Иммиграционная политика Европейского Союза: общие принципы и их реализация на национальном уровне (на примере Испании)

Размещено на http://www.allbest.ru/

БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ (НА ПРИМЕРЕ ИСПАНИИ)

Слижева Олеся Викторовна

по специальности 23.00.02 - политические институты,

этнополитическая конфликтология,

национальные и политические процессы и технологии

Минск, 2009

Работа выполнена в Белорусском государственном университете

Научный руководитель -

Лойко Леонид Викентьевич

доктор исторических наук, профессор

Шадурский Виктор Геннадьевич,

доктор исторических наук, профессор, декан факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Официальные оппоненты:

Криштапович Лев Евстафьевич,

доктор философских наук, профессор, заместитель директора Информационно-аналитического центра при Администрации Президента Республики Беларусь

Ковалева Ирина Валерьевна,

кандидат политических наук, доцент кафедры политологии и международных отношений Минского государственного лингвистического университета

Оппонирующая организация -

Белорусский государственный эконо-мический университет

Защита состоится «18» ноября 2009 г. в 14.00 часов на заседании совета по защите диссертаций Д 02.01.18 при Белорусском государственном университете по адресу: 220030, г. Минск, ул. Ленинградская, 8, БГУ (корпус юридического факультета), ауд. 407. Телефон ученого секретаря 209-55-58.

С диссертацией можно ознакомиться в Фундаментальной библиотеке Белорусского государственного университета

Автореферат разослан « » 2009 г.

Ученый секретарь

совета по защите диссертаций Н.П. Денисюк

КРАТКОЕ ВВЕДЕНИЕ

Последние десятилетия ознаменовались широкомасштабными радикальными изменениями в мире, преобразившими социальный, политический и экономический облик общества. В контексте охватившей весь мир глобализации миграционные процессы приобретают все более интенсивный характер.

В последние годы проблемы, связанные с иммиграцией, в европейских странах достигли критической стадии. Статистика свидетельствует, с одной стороны, об устойчивом росте нелегальной иммиграции, с другой - об усилении ксенофобии в Европе и мире. Проблемы безработицы в массовом сознании часто связываются с волнами приезжающих на временное и постоянное место жительства. Современные миграционные тенденции делают вопрос о проведении эффективной иммиграционной политики одним из наиболее актуальных в повестке дня многих стран мира, в том числе государств-членов Европейского союза (далее - ЕС).

Массовый приток иммигрантов в Испанию, начавшийся в 80-е годы ХХ века, поначалу не привлек особого внимания политиков и экспертов, так как страна имела на тот момент один из самых низких миграционных показателей. Однако со временем объемы иммиграционных потоков продолжали возрастать, и все большее число иностранцев стало прибывать не только из Латинской Америки, но и из Северной Африки, Юго-Восточной Азии, Центральной Европы и республик бывшего Советского Союза. В 2006 году Организация Объединенных Наций объявила Испанию одной из основных стран иммиграции наряду с США и Германией.

Изучение проблем миграции актуально на сегодняшний день не только для Западной Европы в целом и для Испании в частности, но и для Беларуси, которая тесно связана с ЕС. Президент Республики Беларусь во время интервью иностранным СМИ подчеркивал, что «Беларусь - неотъемлемая часть Европы». Глава государства неоднократно упоминал, что «...внешнеполитическая стратегия страны должна быть многовекторной. Наша внешняя политика не может быть другой - это продиктовано самим географическим положением страны». «Евросоюз для нас - торговый партнер номер два и кроме экономики мы связаны тысячью нитей новых вызовов и проблем».

Являясь частью СССР, Беларусь не разрабатывала самостоятельной политики в области внешней миграции. Приезд иностранцев на постоянное место жительства в Беларуси ограничивался единичными случаями. Вступление на независимый путь развития, включение страны в мировое сообщество потребовали формирования самостоятельной внутренней и внешней политики, в том числе в сфере миграции. Необходимость разработки миграционной политики приобретает особую актуальность, так как Беларусь как своеобразный геополитический «перекресток Европы» стала важным транзитным коридором для неупорядоченных миграционных потоков с востока на запад. Многие мигранты находились в стране нелегально или выбирали ее территорию в качестве транзитной для переезда на Запад. Незаконная миграция остается крупной проблемой для безопасности государства. Так, по мнению З. Бжезинского, миграция «может быть средством переноса с континента на континент этнических и социальных конфликтов».

Исследование проблемы регулирования миграции населения в странах-членах ЕС, возможность применения зарубежного опыта представляются весьма актуальными как с точки зрения осуществления концептуализации имеющихся теоретических знаний в этой области, так и с точки зрения расширения возможностей Республики Беларусь по контролю и регулированию миграционных потоков из других государств, борьбе против нелегальной иммиграции, приему иммигрантов, их адаптации с учетом накопленного национального опыта и международной практики, а также обобщения теоретических и эмпирических знаний европейских стран в области миграционной политики.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Связь работы с крупными научными программами (проектами) и темами

Тема исследования утверждена на заседании Совета факультета международных отношений БГУ (протокол № 4 от 20 декабря 2003 г.).

В дальнейшем она была уточнена на заседаниях Ученого совета факультета международных отношений БГУ (протокол № 4 от 20 декабря 2007 г.). Проблематика диссертации тесно связана с плановыми научно-исследовательскими работами, например, с инновационным проектом «Научно-аналитическое обеспечение внешнеполитических мероприятий Республики Беларусь в 2006?2008 годах» (в частности, кафедра дипломатической службы выполняла третий этап плановой научно-исследовательской темы ? «Дипломатия и диаспора», государственная регистрация № 20011431).

Некоторые аспекты диссертационного исследования рассматриваются в базовой учебной программе дисциплины «Миграционная политика Республики Беларусь и сопредельных государств» для специальностей 12-01 01 «Международные отношения» и 1-25 01 03 «Международные экономические отношения» (одобрено на заседании кафедры дипломатической и консульской службы (протокол № 11 от 21 июня 2007 г.), одобрено на заседании Ученого совета факультета международных отношений (протокол № 10 от 27 июня 2007 г.) и утверждено проректором БГУ по учебной работе).

Цель и задачи исследования

Учитывая научную значимость, актуальность и недостаточную изученность темы, цель диссертации - исследование политики ЕС в сфере иммиграции как на наднациональном уровне, так и на уровне государств-членов (на примере Испании).

Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи: иммиграционный политика европейский союз

* определить особенности и условия формирования иммиграционной политики ЕС на современном этапе развития;

* выявить проблемы и перспективы интеграции иммигрантов в ЕС;

* изучить приоритетные направления в сфере государственного регулирования трудовой, политической иммиграции, противодействия нелегальной иммиграции в Испанию;

* исследовать содержание государственной политики по социальной интеграции мигрантов в испанский социум;

* дать анализ системы государственных мероприятий по обеспечению прав и свобод иностранцев в Испании.

Объектом исследования является иммиграционная политика ЕС.

Предметом исследования выступают проблемы иммиграции и специфические особенности осуществления иммиграционной политики в Испании.

Положения диссертационного исследования, выносимые на защиту

1. Интересы государств-членов ЕС в сфере решения проблемы занятости, обеспечения законных прав и свобод иммигрантов, снижения серьезных рисков нелегальной иммиграции и создания системы убежища потребовали разработки общей политики в сфере иммиграции.

Политика иммиграции является долговременной стратегией ЕС.

С принятием Амстердамского договора были переданы в наднациональную компетенцию визовые вопросы, вопросы пограничного контроля, политического убежища. Важный вклад в развитие иммиграционной политики внесли также решения саммита ЕС в Тампере и Гаагская программа. Несмотря на то, что в этих документах не нашли отражения многие проблемы интеграции иммигрантов, с их принятием все более пристальное внимание стало уделяться укреплению взаимозависимости между миграцией и развитием.

2. В Испании преобладает иммиграция по экономическим мотивам.

В основном она касается въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы. Государство стремится контролировать этот процесс, отдавая предпочтение временной (сезонной), а не постоянной иммиграции. В то же время Испания поощряет и квалифицированную продолжительную иммиграцию, прежде всего граждан ЕС, которым предоставляются наиболее благоприятные условия, в отличие от выходцев из третьих стран. Таким образом, Испания не является в полной мере открытой для принятия иностранной квалифицированной рабочей силы.

3. Иммиграция в Испанию по политическим мотивам не является приоритетной. Такой подход связан с предпочтением государства предоставлять иностранцам временный статус по гуманитарным обстоятельствам, а не статус политического беженца, что сокращает расходы на содержание проживающих в стране выходцев из других государств, а также с ужесточением политики предоставления убежища ЕС.

4. Нелегальная иммиграция в Испании - одна из основных внутриполитических проблем. Государство провело наибольшее количество кампаний по легализации незаконных мигрантов, чем вызвало резкую критику ЕС, который попытался реформировать и унифицировать европейскую систему контроля над незаконной миграцией, в результате чего Испания вынуждена была сосредоточить внимание главным образом на внешних средствах контроля, пользуясь при этом в значительной степени финансовой поддержкой ЕС.

5. Экономические и культурные преимущества от иммиграции можно достигнуть только при наиболее успешной интеграции иностранцев в общество, основными этапами которой следует считать получение постоянного вида на жительство и гражданства.

Получение резиденции на территории Испании, по сравнению с другими странами ЕС, не представляет значительной сложности, так как это возможно даже для лиц, которые нелегально въехали на территорию данного государства. Однако минимальный срок проживания в Испании для получения гражданства (за исключением граждан некоторых стран) достаточно длительный.

6. Иммиграционная политика Испании направлена на развитие и защиту равных прав индивидов, принадлежащих к разным этническим группам, поддержание политики уравнения социально-экономических прав легальных и нелегальных иммигрантов. Однако в отношении политических прав иностранцев Испания проводит более ограничительную политику в сравнении с некоторыми другими странами ЕС (Нидерланды, Швеция). Например, существуют ограничения в участии иностранцев в муниципальных выборах.

Важную роль в реализации интеграционной политики Испании играют муниципалитеты, автономные сообщества. Это связано главным образом с политическим устройством Испании, которая фактически является полуфедеральным государством (автономная независимость страны Басков, Каталонии). Таким образом, результаты вышеуказанной политики зачастую заметно отличаются на автономном и муниципальном уровнях.

Личный вклад соискателя

Диссертация является результатом самостоятельной работы соискателя.

В процессе работы автором впервые изучен, систематизирован, проанализирован и введен в научный оборот обширный фактический материал.

Апробация результатов диссертации

Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедры дипломатической и консульской службы БГУ. Основные положения и выводы работы нашли отражение в научных публикациях автора.

Автор активно участвовала в специализированных летних школах и семинарах по вопросам иммиграционной политики:

1. Летний курс «Миграционные процессы: политика и законодательство в рамках глобализации» (Международный институт по юридической социологии в Оньяти, Испания, июль 2008 г.).

2. Семинар «Политическое участие иммигрантов» (Университет Карлоса III, Мадрид, Испания, ноябрь 2006 г.).

3. Круглый стол «Сравнительная характеристика иммиграционной политики Испании и Канады» (Центр политических и конституционных исследований при Министерстве Президенции, Мадрид, Испания, ноябрь

4. 2006 г.).

5. Летняя школа «Европейско-средиземноморская миграция и развитие» (Европейский университет во Флоренции, Италия, июнь 2006 г.).

6. Европейская летняя школа «Иммиграционное право и политика ЕС» (Брюссель, Бельгия, июль 2005 г.).

Диссертант также участвовала в конкурсах (и занимал призовые места), по результатам которых имеются следующие публикации:

1. «Некоторые аспекты иммиграционной политики Испании» (диплом третьей степени в конкурсе студентов и аспирантов, секция дипломатической и консульской службы, БГУ, апрель 2005 г.).

2. «Нелегальная иммиграция в Испанию и борьба с ней» (диплом второй степени в конкурсе по вопросам гражданства, миграции и беженцам, организованном УВКБ ООН, Представительство в Республике Беларусь, июнь 2004 г.).

Опубликованность результатов диссертации

По теме исследования опубликовано 9 научных работ, в том числе монография - 1, статей в научных журналах - 7 , в тезисах докладов - 1. Без соавторства опубликовано 8 работ. Общий объем публикаций автора составляет 4,6 авторских листа, из них в рецензируемых изданиях - 2,3 авторских листа.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, общей характеристики работы, четырех глав, заключения, библиографического спиcка, приложений.

Полный объем диссертации составляет 156 страниц. Количество библиографических источников включает 452 наименования, включая публикации соискателя.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В главе 1 «Источники, историография, методология и методы исследования» дается аналитический обзор и классификация источников по теме, группам, разрабатывается определенная система общенаучных и социально-гуманитарных методов и приемов, позволивших выработать общий подход к разрабатываемой проблематике.

В разделе 1.1 «Историография проблемы и характеристика источников» рассматриваются основные труды по теме диссертации, классифицируются по группам иные информационные источники. Отмечается, что большая часть литературы направлена на исследование отдельных аспектов развития иммиграционной политики либо незначительного промежутка времени.

Проблема иммиграции, вопросы формирования иммиграционной политики в Республике Беларусь начали привлекать определенное внимание белорусских ученых только с конца 90-х годов ХХ века. Трансформацию миграционных процессов в Республике Беларусь в конце 80-х - 90-е годы изучала социолог Л.П. Шахотько. Она проанализировала миграционные потоки между Беларусью и другими государствами мира, определила общие итоги миграции.

Вопросами миграции в Республике Беларусь занимается Л.А. Васильева, которая особое внимание уделяет теоретико-правовым аспектам отмеченной проблемы. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами и признанных беженцами, рассматривает Т.М. Майорова.

В российской науке значительный вклад в разработку теоретических проблем миграции населения внесла предлагаемая В.В. Ионцевым классификация основных подходов к изучению миграции, а также концепция трехстадийности миграционного процесса, разработанная Л.Л. Рыбаковским.

Международную миграцию и ее влияние на развитие мировых процессов в эпоху глобализации рассмотрели В.А. Ионцев, Е.С. Красинец, О.И. Аршба.

На современном этапе активизировались исследования по проблемам вхождения мигрантов в новую социальную, этнополитичную среду. А.В. Дмитриев предложил аналитическую работу, в которой исследуется миграция с позиций конфликтологии.

Интересные аналитические обобщения содержатся в работах Г.С. Витковской. Автор исследует потенциальное миграционное поведение русскоязычного населения в странах СНГ и Балтии, в том числе эмиграционные настроения, социальную адаптацию мигрантов в регионах Центральной России, рассматривает пути государственной поддержки вынужденных мигрантов, проводит всесторонний анализ указанного процесса (масштабы, интенсивность, динамика потоков, состав мигрантов, их расселение и др.), дает аргументированные рекомендации по изменению политики расселения вынужденных переселенцев и беженцев.

Вопросы адаптации данной категории лиц также исследовала Е.И. Филиппова. Она рассматривала правовое положение мигрантов и беженцев в городах России и факторы, влияющие на стабильность семей переселенцев.

Особое внимание в литературе уделено проблемам интеграции иностранного населения в принимающих государствах. В ряде своих работ

О.Ю. Потемкина рассматривает основные тенденции и перспективы современных миграционных процессов в странах Западной Европы.

Глубокий анализ ключевых вопросов экономической и социальной истории Европы проводится в работе одного из крупнейших историков-экономистов современной Германии В. Фишера. Анализируя численность и плотность населения, демографическую структуру, миграционные процессы до 80-х годов ХХ века, автор рассматривает Европу как обладающий единством социально-экономический организм.

Сравнительное изучение опыта европейской миграционной политики проводили Р. Бонинг, Р. Брубейкер, А. Конвей, Г. Фримен.

А.Б. Филип, С. Коллинсон, Ж. Холлифинд поднимают вопрос об эффективности государств в осуществлении политики регулирования иммиграции, утверждая, что иммиграция бросила вызов способности западноевропейских стран управлять своими границами. Неблагоприятное воздействие интеграции на снижение миграционной активности национальных иммигрантов вследствие сближения уровней социально-экономического развития государств-членов раскрывается Б. Хови, Х. Злотник. Значительное место в обсуждении вопросов социального неравенства приобрела проблема социального исключения, проанализированная в работах Р. Аткинсона, С. Давуди.

В зарубежной историографии анализу различных проблем и противоречий процесса западноевропейской интеграции посвящено значительное количество исследований. Р. Миллс, рассматривая различные аспекты деятельности ЕС, особое внимание уделяет проблеме расширения сотрудничества государств-членов ЕС в области правосудия и внутренних дел, предполагающем разработку единой иммиграционной и визовой политики в отношении граждан третьих стран.

Из испаноязычной литературы выделим труды Каналес Мартинес, Искиердо Эстебано, Лора-Тамайо Докон, посвященные влиянию иммиграционных потоков на экономическое и социальное развитие испанского общества, характеристике иностранной рабочей силы в Испании, социальной интеграции иностранцев. Особое внимание изучению социально-экономических последствий иммиграции в Испании уделяют также Бодега Фернандес, Госалвес Перес.

Другим аспектом проблемы исследования иммиграции является рассмотрение таких политических процессов, как ассимиляция, интеграция, адаптация. В Испании она изучалась такими учеными, как Ведаль Бендито, Кальво Буэсас, отношения испанцев к иммиграции в Испании были рассмотрены Ксифрой Иглэсиас, Арильей Агилерой.

Иные источники автор группирует следующим образом: в первую группу входят договоры ЕС, среди которых важнейшими являются Маастрихтский, Амстердамский договоры, Заключения Тампере и Гаагская программа.

К первой категории актов вторичного права - нормативным актам - относятся директивы, рамочные решения ЕС, комиссии. Вторая категория, представляющая рекомендательные акты, состоит из рекомендаций, соглашений, сообщений и заключений. Третью категорию источников вторичного права составляют международные акты. В нее входят решения и акты представителей государств-членов, конвенции между государствами-членами, заключенные на основе учредительных договоров, международные договоры ЕС. Национальное законодательство также является частью первой группы.

Вторую группу источников составляют публикации и выступления европейских общественно-политических деятелей, таких как Ш. де Голль,

Ж. Монне, Ж. д'Эстен, Ф.Й. Штраус, отражающие цели внутренней и внешней политики отдельных западноевропейских стран, а также борьбу между различными политическими группами.

В третью группу включены статистические данные, которые предоставлены Евростатом, ОБСЕ, ООН, а также Национальным институтом статистики Испании.

В четвертую группу входит периодическая печать.

Отдельную, пятую, группу источников составляют интернет-ресурсы.

В разделе 1.2 «Методология и методы исследования» формулируется концептуальная основа диссертационного исследования.

Методологической основой диссертации является совокупность следующих научных принципов: объективности, историзма, научности и системности. Их реализация осуществлялась с помощью важнейших общенаучных (анализ, синтез, индукция, дедукция), эмпирических (компаративный, дескриптивный, ситуативный, статистический, метод анализа документов, экстраполяции) и специфических методов политического исследования (социологический, системный, структурно-функциональный, институциональный, бихеовральный, деятельностный, историко-сравнительный).

В главе 2 «Основные направления иммиграционной политики Европейского союза» автор определяет и характеризует этапы исторического развития и правового регулирования миграционной политики ЕС, исследует ее основные направления и принципы.

В разделе 2.1 «Регулирование иммиграционных потоков в государствах-членах Европейского союза на современном этапе» анализируются Маастрихтский, Амстердамский договоры, Заключения Тампере, Гаагская программа, раскрываются основные направления иммиграционной политики.

В соответствии с Маастрихтским договором впервые происходит разделение иммигрантов на граждан ЕС и третьих стран, кроме того, в договоре затрагиваются темы убежища, нелегальной иммиграции, а также расширение компетенции ЕС в сфере иммиграционной политики.

Амстердамский договор перевел в первую опору - под юрисдикцию Сообщества - решение вопросов в области иммиграции и убежища, прав граждан третьих стран, внешнего пограничного контроля, получения виз, административного сотрудничества в перечисленных областях и судебного сотрудничества в гражданских вопросах.

Развитие миграционной проблематики было затронуто на саммите в Тампере, целью которого являлось достижение политического соглашения о путях реализации Амстердамского договора, определение стратегических направлений реализации проекта «европейского пространства свободы, безопасности и законности», а также конкретных задач институтов ЕС в рамках каждого.

В Гаагской программе особое внимание уделяется общей европейской системе убежища, сотрудничеству с третьими странами, пограничному контролю и борьбе с нелегальной иммиграцией.

В разделе 2.2 «Проблемы и перспективы интеграции иммигрантов в Европейский союз» описываются три модели интеграционной политики - политическая ассимиляция, функциональная и мультикультурная интеграции, определяются основные тенденции развития интеграционной политики стран ЕС.

Во-первых, усиливается акцент на решение социально-экономических проблем, на противодействие социальному исключению иммигрантов.

Во-вторых, принимающие страны стараются повышать среди иммигрантов удельный вес тех, кто лояльно относится к данной стране, идентифицирует себя с ней.

В-третьих, отмечается одновременно и более жесткий вариант проведения интеграционной политики, который проявляется во введении обязательных интеграционных мер, за уклонение от участия в которых на иммигрантов накладываются санкции.

В-четвертых, ведется поиск более сбалансированного, компромиссного варианта управления культурным плюрализмом, отвечающего интересам принимающего общества и одновременно учитывающего в той или иной мере потребности иммигрантов.

• В главе 3 «Регулирование въезда иностранцев и условия формирования иммиграционной политики Испании» рассматриваются такие важные виды иммиграции, как экономическая, по политическим мотивам и нелегальная.
• В разделе 3.1 «Усиление контроля правительства над трудовой иммиграцией в Испанию» описывается иммиграция по экономическим мотивам, преобладающая в стране. Основными направлениями государственного регулирования трудовой миграции в Испании являются:
• * соответствие законодательной базе ЕС и предоставление гражданам этих стран более благоприятных условий на занятие рабочих мест, чем гражданам третьих стран;
• * обеспечение приоритетного права испанских граждан на занятие вакантных рабочих мест, создание квот для иностранцев на временные и постоянные рабочие места;
• * поощрение притока временной (сезонной) иммиграции;
• * создание в Испании системы поддержки в приоритетном порядке квалифицированных специалистов, деятелей науки, культуры, искусства и спорта;
• * защита рынка труда от неконтролируемого притока иностранной рабочей силы и противодействие нелегальной трудовой иммиграции путем стимулирования мигрантов на возвращение на родину, подписания договоров о сотрудничестве в данной сфере с третьими странами;
• * предоставление возможности нелегально работающим иностранцам, а также студентам, легально находящимся в Испании в течении 3-х лет, иметь равные права с гражданами этой страны на рынке труда.
• В разделе 3.2 «Процедура и практика предоставления убежища в стране» автором рассматривается специфика и процесс предоставления убежища.
• Статус беженца можно запросить на территории Испании, на границе, а также в дипломатических и консульских миссиях.
• Процедура приема заявления о предоставлении убежища начинается с изучения каждого отдельного случая, рассматриваемого Комитетом по делам беженцев, который далее передает дело в Главное подразделение по внутренней политике, являющегося ответственным за предоставление убежища в Министерстве внутренних дел Испании, а также информирует Межведомственную комиссию по убежищу и беженцам и УВКБ ООН.
• Если Министерство внутренних дел и комиссия согласны с рекомендацией Комитета, МВД вправе принять решение о предоставлении статуса беженца, в противном случае дело передается Совету министров, который и принимает окончательное решение.
• Раздел 3 «Государственные мероприятия по борьбе с нелегальной иммиграцией» посвящен описанию ряда мер в законодательной
• и административной областях. В нем анализируются подходы и проблемы решения проблем нелегальной иммиграции, комплекс мероприятий, как внутриполитических (ужесточение контроля на границах, санкций к работодателям, предоставляющим работу нелегальным мигрантам, проведение «миграционных амнистий»), так и внешнеполитических, включающих развитие сотрудничества между государствами, поиск долгосрочных решений существующих проблем, оказание экономической и технической помощи государствам происхождения нелегальных мигрантов, участие государства в европейских проектах по данной тематике.
• В главе 4 «Политика социальной интеграции иммигрантов в испанское общество» раскрывается возможность интеграции иностранцев посредством предоставления им определенных прав, наличие которых обеспечивается предоставлением резиденции, а по истечении определенного времени - и гражданства.

В разделе 4.1 «Предоставление вида на жительство и гражданства Испании» анализируются сроки проживания и условия их получения.

В Испании вид на жительство выдается лицам, которые собираются находиться на законных основаниях в стране более шести месяцев. Срок первоначального вида на жительство не превышает одного года и может быть продлен не более чем на два года. Получение резиденции возможно и для нелегальных иммигрантов и других категорий лиц при выполнении определенных условий. Постоянный вид на жительство выдается по истечении пяти лет.

Минимальный срок для получения испанского гражданства на общих условиях составляет 10 лет при условии отказа от гражданства страны происхождения (для граждан некоторых стран он сокращен от 2 до 5 лет с возможностью сохранения такового). В Испании действует «смешанный принцип» при получении гражданства.

Раздел 4.2 «Система государственных мер по обеспечению основных прав иностранцев» посвящен анализу основных документов «План по социальной интеграции иностранцев», «Закон о правах и свободах иностранцев в Испании и их социальной интеграции», в которых раскрываются социально-экономические, культурные и политические права легальных и нелегальных иммигрантов, находящихся в Испании.

Разработка иммиграционной политики Испании осуществляется Государственным Секретариатом по иммиграции, который является структурным подразделением Министерства труда и миграции. Однако Испания фактически является полуфедеральным государством, и это напрямую влияет на ее политику - интеграция зачастую выполняется на местном, локальном уровне, где основополагающую роль играют муниципалитеты.

В заключении излагаются основные научные результаты исследования и рекомендации по их практическому использованию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные научные результаты диссертации

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

1. Основы иммиграционной политики ЕС были заложены в Маастрихтском договоре 1992 года, в соответствии с которым она вошла в сферу компетенции так называемой «третьей опоры», основанной на межправительственном сотрудничестве. Под юрисдикцию Сообщества был добавлен ряд совершенно новых направлений: реализация европейского гражданства, визовая политика, пограничный и иммиграционный контроль, вопросы убежища, уголовно-правового сотрудничества.

Однако практика управления миграционными процессами ЕС в постмаастрихтсткий период показала, что результативность сотрудничества европейских стран тормозило то, что в качестве основных правовых инструментов решения миграционных проблем использовались конвенции, решения и другие нормативные документы, требующие единогласия государств-участниц, которые не всегда были готовы пойти на уступки.

С принятием Амстердамского договора в 1997 году в союзную компетенцию были переданы ряд важных вопросов по визам, убежищу, иммиграции и сформулированы фундаментальные и принципиальные позиции политики ЕС в сфере легальной иммиграции, в том числе в отношении целевых групп иммигрантов, их правового статуса, партнерства со странами происхождения иммигрантов, борьбы с нелегальной иммиграцией, проявлениями дискриминации, расизма, ксенофобии. Вместе с тем государства-члены, в силу суверенности своих прав, неохотно шли на крупные продвижения в области управления внешней миграцией. Первые шаги в этом направлении были предприняты лишь в Программе Тампере.

В процессе исполнения Гаагской программы разработка Общей европейской системы убежища, сотрудничество с третьими странами, пограничный контроль, интеграция и борьба с нелегальной иммиграцией становятся наиболее приоритетными направлениями в области иммиграционной политики ЕС. Особое внимание уделяется укреплению связей между миграцией и развитием, содействию качественно управляемой трудовой миграции путем распространения информации о правовых основах миграции, защите мигрантов от эксплуатации и изоляции.

Как показал опыт ЕС, иммиграция еще не решает всех вопросов управления иммиграционными процессами. Другая сторона вопроса - интеграция иммигрантов, которая помимо культурных различий обостряется еще и тем, что государства-члены ЕС в своей интеграционной практике придерживаются различных моделей, схем, подходов. Многолетний опыт управления миграционными потоками в странах ЕС доказал неизбежность союзной политики в сфере интеграции иммигрантов. Сообщество приняло ряд важных политических решений по основным проблемам интеграции граждан третьих стран, легально проживающих на территории ЕС. Но следует отметить, что именно это направление все еще является приоритетным именно в сфере государственного регулирования каждого государства-члена, а не ЕС в целом.

Политика иммиграции и интеграции не носит конъюнктурный характер, она является долговременной стратегией ЕС. Интеграция требует уважения основных ценностей ЕС и является динамичным двусторонним процессом взаимной адаптации иммигрантов и граждан принимающей страны. Необходимость поощрения участия мигрантов в определении политики интеграции и мер по ее реализации, доступа к различным учреждениям, общественным услугам и благам должны осуществляться на равной основе с гражданами принимающей страны [1].

2. В Испании преобладала и преобладает трудовая иммиграция. Несмотря на обеспечение государством приоритетного права граждан на занятие вакантных рабочих мест, как правило, определенные работы выполняют только иностранные рабочие. На бирже труда изначально предоставляются наиболее благоприятные условия гражданам ЕС, в отличие от подданных третьих стран.

Государство тщательным образом контролирует привлечение и использование иностранной рабочей силы. Оно предпочитает временную (сезонную) иммиграцию постоянной; в большинстве случаев визы на работу выдаются на определенный род деятельности и являются территориально ограниченными. В целях защиты рынка труда от неконтролируемого притока иностранной рабочей силы проводятся мероприятия по стимулированию мигрантов на возвращение на родину, подписываются договоры о сотрудничестве в данной сфере с третьими странами. Однако Испании необходимо провести дополнительные усилия по данному направлению, а также пересмотреть свою политику относительно явного предпочтения сезонной иммиграции постоянной, предоставления права нелегально работающим иммигрантам после трехлетнего пребывания на территории страны получить резиденцию.

В то же время Испания поощряет и квалифицированную иммиграцию. В стране отдается приоритет специалистам определенных профессий, в которых особенно нуждается испанское общество, а также деятелям науки, культуры, искусства и спорта. Студенты, легально находящиеся в Испании, по истечении трехлетнего срока в дальнейшем имеют право получить разрешение на работу. Все еще остаются на повестке дня вопросы по введению ускоренной процедуры по допуску высококвалифицированных работников с «синей картой ЕС» на биржу труда.

Бюрократические сложности существуют для иностранцев, желающих осуществлять предпринимательскую деятельность на территории Испании. Было бы полезным, особенно в связи с увеличением безработицы, введение образовательных программ по открытию собственного бизнеса, а также упрощение процедуры его регистрации для иностранцев. Все это могло бы расширить рынок труда для иностранной квалифицированной рабочей силы, что позволило бы в момент кризиса более гибко его регулировать и создавать свободные рабочие места.

Рассмотрение вопроса о расширении возможностей приема мигрантов на государственную службу, находящихся на территории государства, могло бы быть дополнительным инструментом регулирования иммиграционной политики [4].

3. Предоставление убежища в Испании не является приоритетным направлением иммиграционной политики государства, по сравнению с многими другими странами ЕС. Политическая иммиграция в Испанию не имела успеха в связи с предпочтением государства предоставлять иностранцам временный статус по гуманитарным обстоятельствам, в отличие от статуса беженца, что обеспечивает ему сокращение расходов на содержание последних, а также в связи с особым наплывом политических иммигрантов из стран Восточной Европы и Азии, поток которых обычно направлялся в Германию, Великобританию и другие европейские страны. Принятие Закона о гендерных вопросах в Испании напрямую затрагивает возможность предоставления временной защиты, что также является испанской спецификой по данной теме.

Будучи членом ЕС, Испания наряду с западными странами оперативно ответила на проблемы, связанные с потоком иммигрантов, что потребовало от нее введения ускоренной процедуры рассмотрения апелляций в случае явно необоснованных ходатайств, а также сократило их возможное количество. Директива об условиях приема, которая устанавливает минимальные стандарты, практически не была изменена Испанией в сторону смягчения условий приема беженцев. Все это свидетельствует о еще большем ужесточении политики в предоставлении убежища [1; 8].

4. В результате воздействия международных и внутренних факторов Испания реформировала свою систему контроля над миграцией, сосредоточив внимание главным образом на внешних средствах контроля. Прежде всего этому способствовали Амстердамский договор, в соответствии с которым под юрисдикцию Сообщества были переведены вопросы по внешнему пограничному контролю, получению виз, а также план действий Гаагской программы, в связи с которым пограничный контроль и борьба с нелегальной миграцией стали одним из приоритетных направлений иммиграционной политики ЕС, и, соответственно, Испании.

Чрезмерно ограниченный подход к легальной иммиграции в данной стране с ее либеральной политикой в отношении туристических виз и длинной береговой линией, которую трудно охранять, постоянно приводил к увеличению нелегальных иммигрантов, что вызывало необходимость многократных амнистий, последняя из которых не имела успеха и вызвала резкую критику со стороны ЕС. Представление об иммиграции как о нашествии ведет к модифицикации системы внешнего контроля: в соответствии с законодательством более подробно регламентируется визовый, пограничный режим, определяются условия легального въезда.

Что касается взаимодействия между миграционной политикой Испании и ее «средиземноморской» и «латиноамериканской» ориентациями, в первую очередь была предпринята попытка добиться оперативной координации действий со стороны данных стран по усилению контроля над эмиграцией и борьбы с нелегальным выездом в Испанию с побережий и через сухопутные границы. В основе этого подхода лежало стандартное соглашение о том, что Испания предоставит им финансовую помощь для экономического развития в обмен на меры по ограничению нелегальной миграции. Испанией также предпринимались попытки ввести внешний контроль над иммиграцией посредством заключения со странами - источниками иммигрантов и транзитными странами официальных договоров, облегчающих репатриацию. Особое внимание уделялось сотрудничеству с европейским агентством Фронтекс, а также борьбе против торговли людьми и нелегального трудоустройства.

Однако Испания пока испытывает значительные трудности в проведении конкретных международных программ, связанных с возвращением, по улучшению обмена информацией, существуют серьезные разногласия по узакониванию пребывания нелегальных иммигрантов, особенно в связи с их финансированием и определенными трудностями проведения переговоров с данными странами.

С другой стороны, государство имеет пока мало опыта в данной области. В настоящий момент Министерством внутренних дел создано Управление по международным отношениям и иностранцам, которое и координирует все необходимые мероприятия в данной сфере. В связи с этим представляется целесообразным проводить образовательные программы, организовывать обмен опытом для чиновников Испании, ответственных в данной сфере [2; 9].

5. Наиболее успешная интеграция иностранцев в общество обусловлена получением вида на жительство, а после проживания определенного времени на территории страны - и гражданства, что подразумевает гарантирование со стороны государства дополнительных прав и свобод.

В последнее время все наиболее успешней стали попытки Испании в проведении интеграционной политики, особенно это касается временного проживания. Вид на жительство выдается лицам, находящимся на законных основаниях в стране более шести месяцев. Получение резиденции возможно и для нелегальных иммигрантов после трех лет нахождения в Испании при условии наличия рабочего контракта и достаточных социальных связей. Студенты, находящиеся на территории Испании более трех лет, также могут рассчитывать на получение резиденции при выполнении определенных условий. С одной стороны, вышеупомянутые пути приобретения резиденции для иммигрантов являются одной из основных причин увеличения притока иностранной рабочей силы в Испанию, иногда и нелегальной. С другой - предоставление прав является важным признаком интеграции, способствующей социальной стабилизации и предотвращению маргинализации общества. Акцент делается на наличие рабочего контракта как условия обязательной интеграции. Важным шагом на пути к ней могло бы стать и требование со стороны властей сдачи обязательного экзамена по истории и культуре страны проживания, знания испанского языка.

В Испании действует «смешанный принцип» при получении гражданства, однако приоритет отдается «принципу крови», а также наличию общих культурных и исторических связей. По сравнению с другими странами ЕС, в Испании минимальный срок проживания для получения гражданства достаточно длительный - на общих условиях он составляет 10 лет при условии отказа от гражданства страны происхождения. Для граждан некоторых стран он сокращен от 2 до 5 лет с возможностью сохранения такового. По мнению автора, представляется необходимым для уравнения прав иностранцев снизить общий срок проживания для получения гражданства, учитывая тот факт, что подтверждение знания культуры и истории страны явилось бы одним из оснований при получении постоянной резиденции в Испании [7].

6. Интеграционная политика Испании является разносторонней, она направлена на развитие и защиту равных прав индивидов, принадлежащих к разным этническим группам. Однако в отношении политических прав иностранцев государство проводит довольно ограничительную политику, по сравнению с некоторыми другими странами ЕС. Лишь граждане ЕС и Норвегии, являющиеся резидентами Испании, имеют право участвовать в муниципальных выборах.

Испания поддерживает политику уравнения легальных и нелегальных иммигрантов в правах. В качестве примера можно привести решение Верховного Суда 2008 года, в соответствии с которым право свободного создания профсоюзных организаций и ассоциаций или участия в них было предоставлено нелегально находящимся иммигрантам.

Нелегальные иммигранты также имеют право на скорую медицинскую помощь, при условии его регистрации в муниципалитете. Лицам до 18 лет и беременным женщинам предоставляется медицинская помощь наравне с испанцами. Для более эффективного функционирования системы здравоохранения для иммигрантов можно было бы привлекать персонал из этнических меньшинств, а также проводить «мультиэтничную» подготовку.

Прогрессом в испанском законодательстве явилось предоставление нелегальным иммигрантам права на образование, не являющимся обязательным. Создание центра по межкультурному посредничеству благоприятно воздействует на самоопределение иностранцев в образовательной среде. Центры по участию и интеграции способствуют установлению отношений между коренными жителями и иммигрантами.

Однако все еще существует разница между легальными и нелегальными резидентами. Например, лишь первые имеют право доступа к системе государственной помощи в вопросах жилья на тех же условиях, что и испанцы.

Отметим также, что Испания является полуфедеральным государством и это напрямую влияет на ее политику - интеграция зачастую выполняется на местном, локальном, уровне, где основополагающую роль играют муниципалитеты, которым и отводится роль создания планов по интеграции и их координирование. Основными направлениями их деятельности являются образование, здравоохранение, социальное обеспечение, улучшение жилищных условий и т. д. Таким образом, результаты вышеуказанной политики зачастую бывают различные в зависимости от статута и проводимой политики того или иного муниципалитета, от их приоритетов, в зависимости от количества проживающих иммигрантов, и когда мы говорим государственная политика в области интеграции - мы подразумеваем это прежде всего на уровне автономных сообществ и, особенно, на местном уровне. Эффект в результате этого может быть как положительный, так и обратный. Зачастую происходит дублирование функций автономных сообществ и муниципалитетов, наблюдается недостаточная информированность между муниципалитетами. С другой стороны, Испания приобретает необходимый опыт в интеграционной политике, и различные варианты ее проведения, в зависимости от той или иной ситуации, лишь содействуют ее дальнейшему развитию [5].

Рекомендации по практическому использованию результатов

Научно-практическая значимость работы заключается в том, что в ней раскрываются основные направления иммиграционной политики и ее специфики в Испании как предмета политологического анализа, особенности ее динамики и методов регулирования, знание которых необходимо для дальнейших исследований в этой области.

Результаты диссертационной работы и ее основные положения могут быть использованы в процессе выработки конкретных рекомендаций и практических решений в целях разработки и реализации общей стратегии и тактики иммиграционной политики Республики Беларусь такими государственными учреждениями, как Департамент по миграции Министерства труда и социальной защиты, Консульское управление Министерства иностранных дел, подразделения Министерства внутренних дел, Государственный комитет пограничных войск и др.

Полученные данные могут служить основой для подготовки программ взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества по обеспечению устойчивого развития общества.

Некоторые положения диссертации могут являться информационным источником для политических институтов различных стран, а также для белорусских и российских граждан, находящихся в Испании и других странах Сообщества, применяться при проведении социологических и социально-политических исследований, при прогнозировании иммиграционной ситуации в странах с возрастающим коэффициентом иммиграционного потока.

Данная работа может быть использована при написании учебных пособий, составлении программ и спецкурсов по политическим наукам, таким как «Политическая регионалистика», «Политическое управление», «Миграционная политика», по направлениям «Консульская служба», «История международных отношений», «Основы геополитики», «Внешняя политика Европейского Союза».

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ СОИСКАТЕЛЯ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии

1 Миграционная политика Европейского союза / Л.М. Хухлындина

[и др.]. - Минск : РИВШ, 2004. -208 с.

Статьи в научных рецензируемых журналах

2 Слижева, О.В. Нелегальная иммиграция в Испанию и борьба с ней /

О.В. Слижева // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. - 2004. - № 2. - С. 45-49.

3 Слiжава, А.В. Цi можна атрымаць дыплом у Iспанii / А.В. Слiжава // Выш. шк. - Мiнск : РИВШ, 2004. - № 3(41). - С. 43-47.

4 Слижева, О.В. Иммиграция рабочей силы в Испанию / О.В. Слижева // Гicторыя: праблемы выкладання. - Минск : Выд.-ва «Адукацыя i выхаванне», 2004. - № 5(35). - С. 51-55.

5 Слижева, О.В. Обеспечение прав иностранцев при их интеграции в испанское общество / О.В. Слижева // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. - 2008. - № 4. - С. 53-58.

Статьи и тезисы конференций

6 Слижева, О.В. Центры интернирования в Испании / О.В. Слижева // Беларусь i свет. - Минск : ТАА «Цэнтр iнавацыйных праграм i праектаў»,

2003. - Т. V. - С. 121-128.

7 Слижева, О.В. Визовая политика Испании и Шенгенские соглашения / О.В. Слижева // Беларусь i свет. - Минск : РИВШ, 2004. - Т. VI. - С. 133-140.

8 Слижева, О.В. Основные аспекты регулирования иммиграционных потоков в Испанию / О.В. Слижева // Беларусь i свет. - Минск : РИВШ, 2004. - Т. VIII. - С. 103-107.

9 Слижева, О.В. Некоторые направления иммиграционной политики Испании / О.В. Слижева // Сборник тезисов 63-й научно-практической конференции аспирантов магистрантов и студентов, Минск, 28 апреля 2006 г. - Минск, 2006. - С. 48.

РЭЗЮМЭ

Слiжава Алеся Вiктараўна

Iмiграцыйная палiтыка Еўрапейскага саюза: агульныя прынцыпы

i рэалiзацыя на нацыянальным узроўнi (на прыкладзе Iспанii)

Ключавыя словы: імiграцыйная палiтыка, iмiграцыя, iнтэграцыя, вiд на жыхарства, натуралiзацыя, Амстэрдамскi дагавор, Гаагская праграма, Самiт Тамперэ, нелегальная iмiграцыя, працоўная iмiграцыя, прыстанішча, легалiзацыя, iмiграцыйныя квоты.

Мэта даследавання - раскрыць агульныя прынцыпы i рэалiзацыю iмiграцыйнай палiтыкi ЕС у сферы iмiграцыi як на наднацыянальным узроўнi, так i на ўзроўнi дзяржаў-саўдзельніц (на прыкладзе Iспанii).

Метадалагічнай асновай даследавання з'яўляецца сукупнасць навуковых прынцыпаў: аб'ектыўнасці, гістарызму, навуковасці і сістэмнасці, метадаў эмпiрычных даследаванняў і палітычнай навукі (сацыялагічны, сістэмны, структурна-функцыянальны, інстытуцыянальны, біхеаўральны, дзеясны, гісторыка-параўнальны).

Атрыманыя вынікі і навуковая навізна. Вызначаны асаблівасці і ўмовы фарміравання iмiграцыйнай палiтыкi ЕС на сучасным этапе развiцця, выяўлены праблемы і перспектывы iнтэграцыi iмiгрантаў у ЕС, вывучаны прыярытэтныя накiрункi ў сферы дзяржаўнага рэгулявання працоўнай, палiтычнай iмiграцыi, процідзеяння нелегальнай iмiграцыi ў Iспанiю, праведзена даследаванне дзяржаўнай палiтыкі па сацыяльнай iнтэграцыi мiгрантаў у iспанскi соцыум; прааналізавана сістэма дзяржаўных мерапрыемстваў па забеспячэнні правоў

і свабод замежнікаў у Iспанii.

Рэкамендацыі па практычным выкарыстанні вынікаў даследавання. Вынікі могуць быць выкарыстаны пры распрацоўцы і рэалізацыі агульнай стратэгіі імiграцыйнай палiтыкі дзяржавы, пры правядзенні сацыяльна-палітычных даследаванняў, пры прагназаванні імiграцыйнай сітуацыі. Даследаванне можа з'яўляцца інфармацыйнай крыніцай для беларускіх грамадзян, якія знаходзяцца ў Iспанii і іншых краінах ЕС.

Сфера прымянення. Вынікі могуць быць выкарыстаны пры напісанні вучэбных дапаможнікаў, састаўленнi праграм і спецкурсаў па палітычных навуках, такіх як «Палітычная рэгіяналістыка», «Палітычнае кіраванне», «Мiграцыйная палiтыка», па накірунках «Консульская служба», «Гісторыя міжнародных адносін», «Асновы геапалітыкі», «Знешняя палiтыка Еўрапейскага Саюза».

РЕЗЮМЕ

Слижева Олеся Викторовна

Иммиграционная политика Европейского союза: общие принципы

и реализация на национальном уровне (на примере Испании)

Ключевые слова: иммиграционная политика, иммиграция, интеграция, вид на жительство, натурализация, Амстердамский договор, Гаагская программа, Саммит Тампере, нелегальная иммиграция, трудовая иммиграция, убежище, легализация, иммиграционные квоты.

Цель исследования - раскрыть общие принципы и реализацию иммиграционной политики ЕС в сфере иммиграции как на наднациональном уровне, так и на уровне государств-членов (на примере Испании).