийняття політичних рішень.

3. Оскільки Україна прагне бути інформаційним суспільством, то в пункті щодо легалізації політичних партій доцільно розглянути пропозицію зі збирання не лише “рукописних” підписів про створення політичної партії, але й електронних підписів громадян.

4. Створити уніфікований портал для звітності політичних партій в єдиній електронній базі, для досягнення більшої прозорості у фінансовій діяльності політичних партій.

5. Відмінити щорічне звітування центральному органу виконавчої влади щодо утворення нових осередків політичних партій, оскільки центральний орган виконавчої влади і без того реєструє нові структурні утворення політичних партій.

6. Забезпечити належний правовий статус не тільки парламентській опозиції, а й парламентській коаліції.

7. Забезпечити запровадження пропорційної виборчої системи з відкритими списками.

Отже, узагальнюючи результати проведеного дослідження можна сказати, що в Україні в роки її незалежності вже сформувалась законодавча база, що регламентує різні сторони організації та функціонування політичних партій. Правова інституціолізація політичних партій пройшла декілька етапів свого становлення. Перші кроки в розвитку партійного законодавства було зроблено з прийняттям у 1992 р. Закону України “Про об'єднання громадян”; закладено правові основи для діяльності і розвитку політичних партій в Конституції України (1996 р.). Наступні етапи становлення політичних партій як конституційно-правового інституту мали місце завдяки прийняттю нормативно- правових актів, основними з яких є закони України “Про політичні партії в Україні” (2001 р.) і “Про місцеві вибори” (2015 р.), які істотно підвищують роль партій та регламентують їхній вплив на суспільно-політичне життя країни.

Між тим варто зазначити, що партійне законодавство в Україні необхідно розвивати, враховуючи реальні зміни, яких воно зазнало в останні роки, та із урахуванням того, що б ми хотіли досягнути внаслідок такого розвитку. Вочевидь, фінансова звітність політичної партії, обмеження приватного капіталу юридичних і фізичних осіб; запровадження державного фінансування - стануть тими щаблями у побудові й діяльності нових партійних структур, які зможуть ефективно працювати. Що стосується виборчого законодавства, то перехід від змішаної до пропорційної виборчої системи сприятиме подальшому розвитку партійної системи.

Між тим чинна нормативно-правова база містить цілу низку недоліків, що мають бути вирішені найближчим часом. Серед них - осучаснення норм щодо реєстрації партій, забезпечення електронної звітності, внутрішньопартійної демократії тощо.

Майбутні дослідження будуть спрямовані на вивчення правових аспектів державного регулювання діяльності політичних партій в інших країнах та можливості упровадження позитивного досвіду в Україні.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Закон України “Про відновлення дії окремих положень Конституції України” від 21 лют. 2014 р. № 742-ViI. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/742-18.

2. Закон України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” від 14 січ. 1998 р. № 14/98-ВР, втрата чинності від 1 жовт. 2005 р., підстава 1667-15. URL: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/14/98-%D0%B2%D1%80.

3. Закон України “Про вибори народних депутатів України” від 25 берез. 2004 р. № 1665-IV, втрата чинності від 10 груд. 2011 р., підстава 4061-17. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/ 1665-15.

4. Закон України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 груд. 2004 р. № 2222-IV. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2222-15.

5. Закон України “Про громадські об'єднання” від 22 берез. 2012 р. № 4572-VI, зі змінами та допов. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4572-17/.

6. Закон України “Про державну службу” від 10 груд. 2015 р. № 889-VIII. URL: http://zakon5. rada.gov.ua/laws/show/889-19.

7. Закон України “Про місцеві вибори” від 14 лип. 2015 р. № 595-VIN, зі змінами та допов. URL: http://www.golos.com.ua/article/257767.

8. Закон України “Про об'єднання громадян” від 16 черв. 1992 р. № 2460-XII, втрата чинності від 1 січ. 2013 р., підстава 4572-17. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2460-12.

9. Закон України “Про політичні партії в Україні” від 5 квіт. 2001 р. № 2365-Ш, зі змінами та допов. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2365-14.

10. Закон України “Про Регламент Верховної Ради України” від 10 лют. 2010 р. № 1861-VI. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1861-17.

11. Конституція України: прийнята на V сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р.//ВВР України. № 254к/96-ВР

12. Партійна система України до і після майдану: зміни, тенденції розвитку, суспільні запити// Національна безпека і оборона/Укр. центр екон. і політ. досліджень. 2015. № 6/7. С.41-51.

13. http://www.5.ua/polityka/Zakon-pro-derzhavne-finansuvannia-partii-zapratsiuie-ne-odrazu-- ekspert-95188.html. - 2015. - 09.10.

Размещено на Allbest.ru